Справа № 540/241/21
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2021-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 жовтня 2021 р.м.ОдесаСправа № 540/241/21
Головуючий в 1 інстанції: Хом`якова В.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В.,

- Кравченка К.В.,

при секретарі судового засідання - Болтушенка А.О.,

за участю представника апелянтів Клюкіна К.І.,

позивача ОСОБА_1 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційні скарги Херсонської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 02 липня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної прокуратури, Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора, за участю третьої особи Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення кадрової комісії та наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И Л А :

26 січня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій з урахуванням уточнених позовних вимог просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії №62 від 23 листопада 2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора", прийняте відносно прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Херсонської обласної прокуратури №918к від 23 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури з 29 грудня 2020 року;

- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області, а у разі ліквідації чи реорганізації зазначеної посади на посаді рівнозначній цій з 29 грудня 2020 року;

- стягнути з Херсонської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу із розрахунку 1348,45 гривень за кожен робочий день починаючи з 30 грудня 2020 року по день прийняття рішення суду у цій справі включно.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що у спірному наказі про його звільнення відсутні конкретні підстави, передбачені статтею 51 Закону України "Про прокуратуру". Позивач вважає, що передбачені вказаною нормою права підстави для його звільнення відсутні, оскільки жодної реорганізації, ліквідації чи скорочення штату Херсонської обласної прокуратури станом на дату його звільнення не відбулось. Підставою звільнення позивача з посади став факт неуспішного проходження атестації.

Щодо неправомірності рішення кадрової комісії №2 про неуспішне проходження атестації, позивач зазначив, що в порушення Порядку атестації деякі запропоновані тестові питання містили більше однієї правильної відповіді або були неоднозначними, що і спричинило факт врахування його відповідей як помилок та неотримання балів за ці відповіді. Крім того, позивач вважає, що сама атестація за своєю суттю порушує його конституційні права, оскільки законодавство щодо атестації звузило його трудові права, які позивач мав до його прийняття. До того ж, у відповідності до Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014, прокурори міських (районних) прокуратур проходили два етапи атестації, що й слугувало підставою подальшого призначення на посаду в створених місцевих прокуратурах у грудні 2015 року. Атестація, яка проводилась згідно положення № 1922 має разовий та екстраординарний характер, для законодавчого провадження шляхів незаконного впливу на прокуратуру, оскільки не розповсюджується на прокурорів спеціалізованої антикорупційної прокуратури та прокурорів, які займають адміністративні посади, що також порушує принцип рівності усіх перед законом. Позивач зазначив, що після завершення тестування він звернувся до Другої кадрової комісії із заявою про дозвіл на перездачу іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, у зв`язку з тим, що на момент іспиту у позивача було погане самопочуття, викликане втомою через тривалий переїзд з м. Херсона до м. Києва, очікування тестування з 8 години до 14 години 20 хвилин, крім того, деякі питання мали неоднозначну відповідь та складені некоректно. Відповідь на заяву на день звільнення позивач не отримав.

Херсонська обласна прокуратура заперечувала проти задоволення позову, зазначаючи, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури. Згідно пункту 6 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ усі прокурори вважаються персонально попередженими у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у разі неуспішного проходження атестації. Крім того, пунктом 7 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено можливість переведення прокурорів лише у разі успішного проходження ними атестації. Позивачем було подано заяву у встановлений строк за визначеною формою про намір пройти атестацію, у зв`язку з чим його допущено до проходження атестації прокурорів. Оскільки позивач набрав менше необхідної кількості балів під час складення ним іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, кадровою комісією прийнято рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. У відповідності до пункту 6 розділу V Порядку проходження прокурорами атестації №221 рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Окремо відповідач наголошує на скороченні кількості прокурорів Херсонської обласної прокуратури (гранична чисельність 204 проти 213, як було встановлено раніше).

Офіс Генерального прокурора також заперечував проти задоволення позову, зазначаючи, що ОСОБА_1 підтверджена його згода на проходження атестації в порядку та на умовах, визначених Порядком №221, власноручною заявою. Будь-яких претензій щодо неправомочності другої кадрової комісії позивачем не заявлялося. Позивача звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-УІІ в порядку передбаченому п. 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, тобто, у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації. Для звільнення в цьому порядку важливим є не юридичний факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів, а один з юридичних фактів, передбачених у п. 19. Враховуючи, що позивач має вищу юридичну освіту та значний стаж роботи у галузі права, що дозволяв йому тривалий час займати посаду прокурора в органах прокуратури, він був зобов`язаний усвідомлювати зміст та значення правових норм закону, які регулюють його статус та покладають на нього, як на прокурора, додаткові обов`язки. Позивач не навів доводи того, що при прийнятті рішень в межах атестації та виданні наказу про його звільнення, сама процедура відбулася з порушеннями. Необґрунтованими є доводи позивача щодо відсутності у оскаржуваному наказі конкретної підстави для звільнення, оскільки у наказі зазначено підставу звільнення відповідно до формулювання п. 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ. Доводи ОСОБА_1 щодо відсутності факту ліквідації чи реорганізації прокуратури області під час його звільнення та відсутності підстав для звільнення не можуть братися до уваги. Відповідно до п. 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ звільнення прокурорів за п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" здійснюється за умови настання однієї з підстав, передбачених пп. 1-4 п. 19 розділу II Закону № 113-ІХ. При цьому, такої умови як прийняття уповноваженими органами чи особами рішень про ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, скорочення кількості прокурорів вказаним пунктом не передбачено. Юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" в даному випадку є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором регіональної прокуратури.

Крім того, Офіс Генерального прокурора зазначив, що до набрання чинності Законом № 113-ІХ у ч.3 ст.16 Закону № 1697 було вказано, що повноваження прокурора на посаді "можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом". Після набрання чинності Законом № 113-ІХ займенник "цим" було вилучено з тексту норми, чим відбулося скасування заборони на передбачення підстав та порядку звільнення прокурорів в інших законах, окрім Закону № 1697. Отже, порядок звільнення прокурорів, який було передбачено в п. 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, відповідає положенням Закону України "Про прокуратуру". Таким чином, Закон № 113-ІХ, який визначає порядок атестації, умови і підстави звільнення прокурорів з посади, є законом, що регулює статус прокурорів. Тобто, чітко визначеним нормою закону юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру", у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

Крім того, скорочення кількості прокурорів органів прокуратури передбачено ст.14 Закону № 1697-УІІ у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ. Зокрема, змінами, внесеними законодавцем, встановлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10000 осіб.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 02 липня 2021 року позовну заяву ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії №62 від 23 листопада 2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" в частині, яка прийнята відносно прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ Херсонської обласної прокуратури №918к від 23 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури з 29 грудня 2020 року.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області з 30.12.2020.

Стягнуто з Херсонської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 126902 грн. 37 коп. за період з 30 грудня 2020 року по 02 липня 2021 року (включно) з відрахуванням податків та зборів.

Не погодившись з прийнятим судовим рішенням, Херсонська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали апеляційні скарги, в яких посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просили рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Зокрема, Офіс Генерального прокурора зазначив, що суд першої інстанції не врахував, що поновлення позивача, який неуспішно пройшов атестацію та без успішного її проходження, на посаді, усупереч конституційному принципу рівності громадян надасть йому привілеї перед прокурорами, які успішно пройшли атестацію.

Херсонська обласна прокуратура в своїй апеляційній скарзі зазначила, що єдиною та безумовною підставою для звільнення позивача з посади стало рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, а не реорганізація, ліквідації чи скорочення штату, як то зазначено судом першої інстанції.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, враховуючи наступне.

Судом першої інстанції встановлені та з матеріалів справи вбачаються наступні обставини.

ОСОБА_1 з грудня 2015 року по грудень 2020 року займав посаду прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області.

Відповідно до вимог Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 , №113-ІХ , позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

ОСОБА_1 допущений до атестації, та за результатами першого етапу - тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, яке відбулось 30.10.2020, позивач набрав 62 бали, які відповідно до Порядку атестації не є достатніми для допуску до інших етапів атестації (прохідний бал 70).

03 листопада 2020 року позивачем подано заяву до Другої кадрової комісії про дозвіл на перездачу іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, у зв`язку з тим, що на момент іспиту у позивача було погане самопочуття, спричинене тривалим переїздом до місця проходження тестування та значним очікуванням, крім того, ноутбук працював неналежним чином, неможливо було обрати вірну відповідь на питання. Відповідь на заяву не отримав.

Рішенням Другої кадрової комісії №62 від 23 листопада 2020 року позивач визнаний таким, що не успішно пройшов атестацію.

Наказом Херсонської обласної прокуратури №918к від 23 грудня 2020 року ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" з 29.12.2020, в якості підстави для звільнення зазначено рішення кадрової комісії №62 від 23.11.2020.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи рішення про неуспішне проходження атестації позивачем, Друга кадрова комісія не мала достатніх та достовірних підстав для висновку про не успішне проходження позивачем першого етапу тестування. Більш того, позивачем було повідомлено про наявні технічні проблеми під час тестування, що не перевірено комісією, а тому рішення від 23.11.2020 № 62 є необґрунтованим, тобто прийнятим з порушенням принципу адміністративної процедури, у зв`язку з чим є протиправним та підлягає скасуванню.

Крім того, суд першої інстанції зазначив, що перелік тестових питань та відповідей позивача, разом з тим цей документ наданий прокуратурою, не підписаний жодною посадовою особою кадрової комісії або іншою відповідальною особою. Порядком проходження прокурорами атестації не передбачено жодних умов та вимог до програмного забезпечення, яке б унеможливлювало втручання третіх осіб щодо встановлення кінцевого результату іспиту, відсутня інформація про розробника тестових питань для іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону та чи проходили вони апробацію та/або рецензування. Відповідачами не надано доказів, у тому числі, виданих Державною службою спеціального зв`язку та захисту інформації України документів, які засвідчують спроможність використаного в рамках процедури атестації прокурорів програмного забезпечення, забезпечення анонімності, конфіденційності та захисту від втручання третіх осіб.

Судом першої інстанції зазначено, що наказ про звільнення ОСОБА_1 прийнятий за відсутності юридичного факту реорганізації, ліквідації Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області чи скорочення штатів на момент звільнення позивача.

Судова колегія не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв`язку з неуспішним проходженням прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону.

При цьому, одним із ключових у цій справі є питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», а саме: чи обов`язкового для звільнення прокурора в разі неуспішного проходження ним атестації є ще й одна з таких підстав, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру»).

Згідно зі ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Так, Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

19 вересня 2019 року Законом України № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

Зокрема, встановлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Так, з приписів п. 19 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-IX вбачається, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

З синтаксичного змісту абзацу першого цього пункту вбачається, що:

по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації;

по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

Отже, фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Такий висновок ґрунтується ще й на такому.

Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді передбачені статтею 51 Закону України «Про прокуратуру». Пункт 9 частини першої цієї статті встановлює, що прокурор звільняється з посади у разі, зокрема, ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Безпосередні умови звільнення прокурора з посади, передбачені статтями 52 - 60 цього Закону, норми яких кореспондуються з нормами щодо загальних умов звільнення, що встановлені частиною першою статті 51 цього Закону.

Зокрема, щодо приписів пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону, то їм корелюють положення статті 60 цього Закону, якими конкретизовано підстави звільнення прокурора з посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Водночас варто зауважити, що дію статті 60 зупинено до 1 вересня 2021 року (абзац четвертий пункту 2 розділу II Закону № 113-IX), а тому з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», прокурора не може бути звільнено з посади в період зупинення дії цієї норми, тобто в період проходження ним атестації, про що також вірно зазначено судом першої інстанції.

Наведені норми права свідчать про те, що позивач після неуспішного проходження І етапу тестування не міг бути звільнений з підстав скорочення штату або з підстав ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, та належно звіьнений з підстав неуспішного проходження атестації.

Частиною п`ятою статті 51 Закону № 1697 визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Отже, саме з 25 вересня 2019 року особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42-1, частин першої - третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України установлюються Законом України «Про прокуратуру».

Тому з 25 вересня 2019 року саме цей Закон, а не Кодекс законів про працю України поширюється на правовідносини між ОСОБА_1 і відповідачами.

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур.

Згідно пункту 6 розділу І Порядку № 221 атестація включає такі етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Як передбачено пунктами 7-9 розділу І Порядку № 221, повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.

Згідно із пунктом 10 розділу І Порядку № 221 заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Особа, яку за рішенням суду поновлено на посаді прокурора або слідчого прокуратури після 15 жовтня 2019 року, подає таку заяву Генеральному прокурору упродовж 5 днів після видання керівником органу прокуратури наказу про її поновлення на посаді. Заява підписується прокурором особисто.

Особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора (п. 11 розділу І Порядку № 221).

Порядок складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора врегульовано розділом ІІ Порядку №221.

Відповідно до розділу ІІ Порядку №221, після завершення строку для подання заяви, вказаної у пункті 9 розділу I цього Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів. Графік із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестування оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за п`ять календарних днів до дня складання іспиту. Прокурор вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце складання іспиту з моменту оприлюднення відповідного графіка на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).

Перелік тестових питань для іспиту затверджується Генеральним прокурором та оприлюднюється на веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за сім календарних днів до дня складання іспиту.

Тестування проходить автоматизовано з використанням комп`ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Прокурор може завершити тестування достроково. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Кожна правильна відповідь оцінюється в один бал. Максимальна кількість можливих балів за іспит становить 100 балів.

Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів.

Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог пунктів 9, 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX ОСОБА_1 подав заяву у встановлений строк за визначеною формою, у зв`язку з чим останнього допущено до проходження атестації прокурорів.

Поданою заявою позивач фактично підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком № 221, зокрема й щодо того, що в разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком № 221, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, його буде звільнено з посади прокурора.

Отже, позивач фактично погодився зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в прокуратурі та проведення атестації.

Водночас за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перший етап атестації) ОСОБА_1 набрав 62 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (70), і його не допущено до проходження наступного етапу атестації - анонімного тестування на загальні здібності та навички.

Ці результати відображені у відповідній відомості, а також підтверджуються матеріалами іспиту із зазначенням змісту запитань, правильної відповіді, кількістю коректних відповідей позивача на поставлені питання (т.2 а.с.1-15).

Зауваження ОСОБА_1 щодо того, що 03 листопада 2020 року ним направлено заяву щодо надання можливості проходження атестації повторно, не спростовують факту не проходження позивачем першого етапу атестації.

Результати складення іспиту відображено членом робочої групи у відповідній відомості відразу після завершення тестування, що підтверджується власним підписом позивача. У примітках до цієї відомості відсутні будь-які зауваження позивача щодо процедури і порядку складання іспиту. Також встановлено, що акти про технічні перебої та про неможливість завершення тестування з причин, які не залежать від волі прокурора та кадрової комісії не складались. Позивач не звертався 30.10.2020 в порядку п. 2 розділу V Порядку № 221 до голови або секретаря комісії про наявність зауважень чи скарг на процедуру проведення атестації. Тому подання такого змісту заяви через кілька днів, на думку судової колегії, свідчить про намагання спростувати або оскаржити отриманий негативний результат.

Крім того, судом першої інстанції вірно встановлено, що відповідно до протоколу № 13, заява позивача була розглянута на засіданні 17.11.2020 та відмовлено у наданні можливості повторного проходження тестування, оскільки до членів робочої групи та кадрової комісії щодо складання акту про технічні несправності чи за станом здоров`я позивач не звертався, іспит достроково не припиняв.

Як зазначено вище, п.5 розділу ІІ Порядку № 221 чітко визначено, що прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

У зв`язку із цим Друга кадрова комісія на підставі пунктів 113, 16, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 6 розділу І, пунктів 5 розділу ІІ Порядку № 221 прийняла рішення №62 від 23 листопада 2020 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.

З наведеного вбачається, що оскаржуване позивачем рішення кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти, обґрунтування щодо набрання позивачем за результатами складання іспиту у формі тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора 62 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, а тому підстави для його скасування відсутні.

Судом першої інстанції також помилково визнаний протиправним та скасований наказ Херсонської обласної прокуратури №918к від 23 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури з 29 грудня 2020 року, з посиланням на відсутність факту реорганізації чи ліквідації органу прокуратури, як на окрему підставу для скасування наказу.

В даному випадку юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі п. 9 ч.1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

Конституційний Суд України у Рішенні від 08 липня 2003 року № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 КЗпП України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, установлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема й «Про прокуратуру».

Тобто запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які має намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо до позивача.

Фактично всі доводи позивача щодо протиправності дій відповідача що проведення атестації ґрунтуються на його незгоді з положеннями Закону № 113-IX і Порядку № 221, які, на його думку, порушують, зокрема, і права та гарантії, що визначені Кодексом законів про працю України та Конституцією України.

Водночас колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону № 113-IX на день їх виконання відповідачем і прийняття оскаржуваного наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку № 221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.

Судова колегія також враховує, що ОСОБА_1 , подаючи заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію, цілком і повністю був ознайомлений з умовами та процедурами проведення атестації та погодився на їх застосування. Тобто позивач розумів наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації та можливе звільнення з підстав, передбачених Законом № 113-IX. В іншому разі позивач мав повне право відмовитися від проведення такої атестації та не подавати відповідної заяви чи окремо оскаржувати відповідний Порядок проходження прокурорами атестації, чого він не зробив.

Законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю. Відповідно набрання позивачем за результатами іспиту у формі анонімного тестування під час першого етапу атестації 62 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, є безумовною підставою згідно з пунктом 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 для його недопуску до наступних етапів атестації та прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Прийняти інше, крім указаного, рішення не було правових підстав.

Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

Водночас відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Відтак, за наявності відповідного рішення Другої кадрової комісії від 23 листопада 2020 року № 62 про неуспішне проходження позивачем атестації, прокурор Херсонської області на підставі вказаної норми Закону № 113-IX видав оскаржуваний наказ №918к від 23 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 із посади прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 29 грудня 2020 року.

Зважаючи на те, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» прямо передбачене підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пов`язане, зокрема, з наявністю рішення другої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, висновок суду першої інстанції про те, що фактично не мали місця ані ліквідація, ані реорганізація органу прокуратури, ані скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, є помилковими.

Отже, з огляду на наведені обставини, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

Зважаючи на доводи позивача, варто зазначити й те, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України, дійсно, певною мірою є втручанням у приватне життя особи прокурора в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності). Однак таке втручання в цьому разі прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України. Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності в цьому разі є повністю співставною зі ступенем втручання держави з аналогічною метою в діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано і законним, і конституційним згідно з висновком Конституційного Суду України від 20 січня 2016 року № 1-в/2016.

Колегія суддів не вбачає підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства на формування корпусу прокурорів системи органів прокуратури України та приватним інтересом заявника на продовження служби в органах прокуратури, оминаючи процедуру атестації.

Отже, на переконання колегії суддів, у спірних правовідносинах позивач перебував у стані повної правової визначеності, коли, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків непроходження одного з етапів атестації, із правилами якої він погодився, подавши заяву.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справі № 200/5038/20-а, від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20, від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20, від 06 жовтня 2021 року у справі № 480/5544/20.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що наказ Херсонської обласної прокуратури №918к від 23 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури з 29 грудня 2020 року, виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Суд першої інстанції надав невірну правову оцінку обставинам справи, невірно застосував нормим матеріального права в зв`язку з чим дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.

Відповідно до п.3, п.4 ч.1 ст.317 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям постанови про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 317, 320, 322, 325, 328,329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Херсонської обласної прокуратури - задовольнити.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 02 липня 2021 року - скасувати.

Прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 20 жовтня 2021 року.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко