Справа № 380/3801/21
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2021-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/3801/21 пров. № А/857/14607/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Кухтея Р.В.,

Обрізка І.М.,

секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Сподарик Н.І.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Львові 06 липня 2021 року, повне судове рішення складено 09 липня 2021 року, у справі №380/3801/21 за позовом ОСОБА_1 до Червоноградської міської ради Червоноградського району Львівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

18.03.2021 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Червоноградської міської ради Червоноградського району Львівської області, просив : - визнати протиправною бездіяльність Червоноградської міської ради Червоноградського району Львівської області у неприйнятті протягом розумного строку рішення «Про надання дозволу на розроблення детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в селі Сілець Червоноградського району Львівської області»; - зобов`язати Червоноградську міську раду Червоноградського району Львівської області прийняти рішення «Про надання дозволу на розроблення детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в селі Сілець Червоноградського району Львівської області»; - зобов`язати Червоноградську міську раду Червоноградського району Львівської області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Червоноградської міської ради Червоноградського району Львівської області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 25.01.2021 у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; зобов`язано Червоноградську міську раду Червоноградського району Львівської області розглянути заяву ОСОБА_1 від 25.01.2021 у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». В іншій частині позовних вимог - відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що прийняття рішення про розробку та затвердження детальних планів території у межах села Сілець - Соснівка Червоноградського району нормами чинного законодавства віднесено до виключної компетенції міської ради, на яку покладено обов`язок реалізації планування території на місцевому рівні. Суд першої інстанції вказав, що положення норм статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надають відповідачу повноваження на вирішення питання про затвердження в установленому порядку іншої містобудівної документації виключно на пленарних засіданнях сесії сільської ради та зобов`язують прийняти рішення. Суд першої інстанції вказав, що вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Червоноградською міською радою дотримано не було, спірне питання на пленарному засіданні ради не вирішувалось і результат розгляду у формі рішення не виносилось, а лише направлялись листи з відповідями від 24.02.2021 за № 3/13-1699/2-16 та 12.04.2021 № 3/21-3146/2-16. Також суд першої інстанції надав детальний аналіз законодавству в частині питання розробки та затвердження ДПТ населеного пункту, що визначені статтею 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та вказав на необхідність врахування пропозиції громадськості.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції в частині відмови в позові, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити в повному обсязі. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що судом першої інстанції не досліджено всіх доказів та не встановлено, що сесією ради розглядався проект рішення про розроблення ДПТ, в ході розгляду жодних законних підстав не прийняття вказаного рішення висловлено не було, зняття питання на довивчення та не розгляд по суті вмотивовані упередженим ставленням до батька позивача. Скаржник вказує, що рішення про розроблення ДПТ не є дискреційним повноваженням суб`єкта владних повноважень. Скаржник зазначає, що розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів є обов`язком органів місцевого самоврядування, а не дискреційними повноваженнями. Вважає, що суд першої інстанції не встановив обставин чи було виконано всі умови, визначені законом для прийняття рішення про розроблення ДПТ.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що апеляційну скаргу вважає безпідставною та необґрунтованою, зазначає, що питання надання дозволу на розроблення детальних планів території є виключним повноваженням міської ради та є дискреційним повноваженням, оскільки саме міська рада може вирішувати земельні питання, а також питання забудови.

В судовому засіданні 20.10.2021 ОСОБА_1 апеляційну скаргу підтримав, відповідач явку повноважного представника в судове засідання не забезпечив, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає частково.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що 25.01.2021 ОСОБА_1 як власник земельної ділянки звернувся у Червоноградську міську раду із зверненням, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в с. Сілець Червоноградського району, з метою уточнення планувальної структури, функціонального призначення та параметрів забудови території, а саме планування будівництва та обслуговування будівель торгівлі. Замовником розроблення детального плану території просив визначити виконавчий комітет Червоноградської міської ради.

На вказане звернення 24.02.2021 надано відповідь Виконавчого комітету Червоноградської міської ради №3/13-1699/2-16, згідно з якою проект рішення міської ради «Про надання дозволу на розроблення детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в селі Сілець Червоноградського району Львівської області» розглядався на першому засіданні шостої сесії восьмого скликання, яке відбулось 23.03.2021. За пропозицією депутатів міської ради на сесії проголосовано про зняття даного проекту рішення на довивчення та додаткового розгляду на засіданні постійної депутатської комісії з питань містобудування, регулювання земельних відносин та адміністративно-територіального устрою.

09.03.2021 ОСОБА_1 звернувся у Червоноградську міську раду із зверненням, просив включити до порядку денного пленарного засідання сесії Червоноградської міської ради, що відбудеться 11.03.2021, питання про надання дозволу на розроблення проекту детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в с.Сілець Червоноградського району з метою уточнення планувальної структури, функціонального призначення та параметрів забудови території, а саме планування будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

11.03.2021 на пленарному засіданні сесії Червоноградської міської ради не включено до порядку денного розгляд проекту вказаного рішення.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення «Про надання дозволу на розроблення детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в селі Сілець Червоноградського району Львівської області» у визначений законом строк, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі Закон №280/97-ВР), відповідно до статті 25 якого сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з пунктами 34, 42 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин відповідно до закону та затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Відповідно до частини 1 статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі Закон №3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з частиною 2 статті 8 Закону №3038-VI планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Відповідно до положень статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Згідно з пунктом 4.1 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, рішення про розроблення детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Відповідно до статті 144 Конституції України, з якою узгоджуються положення стаття 59 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Як вбачається з матеріалів справи, при зверненні 25.01.2021 щодо надання дозволу на розроблення проекту детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в с. Сілець Червоноградського району позивач подавав: копію паспорта громадянина України, копію ідентифікаційного номера платника податків, копію витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно, викопіювання з публічної кадастрової карти.

За результатами розгляду вказаного звернення позивача відповідач жодного рішення не прийняв, лиш скерував листи-відповідь від 24.02.2021 № 3/13-1699/2-16 та від 12.04.2021 №3/21-3146/2-16. В останньому вказано, що проект рішення Червоноградської міської ради «Про розроблення детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в селі Сілець Червоноградської територіальної громади Червоноградського району Львівської області» повторно розглядався на першому засіданні сьомої сесії восьмого скликання, яке відбулося 01.04.2021. Прийняття даного проекту рішення не набрало необхідної кількості голосів.

Водночас, суд апеляційної інстанції зауважує, що дозвіл на розробку детального плану території є змістом відповідного індивідуального правового акта розпорядчого характеру, який не може оформлятися листами у відповідь на звернення заявника. Відсутність належним чином оформленого рішення щодо поданого позивачем звернення, незважаючи на надсилання заявнику листів-відповідей, вказує на те, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, сесією Червоноградської міської ради порушене у зверненні питання розглянуто не було.

При цьому, до матеріалів справи долучено копію Витягу з протоколу першого пленарного засідання шостої сесії Червоноградської міської ради восьмого скликання Львівської області від 23.02.2021, відповідно до якої до порядку денного включено питання «Про надання дозволу на розроблення детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в селі Сілець Червоноградської територіальної громади Червоноградського району Львівської області», яке при розгляді запропоновано перенести на доопрацювання, за що проголосувало 31 депутат, проти 0, утрималось 0 (3 не голосувало). Разом з тим, зареєстрованих депутатів 27 присутніх.

Відповідно до пункту 7 статті 14 Регламенту Червоноградської міської ради, Червоноградського району Львівської області восьмого скликання, затвердженого Рішенням Червоноградської міської ради від 10.12.2020 №20, (далі Регламент), копію якого долучено до матеріалів справи, дані реєстрації є підставою для офіційного визнання присутності депутата на пленарному засіданні.

Статтею 46 Регламенту встановлено, що рада може прийняти рішення з процедурних питань, до яких віднесено, зокрема, зняття питання з розгляду на доопрацювання, без підготовки у постійних комісіях та включення до порядку денного i таке, що не потребує окремого документарного оформлення. Процедурне рішення приймається відразу після обговорення не менше 1/3 депутатів від загального складу Ради i заноситься до протоколу пленарного засідання Ради.

Згідно з статтями 91, 93 Регламенту засідання Ради протоколюються. У протоколі засідання Ради зазначається, зокрема, кількість присутніх депутатів на засіданні, внесені на розгляд питання порядку денного. Протокол засідання Ради є офіційним документом пленарних засідань, що підтверджують процес обговорення i прийняття рішення Радою.

З огляду на вказані положення Регламенту та розбіжності у протоколі першого пленарного засідання шостої сесії Червоноградської міської ради восьмого скликання Львівської області від 23.02.2021, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що скеровуючи на доопрацювання проект рішення «Про надання дозволу на розроблення детального плану території в районі перехрестя автомобільної дороги Р-15 та автомобільної дороги С141615 Сілець-Соснівка в селі Сілець Червоноградської територіальної громади Червоноградського району Львівської області», відповідачем не дотримано вимог Регламенту. До того ж, ні суду першої, ні суду апеляційної інстанції не надано результати відповідного доопрацювання, не підтверджено належними та допустимими доказами доцільність такого.

Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Європейський Суд з прав людини, практика якого в силу приписів частини 2 статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» підлягає застосуванню судами разом з Конвенцією як джерело права, у пунктах 70-71 рішення у справі «Рисовський проти України» (29979/04), аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що оскільки відповідач жодного рішення за зверненням позивача щодо надання дозволу на розроблення детального плану території не приймав, а надані листи-відповіді за своїми змістом та формою не можуть вважатись «відмовою» у розумінні положень Закону №280/97-ВР, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача від 25.01.2021. При цьому, відповідач як орган місцевого самоврядування, відповідальний за розробку та затвердження містобудівної документації (змін до такої), повинен діяти з дотриманням принципів належного урядування та забезпечувати збалансований підхід як до громадських, так і до публічних інтересів.

Разом з тим, оскільки предметом спірних правовідносин є надання дозволу на розроблення детального плану, а не затвердження такого, інші мотиви, з яких виходив суд першої інстанції задовольняючи частково позовні вимоги, не можуть слугувати підставою задоволення позову, оскільки до предмета доказування за вище встановлених судом обставин, на переконання суду апеляційної інстанції, не входять.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції слід змінити в частині мотивів задоволення позову, а в іншій частині судове рішення слід залишити без змін.

Керуючись статтями 229, 241, 243, 308, 310, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року у справі №380/3801/21 змінити в частині мотивів часткового задоволення позову.

В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року у справі №380/3801/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Р. В. Кухтей
І. М. Обрізко
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 29.10.2021 згідно з ч.3 ст.321 КАС України