Справа № 620/8006/21
Суддя: Непочатих В.О.
Дата ухвалення: 2021-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 жовтня 2021 року Чернігів Справа № 620/8006/21

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Непочатих В.О., розглянувши у письмовому провадженні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом Чернігівської обласної ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправним та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В:

Чернігівська обласна рада звернулася до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, в якому просить визнати протиправними та скасувати пункти 4, 6, 7, 8, 10 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 21.04.2021 № 262515-13/1801-2021.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що пункти 4, 6, 7, 8, 10 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 21.04.2021 № 262515-13/1801-2021 є незаконними та безпідставними, оскільки позивачем не допущено необґрунтованих витрат бюджетних коштів. Також у заяві від 20.08.2021 про зміну (доповнення) підстав позову додатково вказав, що відповідно до частини другої статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться. Вказує, що листами від 22.10.2020 № 002000-14/6490-2020 та від 09.12.2020 № 002000-14/8559-2020 Державна аудиторська служба України повідомляла, що державний фінансовий аудит та ревізія фінансово-господарської діяльності Чернігівської обласної ради будуть проведені за період з 01.02.2019 по 31.10.2020. Тому позивач стверджує, що відповідачем допущено порушення вимог статті 4 зазначеного Закону, оскільки державний фінансовий аудит та інспектування (ревізія) були проведені за один і той самий період з 01.02.2019 по 31.10.2020. Вважає, що оскаржувані пункти вимоги є протиправними та підлягають скасуванню.

Від відповідача надійшов відзив, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні позову та зазначає, що всі доводи позивача, які викладені у позовній заяві ґрунтуються на наданні особистої правової оцінки законодавства. Стверджує, що наявність збитків, правильність їх обчислення повинен перевіряти суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Від позивача надійшла відповідь на відзив, у якій підтримав заявлені позовні вимоги та додатково зазначив, що вимога є індивідуально-правовим актом, яка породжує права і обов`язки для позивача, а тому може бути оскаржена в судовому порядку відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Від відповідача надійшли заперечення, у яких Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області підтримало свою правову позицію та виклало аналогічні пояснення, як і у відзиві на позовну заяву.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Згідно направлень від 18.12.2020 № 608, № 609, від 11.01.2021 № 5, від 12.01.2021 № 12, № 13, які видані відповідно до пункту 8.30 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2020 року, посадовими особами Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернігівської обласної ради за період з 01.02.2019 по 31.10.2020 (т. 1, а.с. 230-234).

За результатами проведеної ревізії було складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Чернігівської обласної ради від 16.03.2021 № 15-31/04 згідно якого, ревізією встановлені порушення вимог законодавства, які зазначені у відповідних розділах акта (т. 1, а.с. 236-250, т. 2, а.с. 1-119).

Відповідно до висновків акту ревізії відповідачем встановлені допущені позивачем фінансові порушення, серед яких, зокрема:

- використання бюджетних коштів всупереч порядку використання бюджетних коштів, виділених за бюджетною програмою КПКВКМБ 0110180 «Інша діяльність у сфері державного правління» в сумі 45465,74 грн.;

- проведення виплат премії працівникам з порушеннями законодавства, та як наслідок зайве перерахування ЄСВ в сумі 27833,08 грн.;

- проведення виплат матеріальної допомоги працівникам з порушеннями законодавства, та як наслідок зайве перерахування ЄСВ, що призвело до втрат обласного бюджету в сумі 1438074,40 грн.;

- покриття витрат спожитих сторонніми юридичними особами комунальних послуг призвело до втрат обласного бюджету в сумі 15181,45 грн.;

- завищення обсягів та вартості виконаних підрядних ремонтних робіт, які були оплачені замовником (обласною радою) у повному обсязі призвело до втрат обласного бюджету в сумі 371391,41 грн.;

- безпідставне завищення вартості послуг з технічного нагляду за об`єктом капітального ремонту призвело до втрат обласного бюджету в сумі 6488,01 грн.

Не погодившись з висновками акту ревізії, Чернігівською обласною радою були подані заперечення до акту ревізії фінансово-господарської діяльності, з проханням виключити з тексту акту висновки, до яких подаються заперечення (т. 1, а.с. 56-72).

За наслідками розгляду заперечень до акту ревізії, 16.04.2021 відповідачем було надано висновок, яким заперечення Чернігівської обласної ради було залишено без задоволення (т. 1, а.с. 73-93).

21.04.2021 Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області складені вимоги щодо усунення порушень законодавства за № 262515-13/1801-2021, відповідно до яких відповідач, зокрема, вимагає:

- забезпечити відшкодування коштів в сумі 45465,74 грн., які витрачені на виплату грошової винагороди до Почесної грамоти. У випадку неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України;

- забезпечити відшкодування коштів в сумі 27833,08 грн., які витрачені на виплату премії працівникам, що займаються обслуговуванням апарату обласної ради. У випадку неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України;

- забезпечити відшкодування коштів в сумі 1438074,40 грн., які витрачені на нарахування та виплату матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, а не в розмірі посадового окладу. У випадку неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130- 136 КЗпП України;

- забезпечити відшкодування на користь державного бюджету обсягів безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису обласної ради видатків на оплату комунальних послуг, спожитих сторонніми юридичними особами (орендарями) в сумі 4823,54 грн. У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування зазначених безпідставних витрат за рахунок винних осіб відповідно до норм статей 130-136 КЗпП;

- відповідно до норм статей 193, 217, 218, 222-226 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України, забезпечити стягнення з ПП «Рембуд-2603» коштів на суму 370282,28 грн. та з ФОП ОСОБА_1 коштів в сумі 4628,52 грн. (т. 1, а.с. 94-98).

Позивач вважаючи вищевказану вимогу протиправною в частині пунктів 4, 6, 7, 8, 10 та такою, що порушує його законні права та інтереси, звернувся з даним позовом до суду.

Даючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на таке.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні врегульовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

В силу вимог частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю:

1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;

2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;

3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;

4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.

За змістом пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016, визначено, що Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно підпункту 9 пункту 4 вказаного Положення Державна аудиторська служба України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Державна аудиторська служба України для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 23 пункту 6 зазначеного вище Положення).

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок відповідачем, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16.

У даній справі, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області пред`явило до підконтрольної установи вимогу про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії. При цьому, у своїх вимогах вона вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобов`язання позивача вжити заходів щодо усунення виявлених порушень.

Таким чином, доводи позивача щодо суті порушень, відображених у оскарженій частині вимоги відповідача не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.

Щодо законності проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Чернігівської обласної ради, суд зазначає наступне.

За приписами частини другої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті (стаття 3 Закону № 2939-XII).

Згідно статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Як свідчать матеріали справи, Державна аудиторська служба України листом від 22.10.2020 № 00200-14/6490-2020 повідомила відповідача про проведення державного фінансового аудиту місцевих бюджетів на території Чернігівської області у період з 03.11.2020 по 12.03.2021, у складі якого буде проведено ревізію бюджету Чернігівської обласної ради (а.с. 171 т. 1).

Також Державна аудиторська служба України листом від 09.12.2020 № 00200-14/8559-2020 повідомила відповідача, що ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернігівської обласної ради буде проведено з 21.12.2020 по 03.02.2021.

Суд вважає за необхідне зазначати, що орган державного фінансового контролю не має права ініціювати інспектування, якщо держаний фінансовий аудит за той самий період проведено та складено відповідний звіт. У даній справі, встановлені обставини вказують, що на час проведення інспектування аудиторський звіт складено не було.

Таким чином, дії Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернігівської обласної ради є правомірними, оскільки ревізія проводилась не після проведення і встановлення результатів фінансового аудиту, а в межах періоду фінансового аудиту, що не суперечить частині другій статті 4 Закону № 2939-XII.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З урахуванням зазначеного, суд на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України приходить до висновку, що позов Чернігівської обласної ради не підлягає задоволенню повністю.

Керуючись статтями 72-74, 77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Чернігівської обласної ради (пр-т Миру, 43, м. Чернігів, 14000) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (вул. Єлецька, буд. 11, м. Чернігів, 14000) про визнання протиправним та скасування вимоги - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 18.10.2021.

Суддя В.О. Непочатих