Справа № 640/4096/21
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2021-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 640/4096/21

адміністративне провадження № К/9901/19738/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року (головуючий суддя - Собків Я.М., судді: Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.) у справі № 640/4096/21 за позовом Приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У лютому 2021 року приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. (далі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст, відповідач), у якому просить:

- визнати протиправним та скасувати висновок колегії Мін`юсту з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Мін`юсту від 27 січня 2021 року за результатами розгляду скарги ОСОБА_2 , ОСОБА_3 від 03 листопада 2020 року, зареєстрованої в Мін`юсті 04 листопада 2020 року за № КО-31199;

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 16 лютого 2021 року «Про задоволення скарги»;

- зобов`язати Державне підприємство «Національні інформаційні системи» розблокувати доступ приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Одночасно з позовною заявою ОСОБА_1 подано до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Мін`юсту № 594/5 від 16 лютого 2021 року та зобов`язання Державного підприємства «Національні інформаційні системи» відновити приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Обґрунтовуючи необхідність застосування заходів забезпечення позову заявник зазначає, що невжиття судом таких заходів матиме наступні наслідки: відповідно до Закону України «Про нотаріат» позивач не може займатись будь-якою діяльністю, крім нотаріальної, а тому у зв`язку з прийняттям оскаржуваного наказу позивач позбавлений можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності; при цьому, у позивача є обов`язок сплачувати податки; відновлення прав позивача може бути ускладненим у випадку можливого задоволення позову, оскільки обмеження діяльності приватного нотаріуса призведе до зниження доходів позивача; позивач матиме право використати механізм відшкодування шкоди, спричиненої незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю органів державної влади, що може потягнути за собою грошові стягнення з Державного бюджету України. За твердженнями заявника, прийняття наказу щодо блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно створює небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам останнього та третіх осіб до ухвалення рішення в адміністративній справі.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року в задоволенні заяви приватного нотаріуса - державного реєстратора ОСОБА_1. про забезпечення позову відмовлено.

Приймаючи означене рішення суд першої інстанції виходив з того, що спосіб яким позивач просить забезпечити позов на даній стадії розгляду судової справи, у випадку його задоволення, фактично буде прирівнюватись до вирішення спору по суті, оскільки як було встановлено судом з аналізу матеріалів наданих позивачем до суду, останній обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову позивач посилається на ті ж самі обставини, якими обґрунтовані й власне позовні вимоги. На переконання суду, позивачем не надано належних та допустимих доказів на підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди її правам та інтересам до ухвалення рішення у даній справі, а викладені у заяві про забезпечення позову обставини свідчать про відсутність належного обґрунтування того, що захист прав та інтересів позивача стане неможливим без вжиття заходів забезпечення позову або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

При цьому суд першої інстанції погодився з доводами заявника про те, що заборона вчиняти реєстраційні дії позбавляє його як нотаріуса певного доходу за вчинення реєстраційних дій. Разом з тим суд зазначив, що позивач як нотаріус не позбавлений можливості вчиняти нотаріальні дії, що не заперечується у заяві, тому, на думку суду, позивачем не доведено тієї обставини, що внаслідок відповідної заборони він позбавлений гарантованого Конституцією України права на працю або що така заборона не дозволяє йому здійснювати нотаріальну діяльність.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 квітня 2021 року скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року щодо відмови у задоволенні заяви приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. про забезпечення позову шляхом зупиненням дії наказу Мін`юсту «Про задоволення скарги» від 16 лютого 2021 року № 594/5 у частині блокування приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі.

Постановив у цій частині нове судове рішення, яким заяву приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. про забезпечення позову задовольнив. Вжив заходи забезпечення позову. Зупинив дію наказу Мін`юсту «Про задоволення скарги» від 16 лютого 2021 року № 594/5 у частині блокування приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі. В іншій частині ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року залишив без змін.

