Справа № 826/18229/14
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2021-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 року

м. Київ

справа №826/18229/14

адміністративне провадження № К/9901/21780/20, №К/9901/21974/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Рівенської області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року (головуючий суддя - Скочок Т. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року (головуючий суддя - Аліменко В. О, судді: Кучма А. Ю., Бєлова Л. В.) у справі № 826/18299/14 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Рівненської області, третя особа - Міністерство юстиції України, про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України № 1471 к від 23 жовтня 2014 року про його звільнення;

- поновити його на посаді заступника прокурора Рівненської області;

- стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24 жовтня 2014 року до моменту фактичного поновлення на роботі;

- зобов`язати проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до нього заборони, передбаченої частини третьої статті 1 Закону України «Про очищення влади».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що його звільнення здійснено із порушенням Конституції України, всупереч міжнародно-правовим актам та практиці Європейського суду з прав людини. Зауважив, що його звільнення відбулося лише за формальними ознаками, в силу зайняття ним посади у певний проміжок часу. Водночас, вина позивача у сприянні узурпації влади, підриві основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенні прав і свобод людини не встановлена, а отже, застосування колективної відповідальності до нього неможливе. За наведених мотивів позивач уважає, що протиправність оспорюваного наказу № 1471 к від 23 жовтня 2014 року свідчить про наявність підстав для його скасування та поновлення його на роботі, а також наявні підстави для відшкодування втраченого заробітку за час вимушеного прогулу.

Відповідачі позов не визнали, у письмових запереченнях стверджували, що звільнення позивача відбулося відповідно до норм Закону України «Про очищення влади» № 1682-VII які є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер, конституційність положень яких станом на час розгляду цієї справи не спростована Конституційним Судом України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України № 1471к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 . Поновлено його на посаді заступника прокурора Рівненської області. Зобов`язано проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частини третьої статті 1 Закону України «Про очищення влади». Стягнуто з Прокуратури Рівненської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24 жовтня 2014 року по 20 лютого 2020 року у розмірі 1 992 135,97 грн. Рішення суду у частині поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць звернуто до негайного виконання.

Приймаючи означене судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що в ході розгляду справи відповідачами не наведено обставин, які б свідчили про правомірність прийнятого рішення, оскільки передбачена нормами Закону України «Про очищення влади» відповідальність поширюється на правовідносини, які мали місце до набрання ним чинності, що не узгоджується зі статтею 58 Конституції України, відповідно до якої, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи, однак ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Суд вказав, що відповідачами не з`ясовувалось та не надано доказів, яким чином ОСОБА_1 своїми діями, рішеннями чи бездіяльністю здійснював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президента України, підривав основи національної безпеки і оборони України або порушував права і свободи суспільства. Заходи з очищення влади (люстрація) до позивача були застосовані лише на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідній посаді.

З огляду на наведене суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора України № 1471к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади. Поряд із цим суд зазначив, що відповідно до положень статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) позивача слід поновити на відповідній посаді публічної служби, яку він обіймав до звільнення.

При цьому, середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1 992 135,97 грн суд першої інстанції розрахував шляхом множення кількості днів вимушеного прогулу (1335 робочих днів) на розмір середньоденного заробітку з урахуванням коефіцієнта підвищень (з 01 грудня 2015 року - 1,25 та з 06 вересня 2017 року - 2,34).

Шостий апеляційний адміністративний суд у повній мірі підтримав вищенаведені висновки суду першої інстанції, у зв`язку з чим постановою від 21 липня 2020 року залишив без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора (далі - скаржник - 1) та Прокуратура Рівненської області (далі - скаржник - 2) звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати указані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Підставою касаційного оскарження скаржники визначили пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Офіс Генерального прокурора в обґрунтування касаційної скарги посилався фактично на ті самі аргументи, на які посилалася й Прокуратура Рівненської області.

В основу доводів скаржників покладено те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права - частину третю статті 1, пункт 3 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» у застосуванні до указаних правовідносин статті 61 Конституції України, яка не підлягає застосуванню. Касатор стверджує, що юридична відповідальність стосовно позивача не наступала, а люстрація була підставою для припинення з ним трудового договору, отже суди попередніх інстанцій помилково застосували до цих правовідносин положення статті 61 Конституції України у частині індивідуального характеру юридичної відповідальності та статтю 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості. Крім того, Законом України «Про очищення влади» не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені частиною першою статті 3 цього Закону, у тому числі не передбачено попереднє притягнення особи до кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності.

Також скаржники зауважили, що судами попередніх інстанцій застосовано статтю 61 Конституції України, статтю 235 Кодексу законів про працю України без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17, щодо застосування Закону України «Про очищення влади» у подібних правовідносинах, де суд вказав, що мета застосування даного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.

Посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17, скаржники вказують, що адміністративний суд може здійснювати перевірку спірного наказу лише за критеріями, передбаченими статтею 2 КАС України, оскільки на даний час положення Закону України «Про очищення влади» неконституційними не визнано. Скаржник наголошує, що норми Закону України «Про очищення влади» є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами у визначений законом строк, а тому вважає, що відповідач при виданні спірного наказу діяв обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Додатково, Офіс Генерального прокурора зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неураховано, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25 квітня 2018 року (справа № 800/547/17) звернула увагу, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (рішення Європейського суду з прав людини від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v.Norway», заява № 34964/97). Відтак, зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У зв`язку з цим, на думку скаржника, безпідставними є висновки судів про протиправність оскаржуваного наказу у зв`язку з відсутністю встановлення фактів особистої протиправної поведінки ОСОБА_1 .

Додатково, скаржники зазначають, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно визначено розмір суми стягнення за час вимушеного прогулу внаслідок помилкового визначення кількості робочих днів у період його нарахування.

Ухвалами від 22 жовтня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами Прокуратури Рівненської області (К/9901/21974/20) та Офісу Генерального прокурора (К/9901/21780/20) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі № 826/18229/14.

Позивач надіслав до суду відзиви на касаційні скарги, у яких просив залишити скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Рівненської області без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Вказує, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій повністю відповідають обставинам справи, які в повній мірі були встановлені під час розгляду справи; такі висновки абсолютно відповідають та узгоджуються з нормами матеріального та процесуального права.

Додатково позивачем надіслано заперечення на заявлені скаржниками клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень.

Третя особа - Міністерство юстиції України надала письмові пояснення у яких навела своє обґрунтування доказової бази та тлумачення норм права та просила скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 .

Ухвалою від 12 листопада 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В. М. відмовив у задоволенні клопотання Офісу генерального прокурора та Прокуратури Рівненської області про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень до закінчення касаційного розгляду справи.

Ухвалою від 01 листопада 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В. М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом Генеральної прокуратури України від 08 жовтня 2008 року № 888к старшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено заступником прокурора Волинської області.

Надалі, наказом Генеральної прокуратури України від 07 червня 2013 року № 308к старшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено заступником прокурора Рівненської області, звільнивши його з посади заступника прокурора Волинської області.

Наказом Генеральної прокуратури України від 23 жовтня 2014 року № 1471к старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Рівненської області у зв`язку з припиненням трудового договору, відповідно до пункту 72 статті 36 Кодексу законів про працю України, та звільнено останього від обов`язків члена колегії прокуратури цієї області. В якості підстави для винесення наказу вказано довідку про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 , подання прокурора області Кубрака С.М.

Не погоджуючись з вказаним наказом та вважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з вимогами про його скасування та поновлення на раніше займаній посаді з проведенням відповідних виплат за час вимушеного прогулу .

Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

У розрізі заявлених позовних вимог і підстав касаційного оскарження Верховний Суд зауважує, що в силу вимог статті 341 КАС України переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного.

При вирішенні даного публічно-правового спору Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.

За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Пунктом 6 частини першої статті 51 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Пунктом 72 частини першої статті 36 КЗпП України визначено, що трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».

Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України від 16 вересня 2014 року №1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон № 1682-VII; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону № 1682-VII).

Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

За нормами частини третьої статті 1 Закону № 1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації), установлені статтею 3 Закону № 1682-VII, застосовуються до певної категорії посад без конкретизації їх статусу в структурі органів державної влади.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.

При цьому підпунктом 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII визначено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Як установлено судами попередніх інстанцій, підставою для видання спірного наказу від 23 жовтня 2014 року № 1471к вказано довідку про результати вивчення особової справи щодо застосування до позивача заборон, визначених Законом № 1682-VII у якій зазначено, що позивач у період з 25 лютого 2010 року по 06 червня 2013 року та з 07 червня 2013 року по 22 лютого 2014 року більше одного року (3 роки 11 місяців) обіймав посаду віднесену до категорії «керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України» - заступник прокурора Волинської області.

Тобто, заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідній посаді, а не висновок про результати перевірки, як це передбачено положеннями законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 5 Закону № 1682-VII перевірці підлягають достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону.

Орган, який проводив перевірку, за результатами перевірки відомостей зазначених особою у заяві щодо незастосування до неї заборони, визначеної частиною третьою або четвертою статті 1 Закону № 1682-VII, складає висновок про результати перевірки, яким встановлено достовірність або недостовірність таких відомостей.

За приписами частин одинадцятої та дванадцятої статті 5 Закону № 1682-VII орган, який проводив перевірку, надсилає висновок про результати перевірки, підписаний керівником такого органу (або особою, яка виконує його обов`язки), керівнику органу, передбаченому частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на шістдесятий день з дня початку проходження перевірки. Такий висновок може бути оскаржений особою в судовому порядку.

У разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.

Частиною чотирнадцятою статті 5 Закону № 1682-VII визначено, що керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.

Водночас аналіз зазначених норм свідчить про те, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема передбачених пунктом 7 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, незалежно від того чи сприяла така особа своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Як свідчать обставини даної справи, звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про його перебування на відповідних посадах. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки ОСОБА_1 не було метою цієї перевірки. Будь-яких доказів, як установлено судами попередніх інстанцій, щодо вчинення дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, матеріали справи не містять.

У постанові від 11 червня 2020 року у справі № 815/1745/15 Верховний Суд зазначив, що відсутність у Законі №1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною другою статті 2 КАС України, що кореспондує положенням частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).

Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Окрім того, судами попередніх інстанцій ураховано, що на необхідності доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону №1682-VII, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону № 1682-VII, що одразу призвело до втрати всіх своїх здобутків.

У цьому рішенні ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, які призвели до втручання в право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

Тобто, без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону №1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації), що, в свою чергу, лягло і в основу постанови Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 3 червня 2020 року у справі № 817/3431/14.

У цьому рішенні Верховний Суд дійшов висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацією влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

Вказані висновки є застосовними і у цій справі.

На підставі наведеного, Верховний Суд відхиляє доводи скаржників про те, що оскільки люстрація не має відношення до видів юридичної відповідальності, то не має потреби встановлювати і факти особистої протиправної поведінки осіб, до яких застосовують заходи очищення влади, і нормами Закону №1682-VII, які є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів та які в силу свого імперативного характеру підлягають безумовному застосуванню до спірних правовідносин, не передбачено встановлення таких фактів.

Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача щодо легітимної мети очищення влади, якої прагнули досягти органи державної влади, Верховний Суд уважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Підсумовуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що спірний наказ від 23 жовтня 2014 року № 1471к не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Стосовно тверджень скаржника (Прокуратури Рівненської області) про те, що судами попередніх інстанцій застосовано статтю 61 Конституції України, статтю 235 КЗпП без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17, колегія суддів зазначає наступне.

Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їхньої подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

Так, у справі № 800/235/17 позивач є суддею (Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ) і займає особливий статус несумісний із зайняттям посад в будь-якому іншому органі державної влади, органів місцевого самоврядування та з представницьким мандатом. У цій справі позивач перебуває на службі у органах прокуратури.

Верховний Суд уважає необхідним зауважити, що результат вирішення у кожній з цих справ зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз висновків судів попередніх інстанцій у цій справі та в наведеному скаржником рішенні суду касаційної інстанції свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, що зумовило різне правозастосування норм, що регулюють спірні правовідносини, а отже, й різні висновки, яких дійшли суди.

Виходячи з наведеного слід зазначити, що посилаючись на постанову у справі № 800/235/17 скаржник акцентує увагу на витягах з цієї постанови, які стосуються правової оцінки сукупності встановлених у конкретній справі обставин та не може свідчити про те, що правовідносини у цій справі (№ 826/18229/14) та у справі № 800/235/17 є подібними.

Відносно тверджень скаржників про помилкове застосування судами до спірних правовідносин статті 61 Конституції України у частині індивідуального характеру юридичної відповідальності (постанова Великої Палати Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 800/547/17) колегія зауважує, що питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

На момент розгляду даної справи рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії за висновком Суду не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Верховний Суд визнав ці висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 3 червня 2020 року, і у подальшій своїй практиці у цій категорії спорів. Колегія суддів уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.

Ураховуючи наведене Верховний Суд погоджується з аргументами скаржників про неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права, зокрема в частині помилкового висновку про те, що люстрація є видом юридичної відповідальності, що призвело до неправильного встановлення порушення відповідачами у контексті приписів частини другої статті 61 Конституції України. З огляду на це колегія суддів уважає за необхідне виключити ці доводи із мотивів судових рішення у цій справі.

Надаючи оцінку доводам скаржників щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в частині встановлення порушення відповідачами статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості відносно позивача, колегія суддів виходить із такого.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 800/547/17 наголосила на підході Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v. Norway» (заява № 34964/97), де Суд зауважив, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі, а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.

У цій справі ЄСПЛ, вирішуючи питання про прийнятність скарги за статтею 6 Конвенції, визнав застосовною її цивільний аспект за пунктом 1, а також розглядав питання застосовності і кримінального аспекту за частиною 2. На застосуванні статті 6 Конвенції в її кримінальній частині наполягали другий і третій заявники з посиланням на ухвалу у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), заява № 38184/03, ЄСПЛ 2006 VII) та інші справи щодо люстрації у Польщі.

ЄСПЛ на основі критеріїв Енгеля (рішення у справі «Енгель та інші проти Нідерландів» (Engel and Others v. the Netherlands), від 08 червня 1976 року, пункт 82) зазначив, що у згаданому рішенні у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland) (пункти 49-58), доходячи висновку, що польське люстраційне провадження могло вважатися «кримінальним», Суд врахував те, що воно здійснювалося відповідно до Кримінально-процесуального кодексу Польщі, що характер дій, за які заявника було піддано люстрації, а саме подання неправдивої заяви, був аналогічним такому злочину, як надання неправдивих показань, і що застосоване до нього покарання, неможливість обіймати широке коло посад державної служби протягом десяти років, було суворим (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 155).

Натомість у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що поведінка заявників, за яку до них були застосовані заходи, передбачені Законом «Про очищення влади», не кваліфікувалася як «кримінальна» відповідно до національного законодавства та не була аналогічна будь-якій формі кримінальної поведінки: вона полягала у тому, що вони обіймали свої посади, коли при владі був Президент ОСОБА_2 . Однак лише серйозність покарання не є достатньою для того, щоб провадження розглядалося відповідно до «кримінального» законодавства (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 156-157).

За такої умови, ЄСПЛ з посиланням на оцінку Верховного Суду у справі № 800/186/17, де останній указав, що мета люстраційних заходів полягала не у покаранні а у відновленні довіри до державних установ (пункт 92), дійшов висновку, що характер і суворість передбачених Законом №1682-VII не були такими, щоб вважатися «кримінальними» для цілей Конвенції. Отже кримінальний аспект статті 6 Конвенції є незастосовним ЄСПЛ вважав, що порушене заявниками питання про те, чи існувало достатнє обґрунтування застосування до них таких серйозних заходів, передбачених Законом №1682-VII, має бути розглянуте у контексті скарг заявників за статтею 8 Конвенції (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 158-159).

У цій справі Верховний Суд не бачить підстав вважати інакше, а тому вважає за необхідне виключити з мотивів судового рішення у цій справі висновки судів про порушення відповідачами статті 62 Конституції України, відповідно до якої особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

Обсяг установлених у справі обставин у зіставлення з нормативним регулюванням спірних правовідносин дає підстави стверджувати про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора України № 1471 від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Рівненської області, що, своєю чергою, у силу вимог частини першої статті 235 КЗпП України зумовлює необхідність його поновлення на попередній роботі.

Доводи скаржників щодо правомірності звільнення позивача з посади не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

У підсумку можна констатувати, що в означеній частині судами попередніх інстанцій прийнято правильне по суті рішення, однак ураховуючи наведене вище, судова колегія уважає за необхідне змінити оскаржувані судові рішення у частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.

Щодо позовної вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

Відповідно до частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Надаючи оцінку викладеним у касаційних скаргах Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Рівненської області доводам щодо неправильного розрахунку судами першої та апеляційної інстанцій розміру належного заробітку за час вимушеного прогулу з огляду на помилкове визначення кількості робочих днів у періоді його нарахування, колегія суддів зазначає таке.

Як слідує з оскаржуваних судових рішень, при обчисленні розміру середнього заробітку, належного до виплати позивачу, суди застосували положення Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100. Крім того відповідно до пункту 10 цієї постанови суди урахували, що розмір посадового окладу заступника прокурора Рівненської області підвищено з 01 грудня 2015 року, коефіцієнт підвищення складає 1,25 та з 06 вересня 2017 року, коефіцієнт підвищення складає 2,34. Зокрема, розрахунок середнього заробітку позивача суди визначили шляхом множення середньоденної заробітної плати (755,17 грн) на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді (1335 днів), який склав 1 992 135,97 грн.

Разом з тим, Верховним Судом установлено, що у період з 23 жовтня 2014 року по 20 лютого 2020 року кількість робочих днів складає 1333 дні, а саме: у 2015 році кількість робочих днів склала 250 днів, у 2016 році - 251 день, у 2017 році - 248 днів, у 2018 році - 250 днів, у 2019 році - 250 днів. При цьому, у 2014 році кількість робочих днів у розрахунковому періоді склала 49 днів (ураховуючи, що позивача звільнено наказом від 23 жовтня 2014 року), а у період з січня - по лютий 2020 року (ураховуючи день прийняття рішення суду - 20 лютого 2020 року) - 35 днів.

У підсумку можна констатувати, що суд першої інстанції допустився помилки у визначенні кількості робочих днів у розрахунковому періоді вимушеного прогулу позивача, а саме у 2015 та 2017 роках, а суд апеляційної інстанції відхилив доводи відповідачів з цього приводу та не виправив зазначену помилку.

Допущення означеної помилки зумовлено тим, що суди не врахували те, що Законом України від 05 березня 2015 року № 238-VIII «Про внесення зміни до статті 73 Кодексу законів про працю України» перелік святкових і неробочих днів доповнено святом 14 жовтня - День захисника України. Крім того, Законом України від 16 листопада 2017 року № 2211-VIII «Про внесення зміни до статті 73 Кодексу законів про працю України» перелік святкових і неробочих днів доповнено святом 25 грудня - Різдво Христове.

Таким чином кількість робочих днів у розрахунковому періоді складає 1333 днів, а не 1335 днів як зазначили суди попередніх інстанцій, що, відповідно, означає, що сума середнього заробітку ОСОБА_1 за час вимушеного прогулу становить 1 989 171,93 грн, а не 1 992 135,97 грн як визначили суди першої та апеляційної інстанцій.

Відтак, аргументи скаржника у цій частині знайшли своє підтвердження. Водночас, будь-яких доводів про незгоду зі складовими здійсненого судами розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу касаційна скарга не містить, а тому у частині їх визначення оцінка Верховним Судом не надається.

З огляду на викладене Верховний Суд уважає, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні шляхом викладення пункту п`ятого резолютивної частини рішення суду першої інстанції у редакції цієї постанови.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

За змістом частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зважаючи на те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно та правильно встановили фактичні обставини справи, однак допустили неправильне застосування норм матеріального права в частині, означеній Верховним Судом у цій постанові, то наявні підстави для зміни оскаржуваних судових рішень у частині мотивів та шляхом викладення пункту п`ятого резолютивної частини рішення суду першої інстанції у редакції цієї постанови.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Рівненської області задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі № 826/18229/14 змінити, виклавши їх мотивувальні частини у редакції цієї постанови.

Змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі № 826/18229/14, виклавши пункт п`ятий резолютивної частини рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року у такій редакції: «Стягнути з Прокуратури Рівненської області (, 33028, місто Рівне, вулиця 16 Липня, будинок 52) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2014 року по 20 лютого 2020 року у розмірі 1 989 171,93 грн (один мільйон дев`ятсот вісімдесят дев`ять тисяч сто сімдесят один гривень 93 копійок)».

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі № 826/18229/14 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк