Справа № 420/2719/20
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2021-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 420/2719/20

адміністративне провадження № К/9901/27778/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Бевзенка В. М.,

суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/2719/20

за позовом Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок", ОСОБА_1

до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма"Інтергал", Одеська міська рада

про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою адвокатки Мельник Маріни Миколаївни, яка діє в інтересах Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок»

на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року (суддя Завальнюк І. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року (головуючий суддя Танасогло Т. М, судді Димерлій О. О., Єщенка О. В.)

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2020 року Дачно-будівельний кооператив "Трудовий відпочинок" (далі - ДБК "Трудовий відпочинок") та ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулись до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Дочірнє підприємство "Інтергал-Буд" (далі - ДП "Інтергал-Буд"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма"Інтергал" (далі - ТОВ "Фірма"Інтергал"), Одеська міська рада, у якому, з урахуванням заяви про зміну підстав позову, просили: визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 01-06/151 від 17.02.2015 (далі - МУО), що розташована за адресою: м. Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика).

На обґрунтування позовних вимоги зазначили, що спірні МУО забудови земельної ділянки є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки не видавались компетентними органами, суперечать містобудівному законодавству, що має наслідком порушення прав та інтересів місцевих жителів 13 ст. Великого Фонтану, зокрема ОСОБА_1 , членів ДБК «Трудовий відпочинок». Оскаржувані МУО є вихідними даними та основою для розроблення проектної документації відповідно до якої треті особи здійснюють будівництво 9-ти поверхового апартамент-комплексу "Ля мер". Позивачі зазначають, що МУО прямо порушують екологічні права та інтереси жителів 13 ст. Великого Фонтану, зокрема ОСОБА_1 , територіальної громади м. Одеси, членів ДБК "Трудовий відпочинок", що проживають у безпосередній близькості з земельною ділянкою, на якій проводяться будівельні роботи. Місцем розташування нерухомості членів ДБК "Трудовий відпочинок" є схил 13 ст. Великого Фонтану. Саме коло підніжжя схилу 13 ст. Великого Фонтану третіми особами проводиться будівництво 9-ти поверхового апартамент-комплексу "Ля мер". Також вказують, що мали місце зсуви ґрунтів на схилах, що розташовані між 12 та 13 ст. Великого Фонтану де проводяться роботи з будівництва дороги до комплексу апартаментів "Ля мер". Ці обставини зафіксовані статтями та фотографіями в засобах масової інформації. Житлові будинки членів ДБК "Трудовий відпочинок" при руйнації схилу на 13 ст. Великого Фонтану, першими потрапляють під зсув схилу та опиняться під завалами ґрунтів. Звертають увагу, що будівництво 9-ти поверхового апартамент-комплексу "Ля мер", що включає 320 апартаментів призначених для постійного проживання та паркінгом на 126 автомобільних місць, на підставі оскаржуваних МУО наносить невідворотну шкоду екосистемі узбережжя м. Одеси та навколишньому середовищу, погіршуює екологічну ситуацію та призведе до знищення паркової та рекреаційної зони міста, а також може призвести до забруднення Чорного моря, оскільки земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво розташована в парковій зоні згідно із Генеральним планом та Зонінгом м.Одеси. Земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво розташована у прибережно-захисній зоні (пляжній зоні - менше 100 метрів від урізу води). Наголошують, що будівництво на підставі МУО, які не видавались у встановленому законом порядку та до того ж не відповідають містобудівному законодавству, робить територіальну громаду, конкретних місцевих жителів беззахисними та посягають на їх екологічні права, а саме на безпечне для життя і здоров`я довкілля. Також фактами, що обґрунтовують наявність суспільного інтересу у цій справі проти незаконної забудови є проведення громадськими діячами, небайдужими одеситами, мешканцями районів забудови масових протестів, пікетів як на місцевому так і на державному рівні, що неодноразово висвітлювались засобами масової інформації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року закрито провадження у цій справі на підставі пункту 1частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, зокрема, що позивачі фактично оспорюють МУО, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки у першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано і стосується прав саме цих суб`єктів, тобто ДП «Інтергал-Буд» та ТОВ «Фірма «Інтергал».

Також вказав, що позивачі не були безпосередніми учасниками публічно-правових відносин, які виникли між відповідачем та ДП «Інтергал-Буд», ТОВ «Фірма «Інтергал», та у межах яких прийняті оскаржувані МУО забудови земельної ділянки, а також не звертались до відповідача щодо реалізації своїх певних суб`єктивних прав у таких відносинах. Жодних актів, які були б наслідком здійснення відповідачем публічно-владних управлінські функції безпосередньо щодо позивачів і породжували б для них певні права, встановлювали обов`язки, у даному конкретному випадку не приймалось.

На підставі зазначеного суд першої інстанції дійшов висновку, що суть порушеного права, зводиться до можливих порушень житлових прав позивачів зі сторони забудовника суміжної земельної ділянки.

У підсумку суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що цей спір спрямований на захист майнових прав, що унеможливлює його розгляд за правилами адміністративного судочинства.

Суд апеляційної інстанції погодившись із позицією суду першої інстанції додатково зазначив, що фактично звернення позивачів до суду із даним позовом обумовлено необхідністю захисту інтересів приватноправового характеру, які на їх думку порушені третьою особою внаслідок здійснення будівельних робіт, тобто пов`язані із захистом порушених цивільних, житлових прав, які в свою чергу підлягають розгляду у порядку цивільного або господарського судочинства, залежно від суб`єктного складу правовідносин.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.

Постановляючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанцій посилались на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 22.08.2018 у справі № 815/1568/16 та від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18, а також висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у постанові від 17.02.2021 у справі № 420/288/20.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 липня 2021 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Бевзенко В. М, судді: Берназюк Я. О., Чиркін С. М., та скаргу передано судді-доповідачу.

Ухвалою Верховного Суду від 12 сепня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано справу № 420/2719/20 з суду першої інстанції.

Разом з касаційною скаргою касатором заявлено клопотання про розгляд цієї справи за участю заявника в судовому засіданні, а також клопотання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2021 року встановлено учасникам справи десятиденний строк для подання до суду заперечень щодо заявлених касатором клопотань.

АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

29.07.2021 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, засобами поштового зв`язку, надійшла касаційна скарга адвокатки Мельник Маріни Миколаївни, яка діє в інтересах Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок», у якій скаржник просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

Скаржник зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті за неправильного застосування норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, що призвело до прийняття незаконних рішень, які, відповідно до вимог статті 353 КАС України, мають бути скасовані.

Вказує, що у цій справі відсутні будь-які позовні вимоги, які б носили приватний характер, оскільки предметом цієї справи є оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, яке порушує право позивачів та інших осіб на належні та безпечні умови життя, у тому числі шляхом доступу до місць загального відпочинку, парків, скверів, дендропарків, тощо, яке гарантоване статтею 3 Конституції України, положеннями статті 2 Європейської Конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року. Також, скаржник посилається на положення Орхуської конвенції, нормами якої, на його думку, представникам громадськості надано право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією чи ні. Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені зокрема у постанові від 15.02.2021 у справі № 320/5710/20, касатор вказує, що у позові ключовим питанням є саме невідповідність оскарженого рішення вимогам Закону України «Про містобудівну діяльність», які в першу чергу захищають умови життєдіяльності людини, забезпечують захист територій, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, не має. Зазначає, що органи місцевого самоврядування у даних спірних правовідносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції. Звертає увагу, що обставинами, які підлягають доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури видачі містобудівних умов та обмежень відповідачем, а отже, законність оскаржуваного рішення. Рішення відповідача за своєю юридичною природою є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке цей орган зобов`язаний виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом. На думку скаржника, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що недотримання встановленої законодавством процедури при прийнятті спірних містобудівних умов та обмежень вимог закону, спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний із здійсненням відповідачем саме владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. Скаржник наголошує, що цей спір належить вирішувати саме за правилами КАС України з огляду на те, що зазначений позов подано виключно з метою захисту суспільних прав та інтересів, захисту довкілля, раціонального використання територій, які становлять рекреаційну-оздоровчу цінність, тобто захисту виключно екологічних прав.

Позиція інших учасників справи

Представник ДП «Інтергал-Буд» та ТОВ «Фірма «Інтергал» скористався своїм процесуальним правом та подав відзив на касаційну скаргу позивача, в якому просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін, а також відмовити у задоволенні клопотання позивача про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

ОСОБА_1 скористався своїм процесуальним правом та подав відзив на касаційну скаргу Дачно-будівельного кооперативу "Трудовий відпочинок", в якому просить касаційну скаргу задовольнити у повному обсязі, а оскаржувані судові рішення скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Також представником ДП «Інтергал-Буд» та ТОВ «Фірма «Інтергал» надані додаткові пояснення у справі, у яких заявив вимоги аналогічним, викладених у відзиві на касаційну скаргу.

ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ДП «Інтергал-Буд» ТОВ «Фірма «Інтергал» здійснюється будівництво 9-ти поверхового апарт-комплексу "Ля мер" за адресою: м. Одеса, 13 станція Великого Фонтану (біля концертного майданчику); кадастровий номер :35:001:0005.

Будівництво здійснюється на земельній ділянці 1,0020 га, яка належить ДП «Інтергал-Буд» ТОВ «Фірма «Інтергал» згідно із договором купівлі-продажу земельної ділянки під забудову на аукціоні, що укладений 27.12.2005 між ДП «Інтергал-Буд» ТОВ «Фірма «Інтергал» та Одеською міською радою, номер в реєстрі 4856, державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯГ № 915001 від 18.07.2006, зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею.

Як вихідні дані для проектування та подальшого будівництва 9-ти поверхового апартамент-комплексу "Ля мер" ДП «Інтергал-Буд» ТОВ «Фірма «Інтергал» використовує містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 17.05.2015 № 01-06/151, які видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Ключовим питанням у цій справі є те, чи має право на звернення до суду із позовом про оскарження МОУ, як акту індивідуальної дії, особа (якій його не адресовано і прав та обов`язків якої він не стосується) у порядку адміністративного судочинства.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд виходить із такого.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зокрема у Рішення КСУ № 9-зп від 25.12.97 зазначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.

Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.

Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.

У пункті 3.1 Рішення Конституційного Суду України від 9 вересня 2010 року N 19-рп/2010 зазначено, що з набранням чинності КАС України 1 вересня 2005 року всі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, віднесені до підсудності адміністративних судів (частини перша, друга статті 2, пункти 1, 2, 7 частини першої статті 3 КАС України)

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За приписами частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.

Суди першої та апеляційної інстанції, обґрунтовуючи наявність приватного інтересу у цих правовідносинах посилались, зокрема, на позицію позивачів викладену у первісній позовній заяві, проте не врахували, що у прийнятій судом першої інстанції заяві про зміну підстав позову були відсутні будь-які обґрунтування щодо наявності порушення майнових прав та інтересів.

У заяві про зміну підстав позову позивачі зазначали про відсутність у цій справі приватноправового інтересу. Позивачами наголошено, що у спірних правовідносинах наявний саме екологічний інтерес, а судовому захисту підлягають екологічні права.

Колегія суддів погоджується із доводами позивача щодо наявності у нього екологічного інтересу у цій справі та необхідністю захисту саме екологічних прав при оскаржені спірних МОУ, з огляду на те, що земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво розташована в прибережно-захисній зоні (пляжній зоні - менше 100 метрів від урізу води), що в свою чергу реально може призвести до погіршення екологічної ситуації та забруднення Чорного моря.

Статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

Орхуська конвенція ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06.07.1999, тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.

Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.

Водночас відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні [(згідно із Настановами щодо впровадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік)]. Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.

Приписи нормативно-правових актів усіх рівнів щодо принципів, правил, вимог, обов`язків різноманітних суб`єктів, що стосуються утримання диких тварин, на усіх правових титулах (в усіх формах власності чи користування), в неволі чи в напіввільних умовах, є "національним законодавством, що стосується навколишнього середовища" у значенні пункту 3 статті 9 Орхуської конвенції. Порушення приписів цих нормативно-правових актів може бути предметом судового оскарження відповідно до статті 9 Орхуської конвенції.

З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.

Отже, право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об`єднання громадян (громадськість).

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №826/3820/18.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 10 травня 2011 року у справі "Дубецька та інші проти України" (заява № 30499/03) дійшов висновку, що "п. 105. Посилаючись на свою судову практику, Суд зазначає, що ні стаття 8, ні будь-які інші положення Конвенції не гарантують права на охорону природного екологічного середовища як такого (див. рішення у справі "Кіртатос проти Греції", заява №41666/98, пункт 52, ECHR 2003-VI). Також жодного питання не виникне, якщо оскаржувана шкода є незначною у порівнянні з небезпекою навколишнього середовища, притаманною життю в кожному сучасному місті. Однак може мати місце небезпідставна скарга за статтею 8 там, де екологічна небезпека досягає такого серйозного рівня, що призводить до суттєвого перешкоджання здатності заявника користуватися своїм житлом, мати приватне чи сімейне життя. Оцінка такого мінімального рівня є відносною і залежить від усіх обставин справи, таких як інтенсивність та тривалість шкідливого впливу та його фізичний чи психологічний вплив на здоров`я або якість життя особи."

Принципи, які застосовуються до оцінки відповідальності держави за статтею 8 Конвенції в екологічних справах, загалом схожі незалежно від того, чи розглядається справа з точки зору прямого втручання, чи позитивного обов`язку регулювати приватну діяльність (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom) [ВП], заява № 36022/97, пункт 98, ECHR 2003VIII, та рішення у справі "Фадєєва проти Росії" (Fadeyeva v. Russia).

Європейський суд з прав людини звертає увагу, що у справах, що стосуються екологічних питань, державі мають надаватися широкі межі розсуду та можливість вибору між різними способами та засобами дотримання своїх зобов`язань. Основне питання Суду полягає в тому, чи вдалось державі дотримати справедливого балансу між конкуруючими інтересами осіб, що зазнали впливу, та суспільства в цілому (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom), пп. 100, 119 та 123).

Суд звертає увагу, що відповідно до статті 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" екологічні права громадян забезпечуються: б) обов`язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об`єктів економіки; д) компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров`ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; е) невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Окрім того, судами попередніх інстанцій помилково не взято до уваги посилання позивачів про те, що оскаржувані МУО не відповідають визначеним вимогам Закону України від 17.02.2001 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», які покликані захищати умови життєдіяльності людини та забезпечувати захист території, а тому на переконання колегії суддів ознаки приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин відсутні. Отже, у цій справі відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування у сфері містобудівної діяльності на предмет їх відповідності вимогам законодавства.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позивачі у цій справі мають право на звернення до адміністративного суду в порядку передбаченому КАС України із позовом про скасування спірних МУО, оскільки звернулися за захистом своїх екологічних прав та інтересів і такий захист перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20.

Окрім того, слід зазначити, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.

Оцінюючи вид цього правового спору, слід враховувати вказані критерії адміністративної юрисдикції:

- присутність у спірних публічно-правових відносинах суб`єкта владних повноважень- у спорі суб`єктом владних повноважень є Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради;

- спірні відносини мають саме адміністративно-правову природу - у цій справі існують відносини з приводу видачі містобудівних умов та, які є саме адміністративно-правовими відносинами;

- суб`єкт владних повноважень у спірних публічно-правових відносинах, здійснює адміністративні повноваження - відповідачем було ухвалено адміністративний акт (акт індивідуальної дії);

- спірні публічно-правові відносини регулюються нормами адміністративного права, зокрема, - Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2001 № 3038-VI, Законом України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV;

- спірні публічно-правові відносини виникли у сфері публічного адміністрування - Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради здійснює адміністративні повноваження з приводу видачі містобудівних умов та обмежень.

Отже, усі критерії адміністративної юрисдикції притаманні цьому публічно-правовому спору.

Тому на переконання колегії суддів, цей спір є адміністративно-правовим, належить до юрисдикції адміністративних судів і з цих міркувань Суд не погоджується із твердженням, висловленим у оскаржуваних судових рішеннях судів попередніх інстанцій про те, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами цивільного або господарського судочинства, залежно від суб`єктного складу правовідносин.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із доводами викладеними у касаційній скарзі та вважає помилковими та передчасними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи стосуються захисту екологічних прав та наявністю у позивачів саме екологічного, а не майнового інтересу.

Суд наголошує, що завданням суду відповідно до частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Право на ефективний засіб юридичного захисту гарантовано статті 13 Конвенції в якій зазначається: кожен, чиї права та свободи, визнані в Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі.

Окрім того, згідно практики Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише і фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.

Зокрема, у рішенні від 04 грудня 1995 року у справі "Беллет проти Франції" Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

У рішенні від 13 січня 2000 року у справі "Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії" та у рішенні від 28 жовтня 1998 року у справі "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції.

Суди формально підійшли до вирішення справи та необґрунтовано дійшли висновку, що позивачі в цьому випадку не мають права на звернення до адміністративного суду із цим позовом за правилами встановленими КАС України.

Згідно із частиною 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

На підставі викладеного колегія суддів доходить висновку, що судові рішення винесено з порушенням норм процесуального права, а тому оскаржувані ухвала суду першої інстанції та постанова апеляційного суду мають бути скасовані з направленням справи № 420/2719/20 для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

Щодо посилань судів попередніх інстанцій на висновки Великої палати Верховного Суду, викладені у постановах від 22.08.2018 у справі № 815/1568/16 та від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18, а також висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у постанові від 17.02.2021 у справі № 420/288/20 слід зазначити таке.

Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду касаційної інстанції визначається обставинами кожної конкретної справи.

При цьому, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального та процесуального права , а так само оцінка судами їх сукупності, не можуть вважатися подібністю правовідносин.

Так, у справі № 804/3091/18 позивачем оскаржувалися декларації про початок будівельних робіт від 25.08.2016 та від 13.09.2016 року. З установлених судами у цій справі обставин справи та доводів позовної заяви та касаційної скарги позивач вказував на певні порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації оскаржуваних декларацій, однак звернення позивача до суду із цим позовом обумовлено ухиленням відповідачів від повернення приміщення гуртожитку до власності територіальної громади та намагання позивача повернути це майно в комунальну власність. Тобто, позивач у такий спосіб намагався захистити свій майновий інтерес як розпорядника комунального майна. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що розгляд такого спору в межах адміністративного судочинства не захистить належним чином права позивача, адже, окрім надання оцінки діям органу державного архітектурно-будівельного контролю, позивач фактично вимагає і встановлення обставин та надання оцінки правомірності набуття відповідачами нерухомого майна - будівлі гуртожитку, а суд у порядку адміністративного судочинства позбавлений можливості надавати оцінку правомірності набуття юридичною особою майна шляхом перетворення товариства або передачі майна до статутного капіталу.

У справі 815/1568/16 позивач звертаючись із позовом до суду про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, обґрунтовував свої вимоги тим, що третя особа яка здійснює реконструкцію частини будинку, який належить позивачу на праві власності, без дозвільних документів та без його згоди як власника іншої частини цього ж будинку. Таким чином, позивач, звертаючись до суду з позовом, вказував на порушення будівельними роботами, які здійснює третя особа, його права на майно, а саме заподіяння пошкоджень належної йому частини будинку. При цьому Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

У справі № 420/288/20 Верховний Суд закриваючи провадження у справі дійшов висновку , що звернення позивача до суду із цим позовом обумовлено необхідністю захисту своїх цивільних прав та інтересів, які, як випливає з установлених судовим розглядом обставин справи та підстав позову, порушені внаслідок виконання третіми особами будівельних робіт, а тому вважав, що вимоги про скасування виданих третім особам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, дозволу на виконання будівельних робіт, є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення цими особами будівельних робіт.

Що стосується обставин цієї справи, то, як вже зазначалося вище, необхідність звернення позивачів із позовом до суду обумовлена наявністю екологічного інтересу у цій справі та необхідністю захисту саме екологічних прав.

Отже, зважаючи на відмінність фактичних обставин у справах № 815/1568/16, № 804/3091/18, № 420/288/20 та у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій помилково послалися на відповідні висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зазначених справах, оскільки правовідносини у них не є подібними до правовідносин у цій справі .

Щодо клопотання позивача про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

В обґрунтування вказаного клопотання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду скаржник зазначає, зокрема, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формулювання єдиної правозастосовчої практики. Зазначає про відсутність чітких правових висновків Верховного Суду в питанні предметної юрисдикції таких спорів. На думку скаржника саме через відсутність сталої судової практики у цьому питанні суди першої та апеляційної інстанцій у своїх рішеннях посилаються на різні постанови Верховного Суду і тому є необхідність переглянути справу у Великій Палаті Верховного Суду, оскільки вона має виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Представник ДП «Інтергал-Буд» та ТОВ «Фірма «Інтергал» заперечував щодо клопотання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду та просив відмовити у його задоволені.

ОСОБА_1 просив указане клопотання задовольнити та передати цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду .

Вирішуючи вказане клопотання колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Частинами першою та другою статті 347 КАС України визначено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.

Згідно з частиною шостою статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:

1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;

2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;

3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

Так, представником позивач не обґрунтовано порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах.

Окрім того, проаналізувавши зазначені скаржником підстави, якими заявник обґрунтовує необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Суд дійшов висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми, такі правовідносини врегульовано нормами права, та в повній мірі дозволяють вирішити спір.

З урахуванням викладеного, у клопотанні адвокатки Мельник Маріни Миколаївни, яка діє в інтересах Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок» про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідно відмовити.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвокатки Мельник Маріни Миколаївни, яка діє в інтересах Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок»- задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року - скасувати.

Справу № 420/2719/20 направити для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя - доповідач В. М. Бевзенко

Судді Я. О. Берназюк

С. М. Чиркін