Справа № 620/9755/21
Суддя: Скалозуб Ю.О.
Дата ухвалення: 2021-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 жовтня 2021 року Чернігів Справа № 620/9755/21

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Скалозуба Ю. О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників адміністративну справу

за позовомАвтокооператива № 17 Деснянської районної організації Всеукраїнської спілки автомобілістів
до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради
про визнання протиправною та скасування постанови
У С Т А Н О В И В:

Автокооператив № 16 Деснянської районної організації Всеукраїнської спілки автомобілістів (далі - позивач, Автокооператив № 16) звернувся до суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради (далі - відповідач, Управління), в якому просить визнати протиправною та скасувати Постанову № 1 про накладення на Автокооператив № 16 Деснянської районної організації всеукраїнської спілки автомобілістів штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 85 644,00 (вісімдесят п`ять тисяч шістдесят сорок чотири) гривні 00 копійок.

В обґрунтування своїх вимог представник позивача посилається на правові положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та зазначає, що відповідачем не було вручено позивачу направлення на проведення перевірки, що є порушенням Закону. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством (частина 2 статті 5 Закону). Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку. Як свідчить текст направлення на перевірку № 32, воно не містить переліку питань перевірки. Відповідачем винесено приписи не протягом п`яти днів після завершення контрольного заходу, а саме під час проведення такого заходу. В той же час наявність зауважень до акту перевірки зобов`язує суб`єкта владних повноважень їх розглянути та врахувати під час винесення припису. Тобто, відповідачем було позбавлено позивача права на розгляд зауважень до акту перевірки, у разі їх наявності, та в день складення акта перевірки винесено рішення про безумовне недотримання позивачем законодавства у сфері містобудівної діяльності і винесено припис про усунення цих порушень. Як вважає відповідач, позивачем порушено вимоги пункту 1 частини 1 статті 34 Закону, однак позивач не є замовником будівництва, так як не є власником гаражів. Гаражі перебувають у власності членів авто кооперативу.

Представник відповідача подав відзив на позовну заяву, у якому просив відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки позивача було належним чином ознайомлено з підставою проведення перевірки та надано копію відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) та позивачем не доведено факту непред`явлення вищезазначеного документу. В контексті частини 2 статті 5 Закону мова йде про перелік питань для здійснення планових заходів, а в даному випадку посадовими особами Управління проводилась саме позапланова перевірка. Направлення від 14.07.2021 № 32 відповідно до законодавства містить посилання на сферу здійснення державного контролю - «щодо дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил», не повинно містити перелік питань перевірки, а можливість ознайомитися з підставами перевірки Управлінням була надана позивачу для огляду в перший день перевірки. Зазначає, що в Акті № 32 міститься запис про те, що від підписання акту Голова правління Білогура С.І. відмовився. Вважає безпідставним посилання представника позивача на норму Закону щодо складення припису протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю), оскільки відповідно до абз. 2 пункту 1 Порядку № 553 дана норма не розповсюджується під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю. Таким чином, вважає, що посадовими особами Управління було чітко дотримано процедуру проведення позапланового заходу у відповідності до чинного законодавства. Листом управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради підтверджується, що користувачем земельної ділянки, де відбувається виконання будівельних робіт з будівництва гаражу (біля гаража № 133) є Автокооператив № 16.

У відповіді на відзив, представник позивача заперечуючи проти доводів відповідача, викладених у відзиві, просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі та додатково зазначив, що: у відповідача відсутня копія направлення з відміткою, що позивач отримав це направлення; відповідач не надав позивачу копію погодження центрального органу виконавчої влади; текст направлення не містить переліку питань перевірки; позивач не є замовником будівництва.

В поданих до суду запереченнях, представник відповідача заперечуючи проти доводів позивача, викладених у відповіді на відзив, просив у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі та додатково зазначив, що набуття фізичною чи юридичною особою статусу замовника будівництва має місце за одночасного виконання умови перебування у власності або користуванні у такої особи земельної ділянки.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.08.2021 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

13.10.1997 Автокооператив № 16 зареєстровано юридичною особою, що підтверджується копією Свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи серії А00 № 582860 (а.с. 8) та з Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с. 28).

Відповідно до положень копії Статуту Автокооперативу № 16, прийнятого зборами уповноважених членів Автокооперативу № 16 (Протокол № 5 від 20.11.2016): 3.4. Надає допомогу членам автокооперативу в експлуатації гаражів, підсобні господарських приміщень; інвентаря; 4.4. В разі розширення території автокооперативу, його перебудови, при появі нових

місць для будівництва нових гаражів, ці місця під забудову узгоджуються з правлінням

ревізійною комісією автокооператива; 4.7. Гаражі, побудовані (встановлені) на земельній ділянці автокооперативу, є власністю членів автокооперативу і знаходяться в їх користуванні на весь період перебування їх членами автокооперативу; 5.1. Автокооператив має право: 5.1.3. Представляти та захищати інтереси членів автокооперативу в державних, судових, арбітражних органах та громадських організаціях з питань прямо пов`язаних з діяльністю та членством особи у автокооперативі. Автокооператив може представляти і вести будь-які справи у всіх державних органах виконавчої влади, установах, в судах України усіх рівнів, а також наглядових інспекціях, в будь-яких інших державних та недержавних установах та організаціях з усіма правами, які надані чинним законодавством України позивачу, відповідачу, третій особі; 5.2. Автокооператив зобовязаний: 5.2.2. Видати члену автокооперативу паспорт гаражу та вести журнал (або картотеку) обліку членів автокооперативу; 5.2.5. Не допускати самовільної перепланіровки та перебудови гаражів, що будуть завдавати шкоди автокооперативу, комунікаціям, сусіднім гаражам та навколишнім об`єктам державної та приватної власності; 5.2.6. Своєчасно сплачувати податки (податок на землю, відрахування із заробітної плати) та комунальні послуги на підставі договорів з різними організаціями; 6.2. Член автокооперативу має право: 6.2.1. Побудувати підрядним чи господарським методом капітальний гараж (встановити збірно-металевий) та зберігати в ньому особистій транспортний засіб (а.с. 16-18).

Згідно з листом Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради від 09.09.2021 № 475/2021/2-09 (а.с. 44) відповідно до рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради народних депутатів від 18 березня 1996 року № 50 «Про затвердження матеріалів інвентаризації земель підприємств міста та надання земельних ділянок для державного та індивідуального будівництва» п. 12 Автокооперативу № 16 надано в постійне користування земельну ділянку, площею 2,6300 га, по АДРЕСА_1 , з видачею 10.10.1996 Державного акту на право постійного користування землею І-ЧН № 000729-687 (а.с. 45, 46-49).

Відповідно до Довідки про інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 08.09.2021 № 273817139 (а.с. 45) земельна ділянка з кадастровим номером :02:016:0199, що розташована за адресою: Чернігівська обл., м. Чернігів, вулиця Кривоноса, має комунальну форму власності (власником є територіальна громада міста Чернігова в особі Чернігівської міської ради) та цільове призначення: Площа (га): 2.63 для колективного гаражного будівництва. Крім того, вказана земельна ділянка, площею 2,63 га, передана у постійне користування Автокооперативу № 16.

Зважаючи на скаргу громадянина ОСОБА_1 від 07.05.2021 (а.с. 38), на підставі наказу Управління від 12.07.2021 № 47-ОД «Про проведення позапланових перевірок» (а.с. 36), відповідачем 14.07.2021 видано Направлення на проведення планового (позапланового) заходу № 32 (а.с. 9), відповідно до якого посадові особи Управління з 22.07.2021 по 23.07.2021 направлені для здійснення позапланової перевірки на «Виконання будівельних робіт з будівництва гаражу в Автокооперативі № 16, за адресою: м. Чернігів, вул. Кривоноса» щодо дотримання суб`єктом містобудування - Автокооперативом № 16 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Автокооперативом № 16 посадовими особами Управління 22.07.2021 складено Акт № 32, із змісту якого вбачається, що за результатом перевірки встановлено порушення пункту 1 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 13 постанови КМУ від 13.04.2011 № 466, а саме: виконання будівельних робіт з будівництва гаражу (біля гаража № НОМЕР_1 ) на території Автокооперативу № 16, за адресою: м. Чернігів, вул. Кривоноса, земельна ділянка кадастровий номер :02:016:0199 без надання повідомлення про початок виконання зазначених робіт щодо об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єкту з незначними наслідками (СС1). Замовником зазначено Автокооперативу № 16. В Акті наявні записи про те, що голова правління Автокооперативу № 16 від надання пояснень, зауважень та заперечень, а також від підписання Акту відмовився (а.с. 39-43).

На фото, подані до суду відповідачем, вбачається об`єкт незавершеного будівництва розташований за адресою: АДРЕСА_1 , та наявність будівельних матеріалів (а.с. 50-52).

22.07.2021 посадовими особами Управління винесено Припис № 3 про зупинення підготовчих та будівельних робіт (а.с. 12) та Припис № 4 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, згідно з яким від позивача вимагається отримати документи, що дають право на виконання будівельних робіт згідно чинного законодавства або привести об`єкт будівництва до попереднього стану в термін до 22.09.2021 (а.с. 13).

22.07.2021 посадовими особами Управління складено Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно позивача (а.с. 14).

30.07.2021 посадовими особами Управління винесено Постанову № 1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно позивача, відповідно до якої постановлено визнати Автокооператив № 16 винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накласти штраф у сумі 85644,00 грн (а.с. 15).

Не погодившись із прийнятою відповідачем вказаною вище Постановою, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на таке.

Нормативно-правовими актами, які регулюють питання містобудівної діяльності, зокрема, є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Із змісту позовних вимог вбачається, що суть спору у даній справі полягає у правомірності прийняття Управлінням Постанови № 1 про накладення на Автокооператив № 16 штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 85 644,00 грн.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Пунктом 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 (в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин), передбачено, що штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Із змісту оскаржуваної Постанови вбачається, що Автокооператив № 16 визнано винним у вчиненні правопорушення, визначеного у пункті 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», який передбачає, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинене щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

На підставі системного аналізу наведених правових норм суд дійшов висновку, що спеціальним суб`єктом правопорушень у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які передбачено частиною другою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» виступають суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Частина перша статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» передбачає, що замовник - фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку, подала у встановленому законодавством порядку заяву (клопотання) щодо її забудови для здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування.

З огляду на вказане та зважаючи на те, що підставою для прийняття спірної Постанови стало виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання, суд дійшов висновку, що в даному випадку набуття особою статусу замовника будівництва має місце за наявності перебування у власності або користуванні у такої особи земельної ділянки, на якій здійснюються будівельні роботи.

Стосовно доводів представника позивача щодо того, що Автокооператив № 16 не є замовником будівельних робіт з будівництва гаражу (біля гаража № 133) на території Автокооперативу № 16, за адресою: м. Чернігів, вул. Кривоноса, суд зазначає таке.

Відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с. 28) позивач є юридичною особою з організаційно-правовою формою гаражний кооператив, вид діяльності - 81.10 Комплексне обслуговування об`єктів.

Статтею 2 Закону України «Про кооперацію» визначено, що кооператив - юридична особа, утворена фізичними та/або юридичними особами, які добровільно об`єдналися на основі членства для ведення спільної господарської та іншої діяльності з метою задоволення своїх економічних, соціальних та інших потреб на засадах самоврядування; обслуговуючий кооператив - кооператив, який утворюється шляхом об`єднання фізичних та/або юридичних осіб для надання послуг переважно членам кооперативу, а також іншим особам з метою провадження їх господарської діяльності. Обслуговуючі кооперативи надають послуги іншим особам в обсягах, що не перевищують 20 відсотків загального обороту кооперативу.

Згідно з положеннями статті 19 цього Закону для досягнення мети своєї діяльності кооператив набуває та використовує майно, фінансові та інші ресурси.

Джерелами формування майна кооперативу є: вступні, членські та цільові внески його членів, паї та додаткові паї; майно, добровільно передане кооперативу його членами; кошти, що надходять від провадження господарської діяльності; кошти, що надходять від створених кооперативом підприємств, установ, організацій; грошові та майнові пожертвування, благодійні внески, гранти, безоплатна технічна допомога юридичних і фізичних осіб, у тому числі іноземних; інші надходження, не заборонені законодавством.

Кооператив є власником будівель, споруд, грошових та майнових внесків його членів, виготовленої продукції, доходів, одержаних від її реалізації та провадження іншої передбаченої статутом діяльності, а також іншого майна, придбаного на підставах, не заборонених законом.

Володіння, користування та розпорядження майном кооперативу здійснюють органи управління кооперативу відповідно до їх компетенції, визначеної статутом кооперативу.

Статтею 19-1 наведеного Закону передбачено, що член житлово-будівельного, дачно-будівельного, гаражно-будівельного, житлового, дачного, гаражного чи іншого відповідного кооперативу має право володіння, користування, а за згодою кооперативу - і розпоряджання квартирою, дачею, гаражем, іншою будівлею, спорудою або приміщенням кооперативу, якщо він не викупив це майно.

У разі викупу квартири, дачі, гаража, іншої будівлі, споруди або приміщення член житлово-будівельного, дачно-будівельного, гаражно-будівельного, житлового, дачного, гаражного кооперативу чи іншого відповідного кооперативу стає власником цього майна. Право власності на таке майно у члена кооперативу виникає з моменту державної реєстрації цього права відповідно до закону.

Положення цієї статті не застосовуються до об`єктів права власності кооперативів, діяльність яких регулюється спеціальними законами.

Відповідно до статті 27 Закону України «Про кооперацію» кооператив відповідає за своїми зобов`язаннями всім належним йому майном. Порядок покриття завданих кооперативом збитків визначається його статутом. Члени кооперативу відповідають за зобов`язаннями кооперативу в межах внесеного ними паю, якщо інше не передбачено статутом кооперативу або законом. Кооператив не несе відповідальності за зобов`язаннями своїх членів.

Відповідно до положень копії Статуту Автокооперативу № 16, прийнятого зборами уповноважених членів Автокооперативу № 16 (Протокол № 5 від 20.11.2016): 4.4. В разі розширення території автокооперативу, його перебудови, при появі нових місць для будівництва нових гаражів, ці місця під забудову узгоджуються з правлінням ревізійною комісією автокооператива; 5.1. Автокооператив має право: 5.1.3. Представляти та захищати інтереси членів автокооперативу в державних, судових, арбітражних органах та громадських організаціях з питань прямо пов`язаних з діяльністю та членством особи у автокооперативі. Автокооператив може представляти і вести будь-які справи у всіх державних органах виконавчої влади, установах, в судах України усіх рівнів, а також наглядових інспекціях, в будь-яких інших державних та недержавних установах та організаціях з усіма правами, які надані чинним законодавством України позивачу, відповідачу, третій особі; 5.2. Автокооператив зобов`язаний: 5.2.2. Видати члену автокооперативу паспорт гаражу та вести журнал (або картотеку) обліку членів автокооперативу; 5.2.5. Не допускати самовільної перепланіровки та перебудови гаражів, що будуть завдавати шкоди автокооперативу, комунікаціям, сусіднім гаражам та навколишнім об`єктам державної та приватної власності (а.с. 16-18).

Також судом встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером :02:016:0199, що розташована за адресою: Чернігівська обл., м. Чернігів, вулиця Кривоноса, має комунальну форму власності (власником є територіальна громада міста Чернігова в особі Чернігівської міської ради) та цільове призначення: Площа (га): 2.63 для колективного гаражного будівництва. Відповідно до рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради народних депутатів від 18 березня 1996 року № 50 «Про затвердження матеріалів інвентаризації земель підприємств міста та надання земельних ділянок для державного та індивідуального будівництва» п. 12 Автокооперативу № 16 надано в постійне користування земельну ділянку, площею 2,6300 га, по АДРЕСА_1 , з видачею 10.10.1996 Державного акту на право постійного користування землею І-ЧН № 000729-687(а.с. 45, 46-49).

Вказане підтверджується листом Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради від 09.09.2021 № 475/2021/2-09 (а.с. 44) і Довідкою про інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 08.09.2021 № 273817139 (а.с. 45).

З приводу посилань позивача на пункт 4.7 Статуту Автокооперативу № 16, як на підставу, яка підтверджує те, що замовником будівництва об`єкту з приводу якого була складена спірна Постанова, позивач не є, суд зазначає таке.

Пункт 4.7 Статуту Автокооперативу № 16 закріплює, що гаражі, побудовані (встановлені) на земельній ділянці автокооперативу, є власністю членів автокооперативу і знаходяться в їх користуванні на весь період перебування їх членами автокооперативу.

Водночас, суд зауважує, що на спростування доводів Управління доказів щодо того, що земельна ділянка на якій ведеться спірне будівництво передана у користування, оренду, власність члену кооперативу, а також інших доказів, які б підтверджували здійснення будівельних робіт за адресою: м. Чернігів, вул. Кривоноса (біля гаражу № 133) іншими особами, а не Автокооперативом № 16 до суду не надано, і, як вбачається з матеріалів справи, не було надано і представникам відповідача під час здійснення позапланової перевірки.

При цьому суд звертає увагу, що відповідно до пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема: надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Таким чином, суд дійшов висновку про те, що позивач є замовником будівництва в розумінні Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пунктів 1, 7 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340, Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. ДІАМ здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

В частині першій статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» також закріплено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема: 6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Аналогічні правові норми закріплені у пунктах 5, 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553) та в абз. 5 частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

З матеріалів справи вбачається, що підставою для проведення позивачем позапланової перевірки стало звернення громадянина щодо порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (а.с. 38).

При цьому, суд зауважує, що частина друга статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» закріплює, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

З огляду на те, що оскаржувана Постанова Управлінням була прийнята за результатом позапланової перевірки, а положення статті 5 вказаного вище Закону регулюють питання, що стосуються планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), тому судом відхиляються посилання представника позивача на недотримання позивачем вимог частини другої статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» і відповідно порушення ним процедури здійснення заходу державного контролю (нагляду) у вказаній частині.

Згідно з частинами першою, другою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У пункті 7 Порядку № 553 передбачено, що під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Під час проведення позапланової перевірки підлягають контролю виключно питання, які стали підставою для проведення такої перевірки.

Подібні правові норми закріплені і в частині третій та абз. 11 частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Форма направлення для проведення планового (позапланового) заходу затверджена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 15.05.2012 № 240 (далі - Наказ № 240, у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 29.05.2017 № 133) і її зміст відповідає положенням частини третьої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яка передбачає, що у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Судом встановлено, що зважаючи на скаргу громадянина ОСОБА_1 від 07.05.2021 (а.с. 38), на підставі наказу Управління від 12.07.2021 № 47-ОД «Про проведення позапланових перевірок» (а.с. 36), відповідачем 14.07.2021 видано Направлення на проведення планового (позапланового) заходу № 32 (а.с. 9), відповідно до якого Начальник інспекційного відділу управління ДАБК Чернігівської МР Манойленко Ю.М., головний спеціаліст інспекційного відділу управління ДАБК Чернігівської МР Негодніков Д.В. з 22.07.2021 по 23.07.2021 направлені для здійснення позапланової перевірки на «Виконання будівельних робіт з будівництва гаражу в Автокооперативі № 16, за адресою: м. Чернігів, вул. Кривоноса» щодо дотримання суб`єктом містобудування - Автокооперативом № 16 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Дослідивши та проаналізувавши зміст Направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 14.07.2021 № 32 суд констатує, що воно оформлене з додержанням вимог частини третьої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Наказу № 240, а тому суд відхиляє посилання представника позивача на недодержання відповідачем вимог чинного законодавства в частині оформлення направлення для проведення позапланового заходу контролю, а саме щодо не зазначення переліку питань, які підлягають перевірці.

Відповідно до пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю фіксування процесу проведення перевірки здійснюється з використанням фото, аудіо- та відеотехніки.

З матеріалів справи вбачається, що посадові особи Управління позивачем були допущені до проведення перевірки (а.с. 50-52).

Суд зазначає, що як форма направлення для проведення планового (позапланового) заходу, передбачена Наказом № 240, так і положення частини третьої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачають наявність відмітки, яка б засвідчувала яким чином та коли таке Направлення було вручено суб`єкту господарювання щодо якого здійснюється перевірка. Водночас, суд зауважує, що у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки, то можна дійти висновку, що застосування направлення для проведення планового (позапланового) заходу було реалізовано.

Відповідно до частини шостої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Аналогічні правові положення закріплені в Порядку № 533, а саме передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком (пункт 16).

Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату ДІАМ як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення (пункт 18).

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням (пункт 21).

Крім того, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку (пункт 19 Порядку № 553).

Протокол разом з усіма матеріалами перевірки протягом трьох днів після його складення подається посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (пункт 20 Порядку № 553).

За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Автокооперативом № 16 посадовими особами Управління 22.07.2021 складено Акт № 32, із змісту якого вбачається наявність записів про те, що голова правління Автокооперативу № 16 від надання пояснень, зауважень та заперечень, а також від підписання Акту відмовився (а.с. 39-43).

Також 22.07.2021 посадовими особами Управління винесено Припис № 3 про зупинення підготовчих та будівельних робіт (а.с. 12), Припис № 4 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, згідно з яким від позивача вимагається отримати документи, що дають право на виконання будівельних робіт згідно чинного законодавства або привести об`єкт будівництва до попереднього стану в термін до 22.09.2021 (а.с. 13) та складено Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно позивача (а.с. 14).

Посилання представника позивача щодо того, що відповідачем позбавлено позивача права на розгляд зауважень щодо Акту перевірки та порушення 5-тиденного строку після завершення контрольного заходу щодо винесення Припису, передбаченого частиною сьомою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме його прийняття під час проведення такого заходу, суд оцінює критично з огляду на таке.

Як зазначено вище, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України (частина перша статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

З аналізу правових положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» слідує, що він містить загальні норми, які визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

В той же час, спеціальні норми, які визначають процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт закріплені в Порядку № 553, прийнятому Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Суд зауважує, що за загальним правилом норми спеціального законодавства мають пріоритет у застосуванні над нормами загального законодавства.

З огляду на вказане, суд дійшов висновку, що Акт від 22.07.2021 № 32, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, Припис № 3 від 22.07.2021 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, Припис № 4 від 22.07.2021 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно позивача від 22.07.2021 складені посадовими особами Управління у строк, у формі та в порядку, що відповідають вимогам Порядку № 553.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» від 13.04.2011 № 466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 747) повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), повідомлення про зміну даних у зазначених повідомленнях за формою згідно з додатками 1, 2 і 2-1 подається замовником (його уповноваженою особою) до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України.

Так, 06.04.1995 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 244, якою затверджено Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - Постанова № 244, в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин), відповідно до положень якого справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи (пункт 16).

Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час розгляду справи зобов`язана з`ясувати, чи було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності, чи винний відповідний суб`єкт містобудування в його вчиненні, чи підлягає він притягненню до відповідальності, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (пункт 21).

За результатами розгляду справи посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов:

1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу);

2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про закриття справи) (пункт 22).

Суд зауважує, що з боку представника позивача, вказівок на порушення посадовими особами відповідача вимог Постанови № 244, не зазначено.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З огляду на зазначене вище, суд дійшов висновку, що Постанова від 30.07.2021 № 1 про накладення на Автокооператив № 16 Деснянської районної організації всеукраїнської спілки автомобілістів штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Управлінням прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України та підзаконними нормативно-правовими актами, які регулюють правовідносини у сфері містобудівної діяльності.

При розгляді даної справи судом враховано положення частин першої, другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, дійшов висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Автокооперативу № 16 Деснянської районної організації Всеукраїнської спілки автомобілістів до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови - відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Позивач: Автокооператив №17 Деснянської районної організації Всеукраїнської спілки автомобілістів, вул. Кривоноса, м. Чернігів, 14020, .

Відповідач: Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради, вул. Івана Мазепи, 19, м. Чернігів, 14017, .

Дата складення повного рішення суду - 23.10.2021.

Суддя Ю. О. Скалозуб