Справа № 620/1068/21
Суддя: Мєзєнцев Євген Ігорович
Дата ухвалення: 2021-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/1068/21 Суддя (судді) першої інстанції: Баргаміна Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Сорочка Є.О., Файдюка В.В., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Прилуцької міської ради Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прилуцької міської ради Чернігівської області, міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Прилуцької міської ради Чернігівської області, міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни про визнання протиправними дій Прилуцького міського голови Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни з виготовлення протоколу поіменного голосування за рішення Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради", прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання та рішення № 5 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради"; визнання протиправним та скасування рішення № 5 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради", прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі Прилуцька міська рада Чернігівської області, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

З урахуванням частини другої статті 12 КАС України, а також беручи до уваги, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у цій справі не вимагають проведення судового засідання з повідомленням (викликом) сторін суд дійшов висновку щодо наявності підстав для розгляду справи в порядку письмового провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами. За наведеного, колегія суддів дійшла висновку щодо наявності підстав для розгляду справи в порядку письмового провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до інформації, оприлюдненої на офіційному веб-порталі Центральної виборчої комісії, на місцевих виборах, які відбулись 25.10.2020 до Прилуцької міської ради Чернігівської області обрано 34 депутати.

Розпорядженням Прилуцької міської ради Чернігівської області від 27.01.2021 №19р "Про скликання третього засідання першої сесії міської ради 8 скликання" третє засідання першої сесії міської ради 8 скликання призначено на 28.01.2021 об 10:00 год. (т. 1 а.с. 208-209).

Відповідно до списку для реєстрації депутатів, присутніх на третьому засіданні першої сесії міської ради 8 скликання, від 28.01.2021 зареєстровано 18 депутатів ради (т. 1 а.с. 216-217).

Згідно із наданим відповідачем витягом зі стенограми третього засідання першої сесії міської ради 8 скликання від 28.01.2021 за проєкт рішення "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради" проголосувало за - 18 (враховуючи голос голови міської ради), проти - 0, утримались - 0, не голосували - 0. У списку поіменного голосування значиться, що депутат ОСОБА_2 - зареєстрований, не голосує (т. 1 а.с. 212-215).

Так, рішенням № 5 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради" було затверджено персональний склад постійних депутатських комісій, зокрема, ОСОБА_1 було включено до постійної депутатської комісії з питань розвитку інфраструктури міста та регуляторної політики на посаду голови комісії (т. 1 а.с. 210-211).

В подальшому, 28.01.2021 депутатом Прилуцької міської ради ОСОБА_2 до Прилуцького РВП ГУНП в Чернігівській області подано заяву про вчинення кримінального правопорушення, відповідно до якої останній участі в третьому засіданні першої сесії міської ради 8 скликання, що відбулось 28.01.2021, не приймав та не був присутній на ній, але його прізвище використано як присутнього на сесії (т. 1 а.с. 19-20).

Позивач, вважаючи, що третє засідання першої сесії Прилуцької міської ради 8 скликання є неповноважним у зв`язку з відсутністю кворуму при прийнятті оскаржуваного рішення, звернувся з цим позовом до суду.

Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Разом з тим, суд зазначає, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Як було встановлено судом, рішенням № 5 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради" було затверджено персональний склад постійних депутатських комісій, зокрема, ОСОБА_1 було включено до постійної депутатської комісії з питань розвитку інфраструктури міста та регуляторної політики на посаду голови комісії, а тому оскаржувані дії та рішення відповідача зачіпають його права та інтереси.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Відповідно до частини першої статті 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі- Закон № 280/97-ВР) сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради (частина четверта статті 45 Закону № 280/97-ВР).

Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частиною другою статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

В силу вимог частини одинадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Відповідно до частини дванадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Згідно з частинами першою, другою статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Аналізуючи наведені вище положення законодавства суд зазначає, що участь міського голови у голосуванні при прийнятті рішення (на пленарному засіданні місцевої ради) не можна розцінювати як чинник, який впливає на кількісний склад депутатів на пленарному засіданні як умови, з якою закон пов`язує повноважність сесії місцевої ради. Міський голова є головною посадовою особою територіальної громади, у цьому випадку, міста і обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі (стаття 12 Закону № 280/97-ВР).

Окрім того, міський голова є самостійною складовою системи місцевого самоврядування в розумінні статті 5 Закону № 280/97-ВР, що поряд з наведеним вище дає підстави для висновку, що урівноважувати його правовий статус зі статусом депутата місцевої ради не є можливим.

Разом з тим, суд зазначає, що сесія місцевої ради є певним періодом, протягом якого працює місцева рада; пленарні засідання є однією з форм роботи місцевої ради, які проводяться відповідно до встановленої процедури і протягом роботи сесії. Ототожнювати сесію з пленарним засіданням є помилковим. Так само помилковим є висновок про повноважність сесії місцевої ради через призму присутності на її пленарному засіданні депутатів місцевої ради безвідносно до рішень, які ухвалила ця рада на своєму пленарному засіданні під час сесійного періоду. Тобто правова оцінка того, чи дотримано вимог закону щодо кворуму на пленарному засіданні мала б бути одним з аспектів правової оцінки рішення, яке ухвалила міська рада на пленарному засіданні під час певної сесії.

Відповідно до статті 3 Регламенту Прилуцької міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням міської ради (3 сесія 7 скликання) від 04.12.2015 № 3 з відповідними змінами (далі - Регламент) Регламент Прилуцької міської ради - це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок діяльності, основні правила і процедури роботи міської ради, її органів і посадових осіб, депутатів, у тому числі порядок скликання сесії міської ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень міської ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань (т. 2 а.с. 30-71).

Згідно абзаців першого, другого статті 18 Регламенту, що кореспондується зі статтями 46 та 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", встановлено, що сесія міської ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Якщо на початку чи в ході пленарного засідання сесії міської ради буде встановлено, що в роботі бере участь половина чи менше половини депутатів від загального складу ради, головуючий має право перенести його на інший час.

Абзацом третім статті 18 Регламенту передбачено, що у разі відмови частини депутатів від участі в роботі сесії міської ради або неможливості брати участь в її роботі, міська рада може прийняти рішення про те, що її засідання є повноважним, якщо в ньому бере участь менше, як дві третини, але більше половини від загальної кількості обраних депутатів.

Відповідно до статті 44 Регламенту головуючий на пленарному засіданні міської ради, зокрема, забезпечує виконання положень даного Регламенту присутніми на засіданні; слідкує за дотриманням кворуму і прийнятого депутатами порядку роботи ради.

Стаття 53 Регламенту встановлює, що рішення міської ради ухвалюються відкритим (в т.ч. поіменним) чи таємним голосуванням більшістю голосів від загальної кількості обраних депутатів міської ради, крім випадків, передбачених законодавством України та цим Регламентом.

Як встановлено матеріалами справи та підтверджується списком для реєстрації депутатів, присутніх на третьому засіданні першої сесії міської ради 8 скликання від 28.01.2021, було зареєстровано 18 депутатів із загальної кількості 34 депутати Прилуцької міської ради (т. 1 а.с. 216-217), факт реєстрації ОСОБА_2 не заперечується позивачем.

Згідно поіменного голосування на третьому засіданні першої сесії міської ради 8 скликання щодо проєкту рішення "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради" вказано, що ОСОБА_2 не голосував, згідно витягу зі стенограми третього засідання першої сесії міської ради 8 скликання від 28.01.2021 за вказаний проєкт рішення у списку поіменного голосування значиться, що депутат ОСОБА_2 зареєстрований, не голосує, однак у результатах голосування вказано, серед іншого: не голосували - 0.

Судом встановлено, що спочатку було зареєстровано 18 депутатів з загальної кількості 34 депутати Прилуцької міської ради. Разом з тим, депутат ОСОБА_2 у зв`язку зі станом здоров`я до початку голосування за оскаржуване рішення залишив сесійну залу та не приймав участь у голосуванні, що підтверджується показами свідка ОСОБА_2 , допитаного судом першої інстанції.

Таким чином, виходячи зі встановлених обставин цієї справи, а також дослідженого судом відеозапису сесії Прилуцької міської ради, під час обговорення та голосування за проєкт рішення "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради" в пленарному засіданні 28.01.2021 брало участь 17 депутатів з необхідних 18.

Тобто, фактична присутність на пленарному засіданні 17 з 34 депутатів міської ради та саме прийняття рішення зазначеним складом ради, дає підстави стверджувати про неповноважність сесії Прилуцької міської ради під час голосування за проєкт рішення "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради".

За наведеного, дії міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни з виготовлення протоколу поіменного голосування за рішення Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради", прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання та рішення № 5 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради" є протиправними, а рішення № 5 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області "Про персональний склад постійних депутатських комісій Прилуцької міської ради" є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Прилуцької міської ради Чернігівської області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя Є.О.Сорочко

суддя В.В.Файдюк