Справа № 540/1992/21
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2021-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 листопада 2021 р.м.ОдесаСправа № 540/1992/21
Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Турецької І. О.,

суддів Стас Л. В., Шеметенко Л. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Північно-Кримського каналу на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року у справі за позовом Управління Північно-Кримського каналу до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування пункту 2 резолютивної частини листа-вимоги від 26 березня 2021 року №152107-14/1081-2021,

за участі третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача Первинної профспілкової організації Управління Північно-Кримського каналу

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У травні 2021 року Управління Північно-Кримського каналу звернулося до суду з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, Південного офісу Держаудитслужби, в якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 2 резолютивної частини листа-вимоги «Про усунення виявлених порушень» від 26 березня 2021 року №152107-14/1081-2021.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що дане Управління, в ході ревізії невірно та неповно дослідило докази, неналежно кваліфікувало обставини, що мають істотне значення для винесення листа-вимоги про встановлені порушення та їх відшкодування.

Так, як зазначає позивач, у пункті 1 описової частини листа-вимоги Держаудитслужба указуючи, на заборону, у випадку відсутності, встановленого Кабінетом Міністрів України, порядку та розміру відрахувань у бюджетній сфері на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу, відраховувати кошти зі спеціального фонду Первинної профспілкової організації, у пункті 2 резолютивної частини листа-вимоги вимагає забезпечити відшкодування безпідставно відрахованих коштів Первинній профспілковій організації Управління на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу у сумі 571 095 грн.

Позивач, покликаючись на статтю 44 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", статтю 250 Кодексу законів про працю України, статтю 33 Закону України "Про профспілки, їх права та гарантії діяльності", на положення Колективних договорів між адміністрацією Управління та Профспілкою на 2016-2020 роки, зазначає, що відрахування коштів первинним профспілковим організаціям є його прямим обов`язком, невиконання якого, навпаки, тягне за собою адміністративну та іншу відповідальність. Тому вважає, що перерахування ним коштів первинній профспілковій організації не є порушенням бюджетного законодавства, а відповідні висновки Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області є безпідставними і протиправними.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року у задоволенні позову Управління Північно-Кримського каналу відмовлено.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що звернення з даним позовом про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі.

Справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління Північно-Кримського каналу просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Мотивуючи свої доводи скаржник відтворює позицію, яка викладена ним у позовній заяві, вказуючи, що порушень вимог законодавства не допускав, а спірний пункт вимоги є протиправним та підлягає скасуванню.

Додатково автор апеляційної скарги зазначає про те, що спірні пункти вимоги носять для позивача обов`язковий характер, а тому впливають на його права та обов`язки.

Так, скаржник указує на те, що спірна вимога, як індивідуальний-правовий акт, що в силу закону обов`язковим до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зокрема, чітко не визначено, яким саме шляхом Управління Північно-Кримського каналу та із застосуванням яких заходів має забезпечити відшкодування збитків.

На підтримку своєї позиції, щодо обов`язковості виконання вимог Держаудитслужби, Управління Північно-Кримського каналу вказало на правові висновки Верховного Суду викладені в постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17.

06 вересня 2021 року Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області подало відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого, повністю заперечує проти задоволення апеляційної скарги.

Головним доводом відзиву є усталена практика Верховного Суду про те, що вимоги контролюючого органу, в яких вказано на збитки та їх розмір, не створюють ніяких прав та обов`язків для підконтрольної установи. До того ж, оскільки такі збитки стягуються у судовому порядку, то правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає відповідний позов органу державного фінансового контролю.

За наведених у відзиві підстав, відповідач просить суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року без змін.

Відповідно до приписів п.3 ч.1 ст.311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження, у зв`язку з поданням апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Фактичні обставини справи.

Відповідно до пункту 3.2.5.1 плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління Північно-Кримського каналу за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2020 року, якою встановлено ряд порушень, що відображені в акті ревізії від 24 лютого 2021 року №15-21-07-24/01.

09 березня 2021 року Управління Північно-Кримського каналу подало до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області заперечення на акт ревізії.

26 березня 2021 року Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області на адресу позивача направило висновки щодо заперечень та склало вимогу №152107-14/1081-2021 «Про усунення виявлених порушень».

Відповідно до вказаної вимоги Держаудитслужба вимагає, зокрема, відповідно до норм статей 20, 224-226 Господарського кодексу України, 16 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування безпідставно відрахованих коштів Первинній профспілковій організації Управління на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу в сумі 571 095 грн.

У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищевказаному порядку, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи, відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України.

Вважаючи п.2 резолютивної частини листа-вимоги протиправним, позивач звернувся до суду з позовною заявою про його скасування.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляції, з огляду на таке.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до ст.1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп. 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пп. 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пп. 23).

Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пп. 9 п. 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями ст.10 Закону №2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у п.7 цієї статті передбачено право цього органу пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У ст.10 Закону №2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).

Відповідно до ч.2 ст.15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

У такому випадку до повноважень органу державного фінансового контролю належить в силу п.13 ч.1 ст.10 Закону право при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. У той же час в разі виявлення порушень, які призвели до завдання збитків, орган фінансового контролю уповноважені пред`явити вимогу про зобов`язання усунення виявлених порушень.

Як неодноразово зазначав Верховний Суд України у постановах від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, від 20 травня 2014 року у справі №21-93а14, від 14 жовтня 2014 року №21-453а14, від 18 листопада 2014 року у справі №21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, відповідно до правової позиції Верховного Суду України, в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки (постанови Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, від 20 травня 2014 року у справі №21-93а14, від 14 жовтня 2014 року №21-453а14, від 18 листопада 2014 року у справі №21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14).

Такі ж висновки у подальшому підтримані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 і Верховним Судом, зокрема, у постановах від 30 квітня 2020 року у справах №820/1830/18 та №500/1164/19, від 13 травня 2020 року у справі №2540/2841/18, від 26 травня 2020 року у справах №823/1423/17 та №816/1463/17, від 29 травня 2020 року у справі №804/668/17, від 02 липня 2020 року у справі №826/1508/17, від 23 липня 2020 року у справах №240/4776/19 та №820/1286/18, від 17 вересня 2020 року у справі №420/1304/19, від 23 вересня 2020 року у справах №520/11213/18, №520/6914/19 та №520/11213/18.

Системний аналіз чинних законодавчих норм та правових позицій Верховного Суду України і Верховного Суду дає підстави для висновку, що письмові вимоги органу фінансового контролю, в яких міститься припис про стягнення чи відшкодування шкоди, прийняті за результатами ревізій, у ході яких встановлені нецільове або неефективне використання коштів підконтрольними установами, повинні виконуватися шляхом добровільного повернення підконтрольними установами надмірно витрачених коштів або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

При цьому, на думку колегії суддів, обов`язковою до виконання може бути вимога, оформлена у вигляді зобов`язання підконтрольної установи вжити заходи щодо повернення бюджетних коштів, використаних не за призначенням, вчинити дії щодо усунення порушень, які спричинили нецільове використання бюджетних коштів. У той же час, вимога, яка містить припис про стягнення чи відшкодування підконтрольною установою шкоди чи збитків у конкретно встановленому розмірі, може бути виконана останньою добровільно або шляхом звернення органу державного фінансового контролю з позовом про стягнення збитків.

Відтак, звернення підконтрольної установи до адміністративного суду з позовом про скасування вимоги, якою зобов`язано вжити заходів щодо відшкодування шкоди (збитків) не є належним способом захисту, адже така вимога, як наголошують Верховний Суд України і Верховний Суд у згаданих вище рішеннях, може бути виконана підконтрольною установою добровільно або шляхом звернення контролюючого органу до суду про стягнення коштів. На думку колегії суддів, з метою забезпечення повернення таких коштів Відповідач наділений правом звернутися до суду з позовом про стягнення збитків, що й буде належним способом захисту інтересів держави.

Між тим, як убачається з матеріалів справи, зміст оскаржуваного пункту 2 вимоги зводиться до забезпечення стягнення шкоди (збитків) з винних осіб, відповідно до статей 130-136 КЗпП України.

Отже, у цій справі Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень (щодо пункту 2), виявлених під час ревізії Управління Північно-Кримського каналу, при цьому, в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з цим, дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 року у справі №804/2282/16, від 30 липня 2020 року у справі № 817/663/18.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Згідно зі ст.242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Водночас пункт 2 частини 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків якщо:

а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;

б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;

в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;

г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його оскарження в касаційному порядку.

Розподіл судових витрат згідно вимогст.139 КАС України не передбачено.

Керуючись статтями 308, 311, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Північно-Кримського каналу залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року у справі за позовом Управління Північно-Кримського каналу до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування п.2 резолютивної частини листа-вимоги від 26 березня 2021 року №152107-14/1081-2021 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач - суддя І. О. Турецька

суддя Л. В. Стас

суддя Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 09.11.2021.