Справа № 420/2678/21
Суддя: Крусян А.В.
Дата ухвалення: 2021-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 листопада 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/2678/21

Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А.

Місце та час укладення судового рішення «--:--», м. Одеса

Повний текст судового рішення складений 07.07.2021р.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом Приморської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

19.02.2020р. Приморська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про зобов`язання привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , до первинного стану. /т.1 а.с.216-222, 237-238/

В обґрунтування позову зазначено, що відповідачами без відповідних дозвільних документів проведені роботи з реконструкції квартири АДРЕСА_1 , яка є об`єктом культурної спадщини шляхом влаштування в капітальній стіні будинку вхідної двері на місці віконного отвору, тобто, встановлено втручання в несучі конструкції. При цьому, у позивача відсутня інформація щодо реєстрації або видачі дозвільних документів на виконання зазначених будівельних робіт. Отже, проведена реконструкція вчинена не у відповідності з законом та завдає шкоди культурній спадщині міста.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2021 року роз`єднані позовні вимоги у справі №420/2678/21 за адміністративним позовом Приморської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про зобов`язання вчинити певні дії; в провадженні адміністративної справи №420/2678/21 залишено позовні вимоги Приморської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про зобов`язання привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , до первинного стану; виділено в окреме самостійне провадження позовні вимоги Приморської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_5 про зобов`язання привести самовільно реконструйовану квартиру до первинного стану.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07.07.2021р. відмовлено у задоволенні позову, оскільки позивачем не виконано процедуру, що передує зверненню до суду з позовною заявою з вимогами про зобов`язання привести самовільно реконструйовану квартиру до первинного стану, а саме не винесено розпорядження на адресу відповідачів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та, відповідно, не встановлений факт не виконання такого розпорядження протягом встановленого строку, що свідчить про передчасність позовних вимог.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення судом першої інстанції при вирішенні справи норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

Апелянт посилається на те , що проведена реконструкція відбулась самовільно без будь-яких дозвільних документів та загрожує пам`ятці архітектури, жодним чином не позбавляє та не обмежує права володіння власників помешкання, натомість порушує права інших осіб, та може завдати шкоди культурній спадщині.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 на праві приватної спільної часткової власності належить квартира загальною площею 147,3кв.м., що розташована за адресою: АДРЕСА_2 . /т.1 а.с.18-19/

Рішеннями виконкому Одеської обласної ради народних депутатів від 15.08.1985р. №480; від 25.12.1984р. №652 комплекс будівель по АДРЕСА_2 АДРЕСА_3 належить до об`єктів культурної спадщини, рішенням Одеського облвиконкому від 15.08.1985 №480 (а.с.153-156) прийнятий під охорону держави, як пам`ятка архітектури та містобудування місцевого значення, та як пам`ятка історії місцевого значення. /т.1 а.с.144-156/

20.10.2020р. працівниками КП ЖКС «Фонтанський» здійснено обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудови на території АДРЕСА_2 , яким встановлено, що власник кв. АДРЕСА_4 ОСОБА_5 веде будівництво вхідної двері з віконного отвору, про що складено відповідний акт. /т.1 а.с.12-13/

Приписом КП ЖКС «Фонтанський» від 20.10.2020р. запропоновано ОСОБА_5 зупинити будівельні роботи з влаштування дверей з віконного отвору до надання дозвільних документів. Того ж дня працівниками КП ЖКС «Фонтанський» складено акт про відмову ОСОБА_5 від отримання та виконання вимог вказаного припису. /т.1 а.с.11/

Про вищезазначені події КП ЖКС «Фонтанський» проінформовано Приморську районну адміністрацію Одеської міської ради.

Розпорядженням Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 04.12.2020р. №524 зобов`язано громадянина ОСОБА_5 до 25.12.2020р. привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 до первинного стану. /т.1 а.с.10/

Листом Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 08.12.2020р. №01-17/1086 направлено до КП ЖКС «Фонтанський» вищезазначене розпорядження для контролю за його виконанням.

Листом Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 09.11.2020р. №01-11/1894/2вих направлено Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Управлінню з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, КП «ЖКС «Фонтанський» інформацію щодо вивчення питання дотримання норм містобудівного законодавства за адресою АДРЕСА_2 з улаштування дверного отвору на місті віконного, та вжиття заходів у межах компетенції. /т.1 а.с.14/

Листом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 09.11.2020р. №01-15/149-ф направлено Приморській районній адміністрації Одеської міської ради акт обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудови на території м.Одеси від 21.10.2020, відповідно до якого виїздом на місце за адресою АДРЕСА_5 , оглядово встановлено, що власником квартири ОСОБА_5 здійснено втручання в несучі конструкції зазначеної квартири, а саме: вирублено у віконному прорізі частину несучої стіни для влаштування зовнішнього входу. Зазначений акт складений у присутності ОСОБА_5 та ним підписаний. /т.1 а.с.15-17/

Листом КП «ЖКС «Фонтанський» Одеської від 23.12.2020р. №01-08/2004 повідомлено Приморську районну адміністрацію Одеської міської ради про те, що станом на 23.12.2020 ОСОБА_5 розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 04.12.2020р. №524 не виконав. /а.с.21/

Листом Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 14.01.2021р. №01-11/1894/10 запропоновано ОСОБА_5 повідомити про виконання розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 04.12.2020р. №524. /т.1 а.с.22/

Вважаючи протиправною реконструкцію квартири АДРЕСА_1 , Приморська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася до суду з даним позовом про зобов`язання власників привести її до первинного стану.

Перевіривши матеріали справи, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо безпідставності позовних вимог виходячи з наступного.

Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно пп. 3 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.

Відповідно до п.1.1. Положення про Приморську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішення Одеської міської ради від 26.04.2017р. №1934-VII (надалі - Положення) Приморська районна адміністрація Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради та створюється нею з метою реалізації функцій місцевого самоврядування на території Приморського району міста Одеси згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Пунктом 2.8. Положення встановлено, що у галузі будівництва райадміністрація здійснює заходи щодо виявлення на території району фактів самовільного будівництва або реконструкції та вирішує питання щодо знесення самочинно побудованих об`єктів або приведення самочинно реконструйованих об`єктів у первинний стан.

Пунктом 2.13 Положення визначено, що у галузі забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян райадміністрація звертається до суду з позовами до фізичних та юридичних осіб, які обмежують права та законні інтереси територіальної громади, та з інших питань в межах своїх повноважень.

При цьому, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011р. №3038-VI (надалі Закон України №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно з ч.1 ст.41 Закону України №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Частиною 1 ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999р. № 687-XIV (надалі Закон України №687-XIV), будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом №3038-VI.

Відповідно до ч.ч.1, 4 та 7 ст.376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.

За змістом ч.7 ст.376 ЦК України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.

Водночас, положення ст.38 Закону України №3038-VI встановлюють перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії: 1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, є неможливою; 3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28.11.2018р. у справі №815/2311/15.

Таким чином, у Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, як виконавчого органу Одеської міської ради, наявні повноваження щодо пред`явлення позову про приведення об`єкта до попереднього стану.

При цьому, пред`явленню даного позову повинні передувати такі дії: 1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, є неможливою; 3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.

Так, рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.03.2018р. №135 затверджено Порядок взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов`язаних із виявленням самочинного будівництва у місті Одесі та вжиттям заходів реагування, який визначає організаційні засади взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань виявлення фактів самочинного будівництва та вжиття відповідних заходів реагування на такі факти (надалі Порядок №135).

Відповідно до п.5 Порядку №135 за необхідності районна адміністрація Одеської міської ради спільно з представником відповідного комунального підприємства житлово-комунального сервісу Одеської міської ради та, за можливістю, із залученням представника особи, яка виявила факт самочинного будівництва, проводить обстеження об`єкта будівництва, про що складає акт (за формою, що додається) та здійснює фотофіксацію.

20.10.2020р. працівниками КП ЖКС «Фонтанський» здійснено обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудови на території АДРЕСА_2 , яким встановлено, що власник кв. АДРЕСА_4 ОСОБА_5 веде будівництво з віконного отвору вхідної двері, про що складено відповідний акт. /т.1 а.с.12-13/

Про вищезазначені події КП ЖКС «Фонтанський» проінформовано Приморську районну адміністрацію Одеської міської ради.

Згідно п.8 Порядку №135 у випадках виявлення самочинного здійснення внутрішньої реконструкції квартир та нежитлових приміщень у багатоквартирних будинках, нежитлових будівлях та спорудах, реконструкції приміщень з прибудовою балконів від другого поверху та вище, мансардних поверхів, облаштування огорож, встановлення металевих гаражів без відповідних дозвільних документів, з відповідними позовами до суду звертається відповідна районна адміністрація Одеської міської ради (у разі невиконання розпорядження районної адміністрації).

Розпорядженням Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 04.12.2020р. №524 зобов`язано громадянина ОСОБА_5 до 25.12.2020р. привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 до первинного стану. /т.1 а.с.10/

Листом Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 08.12.2020р. №01-17/1086 направлено до КП ЖКС «Фонтанський» вищезазначене розпорядження для контролю за його виконанням.

При цьому, будь-яких доказів направлення та отримання вищезазначеного розпорядження ОСОБА_5 до суду не надано.

Крім того, ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 на праві приватної спільної часткової власності належить квартира загальною площею 147,3кв.м., що розташована за адресою: АДРЕСА_2 . /т.1 а.с.18-19/

Тобто, співласниками спірної квартири є ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

Статтею 41 Конституції України встановлено, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Згідно з ч.1 ст.355 Цивільного кодексу України майно, що є у власності двох або більше осіб (співвласників), належить їм на праві спільної власності (спільне майно).

Відповідно до ч.1 ст.358 Цивільного кодексу України, право спільної часткової власності здійснюється співвласниками за їхньою згодою.

В свою чергу, розпорядженням Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 04.12.2020р. №524 зобов`язано саме ОСОБА_5 , а не всіх співвласників квартири, до 25.12.2020р. привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , до первинного стану.

При цьому, доказів винесення розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради щодо зобов`язання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , до первинного стану, матеріали справи не містять.

Так, предметом регулювання ст.1 Першого протоколу до Конвенції є втручання держави у право на мирне володіння майном. У практиці ЄСПЛ (серед багатьох інших, наприклад, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23.09.1982, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21.02.1986, «Щокін проти України» від 14.10.2010, «Сєрков проти України» від 07.07.2011, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23.11.200, «БулвесАД проти Болгарії» від 22.01.2009, «Трегубенко проти України» від 02.11.2004, «East/West Alliance Limited» проти України»» від 23.01.2014) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.

З цього приводу суд також зазначає, що в рішенні Європейського суду з прав людини від 20.01.2012р. у справі «Рисовський проти України» (Заява № 29979/04) Суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на основоположні права людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (пункт 70 цього рішення).

При цьому, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Принцип «належного урядування» покладає на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку.

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (рішення ЕСПЛ у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelasv. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pincv. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashiv. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgov. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п. 71).

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що Приморською районною адміністрацією Одеської міської ради не дотримано процедуру, встановлену Законом України №3038-VI та Порядком №135, що передує зверненню до суду з позовною заявою про зобов`язання привести самовільно реконструйовану квартиру до первинного стану, а саме не внесено розпорядження на адресу всіх співвласників квартири про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та, відповідно, не встановлений факт невиконання такого розпорядження протягом встановленого строку, що свідчить про передчасність позовних вимог.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст.311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Головуючий суддя Крусян А.В.
Судді Градовський Ю.М. Яковлєв О.В.