Справа № 520/1543/19
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2021-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 520/1543/19

адміністративне провадження № К/9901/25432/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №520/1543/19

за позовом Громадської організації «Харківський антикорупційний центр», ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Харківської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Комунального підприємства «Харківський метрополітен» - про визнання протиправним і нечинним рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Громадської організації «Харківський антикорупційний центр» на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року, постановлену в складі головуючого судді Зінченко А.В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2019 року, ухвалену в складі: головуючого судді Гуцала М.І., суддів Донець Л.О., Бенедик А.П.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

1. Громадська організація «Харківський антикорупційний центр» (далі - ГО «Харківський антикорупційний центр, позивач-1) та ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-2) звернулися до суду з позовом до Виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області (далі - відповідач) з вимогами визнати протиправним і нечинним рішення від 06 лютого 2019 року №73 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном».

2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року відкрито провадження в справі №520/1543/19 за вказаним позовом; вирішено здійснювати розгляд справи в порядку загального позовного провадження та призначено підготовче судове засідання.

3. Під час підготовчого провадження від представника відповідача надійшло клопотання про закриття провадження в справі з підстав, передбачених пунктом 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2019 року, провадження в справі №520/1543/19 закрито.

5. Закриваючи провадження в справі, суд першої інстанції, позицію якого підтримав суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що відповідач з власної ініціативи усунув порушення, які були підставою для звернення до суду, а тому існують визначені у пункті 8 частини першої статті 238 КАС України підстави для закриття провадження в справі №520/1543/19.

6. Так, суди попередніх інстанцій зазначили, що предметом позову є рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 06 лютого 2019 року №73 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном». Водночас як на підставу позову позивачі посилалися на те, що оскаржуване рішення, у розумінні чинного законодавства, є регуляторним актом, у зв`язку з чим до його прийняття відповідач мав оприлюднити його проєкт з метою одержання зауважень і пропозицій від заінтересованих осіб та підготувати аналіз його регуляторного впливу.

7. Як установили суди попередніх інстанцій, 09 квітня 2019 року відповідач на власному вебсайті та в друкованому засобі масової інформації оприлюднив проєкт регуляторного акту «Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном» разом з аналізом його регуляторного впливу. Під час громадських обговорень указаного проєкту рішення позивачі надали свої пропозиції, які були розглянуті та частково враховані відповідачем.

8. Водночас рішенням Виконавчого комітету Харківської міської ради від 22 травня 2019 року №348 «Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном» визнано таким, що втратило чинність рішення від 06 лютого 2019 року №73 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном».

9. Таким чином, суди попередніх інстанцій уважали, що порушення вимог чинного законодавства, про які йдеться в позовній заяві, були усунуті відповідачем шляхом повторного розгляду спірного питання щодо встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном і визнання нечинним оскаржуваного рішення у зв`язку з прийняттям нового.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

10. Уважаючи судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій таким, що ухвалені із порушенням вимог процесуального закону, позивач-1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2019 року й направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

11. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що оскаржуване у цій справі рішення та рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 22 травня 2019 року №348 є окремими (непов`язаними) нормативно-правовими актами, а тому дотримання або недотримання відповідачем вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», під час прийняття останнього, не має значення для справи, предметом якої є рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 06 лютого 2019 року №73.

12. Позивач доводить, що виправити порушення, якими обґрунтовується позовна заява, неможливо, адже відповідні дії з опублікування проєкту рішення від 06 лютого 2019 року №73 разом з аналізом його регуляторного впливу, прийняття та розгляду пропозицій відповідач повинен і міг вчинити тільки до його прийняття. Отож порушені права позивачів у цій частині є невідновлювальними, що виключає можливість закриття провадження в справі з указаних підстав.

13. Позивач також наполягає на тому, що з підстав, передбачених пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України, можуть бути закриті провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень. Водночас предметом цієї справи є вимога про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта, що не є тотожною вимозі про скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

14. Відповідач та третя особа проти вимог касаційної скарги заперечили. У відзивах на касаційну скаргу зазначили, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем з власної ініціативи було повністю усунуто порушення, що спонукали позивачів звернутися до суду з цим позовом, є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

15. Частиною першою статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі: 1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; 2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом; 3) якщо сторони досягли примирення; 4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва; 6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили; 7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили; 8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

16. Відповідно до частини другої статті 238 КАС України про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

IV. Позиція Верховного Суду

17. З підстав, передбачених пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України, провадження в справі закривається за наявності сукупності таких умов: суб`єкт владних повноважень самостійно виправив порушення, якими позивач обґрунтовує позов; поновлення порушених прав досягається заходами, самостійно вжитими суб`єктом владних повноважень, і не вимагає визнання оскаржуваних рішень дій або бездіяльності протиправними.

18. Отже, у разі виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень суд закриває провадження у справі, якщо відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними.

19. Як правильно вказали суди попередніх інстанцій, предметом позову в цій справі є рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 06 лютого 2019 року №73, яким відповідач установив тариф на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном, яку надає КП «Харківський метрополітен», у розмірі 8,00 грн.

20. Зі змісту позовної заяви випливає, що з позовом до суду позивачі звернулись оскільки вважали, що оскаржуване рішення має ознаки регуляторного акта, водночас прийняте з порушенням визначеної в Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі - Закон №1160-IV) процедури: за відсутності завчасно підготовленого й опублікованого аналізу регуляторного впливу оскаржуваного рішення та його проєкту з метою одержання зауважень і пропозицій.

21. Позивачі також уважали, що секретар Харківської міської ради, який підписав оскаржуване рішення, таких повноважень не мав.

22. У контексті викладеного судами попередніх інстанцій встановлено, що 09 квітня 2019 року відповідач у газеті «Харьковские Известия» оприлюднив проєкт регуляторного акта - рішення «Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном» разом з аналізом його регуляторного випливу з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб.

23. За наслідками його обговорення рішенням Виконавчого комітету Харківської міської ради від 22 травня 2019 року №348 «Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном» визнано таким, що втратило чинність рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 06 лютого 2019 року №73 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном»; установлено тариф на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном, яку надає КП «Харківський метрополітен», у розмірі 8,00 грн.

24. Ураховуючи, що порушення, якими позивачі обґрунтовували позовні вимоги, зводилися до арґументів про прийняття відповідачем рішення щодо тарифів на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном без реалізації процедур, передбачених Законом №1160-IV, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що повторний розгляд цього питання із застосуванням таких процедур і прийняття відповідного рішення з одночасним визнанням нечинним попереднього свідчить про усунення відповідачем оскаржуваних позивачами порушень.

25. Доводи позивача-1 про те, що повторний розгляд спірного питання не забезпечив відновлення його прав та інтересів, порушених оскаржуваним рішенням, Суд відхиляє.

26. Із змісту позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг установлено, що до суду позивачі звернулися для захисту своїх прав (інтересів) як суб`єктів державної регуляторної політики на участь в прийнятті регуляторного акта, який стосувався тарифів на послуги перевезення метрополітеном шляхом подання зауважень і пропозицій до нього.

27. Як установили суди попередніх інстанцій, голова правління ГО «Харківський антикорупційний центр» Булах Д.А. 06 травня 2019 року, 08 травня 2019 року та 14 травня 2019 року надавав до Виконавчого комітету Харківської міської ради письмові пропозиції до проєкту рішення, яким передбачалася зміна тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном.

28. Отже, ініціювавши процедуру повторного розгляду питання щодо тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном з урахуванням особливостей, передбачених Законом №1160-IV, відповідач забезпечив можливість позивачам реалізувати свої права в сфері державної регуляторної політики, якою позивачі скористалися.

29. За таких обставин суди попередніх інстанцій правильно вважали, що вжиті відповідачем заходи були достатніми для відновлення прав позивачів, за захистом яких вони звернулися до суду.

30. Твердження позивача-1 про неможливість повного відновлення порушених прав та їхніх інтересів, які полягають у відшкодуванні моральної та матеріальної шкоди, спричиненої оскаржуваним рішенням, є неприйнятними, оскільки зазначені вимоги позивачами не заявлялися, про їхнє порушення в позовній заяві не вказувалося.

31. Наділення КАС України позивача правом доповнити позовну заяву такими вимогами на стадії підготовчого провадження указаних висновків Суду не змінює.

32. Суд також не погоджується з доводами позивача-1 про те, що вжите у пункті 8 частини першої статті 238 КАС України словосполучення «у справі щодо оскарження рішень» свідчить про те, що з указаних підстав може бути закрито провадження лише в справі, предметом якої є індивідуальний акт, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень, якими порушуються права конкретно визначеної особи (осіб), тоді як предметом цієї справи є нормативно-правовий акт.

33. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

34. За визначеннями, наведеними у частині першій статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

35. Таким чином, для цілей застосування пункту 8 частини першої статті 238 КАС України під рішеннями необхідно розуміти нормативно-правові чи індивідуальні акти. Водночас наявність у КАС України окремої підстави для закриття провадження в справі, яка стосується нормативно-правового акта (пункт 6 частини першої статті 238 КАС України) не дає підстав для звуженого тлумачення підстав застосування пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

36. Посилання позивача-1 на висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені в постанові від 26 червня 2018 року в справі №800/369/17, як на підставу скасування оскаржуваних судових рішень, Суд відхиляє, оскільки вони були зроблені за інших фактичних обставин справи.

37. Так, предметом справи №800/369/17 була бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо ненадання інформації згідно із запитом та недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання інформації на запит. У цій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання відповіді на інформаційний запит не свідчить про втрату позивачем обґрунтованого інтересу в оскарженні до суду несвоєчасного надання інформації відповідачем, а його захист можливий лише шляхом визнання відповідної бездіяльності протиправною.

38. Суд зауважує, що в цій справі позивачі бездіяльність відповідача щодо вчинення юридично значимих дій не оскаржують, а тому посилання на вказану правову позицію є недоречним.

39. Суд зазначає, що оцінка судами процедури прийняття рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 06 лютого 2019 року №73, яке на момент такої оцінки визнане нечинним, жодним чином не вплинуло б на відновлення прав, за захистом яких вони звернулися до суду, а тому Суд уважає, що в цьому випадку перешкод для закриття провадження в справі з підстав, передбачених пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України, не було.

40. Аналогічний підхід до вирішення питання про закриття провадження в адміністративній справі з підстав, визначених у пункті 8 частини першої статті 238 КАС України, у випадку скасування (визнання нечинним) рішення, що оскаржується, викладено у постановах Верховного Суду від 19 березня 2019 року у справі №591/2813/17, від 21 липня 2020 року у справі №826/8033/16, від 23 вересня 2020 року у справі №815/6971/15 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/536/19.

41. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

42. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

44. Переглянувши оскаржувані судові рішення у межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їх скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

45. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

46. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

47. Касаційну скаргу Громадської організації «Харківський антикорупційний центр» залишити без задоволення.

48. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2019 року в справі №520/1543/19 залишити без змін.

49. Судові витрати не розподіляються.

50. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: Н.А. Данилевич

Н.В. Шевцова