Справа № 160/12304/19
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2021-10-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

26 жовтня 2021 року м. Дніпросправа № 160/12304/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Волкової К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області (Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області)

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2021 року (головуючий суддя Маковська О.В.)

у справі № 160/12304/19

за позовом приватного акціонерного товариства «Північний Гірничо-збагачувальний комбінат»

до Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області

про визнання протиправним та нечинний рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Приватне акціонерне товариство «Північний Гірничо-збагачувальний комбінат» звернулось до суду з позовом до Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 «Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, що перебувають у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» та розташовані на території Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту)» загальною площею 3787,06 га, кадастрові номери: :07:001:0001; :07:001:0002; :07:001:0003.

Позовні вимоги обґрунтовані порушенням процедури прийняття та оприлюднення оскаржуваного рішення, внаслідок чого таке рішення не підлягає застосуванню до адміністративно-господарських взаємовідносин. Вказане рішення, яким затверджується технічна документація про нормативно грошову оцінку земельних ділянок, має визначальні ознаки регуляторного акту, тому підлягає офіційному оприлюдненню в друкованих засобах масової інформації, з чим відповідно до вимог чинного законодавства України пов`язується факт набрання чинності нормативної грошової оцінки земельних ділянок. Відсутність оприлюднення повідомлення про опублікування проекту регуляторного акту, самого проекту рішення та прийнятого рішення у друкованому засобі інформації сільської ради є порушенням вимог ст.9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Окрім того, позивач посилається на те, що на офіційному веб-сайті Червоненської сільської ради відсутня інформація щодо скликання 25-ї сесії сільської ради VII скликання. Також позивач зазначає, що відповідачем неправомірно затверджено технічну документацію з нормативно грошової оцінки земельних ділянок, так як грошова оцінка не відповідає принципам соціальної справедливості та стабільності, що закріплені в статті 4 Податкового кодексу України.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.05.2021 позов задоволено.

Суд виходив з того, що рішення відповідача є регуляторним актом, оскільки, затверджена нормативно-грошова оцінка визначає базові розрахункові показники, які є обов`язковими для застосування у окремих відносинах між органами влади та суб`єктами господарської діяльності, при цьому нормативно-грошова оцінка може застосовуватися неодноразово і може застосовуватися невизначеним колом суб`єктів господарювання, тому підлягало обов`язковому оприлюдненню в друкованих засобах масової інформації.

За фактичних обставин справи суд першої інстанції встановив, що відповідачем не виконано обов`язку оприлюднення повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, також оскаржуване рішення не було опубліковувано в друкованих засобах масової інформації, внаслідок чого оскаржуване рішення прийняте не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України та без урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Доводи відповідача про порушення позивачем строку звернення до суду суд першої інстанції визнав помилковими з тих підстав, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту. Оскільки, оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та було чинним протягом 2019 року, суд дійшов висновку, що звертаючись з позовною заявою 06.12.2019, позивачем не пропущено строк звернення до суду.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову. Відповідач наполягає на тому, що позивачем пропущений встановлений ч.2 ст.122 КАС України шестимісячний строк звернення до суду з позовом, оскільки позивач дізнався про існування та суть прийнятого відповідачем рішення саме 22.05.2019, а оскаржуване рішення відповідача не є нормативно-правовим актом, який встановлює норми права, обов`язкові для невизначеного кола осіб та яке підлягає неодноразовому застосуванню. Оскаржуване рішення вичерпало свою дію самим фактом його реалізації.

Відповідач зазначає, що рішення Червоненської сільської ради № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 не є регуляторним актом, що підтверджено листом Державної регуляторної служби України від 03.08.2020 № 5507/0/20-20, в якому зазначено, що відповідно до вимог статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» рішення Червоненської сільської ради № 557-XXV/VII від 18 січня 2019 року не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребувало реалізації процедур, передбачених цим Законом.

Оскаржуване рішення прийнято відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради та згідно з Регламентом Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області. Відповідач не розробляв, не встановлював та не визначав нормативну грошову оцінку земельних ділянок, вказаних в оскаржуваному рішенні, а лише затвердив її відповідно до своїх повноважень.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представник позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечує, відповідно до поданого письмового відзиву на апеляційну скаргу, просить залишити рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, у постійному користуванні ПАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» (позивач) перебувають земельні ділянки, кадастрові номери: :07:001:0001, :07:001:0002, :07:001:0003.

Червоненською сільською радою Криворізького району Дніпропетровської області прийнято рішення №557-XXV/VІІ від 18.01.2019 «Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, що перебувають у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» та розташовані на території Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту)».

Вказаним рішенням затверджено нормативно-грошову оцінку земельних ділянок з кадастровими номерами: :07:001:0001, :07:001:0002, :07:001:0003.

22.05.2019 позивач отримав лист Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області №22/02.08-155 від 16.05.2019, в якому повідомлено, що рішенням №557-XXV/VII від 18.01.2019 затверджена нормативно грошова оцінка земельних ділянок, що знаходяться в користуванні ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат», а саме: нормативна грошова оцінка земельної ділянки, площею 2017,8805 га, кадастровий номер якої :07:001:0001, становить 7 002 082 510,61 грн., з розрахунку на 1 кв.м земельної ділянки, нормативна грошова оцінка складає 347,00 грн.; нормативна грошова оцінка земельної ділянки, площею 7,5497 га, кадастровий номер якої :07:001:0002, становить 26 197 598,09 грн., з розрахунку на 1 кв.м земельної ділянки нормативна грошова оцінка складає 347,00 грн.; нормативна грошова оцінка земельної ділянки, площею 1761,6260 га, кадастровий номер якої :07:001:0003, становить 3 715 730 091,60 грн. з розрахунку на 1 кв.м земельної ділянки нормативна грошова оцінка складає 210,93 грн.

Не погодившись з рішенням Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області №557-XXV/VІІ від 18.01.2019, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Суд першої інстанції, вирішуючи спір між сторонами, врахував, що постановою Верховного Суду від 22.12.2020 попередні рішення у цій справі, а саме: рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.02.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.08.2020 скасовані, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Направляючи справу на новій розгляд, Верховний Суд зазначив, що оскаржуване рішення відповідача має ознаки нормативно-правового регуляторного акта, так як прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, скасовує інший правовий акт, поширюється на невизначене коло осіб та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

Для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень.

Також за висновком Верховного Суду судами попередніх інстанцій не надано оцінки аргументам позивача щодо порушень відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» (зокрема частин другої та третьої статті 15 вказаного Закону в частині врегулювання порядку, строків оприлюднення та розміщення проекту оскаржуваного рішення), частини п`ятої статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статті 21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» та Регламенту Червоненської сільської ради VI скликання (зокрема в частині порядку оприлюднення інформації про скликання сесій ради, питань, що підлягають розгляду під час засідання, а також щодо фактичної чисельності депутатів ради, що приймали участь у голосуванні).

Відповідно до ч.5 ст.353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про протиправність оскаржуваного рішення відповідача.

За визначенням в статті 1 Закону України «Про оцінку земель» №1378-IV від 11.12.2003 нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Відповідно до ч.3 ст. 201 Земельного кодексу України, ч.5 ст. 5, ч.1 ст. 13 Закону України «Про оцінку земель» №1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

Відповідно до статті 3 Закону № 1378-IV об`єктами оцінки земель є: територія адміністративно-територіальних одиниць або їх частин, території оціночних районів та зон, земельні ділянки чи їх частини або сукупність земельних ділянок і прав на них, у тому числі на земельні частки (паї), у межах території України.

Частиною 1 статті 15 Закону №1378-IV встановлено, що підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 18 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

Відповідно до статті 26 Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року № 858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Згідно з частиною першою статті 20 Закону України «Про оцінку земель» № 1378-IV за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація.

Частиною 1 статті 23 Закону № 1378-IV визначено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації.

Отже, процедура встановлення нормативної грошової оцінки включає ряд стадій, передбачених чинним законодавством України, зокрема, розробка технічної документації з нормативної грошової оцінки спеціалізованою установою, погодження технічної документації органами влади, прийняття відповідною радою рішення про затвердження технічної документації.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР, який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Відповідно до частин першої і другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно з абзацом першим частини одинадцятої статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Відповідно до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

З аналізу вказаних норм можна дійти висновку, що обов`язковому оприлюдненню підлягають, зокрема, проекти рішень органів місцевого самоврядування, які підлягають обговоренню.

Частиною 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином, вказаним вище Законом визначено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Таким чином, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Вказані висновки узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а та від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини) та від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Таким чином, аналіз зазначених положень дає підстави для висновку, що рішення Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 є регуляторним актом, оскільки, затверджена технічна документація про нормативно-грошову оцінку земельних ділянок визначає базові розрахункові показники, які є обов`язковими для застосування у окремих відносинах між органами влади та суб`єктами господарської діяльності, при цьому нормативно-грошова оцінка може застосовуватися неодноразово і може застосовуватися невизначеним колом суб`єктів господарювання.

Суд апеляційної інстанції вважає помилковими доводи відповідача, що означене спірне рішення не поширюється на невизначене коло осіб, а стосуються прав та інтересів позивача як користувача земельних ділянок у розумінні статті 92 ЗК України, щодо якого прийнято рішення, оскільки та обставина, що відповідні земельні ділянки перебувають у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» не свідчить про те, що вказане рішення не може поширювати свою дію на платників податку з плати за землю, які користуватимуться зазначеними у рішенні земельними ділянками у встановленому законом порядку, в тому числі у майбутньому, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки оскаржуване рішення лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином не персоніфікує їх.

Вказівка в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування на позивача виступає лише додатковою існуючою на момент прийняття рішення індивідуалізуючою ознакою земельних ділянок, щодо яких була здійснена нормативна грошова оцінка, а не свідчить про те, що оскаржуване рішення поширює свою дію лише на позивача та така індивідуалізація рішення фактично не виключає можливості користування іншими особами земельною ділянкою, щодо якої затверджено нормативну грошову оцінку, що означає можливість поширення дії оскаржуваного рішення на будь-яку особу, яка була б користувачем відповідних земельних ділянок, а отже рішення стосується невизначеного кола осіб.

Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 22 грудня 2020 року у цій справі №160/12304/19, якою суд направив цю справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суд апеляційної інстанції не приймає в якості доказів на обґрунтування позиції відповідача лист Державної регуляторної служби України від 03.08.2020 № 5507/0/20- 20, оскільки вказаний лист містить адресоване відповідачеві роз`яснення, яке не є обов`язковим для інших суб`єктів і не може бути використано яке джерело права.

Також суд апеляційної інстанції не погоджується з твердженням відповідача про помилкове застосування судом першої інстанції правової позиції, викладеної у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а; постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року у справі №803/417/18; постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року у справі №1940/1662/18.

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду рішення органів місцевого самоврядування, якими затверджується нормативно-грошова оцінка земельних ділянок, є регуляторними актами та мають прийматись із додержанням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Саме такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 08.05.2018 у справі №461/8220/13а. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17.12.2019 у справі №1940/1662/18.

Згідно з ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Виходячи з вищенаведеного, доводи відповідача, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом є необґрунтованими.

Отже, оскільки, рішення відповідача про затвердження нормативно-грошової оцінки земель є регуляторним актом, то воно має бути прийняте з додержанням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003.

З приводу висновків суду першої інстанції щодо порушень відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» (зокрема частин другої та третьої статті 15 вказаного Закону в частині врегулювання порядку, строків оприлюднення та розміщення проекту оскаржуваного рішення), частини п`ятої статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статті 21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» та Регламенту Червоненської сільської ради VI скликання (зокрема в частині порядку оприлюднення інформації про скликання сесій ради, питань, що підлягають розгляду під час засідання, а також щодо фактичної чисельності депутатів ради, що приймали участь у голосуванні) суд апеляційної інстанції вважає ці висновки правильними, зазначає таке.

В даному випадку, відповідач не спростовує висновків суду першої інстанції в цій частинні, позиція відповідача в спірних правовідносинах полягає виключно в тому, що прийняте відповідачем спірне рішення не є регуляторним актом, тому на нього не розповсюджуються законодавчо встановлена процедура прийняття та оприлюднення регуляторних актів.

Як зазначено вище, статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Статтею 5 цього Закону визначено способи оприлюднення інформації, а саме: доступ до публічної інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційному веб сайті в мережі інтернет; на єдиному державному веб - порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь - яким іншим способом.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160-IV одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язків розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Статтею 5 вказаного Закону встановлено, що забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема,:

- підготовку аналізу регуляторного впливу;

- оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

- відстеження результативності регуляторних актів;

- оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Статтею 9 Закону № 1160-IV визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:

стислий виклад змісту проекту;

поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;

інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);

інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Відповідно до частини 2 цієї статті у разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Статтею 13 Закону № 1160-IV визначено способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності.

Так, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

При визначенні регуляторними органами друкованих засобів масової інформації, в яких публікуються документи, зазначені у частинах першій - третій цієї статті: надається перевага офіційним друкованим засобам масової інформації; забезпечується відповідність сфери компетенції регуляторного органу на відповідній території сфері розповсюдження друкованого засобу масової інформації.

Якщо в межах адміністративно-територіальної одиниці чи в населеному пункті не розповсюджуються друковані засоби масової інформації, а місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади, органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають своїх офіційних сторінок у мережі Інтернет, документи, зазначені у частинах першій - третій цієї статті, можуть оприлюднюватися у будь-який інший спосіб, який гарантує доведення інформації до мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи до відповідної територіальної громади.

Відповідно до ч.5 ст.12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Як вбачається з матеріалів справи, не спростовано відповідачем, проект спірного рішення сільської ради не був оприлюднений, також матеріали справи не містять підтверджень, що оскаржуване рішення було опубліковано в друкованих засобах масової інформації, що свідчить про порушення відповідачем наведених вище норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Щодо встановлених судом першої інстанції обставин про порушення відповідачем процедури оприлюднення розпорядження про скликання сесії ради та проекту рішення ради, суд апеляційної інстанції погоджується з судом першої інстанції.

Частиною 17 статті 46 Закону №280/97-ВР встановлено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Згідно з пунктами 4, 5 частини третьої статті 50 Закону №280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів та забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності.

Як визначено пунктом 7 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-VI інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Статтею 5 Закону № 2939-VI визначено способи оприлюднення інформації, а саме: доступ до публічної інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційному веб сайті в мережі інтернет; на єдиному державному веб - порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь - яким іншим способом.

Згідно зі п. 1 Регламенту Червоненської сільської ради VI скликання порядок діяльності ради, її органів, депутатів, посадових осіб визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», іншими законодавчими актами та цим Регламентом.

Відповідно до п. 3 даного Регламенту, засідання сільської ради та її постійних комісій є відкритим і гласними за винятками, передбаченими цим Регламентом.

Пунктом 7 Регламенту визначено, що сесії скликаються головою ради в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал. Розпорядження голови про скликання чергової сесії та з визначенням питань, які вносяться на розгляд ради, місце і час проведення сесії повідомляється індивідуально кожному депутату не пізніше як за три дня до її відкриття.

Відповідно до п. 11 Регламенту «Порядок денний сесії», проекти рішень сільської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського голови з основної діяльності за виключенням відомостей з обмеженим доступом, доводяться до загального ознайомлення за 20 робочих днів до їх прийняття на інформаційному стенді сільської ради і знаходяться там до їх прийняття.

Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки (п. 16.4).

Докази наявності на офіційному веб-сайті відповідача інформації щодо скликання 25-ї сесії сільської ради VII скликання, оприлюднення проекту рішення до дати його розгляду з метою прийняття, як того вимагає Закон, в матеріалах справи відсутні, відповідачем не подані.

Отже, за встановлених у справі обставин, суд першої інстанції вважає правильним висновок суду першої інстанції про недотримання відповідачем процедури щодо оприлюднення проекту спірного рішень, оприлюднення розпорядження про скликання сесії сільської ради, на якій було прийнято спірне рішення, у визначений законом спосіб, що є порушенням процедури прийняття регуляторного акту - рішення про затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні позивача.

Оскільки оскаржуване рішення відповідача не є актом індивідуальної дії, тому є безпідставними доводи відповідача про порушення позивачем строку звернення до суду.

Частиною 2 статті 122 КАС України встановлено, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

В свою чергу, частиною 3 статті 122 КАС України визначено, для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

З урахуванням вищезазначеного за умови перебування позивача у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися встановленим ч.2 ст.122 КАС України строком.

У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Суд першої інстанції під час розгляду даної справи повно дослідив обставини, які мають значення для справи, ухвалив законне та обґрунтоване рішення.

Передбачені ст.317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області (Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області) залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2021 року у справі № 160/12304/19 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Н.А. Бишевська

суддя Я.В. Семененко