Справа № 640/18801/21
Суддя: Кузьменко В.А.
Дата ухвалення: 2021-10-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

28 жовтня 2021 року справа №640/18801/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кузьменка В.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи адміністративну справу

за позовомАкціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ» (далі по тексту - позивач, АТ «ОГС «ЛЬВІВГАЗ»)
доНаціональної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - відповідач, НКРЕКП)
про1) визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови НКРЕКП від 23 грудня 2016 року №2361; 2) визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови НКРЕКП від 29 грудня 2017 року №1615; 3) визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови НКРЕКП від 13 листопада 2018 року №1427; 4) визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3076; 5) визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови НКРЕКП від 30 грудня 2020 року №2799
В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до НКРЕКП, в якому просив: 1) визнати протиправним та нечинним пункт 2 постанови відповідача від 24 грудня 2019 року №3076; 2) визнати протиправним та нечинним пункт 2 постанови відповідача від 30 грудня 2020 року №2799, з підстав протиправності пункту таких 2 постанов, якими встановлено заборону використання коштів за заходами Планів розвитку газорозподільної системи підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ».

На думку позивача, пункти 2 оскаржуваних постанов є незаконними та необґрунтованими, виходячи із такого: протиправна заборона використання коштів за заходами Планів розвитку газорозподільної системи на здійснення реконструкції вказаних у постановах газопроводів унеможливлює виконання позивачем обов`язку забезпечення надійної та безпечної експлуатації газорозподільної системи, створює загрозу безперервності надання газорозподільних послуг, негативно впливає на технічний стан зношених елементів ГРМ, призводить до підвищення питомих втрат на експлуатацію; відповідач при винесенні оскаржуваних постанов перевищив визначені законом повноваження, у зв`язку із тим, що жодними нормами законодавства не передбачено права відповідача у процесі державного регулювання щодо позивача встановлювати заборони, не передбачені діючим законодавством; заборона відповідачем використовувати грошові кошти за заходами Плану розвитку є протиправною та порушує право власності АТ «ЛЬВІВГАЗ» на ці кошти.

Ухвалою від 02 серпня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва поновив АТ «ЛЬВІВГАЗ» строк звернення до адміністративного суду з позовом до НКРЕКП про визнання протиправними та нечинними пунктів постанов, прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження в адміністративній справі №640/18801/21 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.

Ухвалою від 17 вересня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив представнику АТ «ЛЬВІВГАЗ» у прийнятті до розгляду заяви про зміну предмета позову у зв`язку із невідповідністю частині сьомій статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвалою від 04 жовтня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив НКРЕПК у задоволенні клопотань про розгляд справи в порядку загального позовного провадження, про залишення позовної заяви без розгляду та у задоволенні заперечень проти розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження.

04 жовтня 2021 року позивач змінив предмет позову, подавши заяву про зміну предмета позову, в якій просив: 1) поновити строк звернення до адміністративного суду із позовом про визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1615 від 19 грудня 2017 року; визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2361 від 23 грудня 2016 року та пункту 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1427 від 13 листопада 2018 року; 2) визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2361 від 23 грудня 2016 року; 3) визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1615 від 29 грудня 2017 року; 4) визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1427 від 13 листопада 2018 року; 5) визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №3076 від 24 грудня 2019 року; 6) визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2799 від 30 грудня 2020 року.

Доповнені позовні вимоги обґрунтовані протиправністю пункту 2 постанов НКРЕКП, якими встановлено заборону використання коштів, визначені як плановані тарифні джерела фінансування інвестиційних програм АТ «ЛЬВІВГАЗ» з підстав, наведених у позовній заяві.

Ухвалою від 05 жовтня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва поновив АТ «ЛЬВІВГАЗ» строк звернення до адміністративного суду з позовом до НКРЕКП про визнання протиправними та нечинними пунктів постанов та прийняв до розгляду заяву представника АТ «ЛЬВІВГАЗ».

Ухвалою від 25 жовтня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив у задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог про оскарження постанов НКРЕКП від 23 грудня 2016 року №2361, від 29 грудня 2017 року №1615, від 13 листопада 2018 року №1427.

Відповідач у відзиві на позовну заяву вказав про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, у зв`язку із тим, що пункти 2 оскаржуваних постанов НКРЕКП прийняті в межах компетенції та у спосіб, визначений законодавством України, з дотриманням балансу та основних принципів діяльності Регулятора.

У відзиві відповідач зауважив, що надання до НКРЕКП проектної документації та експертних висновків щодо результатів експертизи проектно-кошторисної документації є неодмінною умовою розгляду та затвердження Регулятором Планів розвитку газорозподільних підприємств. На думку відповідача, не відбулося жодного порушення права власності позивача, оскільки фінансування витрат на проведення експертизи включено самим позивачем складовою загальної кошторисної вартості заходів Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки та Плану розвитку газорозподільної системи на 2021-2030 роки.

Відповідач вважає, що положення пункту 2 оскаржуваних постанов щодо заборони використання коштів за заходами будівництва (реконструкції) ГРМ Планів розвитку АТ «ЛЬВІВГАЗ» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків не протирічить нормам чинного законодавства.

Відповідач також звертає увагу, що позивач виконав вимоги оскаржуваних постанов, надавши копії всіх експертних звітів, а під час відкритих засідань, на яких відбувалось схвалення та затвердження постанов НКРЕКП, не було зауважень від АТ «ЛЬВІВГАЗ».

Крім того, відповідач вказує, що позивач безпідставно зазначає, що оскаржувані постанови є нормативно-правовими актами, та про перевищення відповідачем повноважень, оскільки оскаржувані постанови не відповідають ознакам нормативно-правового акта, а твердження про перевищення повноважень можливі виключно у спорі між органами державної влади щодо наявності або відсутності компетенції, посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року №705/748/17.

Позивач подав відповідь на відзив, де спростовує доводи відповідача та серед іншого зазначає, що будь-якими нормами законодавства не передбачено такого способу державного регулювання чи повноважень відповідача як заборона використання коштів за заходами Планів розвитку газорозподільної системи; позивач зобов`язаний надавати відповідачу інформацію щодо заходів інвестиційної програми, які потребують експертизи проектно-кошторисної документації, а не копії експертних висновків.

Відповідач подав додаткові пояснення, де, зокрема, додатково вказав про відсутність у позивача порушеного права внаслідок прийняття оскаржуваних постанов та відсутність відповідних доказів.

Позивач також подав додаткові пояснення, в яких наголосив на окремих аспектах позовної заяви.

Відповідач у запереченні на відповідь на відзив підтримав мотиви відзиву та наголосив на безпідставності та необґрунтованості позовних вимог.

Крім того, відповідач подав додаткові пояснення, з урахуванням заяви позивача про зміну предмета позову, в яких знову звертав увагу на відсутність порушеного права та необхідність відмови в задоволенні позову.

Дослідивши наявні у справі докази, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив такі фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.

АТ «ЛЬВІВГАЗ» видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в межах території міста Львів та Львівської області, де знаходиться газорозподільна система, що перебуває у власності, господарському віданні, користуванні чи експлуатації АТ «ЛЬВІВГАЗ», згідно з постановою НКРЕКП від 29 червня 2017 року №850.

Таким чином, позивач є газорозподільним підприємством.

Постановою НКРЕКП від 23 грудня 2016 року №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки» відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року №2493, Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494, постановлено:

Газорозподільним підприємствам, газотранспортному та газозберігаючому підприємству ПАТ «Укртрансгаз»:

1) перераховувати та обліковувати кошти на окремому банківському рахунку, визначені як плановані тарифні джерела фінансування інвестиційних програм на 2017 рік - І розділів Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки;

2) заборонити використовувати зазначені кошти до прийняття НКРЕКП рішення щодо затвердження відповідного Плану розвитку.

Згідно з постановою НКРЕКП від 29 грудня 2017 року №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки» відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493, Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2494, постановлено:

Газорозподільним підприємствам, газотранспортному та газозберігаючому підприємству ПАТ «Укртрансгаз»:

1) перераховувати та обліковувати кошти, визначені як плановані тарифні джерела фінансування інвестиційних програм на 2018 рік - І розділів Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки, а саме амортизаційні відрахування, на окремому банківському рахунку;

2) заборонити використовувати зазначені кошти до прийняття НКРЕКП рішення щодо затвердження відповідного Плану розвитку.

Постановою НКРЕКП від 13 листопада 2018 року №1427 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПАТ «ЛЬВІВГАЗ» відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2494, постановлено:

1. Затвердити План розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПУБЛІЧНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА ПО ГАЗОПОСТАЧАННЮ ТА ГАЗИФІКАЦІЇ «ЛЬВІВГАЗ» та джерела його фінансування за розділами згідно з додатком до цієї постанови.

2. Заборонити ПУБЛІЧНОМУ АКЦІОНЕРНОМУ ТОВАРИСТВУ ПО ГАЗОПОСТАЧАННЮ ТА ГАЗИФІКАЦІЇ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПУБЛІЧНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА ПО ГАЗОПОСТАЧАННЮ ТА ГАЗИФІКАЦІЇ «ЛЬВІВГАЗ» на 2018 рік «г-д, с/т (Д-160 мм), с. Погірці - К. Королівські Самбірського р-ну» та «г-д, в/т (Д-160, 63, 25 мм, Д-50 мм), с. Оброшино - Ставчани Пустомитівського р-ну» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку.

Відповідно до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3076 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494, постановлено:

1. Затвердити План розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» та джерела його фінансування за розділами згідно з додатком до цієї постанови.

2. Заборонити АКЦІОНЕРНОМУ ТОВАРИСТВУ «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» на 2020 рік: «реконструкція г-ду, с/т (Д - 530 мм), м. Борислав, пров. Залізничний», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 273 мм), м. Дрогобич, ГРС 3-НПЗ», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 159 мм), м. Пустомити», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Гуменець Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Ставчани, вул. Шашкевича, вул. Польова, вул. Івасюка Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 273 мм), с. Тернопілля -с. Милошовичі - с. Горбачі Миколаївського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Гуменець Пустомитівського р-ну (2 черга)», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Сердиця Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 159 мм), с. Ставчани Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 219, 108 мм), с. Ясловичі Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 325 мм, Д - 110, 63 мм), с. Сокільники Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89 мм), с. Острів Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Чайковичі Самбірського р-ну (діл. 1, діл. 2)», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Конюшки-Королівські Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Погірці Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Купновичі, Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 108 мм, 57 мм), с. Малинів - Сусолів Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 159, 76, 57 мм), смт Дубляни 30308959) Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 325 мм), с. Городище Жидачівського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 159, 108, 57 мм), с. Дроховичі Жидачівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 325 мм), с. Новий Яр Яворівського р-ну (діл. 1, діл. 2) №14800001» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку.

Постановою НКРЕКП від 30 грудня 2020 року №2799 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494, постановлено:

1. Затвердити План розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» та джерела його фінансування за розділами згідно з додатком до цієї постанови.

2. Заборонити АКЦІОНЕРНОМУ ТОВАРИСТВУ «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» на 2021 рік: «г-д, в/т (Д - 325 мм), с. Вербляни Яворівського р-ну (1 ділянка - черга 2; 2 ділянка)», «г-д, в/т (Д - 325 мм), смт Немирів Яворівського р-ну (1 ділянка; 2 ділянка - черга 2)», «г-д, в/т (Д - 325 мм), с. Завадів Яворівського р-ну (1 ділянка - черга 2; 2 ділянка)», «г-д, в/т (Д - 159, 108, 57 мм), с. Заставне Золочівського р-ну», «г-д, н/т (Д - 110, 90, 63 мм), с. Старе Село Пустомитівського р-ну», «г-д, н/т (Д - 125 мм), с. Подорожнє, вул. Шевченка Стрийського району - 2 черга», «г-д, в/т (Д - 219 мм), с. Подорожнє, вул. Зелена (діл. 1) Стрийського р-ну - 2 черга», «г-д, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Погірці Самбірського р-ну (2 черга)», «г-д, в/т (Д - 25 мм), с. Наварія - Пустомити Пустомитівського р-ну», «г-д, в/т (Д - 219 мм), с. Подорожнє, вул. Зелена (діл. 2) Стрийського р-ну - 2 черга», «г-д, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Купновичі Самбірського р-ну (2 черга)», «г-д, с/т (Д - 160, 110 мм, Д - 150 мм), с. Гаї Пустомитівського р-ну» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку.

Зміст вказаних постанов в оскаржуваній частині свідчить, що НКРЕКП встановила заборону АТ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки, на 2020-2029 роки, на 2021 - 2030 роки надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку та встановила заборону на використання коштів, визначені як плановані тарифні джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи на 2017-2026 роки та на 2018 - 2027 роки до прийняття НКРЕКП рішення щодо затвердження відповідного Плану розвитку.

Таким чином, виходячи зі змісту позовної заяви та оскаржуваних актів, у межах спірних правовідносин суду належить встановити, чи наділена НКРЕКП повноваженнями встановлювати заборону використання власних коштів суб`єктів господарювання, зокрема АТ «ЛЬВІВГАЗ».

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у відповідній редакції на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Стаття 2 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» установлює, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Частина друга статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» встановлює, що Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Отже, НКРЕКП здійснює державне регулювання виключно у межах повноважень, передбачених законом.

Як зазначає відповідач, пункти 2 оскаржуваних постанов НКРЕКП прийняті в межах компетенції та у спосіб, визначений законодавством України, з дотриманням балансу та основних принципів діяльності Регулятора. На думку відповідача, положення пункту 2 оскаржуваних постанов щодо заборони використання коштів за заходами будівництва (реконструкції) ГРМ Планів розвитку АТ «ЛЬВІВГАЗ» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків не суперечить нормам чинного законодавства.

Відповідач в обґрунтування правомірності своїх рішень посилається на норми статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» щодо функцій Регулятора, зокрема приймати обов`язкові для виконання рішення, та на норми Закону України «Про ринок природного газу» та розділу IV Кодексу газорозподільних систем щодо компетенції Регулятора затверджувати плани розвитку газорозподільних систем і необхідності надання до НКРЕКП проектної документації та експертних висновків

Однак, суд не погоджується із такою позицією відповідача, оскільки вона зводиться до того, що НКРЕКП на власний розсуд може приймати обов`язкові для виконання рішення та застосовувати будь-який спосіб державного регулювання.

Суд звертає увагу, що суб`єкт владних повноважень, яким є НКРЕКП, може діяти виключно у рамках окреслених законом повноважень, за принципом «дозволено лише те, що прямо передбачено законом».

Зокрема відповідач зазначає, що згідно з частиною першою статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор серед іншого: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; бере участь у регулюванні платіжно-розрахункових відносин на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг у випадках, визначених законом; схвалює/затверджує інвестиційні програми (плани розвитку) суб`єктів, діяльність яких регулюється Регулятором, у випадках, встановлених законом, та вносить зміни до них відповідно до порядку, затвердженого Регулятором.

Відповідно до частини другої цієї статті Регулятор має право зокрема: приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання; вимагати від операторів систем передачі та розподілу електричної енергії або операторів газотранспортної та газорозподільних систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосовування на недискримінаційній основі.

Частина четверта статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначає, що у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін з метою встановлення тарифу суб`єкти господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг подають на схвалення (затвердження) Регулятору розроблену інвестиційну програму (план) розвитку після громадського обговорення. Інвестиційні програми (плани) розвитку є публічною інформацією та повинні бути загальнодоступними.

Разом із цим, зміст вказаних норм Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» свідчить про відсутність у відповідача повноважень встановлювати заборону для суб`єктів господарювання на використання власних коштів, у тому числі передбачених на фінансування Планів розвитку газорозподільної системи.

При цьому суд зауважує, що спірні правовідносини не стосуються державного регулювання цін або встановлення тарифів.

Відповідач також посилається на пункти 6, 19 частини третьої статті 4 Закону України «Про ринок природного газу», згідно з якими до компетенції Регулятора на ринку природного газу належить затвердження кодексів газотранспортних систем, кодексу газорозподільних систем, кодексів газосховищ та кодексу установки LNG та затвердження планів розвитку газорозподільних систем.

У частині першій статті 37 Закону України «Про ринок природного газу» зазначено, що оператор газорозподільної системи відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання у належному стані та розвиток (включаючи нове будівництво та реконструкцію) газорозподільної системи, якою він користується на законних підставах.

Відповідно до частини другої статті 38 Закону України «Про ринок природного газу» оператор газорозподільної системи зобов`язаний розробляти, щороку до 31 липня подавати на затвердження Регулятору, розміщувати на своєму веб-сайті та виконувати план розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років.

Проаналізувавши наведені норми Закону України «Про ринок природного газу», суд встановив, що вони теж не передбачають повноважень НКРЕКП встановлювати заборону на використання власних коштів суб`єктів господарювання.

Крім того, відповідач посилається на положення пункту 1 глави 3 розділу IV Кодексу газорозподільних систем, згідно з яким планування заходів та фінансування плану розвитку повинно здійснюватися Оператором ГРМ з урахуванням технічного стану його основних фондів та інших активів, необхідності забезпечення належного рівня експлуатації об`єктів газорозподільної системи та якості надання послуг розподілу природного газу цією системою на довгостроковий період, зменшення обсягів виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу, а також принципів економічної доцільності запровадження відповідних заходів.

Відповідач також вказує, що відповідно до положень пункту 6 глави 3 розділу IV Кодексу газорозподільних систем заплановані заходи інвестиційної програми повинні бути підкріплені обґрунтувальними матеріалами до запланованих робіт та закупівель товарів, які, зокрема, мають містити цінові пропозиції (прайси, комерційні пропозиції та ін.) виробників або їх офіційних представників в Україні, накази про затвердження проєктної документації та зведені кошториси до відповідних проєктів, що передбачені заходами на планований період, а також інформацію щодо заходів інвестиційної програми, які потребують експертизи проєктно-кошторисної документації з урахуванням вимог чинного законодавства, відповідно до форми, наведеної в додатку 8 до цього Кодексу.

Однак, суд звертає увагу, що на момент прийняття оскаржуваних постанов діяла інша редакція пункту 6 глави 3 розділу IV Кодексу газорозподільних систем, а саме: заплановані заходи на перший рік плану розвитку повинні бути підкріплені обґрунтованими матеріалами до запланованих робіт та закупівель товарів, які, зокрема, можуть містити цінові пропозиції (прайси) виробників або їх офіційних представників в Україні, накази про затвердження проектної документації (або зведені кошториси до відповідних проектів), що передбачені заходами на запланований період.

Заходи з проведення нового будівництва або реконструкції об`єктів ГРМ включаються до плану розвитку за наявності необхідних для цього проектів, розроблених та затверджених відповідно до вимог чинного законодавства.

Оператор ГРМ може передбачити у плані розвитку на перший рік кошти для розробки проектів на реалізацію робіт, що заплановані до виконання в майбутніх періодах.

У свою чергу, норми Кодексу газорозподільних систем не наділяють НКРЕКП повноваженнями встановлювати суб`єктам господарювання заборону щодо використання власних коштів.

Отже, суд не встановив жодної норми закону чи іншого нормативно правового акта яка б надавала НКРЕКП повноваження встановлювати суб`єктам господарювання заборону використовувати власні кошти.

Крім того, відповідач не навів конкретну правову норму, яка б на момент прийняття оскаржуваних постанов встановлювала обов`язок для позивача надавати експертні висновки щодо результатів експертизи проектно-кошторисної документації.

Суд не заперечує, що у випадках, встановлених законом, проведення експертизи проектно-кошторисної документації є необхідним, однак, звертає увагу, що це питання не стосується спірних правовідносин.

Суд не приймає до уваги посилання відповідача на норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки він не стосується спірних правовідносин та не визначає повноваження НКРЕКП.

Доводи відповідача про те, що заборона використання коштів до певної події не протирічить законодавству, є неспроможними, оскільки відповідач, як суб`єкт владних повноважень, може діяти виключно на підставі та у межах, визначених законом.

Відповідач також звертає увагу, що позивач виконав вимоги оскаржуваних постанов, надавши копії всіх експертних звітів, а під час відкритих засідань, на яких відбувалось схвалення та затвердження постанов НКРЕКП, не було зауважень від АТ «ЛЬВІВГАЗ», однак, ці обставини не спростовують незаконності встановлення відповідачем заборони на використання коштів.

На переконання суду, відсутність заперечень позивача щодо проекту оскаржуваних постанов та виконання вимог НКРЕКП в частині надання експертних звітів жодним чином не виправдовує поведінку НКРЕКП.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що у межах спірних правовідносин НКРЕКП, встановлюючи позивачу заборону на використання коштів, діяла не на підставі та не у межах визначених законом повноважень.

Суд також погоджується із доводами позивача про те, що оскаржувані постанови містять обмеження (заборони), які не передбачені Законом та порушують право власності позивача на грошові кошти.

Так, відповідно до частини першої та шостої статті 319 Цивільного кодексу України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Держава не втручається у здійснення власником права власності.

Частина сьома статті 319 Цивільного кодексу України передбачає, що діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов`язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановлених законом.

Однак, як встановлено вище, законом не передбачено повноважень НКРЕКП встановлювати заборону для суб`єктів господарювання на використання власних коштів.

На думку відповідача, не відбулося жодного порушення права власності позивача, оскільки фінансування витрат на проведення експертизи включено самим позивачем складовою загальної кошторисної вартості заходів Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки та Плану розвитку газорозподільної системи на 2021-2030 роки.

Між тим суд зауважує, що обставини фінансування витрат на проведення експертизи не впливають на правомірність оскаржуваних рішень відповідача та не стосуються спірних правовідносин.

Суд відхиляє посилання відповідача на те, що Оператор ГРМ зобов`язаний виконувати затверджений Регулятором план розвитку в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні, і що фінансування інвестиційної програми Оператора ГРМ здійснюється за принципом цільового використання, оскільки предметом доказування у цій справі є виключно правомірність рішень НКРЕКП, а в межах спірних правовідносин відповідач не встановив порушень АТ «ЛЬВІВГАЗ» щодо виконання затвердженого плану розвитку або нецільового використання коштів інвестиційної програми.

Враховуючи викладене, пункти 2 постанов НКРЕКП від 23 грудня 2016 року №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки», від 29 грудня 2017 року №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки», від 13 листопада 2018 року №1427 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», від 24 грудня 2019 року №3076 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» та від 30 грудня 2020 року №2799 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» не відповідають вимогам Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та вимогам, які ставляться до рішення суб`єкта владних повноважень, а тому є протиправними і підлягають скасуванню.

Разом із тим, позовні вимоги в частині оскарження пунктів 2 постанов НКРЕКП від 23 грудня 2016 року №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки» та від 29 грудня 2017 року №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки» належить задовольнити частково - лише в частині, що стосується АТ «ЛЬВІВГАЗ», оскільки ці постанови стосуються необмеженого кола осіб.

В частині доводів відповідача про відсутність у позивача порушеного права суд звертає увагу на таке.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (пункт 2 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України).

Частина перша статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, кожна особа, яка вважає порушеними свої права та інтереси з боку суб`єкта владних повноважень, має право на судовий захист у відповідному адміністративному суді.

Як встановлено вище, оскаржувані пункти 2 постанов, прийняті у відношенні АТ «ЛЬВІВГАЗ», стосуються його прав та обов`язків, оскільки встановлюють певні обмеження для нього - заборону використання власних коштів до настання певних обставин та, відповідно, створюють перешкоди у здійснені господарської діяльності.

У позовній заяві позивач указав, що протиправна заборона використання коштів за заходами Планів розвитку газорозподільної системи на здійснення реконструкції вказаних у постановах газопроводів унеможливлює виконання позивачем обов`язку забезпечення надійної та безпечної експлуатації газорозподільної системи, створює загрозу безперервності надання газорозподільних послуг, негативно впливає на технічний стан зношених елементів ГРМ, призводить до підвищення питомих витрат на експлуатацію.

Позивач також зазначив, що добросовісно виконував заходи, передбачені Планами розвитку газорозподільної системи, в тому числі дотримувався вимог пункту 2 оскаржуваних постанов, до моменту коли виконання встановлених відповідачем позивачу додаткових, не передбачених законом, обов`язків і заборон, не почало створювати перешкоди у оперативному запобіганню аварійності газорозподільних мереж та створення загрози життю, здоров`ю, майну людей та довкіллю.

У свою чергу відповідач звертає увагу на відсутність у справі доказів порушеного права позивача.

Разом із тим, у справі містяться копії оскаржуваних рішень, джерел фінансування Планів розвитку газорозподільної системи та власне Планів розвитку газорозподільної системи, які підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги.

При цьому, на думку суду, позивачу не потрібно доводити наявність негативних наслідків додатковими доказами, у разі якщо зміст оскаржуваних рішень сам по собі свідчить про порушення прав позивача, оскільки такі рішення прийнятті поза межами визначених законом повноважень.

Суд вважає, що лише дотримання відповідачем вимог Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» може бути належною підставою для прийняття постанов в оскаржуваній частині, невиконання цих вимог свідчить про протиправність оскаржуваних постанов.

На переконання суду, встановлення обставин невідповідності оскаржуваних постанов нормам законодавства, зокрема Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», є безумовною підставою для їх скасування, незалежно від того, чи реалізовані положення таких постанов на момент вирішення спору, та чи спричинили вони значні негативні наслідки.

При цьому, право на судовий захист пов`язане із самою протиправністю оскаржуваного рішення та дій не ставиться в залежність від наслідків реалізації таких рішень або дій.

Згідно з критеріями, що вказані у постанові Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №640/11643/19, судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

в) є визначеним оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача оскільки це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України;

в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу;

г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить;

д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Натомість суд вважає, що законний інтерес/право позивача має правовий характер, а саме регулюється вказаним вище законодавством; пов`язаний з конкретним матеріальним благом - правом на використання власних коштів; у позовній заяві позивач зазначив, яке саме право порушене та в чому воно полягає; АТ «ЛЬВІВГАЗ» звернулось за захистом свого права/інтересу, а суб`єктом порушення є суб`єкт владних повноважень - НКРЕКП.

Таким чином, твердження відповідача про відсутність у позивача порушеного права є безпідставними.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідач не довів правомірність оскаржуваних постанов з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов АТ «ЛЬВІВГАЗ» підлягає частковому задоволенню.

Згідно з частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відповідно до частин першої, третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, судові витрати стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Оскільки позов задоволено частково, на користь позивача належить стягнути сплачений ним судовий збір за рахунок бюджетних асигнувань відповідача пропорційно задоволених вимог.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ» задовольнити частково.

2. Визнати протиправними та скасувати пункти 2 постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23 грудня 2016 року №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки», від 29 грудня 2017 року №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки» в частині, що стосується Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ».

3. Визнати протиправними та скасувати пункти 2 постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 13 листопада 2018 року №1427 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», від 24 грудня 2019 року №3076 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» та від 30 грудня 2020 року №2799 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ».

4. В іншій частині адміністративного позову відмовити.

5. Стягнути на користь Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ» понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 9 080,00 грн. (дев`ять тисяч вісімдесят гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ» (79039, м. Львів, вул. Золота, 42; ідентифікаційний код 03349039);

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19; ідентифікаційний код 39369133).

Суддя В.А. Кузьменко