Справа № 640/45/19
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2021-10-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № 640/45/19

адміністративне провадження № К/9901/3439/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року (головуючий суддя - Шейко Т.І.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року (головуючий суддя - Бабенко К.А., судді: Коротких А.Ю., Сорочко Є.О.)

у справі №640/45/19

за позовом ОСОБА_2

до Київської міської державної адміністрації,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ОСОБА_1

про визнання протиправними та скасування розпоряджень.

I. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2019 року ОСОБА_2 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження Київської міської державної адміністрації:

- від 26 квітня 2018 року № 700 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, виробництво теплової енергії, постачання теплової енергії, послуги з централізованого опалення і централізованого постачання води комунальному підприємству виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго»;

- від 23 липня 2018 року № 1294 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, виробництво теплової енергії, транспортування теплової енергії, постачання теплової енергії, послуги з централізованого опалення і централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води комунальному підприємству виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго»;

- від 22 грудня 2018 року № 2340 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, виробництво теплової енергії, постачання теплової енергії, послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води комунальному підприємству виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго».

2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що оскаржувані розпорядження прийняті з порушенням відповідної процедури і принципів державного регулювання цін/тарифів, а також підписані неуповноваженою особою.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. У поданій касаційній скарзі третя особа із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 18 березня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) 26 квітня 2018 року прийнято розпорядження № 700 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, виробництво теплової енергії, постачання теплової енергії, послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води комунальному підприємству виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго». Згідно з додатками до цього розпорядження комунальному підприємству виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» (далі - КП «Київтеплоенерго») встановлено тарифи для населення:

- на теплову енергію для населення в розмірі 1 294,75 грн. за 1 гКал;

- на виробництво теплової енергії в розмірі 1 183,67 грн. за 1 гКал;

- на постачання теплової енергії в розмірі 4,75 грн. за 1 гКал;

- на послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води в розмірі: 1) централізованого опалення у разі наявності квартирного (на приміщення) та/або будинкового засобів обліку теплової енергії, яка використовується на опалення, в розмірі 1 336,94 грн. за 1 гКал.; 2) централізованого опалення у разі відсутності квартирного (на приміщення) та/або будинкового засобів обліку теплової енергії, яка використовується на опалення, в розмірі 30,20 грн. за 1 кв.м; 3) централізоване постачання гарячої води за умови підключення рушникосушильників до системи гарячого водопостачання, в розмірі 74,49 грн. за 1 куб.м; 4) централізоване водопостачання гарячої води за відсутності рушникосушильників, 63,37 грн. за 1 куб.м.

7. Розпорядження зареєстровано в Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 27 квітня 2018 року за № 97/1945 та набрало чинності з дня його оприлюднення.

8. 23 липня 2018 року виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) прийнято розпорядження № 1294 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, виробництво теплової енергії, транспортування теплової енергії, постачання теплової енергії, послуги з централізованого опалення і централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води комунальному підприємству виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго». Згідно з додатками до цього розпорядження КП «Київтеплоенерго» встановлено такі тарифи для населення:

- на теплову енергію для населення в розмірі 1 317,53 грн. за 1 гКал;

- на виробництво теплової енергії в розмірі 1 206,46 грн. за 1 гКал;

- на транспортування теплової енергії в розмірі 106,33 грн. за 1 гКал;

- на постачання теплової енергії в розмірі 4,74 грн. за 1 гКал;

- на послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води в розмірі: 1) централізованого опалення у разі наявності квартирного (на приміщення) та/або будинкового засобів обліку теплової енергії, яка використовується на опалення, в розмірі 1 354,78 грн. за 1 гКал.; 2) централізованого опалення у разі відсутності квартирного (на приміщення) та/або будинкового засобів обліку теплової енергії, яка використовується на опалення, в розмірі 31,52 грн. за 1 кв.м; 3) централізоване постачання гарячої води за умови підключення рушникосушильників до системи гарячого водопостачання, в розмірі 80,59 грн. за 1 куб.м; 4) централізоване водопостачання гарячої води за відсутності рушникосушильників, 74,52 грн. за 1 куб.м.