У вказаній постанові суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що блокування позивачу, як приватному нотаріусу, доступу до Реєстру обмежує його у можливостях повноцінного здійснення нотаріальної діяльності. Отже, оскаржуваним наказом фактично позбавлено позивача можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності. При цьому, у позивача є зобов`язання перед державою у вигляді сплати податків незважаючи на фактичне зупинення його діяльності. Таким чином вжиття заходів забезпечення позову у даному випадку буде мати наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, при цьому, заходи забезпечення адміністративного позову, про які у своїй заяві просить позивач, відповідають предмету адміністративного позову. Вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Зупинення дії оскаржуваного наказу Мін`юсту у частині, яким тимчасово заблоковано доступ позивача до Державного реєстру речових прав, про що просить позивач у заяві, не скасовує його чинність, ніяк не змінює обсягу прав та обов`язків сторін у спорі, а лише тимчасово забороняє застосування передбачених цим наказом заходів до вирішення спору по даній справі. У своїй постанові суд апеляційної інстанції посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 02 травня 2018 року в справі № 826/15847/17.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, Мін`юст подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року та залишити в силі ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року.

Підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Так, скаржник посилається на те, в оскаржуваній постанові Шостий апеляційний адміністративний суд застосував положення Закону України «Про нотаріат» без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 24 квітня 2020 року у справі № 160/9698/19, від 12 лютого 2020 року у справі № 824/902/19-а та від 30 березня 2021 року у справі № 420/4037/20, відповідно до якого у випадку застосування тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, державні реєстратори не позбавлені права на працю та вправі здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців, що спростовує твердження апеляційного суду стосовно фактичного позбавлення позивача можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності.

Крім того скаржник вважає, що оскільки спірним наказом Мін`юсту від 16 лютого 2021 року № 594/5 тимчасово заблоковано доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці, то задоволення заяви про забезпечення позову фактично вказує на вирішення позовних вимог по суті.

Ухвалою від 25 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

У відзиві на касаційну скаргу приватний нотаріус ОСОБА_1. просить касаційну скаргу Мін`юсту залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року - без змін.

Ухвалою від 01 листопада жовтня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. відмовив у задоволенні клопотання Мін`юсту про розгляд справи за участю його представника, провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 46-1 Закону України «Про нотаріат» установлено, що нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов`язково використовує відомості єдиних і державних реєстрів шляхом безпосереднього доступу до них.

Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов`язково використовує відомості Єдиного державного демографічного реєстру, а також Державного реєстру актів цивільного стану громадян, Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців і громадських формувань, інших єдиних і державних реєстрів, що функціонують у системі Міністерства юстиції України.

Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій із нерухомим майном, об`єктом незавершеного будівництва обов`язково використовує також відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру.

Інформація з єдиних і державних реєстрів, отримана нотаріусом під час вчинення нотаріальних дій, залишається у відповідній справі державної нотаріальної контори чи приватного нотаріуса.

Користування єдиними та державними реєстрами здійснюється безпосередньо нотаріусом, який вчиняє відповідну нотаріальну дію.

Пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» передбачено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.

Відповідно до абзацу 3 частини третьої статті 37-1 Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб`єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора, акредитованого суб`єкта державної реєстрації прав.

З обставин даної справи слідує, що позивач - приватний нотаріус ОСОБА_1. оскаржує наказ Мін`юсту від 16 лютого 2021 року «Про задоволення скарги», яким йому тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.

Не погодившись із названим рішення відповідача, приватний нотаріус ОСОБА_1. звернулася до суду з позовом, у якому, з-поміж іншого, просила визнати протиправним та скасувати наказ Мін`юсту від 16 лютого 2021 року. Одночасно з цим подала до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії зазначеного наказу відповідача, мотивування якої наведено вище.

Суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованою заяву позивача про забезпечення позову та задовольнив її у частині зупинення дії наказу Мін`юсту «Про задоволення скарги» від 16 лютого 2021 року № 594/5 у частині блокування приватному нотаріусу ОСОБА_1 доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі.

Вирішуючи питання обґрунтованості касаційної скарги та надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Згідно з частиною другою цієї статті, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен ураховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відповідно до статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів із дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.

У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень і доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.

Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково.

Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу.

В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання. Суд може також зазначити порядок виконання ухвали про забезпечення позову.

Ухвалу про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Оскарження ухвали про скасування забезпечення позову або про заміну одного заходу забезпечення позову іншим зупиняє виконання цієї ухвали.

З системного аналізу наведених процесуальних норм слідує, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, установити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якої можливо запобігти. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими вимогами. Суд також повинен ураховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відповідна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі №826/7496/18 та застосована Судом, зокрема у постанові від 30 березня 2021 року у справі № 420/4037/20.

Відповідно до частини шостої статті 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

Отже, ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована із зазначенням:

1) висновків про існування: обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі;

2) у чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.

Суд наголошує, що інститут забезпечення адміністративного позову дійсно є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі. Однак, застосовуючи такий інститут, необхідно перш за все враховувати його мету та запобігати вирішенню спору у справі шляхом задоволення заяви про забезпечення позову.

Як обґрунтовано відмітив суд першої інстанції в ухвалі від 22 лютого 2021 року, заява приватного нотаріуса ОСОБА_1. про забезпечення позову ґрунтується на доводах та твердженнях, викладених у позовній заяві, поданій нею по даній справі разом із заявою про забезпечення позову до суду. Тобто, за своїм змістом фактично співпадають із обраним заходом забезпечення позову та предметом позовної вимоги, а тому не можуть бути достатньо переконливими для висновку про наявність очевидної протиправності оспорюваного рішення для застосування судом апеляційної інстанції заходів забезпечення позову за правилами, встановленими статтями 150- 151 КАС України.

Крім того, саме існування очевидних ознак протиправності рішення суб`єкта владних повноважень, як стверджує позивач, не може бути єдиною підставою для забезпечення позову шляхом зупинення його дії, оскільки дана ознака є лише передумовою для такого забезпечення та повинна прийматись судом до уваги із урахуванням іншої підстави забезпечення позову - невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.

Згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду у постанові від 28 березня 2018 року у справі № 800/521/17, позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.

Водночас, агрументуючи доцільність застосування заходів забезпечення позову, суд апеляційної інстанції фактично розглянув спір по суті, оскільки приватний нотаріус і в подальшому здійснює діяльність у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно, незважаючи на те, що оскаржуваний наказ, дія якого зупинена оскаржуваним судовим рішенням, був винесений саме з підстав наявних порушень приватним нотаріусом при вчиненні дій у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно.

Також судом апеляційної інстанції неправильно визначено, що позивач позбавлений права на невизначений термін вчиняти нотаріальні дії, що обмежує гарантоване Конституцією України право на працю, оскільки у випадку застосування тимчасового блокування або анулювання доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, нотаріус не позбавлений права на працю та вправі здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно, що спростовує твердження суду апеляційної інстанції стосовно фактичного позбавлення можливості отримувати позивачем доходу від своєї професійної діяльності.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 23 липня 2020 року у справі №640/12935/20, від 03 грудня 2020 року у справі №580/3884/19, від 21 січня 2021 року у справі № 420/4262/19, від 30 березня 2021 року у справі № 420/4037/20, від 22 липня 2021 року у справі № 160/14224/20.

Ураховуючи викладене суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 150 КАС України. Проте суд апеляційної інстанції, розглядаючи апеляційну скаргу позивача на рішення суду першої інстанції щодо заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, не в повній мірі дослідив докази, надані позивачем на підтвердження своїх вимог, не пересвідчився у тому чи існує реальна загроза невиконання рішення суду чи суттєва перешкода у такому виконанні, а також не обґрунтував у своєму рішенні належним чином чому позов слід забезпечити саме у такий спосіб, про який просить позивач і що такий спосіб є співмірним обсягу позовних вимог.

Таким чином, доводи касаційної скарги спростовують висновки суду апеляційної інстанції та приймаються судом як належні.

Відповідно до частини першої статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Переглянувши оскаржуване судове рішення у межах своїх повноважень та підстав відкриття касаційного провадження, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга Мін`юсту підлягає задоволенню, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, а ухвала суду першої інстанції - залишенню без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року у справі № 640/4096/21 - скасувати, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк