Справа № 240/6076/18
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № 240/6076/18

адміністративне провадження № К/9901/1417/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 240/6076/18

за позовом ОСОБА_1 до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року, ухвалене суддею Панкеєвою В.А.

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Залімського І.Г., суддів: Мацького Є.М., Сушка О.О.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області (далі - відповідач, Оліївська сільська рада), у якій, з урахуванням заяв про збільшення розміру позовних вимог від 31 січня 2019 року та від 04 лютого 2019 року, просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради № 258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 ;

1.2. визнати протиправними та скасувати рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради № 325 від 04 січня 2019 року "Про виправлення помилки у формулюванні рішення дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року № 258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та додаток до вказаного рішення - рішення № 258 дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень";

1.3. скасувати розпорядження Оліївського сільського голови № 237-к від 30 листопада 2018 року, яке підписане секретарем ради, про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови у зв`язку із достроковим припиненням повноважень;

1.4. поновити ОСОБА_1 на посаді Оліївського сільського голови Житомирського району Житомирської області з 01 грудня 2018 року;

1.5. стягнути з Оліївської сільської ради на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу з дня звільнення до дня поновлення на роботі.

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що оголошення недовіри та дострокове припинення повноважень, а також його звільнення з посади Оліївського сільського голови у зв`язку із достроковим припиненням повноважень відбулося протиправно без урахування усіх фактичних обставин справи та із численним порушенням чинних норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) та Регламенту Оліївської сільської ради VII скликання (далі - Регламент).

Установлені судами фактичні обставини справи

3. У листопаді 2017 ОСОБА_1 обрано на посаду Оліївського сільського голови, про що у трудовій книжці серії НОМЕР_1 внесено запис від 30 листопада 2017 № 41 року на підставі рішення першої сесії VII скликання Оліївської сільської ради № 1 від 29 листопада 2017 року.

4. 12 листопада 2018 року дванадцятьма депутатами Оліївської сільської ради на ім`я Оліївського сільського голови ОСОБА_1 направлено звернення, відповідно до якого, у зв`язку із численним порушенням ОСОБА_1 норм Закону № 280/97-ВР та Регламенту, вимагається внести у порядок денний дев`ятого пленарного засідання Оліївської сільської ради питання про відсторонення голови Оліївської сільської ради ОСОБА_1 .

5. 27 листопада 2018 року депутат Оліївської сільської ради ОСОБА_2 звернувся із депутатським зверненням на ім`я голови Оліївської сільської ради ОСОБА_1 та Постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності, відповідно до змісту якого в порядку статті 49 Закону № 280/97-ВР просив додатково до порядку денного дев`ятого пленарного засідання VII скликання Оліївської сільської ради, яке відбудеть 30 листопада 2018 року; винести питання, зокрема про дострокове припинення повноважень голови Оліївської сільської ради ОСОБА_1 . До вказаного звернення долучено: проект рішення "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови", проект рішення "Про утворення тимчасової лічильної комісії Оліївської сільської ради з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування".

6. Відповідно до протоколу Комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності № 7 від 27 листопада 2018 року на засіданні Комісії присутніми були: ОСОБА_3 - голова комісії, ОСОБА_4 - заступник голови комісії, ОСОБА_5 - секретар комісії. Відповідно до порядку денного депутат сільської ради ОСОБА_2 за дорученням депутатської групи «За народ» вніс пропозицію включити до порядку денного комісії питання, зокрема, про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 . У результаті обговорення члени комісії підтримали дану пропозицію.

6.1. Так, з 4-го питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 виступили: ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , які вказали на недоліки та часткову бездіяльність в роботі сільського голови. Сільський голова ОСОБА_1 висловив свою думку з даного питання, аргументуючи проти зауважень виступаючих. У результаті обговорень було запропоновано підтримати дану пропозицію, а виступаючим підготувати аргументовану доповідь.

6.2. Вирішено: 1) рекомендувати сільському голові включити дане питання в порядок денний пленарного засідання дев`ятої сесії сільської ради VII скликання; 2) рекомендувати сесії сільської ради прийняти рішення згідно із внесеним проектом; 3) доручити депутату сільської ради доповісти дане питання на пленарному засіданні сільської ради. Голосували: за - 3, проти - 0, утримались - 0. Рішення прийнято одноголосно.

7. Згідно з протоколом дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради (перше пленарне засідання) № 11 від 30 листопада 2018 року, до участі в роботі першого пленарного засідання дев`ятої сесії зареєструвалося 24 депутати. Усього обрано депутатів - 26. Сільський голова запропонував обрати лічильну комісію у складі трьох депутатів відповідно до регламенту роботи сільської ради. На засіданні було затверджено порядок денний, в якому другим пунктом зазначено питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови.

8. Перед розглядом питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови, головуючий на сесії ОСОБА_1 заявив про конфлікт інтересів і подальше ведення дев`ятої сесії сільської ради передав секретарю ради ОСОБА_9 .

9. Під час заслуховування доповіді депутата ОСОБА_2 щодо питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови, останнім було повідомлено про наявність звернення 12-ти депутатів про розгляд питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 . Мотивом для розгляду питання зазначено, що протягом року діяльності сільський голова не надав для розгляду звіт про роботу, не ініціював проведення зборів громадян за місцем проживання в населених пунктах сільської ради, протягом року не підписав контракт з директором комунального підприємства. Відповідно до змісту вказаного протоколу, в ході обговорення було заслухано виступи депутатів та жителів територіальної громади.

10. У свою чергу сільський голова ОСОБА_1 , у своєму виступі зазначив, що в Законі №280/97-ВР чітко передбачено підстави для дострокового припинення повноважень сільського голови. Конфлікт, який виник між головою та депутатами, полягає у тому, що голова не дає згоди на прийняття сумнівних рішень.

11. Головуючий на сесії секретар ради ОСОБА_9 оголосив про завершення обговорення і перехід до процедури таємного голосування.

12. Після обговорення вказаного питання було обрано лічильну комісію у складі депутатів сільської ради ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_5 та проведено таємне голосування в окремо відведеному місці. Участь в голосуванні приймали 18 депутатів сільської ради.

13. Відповідно до протоколу засідання лічильної комісії Оліївської сільської ради дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року № 1, до порядку денного вказаної комісії входило питання про порядок таємного голосування про недовіру та дострокове припинення повноважень сільського голови.

14. Протоколом засідання лічильної комісії Оліївської сільської ради дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року № 2, За результатами таємного голосування голоси розділилися наступним чином: за - 18, проти - 0, утримались - 1, не брали участі в голосуванні - 5. Вирішили: рішення "Про недовіру сільському голові" прийнято. Рішення прийнято не менше ніж двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

15. За результатами розгляду цього питання дев`ятою сесією VII скликання Оліївської сільської ради на підставі пункту 16 частини першої статті 26, пункту 2 статті 42, пунктів 1, 3 статті 50, частини третьої статті 79 Закону № 280/97-ВР та підсумків таємного голосування прийнято рішення від 30 листопада 2018 року № 258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови", яким вирішено: 1) достроково припинити повноваження Оліївського сільського голови ОСОБА_1 ; 2) відділу кадрового та правового забезпечення ( ОСОБА_12 ) та відділу бухгалтерського обліку, звітності та господарської діяльності ( ОСОБА_13 ) апарату сільської ради провести згідно чинного законодавства процедуру звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови з 30 листопада 2018 року у зв`язку із достроковим припиненням повноважень; 3) секретар сільської ради ОСОБА_9 тимчасово здійснює повноваження Оліївського сільського голови з моменту дострокового припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 і до моменту початку повноважень сільського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії сільської ради, обраної на чергових місцевих виборах; 4) секретарю Оліївської сільської ради ОСОБА_9 у термін, визначений частиною третьою статті 42 Закону № 280/97-ВР, звернутися до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів Оліївського сільського голови.

16. Розпорядженням Оліївського сільського голови "Про звільнення ОСОБА_1 " (за підписом секретаря Оліївської сільської ради ОСОБА_9) від 30 листопада 2018 року № 237-к, відповідно до частини третьої статті 79 Закону № 280/97-ВР, рішення дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 30 листопада 2018 року № 258, звільнено ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови у зв`язку із достроковим припиненням повноважень з 30 листопада 2018 року.

17. Рішенням дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради "Про виправлення помилки у формулюванні рішення дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року № 258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" № 325 від 04 січня 2019 року, відповідачем на підставі статті 26 Закону № 280/97-ВР, статті 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", на виконання розпорядження сільського голови №02-02-0/19 від 02 січня 2019 року "Про проведення службового розслідування" та із врахуванням висновків комісії з проведення службового розслідування:

17.1. затверджено акт службового розслідування від 03 січня 2019 року № 09/02-07/19;

17.2. виправлено помилку в протоколі № 11 (перше пленарне засідання) дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року "Виступ депутата ОСОБА_2 викласти в редакції, відповідно до проголошеного депутатом ОСОБА_2 , та прийнятого шляхом таємного голосування 2/3 голосів депутатів від загального складу ради рішення дев`ятої сесії VII скликання № 258 від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення повноважень";

17.3. виправлено помилку у формулюванні рішення дев`ятої сесії VII скликання № 258 від 30 листопада 2018 року "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" шляхом викладення його в редакції "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень", що додається.

18. Відповідно до рішення дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень" №258 від 30 листопада 2018 року (в редакції рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради № 325 від 04 січня 2019 року), за результатами розгляду звернення депутатів Оліївської сільської ради VII скликання про недовіру Оліївському сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень, враховуючи пропозиції постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності, керуючись пунктами 10, 16 частини першої статті 26, частини другої та третьої статті 42, пунктами 1, 3 частини третьої статті 50, частинами другої, третьої статті 79 Закону № 280/97-ВР, враховуючи підсумки таємного голосування, Оліївська сільська рада вирішила висловити недовіру Оліївському сільському голові ОСОБА_1 у зв`язку з чим, достроково припинити його повноваження як Оліївського сільського голови з 30 листопада 2018 року.

19. Відповідно до постанови Оліївської сільської територіальної виборчої комісії Житомирського району Житомирської області від 05 листопада 2020 року № 24 обраним Оліївським сільським головою за результатом місцевих виборів 25 жовтня 2020 року визнано ОСОБА_9 .

20. 27 листопада 2020 року на першій сесії Оліївської сільської ради VIIІ скликання прийнято рішення № 2 про початок повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_9 .

21. Не погоджуючись з рішеннями дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 30 листопада 2018 року № 258, дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської радивід 04 січня 2019 року № 325, розпорядженням Оліївського сільського голови від 30 листопада 2018 року № 237-к, ОСОБА_14 звернувся до суду із цим позовом.

Історія справи та короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

22. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, у задоволені позову відмовлено.

23. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив із того, що питання про висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень сільського голови було належним чином ініційовано та попередньо розглянуто постійною Комісією з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності, що підтверджується наявними у матеріалах справи копіями: звернення депутатів Оліївської сільської ради від 12 листопада 2018 року; депутатського звернення ОСОБА_2 від 27 листопада 2018 року, протоколу Комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності від 27 листопада 2018 року №7.

23.1. Судом першої інстанції установлено, що на момент виникнення спірних правовідносин та прийняття оскаржуваних рішень діяв Регламент Оліївської сільської ради VII скликання, який затверджено рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року. Станом на момент судового розгляду - діяв Регламент Оліївської сільської ради VII скликання, затверджений рішенням шістнадцятої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 18 березня 2019 року №511.

23.2. Виходячи з аналізу статті 33 цього Регламенту, суд першої інстанції дійшов висновку, що ці положення допускають прийняття до розгляду сесії матеріалів, підготовлених з відступами вимог Регламенту у випадку термінового вирішення питання.

23.3. Суд першої інстанції не взяв до уваги доводи позивача про порушення під час внесення на розгляд ради питання про дострокове припинення повноважень сільського голови 12 депутатами, що є менше від половини загального складу ради (стаття197 Регламенту), оскільки, за розсудом суду, ця норма діє в разі скликання сесії за ініціативою депутатів (стаття 198 Регламенту). Водночас суд підкреслив, що у даній справі спірне питання 27 листопада 2018 року внесено до порядку денного чергового пленарного засідання дев`ятої сесії VII скликання Комітетом з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності.

23.4. Суд першої інстанції відхилив доводи позивача в частині протиправності винесення рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 04 січня 2019 року № 325, оскільки, на думку суду, вказане рішення за своїм характером та юридичною суттю спрямовано виключно на усунення виявлених технічних недоліків у раніше прийнятому рішенні та сприяє забезпеченню дотримання юридичної визначеності у спірних правовідносинах. Суд зауважив, що це рішення не спотворює зміст попередньо прийнятого рішення, не змінює його юридичної природи та не викликає нових правових наслідків для позивача.

24. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, погодився із висновками останнього, виходячи із того, що депутати сільської ради при прийнятті рішення про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень голови сільської ради діяли в інтересах громади на підставі та у межах наданих повноважень, а доводи позивача про протиправність оскаржуваних рішень не відповідають фактичним обставинам справи та спростовуються наявними у матеріалах справи доказами. Дводи позивача про порушення процедури розгляду питання та прийняття рішення про висловлення недовіри та про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 суд апеляційної інстанції вважав необґрунтованими, оскільки, на його переконання, вказане питання розглянуто у встановленому законом порядку, а рішення прийнято шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

25. Додатковим рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, заяву ОСОБА_1 задоволено, ухвалено додаткове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 04 січня 2019 року № 325 "Про виправлення помилки в формулюванні рішення дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року № 258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та додаток до вказаного рішення - рішення № 258 дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень" відмовлено в повному обсязі.

25.1. Відмовляючи у задоволенні вказаної позовної вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у мотивувальній частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року у справі № 240/6076/18 судом було надано правову оцінку вказаним вимогам та відмовлено у їх задоволенні, проте у резолютивній частині цього судового рішення не вирішено означеної позовної вимоги.

26. Постановою Верховного Суду від 20 лютого 2020 року у даній справі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції

26.1. Верховний Суд у цій постанові звернув увагу на передчасність висновків суду першої інстанції, з якими погодився суд апеляційної інстанції, стосовно того, що питання про висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 було належним чином ініційовано та попередньо розглянуто постійною Комісією з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності. Верховний Суд відмітив, що фактично суди попередніх інстанцій, відмовивши у задоволені позову, дійшли висновку, що стаття 197 Регламенту діє в разі скликання сесії за ініціативою депутатів у порядку статті 198 Регламенту. Натомість у цій справі спірне питання було внесено 27 листопада 2018 року до порядку денного чергового пленарного засідання дев`ятої сесії сьомого скликання Комітетом з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності. Однак, за висновком колегії суддів Верховного Суду, зазначені обставини не відповідають вимогам Регламенту Оліївської сільської ради VII скликання, який було затверджено рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року.

26.2. Направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд зауважив, що з матеріалів справи не можна зробити висновок, чи існував будь-який інший механізм щодо припинення повноважень сільського голови, оскільки повного тексту Регламенту Оліївської сільської ради VII скликання, чинного на час прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 , матеріали справи не містять. Колегія суддів суду касаційної інстанції наголосила, що процедура дострокового припинення повноважень голови ради, навіть за наявності необхідної кількості голосів, має здійснюватися відповідно до закону та регламенту, у контексті чого підкреслила, що судами першої та апеляційної інстанції не було надано аналізу главі 3 Регламенту Оліївської сільської ради VII скликання, чинного на час прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови.

27. Постановою Верховного Суду від 20 лютого 2020 року також скасовано додаткове рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, а справу в цій частині також направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції для забезпечення спільного повного та всебічного розгляду усіх позовних вимог у цій справі з урахуванням висновків Верховного Суду, які викладені у вищевказаній постанові від 20 лютого 2020 року на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року.

28. За наслідками нового розгляду справи рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

28.1. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції зауважив, що на виконання постанови Верховного Суду від 20 лютого 2020 року ухвалою від 29 квітня 2020 року ним витребувано у відповідача належним чином завірені копії повного тексту Регламенту Оліївської сільської ради VII скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року (з послідуючими змінами) та протоколу засідання 2 сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року (а.с.83 т.3).

28.2. Так, представником позивача надана копія повного тексту Регламенту Оліївської сільської ради, затвердженого рішенням 2 сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року, яка в порушення вимог статті 94 КАС України, не засвідчена належним чином, а її зміст (а.с.90-120 т.3) не відповідає змісту оригіналу Регламенту, оглянутому в судовому засіданні (копія - а.с.130-174 т.3).

28.3. У свою чергу, під час огляду оригіналів документів, наданих представником відповідача, судом встановлено, що рішення 2 сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 30 січня 2018 року, яким затверджено Регламент Оліївської сільської ради, судом установлено, що воно не підписане сільським головою ОСОБА_1, а сам Регламент не підписаний секретарем ради ОСОБА_9.

28.4. Враховуючи покази свідків (депутатів ради та її секретаря), допитаних в судовому засіданні, суд першої інстанції поставив під сумнів відповідність поданої представником позивача копії повного тексту Регламенту Оліївської сільської ради (а.с.90-120 т.3) оригіналу Регламенту Оліївської сільської ради, який знаходиться у відповідача, а тому не прийняв її до уваги як письмовий доказ. Водночас, оскільки подані відповідачем документи не містять обов`язкових реквізитів - особистих підписів діючих на той час голови сільської ради та секретаря сільської ради, то суд дійшов висновку, що ці документи не мають юридичної сили та не можуть бути прийняті судом до уваги. А тому під час розгляду даної справи в оцінці дотримання процедури дострокового припинення повноважень сільського голови суд виходив лише з положень Закону № 280/97-ВР.

28.5. Тож виходячи виключно з приписів Закону № 280/97-ВР, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що норми цього Закону не визначають підстав, з яких може бути прийнято рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові та наслідків прийняття такого рішення, а пунктом 10 частини першої статті 26 означеного Закону визначено лише порядок прийняття такого рішення виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

28.6. Суди попередніх інстанцій зауважили, що судами не надається оцінка обставинам, що стали підставою для прийняття сільською радою рішення про недовіру та дострокове припинення повноважень сільському голові, оскільки прийняття такого рішення відноситься до виключних повноважень саме сільської ради.

28.7. В частині дотримання порядку ініціювання та реалізації процедури дострокового припинення повноважень сільського голови, огляду на зміст положень Закону №280/97-ВР, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що питання про висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 було належним чином ініційовано та попередньо розглянуто постійною Комісією з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності, що підтверджується документами наявними у матеріалах справи.

28.8. При цьому, суди попередніх інстанцій вважали необґрунтованими доводи позивача про порушення процедури розгляду питання та прийняття рішення про висловлення недовіри та про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 , оскільки вказане питання було розглянуто у встановленому законом порядку та шляхом таємного голосування прийнято рішення не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Спірне питання було внесено Комітетом з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності від 27 листопада 2018 року до порядку денного чергового пленарного засідання дев`ятої сесії сьомого скликання з внесенням змін під час засідання.

28.9. Відхиляючи доводи позивача в частині протиправності винесення рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області № 325 від 04 січня 2019 року, суди попередніх інстанцій вказали на їх необґрунтованість адже вказане рішення за своїм характером та юридичною суттю спрямовано виключно на усунення виявлених технічних недоліків у раніше прийнятому рішенні та сприяє забезпеченню дотримання юридичної визначеності у спірних правовідносинах. Вказане рішення не спотворює зміст попередньо прийнятого рішення, не змінює його юридичної природи та не викликає нових правових наслідків для позивача.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

29. 14 січня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року і ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити у повному обсязі.

30. В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження ОСОБА_1 посилається на те, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 688/3487/16-а постановах Верховного Суду від 18 липня 2018 року у справі № 320/11318/14-а та від 20 липня 2018 року у справі № 664/491/16-а, де Верховний Суд указував на те, що спірне рішення може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

30.1. Наголошує на тому, що процедура дострокового припинення повноважень голови ради, навіть за наявності необхідної кількості голосів, має здійснюватися відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Оліївської сільської ради VII скликання, який було затверджено рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року (станом на час прийняття рішення щодо припинення повноважень сільського голови). Отже надання раді повноваження на дострокове припинення повноважень сільського голови не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена. Дострокове припинення повноважень сільського голови є крайнім заходом реагування на його діяльність і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об`єктивні обставини, які б в сукупності вказували на те, що подальше перебування особи на вказаній посаді є не можливим. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.

30.3. Скаржник зазначає, що матеріали справи містять належним чином завірений витяг із Регламенту Оліївського сільської ради, який доданий до позовної заяви у цій справі. На думку скаржника, поза увагою судів попередніх інстанцій залишилося те, що рішенням Оліївської сільської ради № 257 дев`ятої сесії 7 скликання від 30 листопада 2018 року "Про приведення у відповідність до нормативно-правових актів статті 200 Регламенту Оліївської сільської ради сьомого скликання" вносилися зміни до статті 200 Регламенту, зміст якої викладено у наступній редакції "Стаття 200 Доцільність розгляду радою питання про недовіру та дострокове припинення повноважень сільського голови попередньо розглядається профільною постійною комісією ради з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності сільської ради". Разом з тим, стаття 200 Регламенту, який наданий відповідачем викладена у наступній редакції "Рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови приймається таємним голосуванням після обговорення цього питання на сесії ради не менше як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради". Крім того, вказує на те, що судами попередніх інстанцій не прийнято до уваги показання свідка ОСОБА_15 , які, на думку скаржника, мають значення для правильного встановлення обставин справи.

30.5. Скаржник уважає, що суди попередніх інстанцій не прийняли до уваги висновки і мотиви Верховного Суду, з яких скасовані рішення судів попередніх інстанцій у цій справі, та неправильно застосували положення статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

30.6. Також скаржник звертає увагу, що рішенням дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №325 від 04 січня 2019 року внесено зміни до рішення № 258 від 30 листопада 2018 року шляхом викладення в новій редакції, зазначивши в тексті рішення про недовіру сільському голові та змінивши його описову частину. На думку скаржника, оскільки рішення № 258 від 30 листопада 2018 року було реалізовано, то відповідач, в межах наданих йому повноважень не міг вносити у вказане рішення жодних змін. Тому, на переконання скаржника, відповідач при винесенні спірних рішень та розпорядження діяв не у відповідності до вимог частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України.

31. 14 січня 2021 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.

32. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

33. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 29 вересня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини 1 статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

34. 03 березня 2021 року від Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому посилаються на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

35. Відповідач наполягає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що прийняте рішення про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень голови сільської ради прийняті з дотриманням процедури із дотриманням положень Закону № 280/97-ВР та в межах повноважень відповідача.

Нормативне регулювання

36. Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

37. Частиною третьою статті 140, частиною першою статті 144 Конституції України передбачено, що територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

38. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (частина друга статті 144 Конституції України).

39. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР). Окремі особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування врегульовані Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2001 року № 2493-ІІІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2493-ІІІ).

40. Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

41. Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

42. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами встановлена приписами статті 75 Закону № 280/97-ВР. Так, зазначена стаття передбачає:

1. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

2. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

43. Відповідно до приписів статті 3 Закону № 2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування, зокрема, є 1) виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою та 2) виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.

44. Частинами першою-третьою другою статті 12 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

45. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

46. За приписами частини першої статті 42 № Закону 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.

47. У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації". Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах (частина друга статті 42 Закону № 280/97-ВР).

48. Приписами частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР визначено, що до повноважень сільського, селищного, міського голови належить, зокрема: забезпечення здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади (пункт 1); організації в межах, визначених цим Законом, роботи відповідної ради та її виконавчого комітету; підписання рішень ради та її виконавчого комітету (пункт 2); підписання рішень ради та її виконавчого комітету (пункт 3); <…> скликання сесії ради, внесення пропозиції та формування порядку денного сесій ради і головування на пленарних засіданнях ради (пункт 8).<…>

49. Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень (частина п`ята статті 42 Закону № 280/97-ВР).

50. При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради (частина шоста статті 42 Закону № 280/97-ВР).

51. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина третя статті 13 Закону № 280/97-ВР).

52. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом (частина п`ята статті 12 Закону № 280/97-ВР).

53. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади (частина третя статті 42 Закону № 280/97-ВР).

54. Абзацом першим частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

55. Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради (частина третя статті 79 Закону № 280/97-ВР).

56. Згідно з пунктами 10 та 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові та прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

57. Нормами частини першої статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

58. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина тринадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).

59. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

60. Частинами першою та десятою статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

61. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

62. У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям оспорюваних рішень про дострокове припинення повноважень сільського голови, Верховний Суд зауважує, що прийняття таких рішень є законодавчо передбаченим правом сільської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

63. Прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень сільського у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, належить до виключних поноважень відповідної ради.

64. