Справа № 640/9431/19
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2021-11-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/9431/19 Головуючий у І інстанції - Кармазін О.А.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 31 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом апарату Ради національної безпеки та оборони України до Київської міської державної адміністрації, третя особа: Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

В С Т А Н О В И В:

Апарат Ради національної безпеки та оборони України звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження № 809 від 08.05.2019.

Позовна заява обґрунтована тим, що рішенням Київської міської ради від 8 жовтня 2009 року № 401/2470 із земель територіальної громади міста надано апарату Ради національної безпеки і оборони України в постійне користування для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва земельну ділянку загальною площею 1,62 га.

На підставі зазначеного рішення апарату РНБО України видано державний акт від 25.12.2009 на право постійного користування земельною ділянкою площею 1,6193 га (кадастровий номер :91:009:0029).

Разом з тим, розпорядженням від 08.05.2019 № 809 «Про припинення апарату Ради національної безпеки і оборони України права постійного користування земельною ділянкою на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва» припинено позивачу право постійного користування цією земельною ділянкою у зв`язку з тим, що зазначена ділянка за цільовим призначенням не використовується (п. 1). Цим же рішенням зазначена земельна ділянка віднесена до земель запасу житлової та громадської забудови (п. 2).

Позивач вказує,що як зазначено у спірному розпорядженні, його було ухвалено за результатами обстеження земельної ділянки, проведеного відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25 вересня 2003 року № 16/890 (акт обстеження земельної ділянки від 20 березня 2019 року № 19-0202-10), в межах повноважень місцевого органу виконавчої влади.

Позивач наголошує, що це розпорядження прийнято з порушенням процедури, передбаченої наведеним Порядком, оскільки його як землекористувача не було повідомлено про проведення будь-яких перевірок, включаючи ті, що проводяться в межах самоврядного контролю за виконанням земельного законодавства, та представники апарату РНБО України для участі у заходах з обстеження земельної ділянки не залучалися, чим порушено гарантоване законодавством право позивача на участь у контрольному заході та процесі прийняття рішення.

Також, позивач зазначав, що станом на дату звернення до суду акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та вказівка про необхідність усунення якихось порушень земельного законодавства так само, як і акт обстеження, згаданий у розпорядженні від 08.05.2019 № 809, всупереч вимогам вказаного вище Порядку до апарату РНБО України не надходив, що також є порушенням гарантованих законодавством прав позивача, а саме: ознайомитися зі змістом вимог посадових осіб, що здійснювали контрольні заходи; дати пояснення з приводу обставин, що були предметом обстеження/перевірки, та висловити незгоду та/або в установленому порядку оскаржити дії посадових осіб, що здійснювали відповідні контрольні заходи;ознайомитися з порядком усунення порушення та усунути його у визначений Порядком строк (п. 7.4 Порядку), якщо порушення земельного законодавства все ж таки мало місце.

Крім цього, позивач звертав увагу, що п. 7 рішення Київської міської ради від 8 жовтня 2009 року № 401/2470 апарат РНБО України попереджений, що використання землі не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права користування нею відповідно до вимог статей 141, 143 Земельного кодексу України, які містять виключний перелік підстав для припинення права постійного користування земельною ділянкою, при цьому, можливість припинення права постійного користування земельною ділянкою у зв`язку з тим, що вона за цільовим призначенням не використовується, законодавством не передбачена.

Також позивач посилався на порушення відповідачем процедури, визначеної ст. 144 Земельного кодексу України, зокрема, щодо надання строку на усунення виявленого порушення земельного законодавства до того, як буде застосовано захід з примусового припинення відповідного права.

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 31 серпня 2021 року позов задоволено у повному обсязі, при цьому суд першої інстанції дійшов до висновку про суттєве порушення відповідачем правил та процедур, які є передумовою для прийняття законного та обґрунтованого рішення, що, в свою чергу, призвело до порушень прав позивача.

Не погоджуючись з таким рішенням,відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права,невідповідність висновків суду обставинам справи, невиконання судом обов`язку щодо вжиття всіх передбачених законом заходів, необхідних для з`ясування обставин справи, що стало підставою для прийняття помилкового та необґрунтованого рішення, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволені адміністративного позову відмовити у повному обсязі

Апеляційна скарга обґрунтована, перш за все тим, що даний спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки він є не публічним, а приватно-правовим, оскільки позивач намагається захистити власні майнові права та інтереси на земельну ділянку.

Щодо розгляду спору по суті вказує, що оскаржуване розпорядження є цілком правомірним і обґрунтованим, оскільки рішенням від 08.10.2009, яким позивачеві надано земельну ділянку у користування для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземним паркінгом та об`єктами соціально-побутової інфраструктури, попереджено землекористувача, що використання землі не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права користування нею відповідно до вимог статей 141, 143 Земельного кодексу України.

Оскільки за результатами обстеження встановлено, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується, будівництво багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури не розпочато та не ведеться, на земельній ділянці виявлено стихійне сміттєзвалище, вона захаращена побутовим та будівельним сміттям, вкрита зеленими насадженнями, також на ділянці розміщені дві руїни, Департаментом земельних ресурсів підготовлено проект Розпорядження КМДА, який в установленому порядку розглянуто, погоджено та підписано посадовою особою КМДА.

Апелянт наголошує, що Департаментом проведено обстеження земельної ділянки, а не перевірка дотримання вимог земельного законодавства, при цьому, Порядком не передбачено обов`язку повідомлення або запрошення фізичних та/або юридичних осіб на обстеження земельних ділянок та надсилання акту за результатами такого обстеження, також не передбачено надання строку для усунення встановлених недоліків.

При цьому, наполягає, що грубі порушення ст. 96 ЗК України можна вважати безумовною та самодостатньою причиною для припинення взаємовідносин з недобросовісними землекористувачами.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити скаргу без задоволення як безпідставну, а рішення суду першої інстанції - без змін, вказуючи, перш за все, що даний спір є публічно-правовим, позаяк спірна земельна ділянка перебуває у державній власності, отже відсутнє порушення приватного права. Щодо суті спору наполягає на порушенні відповідачем правил та процедури прийняття оскаржуваного розпорядження, крім того, вказує, що всупереч вимогам ст. 141 Земельного кодексу України, якою визначено вичерпний перелік підстав для припинення права постійного користування земельною ділянкою, відповідачем незаконно застосовано непередбачену законодавством підставу для примусового припинення права користування апарату РНБО земельною ділянкою державної форми власності.

Також позивачем подано клопотання про закриття апеляційного провадження з підстав підписання скарги неповноважною особою, яке колегією суддів відхиляється з огляду на спростування викладених в ньому доводів наявними в матеріалах справи доказами.

Третьою особою подано письмові пояснення на апеляційну скаргу, в яких йдеться про необхідність задоволення апеляційної скарги з посиланням на підстави, аналогічні тим, що викладені в самій скарзі.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що відповідно до рішення Київської міської ради від 8 жовтня 2009 року № 401/2470, зокрема, затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки апарату Ради національної безпеки і оборони України для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва, надано апарату Ради національної безпеки і оборони України в постійне користування для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва земельну ділянку загальною площею 1,62 га, зобов`язано виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог ст. 96 Земельного кодексу України та попереджено, що використання землі не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права користування нею відповідно до вимог ст.ст. 141, 143 Земельного кодексу України.

Відповідно до спірного розпорядженням КМДА від 08.05.2019 № 809 вирішено припинити апарату Ради національної безпеки і оборони України право постійного користування земельною ділянкою площею 1,6193 га (кадастровий номер :91:009:0029) на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва, наданою згідно з рішенням Київської міської ради від 08 жовтня 2009 року N 401/2470 «Про надання апарату Ради національної безпеки і оборони України земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва», право користування якою посвідчено державним актом на право постійного користування земельною ділянкою, зареєстрованим в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі 25 грудня 2009 року за N 01-9-00132, у зв`язку з тим, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується, та віднести цю ділянку до земель запасу житлової та громадської забудови.

Спірне розпорядження винесено за результатами обстеження земельної ділянки, проведеного відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25 вересня 2003 року N 16/890 (акт обстеження земельної ділянки від 20 березня 2019 року N 19-0202-10).

При цьому, в зазначеному акті обстеження не міститься відміток про присутність під час обстеження представників позивача, як і будь-яких інших осіб, і ним зафіксовано, що в результаті обстеження встановлено, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується, будівництво не ведеться та не розпочато.

Наведені обставини та компетенція відповідача не є спірними, предметом цього позову є дотримання суб`єктом владних повноважень установлених законодавством правил та процедур, які супроводжують процес прийняття такого роду рішень.

По-перше, колегія суддів, розглядаючи доводи апеляційної скарги на предмет належності даного спору до юрисдикції адміністративного суду, зазначає, що, ухвалюючи розпорядження від 08.05.2019 № 809, Київська міська державна адміністрація реалізовувала управлінську функцію, адже як суб`єкт владних повноважень виконувала покладені на неї Конституцією та законами України завдання в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, про що, зокрема, йдеться у преамбулі спірного розпорядження.

Так, в ухвалі Окружного адміністративного суду м.Києва від 31.08.2021, якою відмовлено в задоволенні клопотання про закриття провадження у справі з аналогічних підстав, суд дійшов висновку, що приймаючи спірне рішення, КМДА діяла як суб`єкт владних повноважень, реалізуючи контрольні повноваження щодо використання та охорони земель, передбачені ст. 17 Земельного кодексу України.

При цьому, позивач наголошував у позові, що він не порушує перед судом майнових питань, а ставить питання відповідності спірного рішення критеріям, визначеним у п. 2 ст. 2 КАС України, тому, враховуючи викладене, а також склад учасників справи та характер спірних відносин, суд дійшов висновку про відсутність у спірних правовідносинах ознак приватноправового спору та його належність до юрисдикції адміністративного суду.

Вказана ухвала не оскаржувалась і є чинною.

Щодо суті спору, колегія суддів, розглядаючи доводи апеляційної скарги, погоджується з висновками суду першої інстанції, який, задовольняючи позов, виходив з наступного.

Так, спірні правовідносини регулюються, зокрема, Порядком здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженим відповідно до ст. 189 Земельного кодексу України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про землеустрій», «Про охорону земель», рішенням КМР від 25 вересня 2003 року N 16/890 (далі - Порядок № 16/890).

Відповідно до пунктів 2.5.,2.6 цього Порядку самоврядний контроль за виконанням вимог земельного законодавства здійснюється шляхом, зокрема, проведення перевірок, які здійснюється планово та позапланово.

При цьому, в пункті 2.6 Порядку вказано, що департамент не пізніше десяти днів до початку проведення перевірки надсилає письмово органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки.

У повідомленні зазначаються дата початку проведення перевірки, перелік документів, які необхідно надати посадовій особі департаменту до початку проведення перевірки, та визначається порядок їх надання.

У разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних чи фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежений термін на її проведення тощо) вона проводиться без попереднього повідомлення за наявності визначених у цьому пункті обставин.

При цьому, відповідно до п. 7.1. Порядку, після складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та видачі фізичним чи юридичним особам вказівки про необхідність усунення порушень земельного законодавства департамент вносить інформацію про виявлені порушення до бази даних земельного кадастру.

У взаємозв`язку з наведеним, суд першої інстанції зазначив, що відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому, суд дійшов висновку, що у даному випадку до матеріалів справи не надано доказів включення питання перевірки використання земельної ділянки до плану роботи Департаменту, як і не надано доказів повідомлення апарату РНБО про проведення планової перевірки, чим обмежено його право на участь у проведенні перевірки, надання пояснень та заперечень, що дає підстави для висновку про те, що спірне рішення прийнято без врахування всіх обставин, які мали значення для прийняття рішення.

Крім того, відповідачем не доведено неможливості повідомлення позивача про перевірку, який є робочим органом, місцезнаходження якого є загальновідомим.

Водночас, суд зауважив, що вказаний Порядок не містить положень щодо проведення «обстеження земельної ділянки», як замінника проведення повноцінної перевірки, що вказує на порушення форми з`ясування питань, пов`язаних із земельною ділянкою.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у будь-якому випадку, відповідач в особі підконтрольної установи має діяти розсудливо та розумно, забезпечуючи участь у проведенні перевірки та у прийнятті такого роду рішень, надаючи особі можливість давати пояснення та заперечення.

Також, судова колегія вважає слушними доводи позивача про те, що в порушення положень п. 3.2., п. 6.1., п. 7.1. Порядку відповідачем, який наполягає на встановленні факту порушення позивачем земельного законодавства, не висунуто до останнього вимоги про усунення цих порушень та не встановлено терміни для їх усунення.

З огляду на все викладене у сукупності, колегія суддів, не досліджуючи факт наявності чи відсутності порушень з боку позивача норм земельного законодавства, приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог у зв`язку з порушенням відповідачем як суб`єктом владних повноважень правил та процедур, які є передумовою для прийняття законного та обґрунтованого рішення.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, наявні підстави для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

При цьому, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Керуючись ст.ст. 242, 243, 250, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 31 серпня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

О.В. Карпушова