Справа № 420/10081/21
Суддя: Косцова І.П.
Дата ухвалення: 2021-11-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 листопада 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/10081/21
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача судді Косцової І.П.,

суддів Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 липня 2021 року у справі за позовом Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Юридична фірма «АТТІ» про скасування містобудівних умов та обмежень,-

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог.

Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило скасувати містобудівні умови та обмеження №182/1, які затверджені наказом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради №01-06/299 від 01.10.2020 року та надані для проектування реконструкції нежитлових будівель і споруд під адміністративно-офісний центр з апартаментами та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Косвена, 64/66.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на схемі генерального плану будівля, яка реконструюється, розташована впритул до прилеглої існуючої будівлі на суміжній земельній ділянці, що є порушенням вимоги п.15.2.2, табл. 15.2 (вимоги до протипожежних відстаней) ДБН Б.2.2-12:2019, що не враховано при видачі вказаних містобудівних умов та обмежень.

Крім того, у містобудівних умовах та обмеженнях зазначено вид будівництва - реконструкція нежитлових будівель і споруд під адміністративно-офісний центр з апартаментами та підземним паркінгом, що суперечить цільовому призначенню земельної ділянки - «для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель (СТО автомобілів)».

Наведені порушення містобудівного законодавства, на думку позивача, посягають на встановлений законодавством порядок забезпечення сталого розвитку територій, що призводить до фактів самочинного будівництва. Зазначена обставина за твердженням позивача, є підставою для звернення Управління до суду із адміністративним позовом про скасування вищезазначених містобудівних умов та обмежень.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 липня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що в ході розгляду справи не встановлено фактів порушення відповідачем вимог чинного законодавства при затвердженні оскаржених містобудівних умов та обмежень. Також судом наголошено, що при обстеженні об`єкта за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Косвена 64/66 працівниками Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради було встановлено, що будівельні роботи не здійснюються.

Також суд вказав, що чинним законодавством не передбачено повноважень Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської на звернення до суду із позовами про скасування містобудівних умов та обмежень.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

Не погодившись із судовим рішенням, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його та постановити нове про задоволення позову.

В обґрунтування своїх доводів апелянт наголошує, що Управління ДАБК звернулось до суду з даним позовом у межах наданих йому повноважень щодо здійснення державно-архітектурного нагляду, оскільки допущені порушення містобудівного законодавства призводять до виникнення факту самочинного будівництва.

Апелянт наголошує, що проведеним комісійним обстеженням встановлено, що будівля, яка реконструюється, розташована впритул до прилеглої існуючої будівлі на суміжній земельній ділянці.

На думку апелянта, вказані порушення були підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, проте відповідач, діючи всупереч діючого законодавства, видав вказані містобудівні умови ТОВ «Юридична фірма «АТТІ», що, в свою чергу, обумовлює підстави для їх скасування у судовому порядку.

Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради своїм правом на подання відзиву не скористався.

ТОВ «Юридична фірма «АТТІ» подала відзив на апеляційну, у якому заперечувало проти її задоволення та просило залишити без змін рішення суду першої інстанції.

У відповідності до вимог п.1 ч.1 ст.311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Наказом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 01.10.2020 року №01-06/299, за заявою ТОВ «Юридична фірма «АТТІ» затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №182/1 щодо об`єкту «Реконструкція нежитлових будівель і споруд під адміністративно-офісний центр з апартаментами та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Косвена 64/66», які листом від 08.06.2021 року були направлені на адресу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради разом зі схемою генерального плану (а.с.11,12-18).

Посадовими особами Управління державного архітектурно будівельного контролю Одеської міської ради та Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради, проведено комісійне обстеження об`єкту містобудування за вищезазначеною адресою, про що складено акт обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеси від 10.06.2021 року. (а.с.9-10).

За результатами обстеження встановлено, що земельна ділянка, кадастровий номер :18:009:0011, загальна площа 0,1228га, знаходиться в оренді у Товариства з обмеженою відповідальністю «Юридична фірма «АТТІ» на підставі договору оренди від 06.06.2019 року, орендодавець ОМР. Територія вищезазначеної ділянки огороджена парканом без вільного доступу. На момент обстеження підготовчі або будівельні роботи не виконувались. Будівельники та будівельна техніка були відсутні. В містобудівних умовах та обмеженнях, виданих Департаментом архітектури та містобудування ОМР від 01.10.2021р., зазначено вид будівництва - реконструкція нежитлових будівель і споруд, що суперечить цільовому призначенню земельної ділянки «для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель (СТО автомобілів)». Крім того, будівля, яка реконструюється, розташована впритул до прилеглої існуючої будівлі на суміжній земельній ділянці, що є порушенням вимог ДБН Б.2.2.-12.2019.

Вважаючи, що видані ТОВ «Юридична фірма «АТТІ» містобудівні умови та обмеження містять суттєві порушення, позивач звернувся до суду з позовною заявою.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та позиція суду апеляційної інстанції щодо доводів апеляції та висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення, виходячи з наступного.

Відносини щодо порядку та підстав здійснення архітектурно-будівельного контролю, в тому числі надання містобудівних умов та обмежень і їх скасування регулюються правовими нормами Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до пункту 8 статті 1 Закону містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до частини 2 статті 29 цього Закону фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Згідно з ч.4 ст. 29 Закону - містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з ч.7 ст.1 розділу І Загальних положень Закону містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно з ч.2 ст.5 Закону вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Відповідно до ч.1 ст.16 Закону, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до частини 1 ст.17 Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Згідно з ч.1 та ч.2 ст.18 Закону, план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Таким чином, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не є документом дозвільного характеру, вони не дають право на забудову земельної ділянки, на виконання будівельних робіт. Основною метою надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є, передусім, визначення відповідності намірів забудови діючій містобудівній документації та визначення основних, передбачених державними будівельними нормами вимог, на підставі яких в подальшому має розроблятись проектна документація на будівництво об`єкту.

Відповідно до ч.4 ст. 29 Закону підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

неподання визначених ч.3 ст.29 Закону документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Вказаний перелік є вичерпним.

Позивачем не заперечується той факт, що для отримання оскаржуваних містобудівних умов та обмежень ТОВ «Юридична фірма «АТТІ» подано повний пакет документів.

Суд зауважує на тому, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження ТОВ «Юридична фірма «АТТІ» отримано в 2020 році.

Вказані обставини свідчать про те, що передбачені чинним законодавством підстави для відмови у затвердженні містобудівних умов та обмежень були перевірені уповноваженим на те органом та встановлено їх відсутність.

В свою чергу, судом також встановлено, що згідно з даними Реєстру будівельної діяльності, наявна інформація щодо реєстрації повідомлення про початок виконання підготовчих робіт № ОД 04 від 21.05.2021 року на «Реконструкцію нежитлових будівель та споруд під адміністративно-офісний центр з апартаментами та підземним паркінгом» за адресою: м. Одеса, вул. Косвена, 64/66. Відповідно до вищевказаного повідомлення замовник будівництва - Товариство з обмеженою відповідальністю «Юридична фірма «АТТІ».

Таким чином ТОВ «Юридична фірма «АТТІ» у встановлений Законом спосіб отримало містобудівні умови та обмеження та зареєструвало декларацію про початок будівельних робіт.

Тобто у даному випадку скасування містобудівних умов та обмежень буде суттєвим втручанням держави у існуючі права ТОВ «Юридична фірма «АТТІ».

У контексті зазначеного слід згадати пункти 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) у яких Європейський Суд з прав людини, підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

З огляду на зазначене, судова колегія наголошує, що необхідно не лише впевнитись у протиправності оскаржуваних містобудівних умов, а й встановити необхідність такої міри втручання у права особи.

В Акті обстеження зазначено, що вид будівництва - реконструкція нежитлових будівель і споруд під адміністративно-офісний центр з апартаментами та підземним паркінгом, що суперечить цільовому призначенню земельної ділянки «для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель (СТО автомобілів)».

Відповідно до п. 5.1. Договору оренди землі від 06.09.2019 року реєстрований номер 433 земельна ділянка передасться в оренду для експлуатації та обслуговування нежитловнх будівель (станція технічного обслуговування автомобілів) (а.с. 75-77).

Згідно п. 5.2. Договору оренди категорія земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови; вид цільового призначення згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель - В.03.10 (для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку).

Таким чином, цільове призначення визначено п. 5.2. Договору оренди землі і воно повністю відповідає виданим містобудівним умовам та обмеженням.

В Акті обстеження позивачем також зазначено, що будівля, яка реконструюється, розташована впритул до прилеглої існуючої будівлі на суміжній земельній ділянці, що є порушенням вимог п.15.2.2, табл. 15.2 (вимоги до протипожежних відстаней) ДБН Б.2.2-12:2019.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржувані містобудівні умови та обмеження містять вимоги дотримання п.15.2.2. таблиці 15.2 (вимоги до протипожежних відстаней) ДБН Б. 2.2-12:2019 «Планування і забудова територій».

Проте позивачем під час проведення обстеження за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Косвена, 64/66 не встановлено порушення вимог протипожежних відстаней щодо новостворених об`єктів.

В свою чергу, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради при видачі містобудівних умов та обмежень досліджував дотримання вимог до протипожежних відстаней існуючих об`єктів та не встановив жодних порушень з цього приводу.

Крім того, судова колегія визначає, що вимоги п. 15.2 ДБН Б.2.2-12:2019 можуть не застосовуватись при дотриманні певних умов щодо протипожежного захисту існуючих та новостворених об`єктів.

Так, у відповідності до вимог Примітки 6 таблиці 15.2 ДБН Б.2.2-12:2019, відстані між будинками І ступенів вогнестійкості допускається передбачати менше ніж 6 м., якщо стіна вищого будинку, розміщеного навпроти іншого будинку, е протипожежною.

З наведеного слідує, що даному етапі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради не може встановити порушення п. 15.2 ДБН Б.2.2-12:2019, оскільки необхідно досліджувати протипожежні характеристики новоствореного об`єкту та існуючих сусідніх будинків.

З огляду на зазначене, судова колегія приходить до висновку, що позивачем не доведено існування порушень містобудівного законодавства у контексті цільового призначення земельної ділянки та дотримання протипожежних норм.

До того ж, при встановленому факті дотримання ТОВ «Юридична фірма «АТТІ» вимог законодавства при отриманні містобудівних умов та обмежень в одному департаменті Одеської міської ради судова колегія не вбачає підстав для їх скасування за наслідком звернення до суду іншого управління Одеської міської ради, оскільки вказане порушить принцип «належного урядування».

Крім того, судова колегія, дослідивши повноваження Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, встановила відсутність у вказаного суб`єкта владних повноважень права на звернення до суду з даним позовом, з огляду на наступне.

Так, обґрунтовуючи позовні вимоги, Управління зазначило, що допущені відповідачем порушення містобудівного законодавства посягають на встановлений законодавством порядок забезпечення сталого розвитку територій, та призводять до виникнення факту самочинного будівництва.

З цього приводу колегія суддів визначає, що у разі встановлення факту самочинно збудованого об`єкта, УДАБК підпунктом 2.2.6 пункту 2.2 Положення про управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради №3043-VII від 21.03.2018 року, наділено повноваженнями на звернення до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта, а не з вимогами про скасування містобудівних умов та обмежень.

Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові. Такий висновок сформульований, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19 (провадження №12-80гс20, пункт 6.21), від 2 лютого 2021 року у справі №925/642/19 (провадження №12-52гс20, пункт 52).

Відхиляючи як необґрунтовані доводи апеляційної скарги з приводу того, що в окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду із позовом до іншого суб`єкта владних повноважень, колегія суддів звертає увагу апелянта на положення пункту 8 частини першої статті 4 КАС України, приписами якої чітко визначено, що суб`єкт владних повноважень може бути позивачем у разі виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

При цьому УДАБК Одеської міської ради не доведено його право звертатися до суду із позовом про оскарження та скасування рішень Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради.

Також, колегія суддів звертає увагу, що за змістом обґрунтування позовних вимог УДАБК Одеської міської ради стверджує про незаконність дій Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради з точки зору органу, що здійснює нагляд за законністю діяльності Департаменту. Проте наявність повноважень у УДАБК, що є виконавчим органом Одеської міської ради, здійснювати контроль за діяльністю іншого виконавчого органу Одеської міської ради суду не доведено.

Між тим, відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом, уповноваженим здійснювати нагляд, зокрема за виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; до повноважень цього органу належить, зокрема, скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих об`єктами нагляду, тобто Державна архітектурнобудівельна інспекція України.

За таких обставин, доводи апеляційної скарги правильність висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для задоволення скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради та скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не вбачає.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції відповідно до ст.316 КАС України залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 липня 2021 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя Косцова І.П.
Судді Осіпов Ю.В. Скрипченко В.О.