9. Зазначене розпорядження зареєстровано в Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 27 липня 2018 року за № 176/2024 та набирало чинності з 1 серпня 2018 року.

10. 22 грудня 2018 року виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) прийнято розпорядження № 2340 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, виробництво теплової енергії, постачання теплової енергії, послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води комунальному підприємству виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго». Згідно з додатками до цього розпорядження КП «Київтеплоенерго» встановлено такі тарифи для населення:

- на теплову енергію для населення в розмірі 1 611,58 грн. за 1 гКал;

- на виробництво теплової енергії в розмірі 1 498,99 грн. за 1 гКал;

- на транспортування теплової енергії в розмірі 107,69 грн. за 1 гКал;

- на постачання теплової енергії в розмірі 4,90 грн. за 1 гКал;

- на послуги з централізованого опалення і централізованого постачання гарячої води в розмірі: 1) централізованого опалення у разі наявності квартирного (на приміщення) та/або будинкового засобів обліку теплової енергії, яка використовується на опалення, в розмірі 1 654,41 грн. за 1 гКал.; 2) централізованого опалення у разі відсутності квартирного (на приміщення) та/або будинкового засобів обліку теплової енергії, яка використовується на опалення, в розмірі 38,50 грн. за 1 кв.м; 3) централізоване постачання гарячої води за умови підключення рушникосушильників до системи гарячого водопостачання, в розмірі 97,89 грн. за 1 куб.м; 4) централізоване водопостачання гарячої води за відсутності рушникосушильників, 90,54 грн. за 1 куб.м.

11. Розпорядження зареєстровано в Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 26 грудня 2018 року за № 289/2137 та набрало чинності з 1 січня 2019 року.

12. Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 23 липня 2018 року № 1294 визнано таким, що втратило чинність розпорядження від 26 квітня 2018 року № 700, а розпорядженням від 22 грудня 2018 року № 2340 визнано таким, що втратило чинність розпорядження від 23 липня 2018 року № 1294.

13. Розпорядження від 26 квітня 2018 року № 700 та від 22 грудня 2018 року № 2340 було підписано головою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кличком В.В., а розпорядження від 23 липня 2018 року №1294 - виконуючим обов`язки голови Пантелєєвим П.О.

14. Вважаючи дії відповідача щодо прийняття оскаржуваних розпоряджень протиправними, позивач звернулася до суду з позовом.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Київська міська державна адміністрація є єдиним постійно діючим в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади і діє незалежно від строку повноважень ради. При цьому приписи законодавства стосовно того, що виконавчий орган Київської міської ради має носити назву «виконавчий орган» відсутній.

16. Виконавчий комітет Київської міської ради (Київську міську державну адміністрацію) очолює його голова, який в межах компетенції та на виконання законодавства приймає та підписує рішення у формі розпоряджень. При цьому судом не було встановлено обов`язку голови виконавчого органу або особи, яка виконує його повноваження, приймати розпорядження на засіданнях виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Отже, відповідачем не порушено процедуру прийняття оскаржуваних рішень.

17. Відповідач наділений повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги, окрім тих, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. КП «Київтеплоенерго» з урахуванням обсягів виробництва, транспортування та постачання теплової енергії не підпадало під регулювання Національної комісії у період прийняття відповідачем оскаржуваних розпоряджень, а тому суд дійшов висновку, що Київська міська державна адміністрація була наділена повноваженнями по встановленню тарифів для комунального підприємства.

18. Також окружний суд критично сприйняв доводи позивача про протиправність оскаржуваних розпоряджень у зв`язку з порушенням відповідачем статей 27, 28, пункту 7 частини першої статті 30, частини другої статті 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. Третя особа у своїй касаційній скарзі зазначав, що оскаржувані розпорядження прийнято виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією), який Київська міська рада в установленому порядку як свій виконавчий орган не утворювала, повноваження щодо встановлення тарифів для населення, які належать органам місцевого самоврядування, Київській міській державній адміністрації не делегувала.

20. Зазначав, що спірні розпорядження приймалися одноособово та на власний розсуд Київським міським головою та виконуючим обов`язки голови, а також були підписані неуповноваженими особами.

21. Вказує що судами першої та апеляційної інстанції проігноровано доводи щодо того, що оскаржувані розпорядження засвідчені печаткою апарату Київської міської державної адміністрації, керівником якого є Загуменний Д.М., а підписантом - Ситніченко Є.В., проте ці особи не підписували розпорядження. Також не вирішено спір відносно інших підстав, про які зазначено у позовній заяві.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

23. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

24. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу правомірності оскаржуваних розпоряджень Київської міської державної адміністрації.

25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

27. За визначенням, наведеним у абзаці 11 статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

28. Частинами першою та другою статті 118 Конституції України визначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

29. Спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України визначає Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ».

30. Відповідно до статті 10 цього Закону Київська міська та районні в місті ради (у разі їх утворення) мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районними в місті радами (у разі їх утворення), підзвітні та підконтрольні відповідним радам.

31. Виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві (частина перша статті 10-1 Закону).

32. Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003 зазначав, що Конституція України уповноважила визначити законом якими мають бути особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві порівняно із загальним порядком здійснення виконавчої влади в областях і районах та із загальним порядком здійснення місцевого самоврядування в інших, ніж міста Київ та Севастополь, населених пунктах.

33. Таким чином посилання позивача у позовній заяві та скаржника у касаційній скарзі на недотримання вимог статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині створення виконавчого органу Київської міської ради, є помилковим.

34. Рішенням Київської міської ради від 20 червня 2002 року № 28/28 «Про утворення виконавчого органу Київської міської ради та затвердження його структури і загальної чисельності» утворено виконавчий орган Київради, який відповідно до пункту 2 розділу VІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» паралельно виконує функції органу державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві, із збереженням існуючої назви «Київська міська державна адміністрація».

35. Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003 виходив з того, що створення в місті Києві єдиного в організаційному відношенні органу, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади і який з питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, є підзвітним і підконтрольним відповідній раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (Кабінету Міністрів України), відповідає положенням частин першої, другої статті 118, частин першої, другої статті 140 Конституції України. Створення такого органу також узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (пункт 1 статті 3).

36. Суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до обґрунтованого висновку, що Київська міська державна адміністрація є належним чином створеним виконавчим органом Київської міської ради, виконує функції державної виконавчої влади в місті Києві, а тому твердження ОСОБА_1 у касаційній скарзі в частині того, що Київська міська рада в установленому порядку не утворювала свій виконавчий орган та не має повноважень на прийняття оскаржуваних розпоряджень, підлягають спростуванню.

37. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначав, що в оскаржуваних рішеннях відсутня мотивована оцінка норм права, на які послався позивач, що такі норми права не були застосовані судом та не вказано мотиви їх незастосування. Також відсутні мотиви відхилення аргументу позивача, зокрема, щодо обставин, встановлених у постанові Шевченківського районного суду міста Києві від 21 березня 2014 року у справі № 2а-118/11.

38. Проте суди критично сприйняли доводи позивача щодо протиправності неутворення виконавчого органу Київської міської ради, обґрунтовані встановленими постановою районного суду обставинами, оскільки у даній справі судом не встановлювався такий факт, а підставою скасування оскаржуваних розпоряджень про затвердження тарифів була відсутність їх державної реєстрації.

39. В постанові Верховного Суду України від 2 грудня 2014 року у справі № 21-470а14, на яку також посилається скаржник, зазначено, що якщо голова Київської міської державної адміністрації, посада якого поєднує в одній особі повноваження керівника органу державної влади і керівника виконавчого органу міської ради, видає нормативно-правовий акт з питань, які організаційно віднесені до відання органів місцевого самоврядування, як-от щодо питань встановлення та/чи затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, і виражає його у формі розпорядження як одного з виду актів органу державної влади, то такі розпорядження підлягають обов`язковій державній реєстрації.

40. Тобто висновки судів у цих адміністративних справах не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.

41. У касаційній скарзі третя особа звертає увагу що позовні вимоги були заявлені у зв`язку з тим, що при прийнятті оспорюваних розпоряджень відповідач не міг брати до уваги рішення НКРЕКП відносно складової тарифів, оскільки комісія утворена з порушенням вимог Конституції України та Закону України «Про природні монополії» (з урахуванням постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/988/18).

42. Проте суд першої інстанції прийшов до висновку що Київська міська державна адміністрація була наділена повноваженнями по встановленню тарифів для КП «Київтеплоенерго». Посилання КП «Київтеплоенерго» на те, що перегляд тарифів зумовлено розширенням території ліцензійної діяльності підприємства з виробництва, транспортування та постачання теплової енергії в місті Києві та схвалення тарифу на виробництво теплової енергії ТЕЦ-5, ТЕЦ-6 з 1 серпня 2018 року на відкритому засіданні НКРЕКП від 14 червня 2018 року, не було взято судом до уваги як підстава врахування рішення НКРЕКП в діяльності Київської міської державної адміністрації, оскільки інформація стосовно причин перегляду тарифів розміщена не відповідачем, а КП «Київтеплоенерго», і посилання на таку підставу перегляду тарифів відсутнє в преамбулі оскаржуваних розпоряджень.

43. Перевірка правомірності утворення та реалізації повноважень НКРЕКП не є предметом розгляду у спірних правовідносинах.

44. Також слід звернути увагу що суди не усувалися від надання оцінки порушення вимог пункту 7 частини першої статті 30, частини другої статті 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» при встановленні спірними розпорядженнями тарифів. З приводу посилання позивача що ріст розміру послуг перевищує ріст доходів населення, суд першої інстанції зазначав що тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії для населення повинні бути на економічно обґрунтованому рівні, що і було реалізовано відповідачем шляхом прийняття оскаржуваних розпоряджень. При цьому суд обґрунтовано зазначав, що розпорядження Київської міської державної адміністрації оскаржуються позивачем не у зв`язку із встановленням тарифів, вищих за розміри економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво, а з інших підстав.

45. Щодо доводів третьої особи про порушення Верховним Судом норм процесуального права, що виразилося у постановленні ухвали про залишення його касаційної скарги без руху та у подальшому її повернення, у результаті чого він просив вирішити питання про відведення від вирішення питання про прийняття касаційної скарги колегії суддів та призначити проведення судово-медичної експертизи, слід зазначити таке.

46. Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 7 квітня 2021 року у справі № 9901/23/21 звертала увагу на те, що саме з метою виконання завдання адміністративного судочинства сторона у справі має користуватися процесуальними правами, сприяючи тим самим суду у здійсненні правосуддя.

47. Дії учасників судового процесу та їхніх представників мають не лише за формою, але й за змістом відповідати завданню адміністративного судочинства. Зміст права на справедливий суд несумісний зі свідомим виявом учасником судового процесу чи його представником неповаги до честі, гідності, репутації іншого учасника, представника, суду тощо.

48. У процесуальних відносинах, намагаючись донести певну думку до суду, учасники судового процесу, їхні представники, інші особи мають ретельно підбирати слова, а також з обережністю виявляти емоції щодо інших учасників, їхніх представників, суду, осіб, які не беруть участь у судовому процесі. Суд не повинен толерувати використання нецензурної лексики, образливих і лайливих слів чи символів, зокрема для надання характеристик учасникам справи, іншим учасникам судового процесу, їх представникам і суду (суддям). Такі слова та символи не можна використовувати ні у заявах по суті справи, заявах з процесуальних питань, інших процесуальних документах, ні у виступах учасників судового процесу та їхніх представників (аналогічні висновки були викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 199/6713/14-ц, від 14 березня 2019 року у справі № 9901/34/19, від 7 листопада 2019 року у справі № 9901/324/19).

49. Тому колегія суддів звертає увагу скаржника на добросовісне користування процесуальними правами.

50. Доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду та не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанції по суті справи.

51. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

52. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року у справі № 640/45/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова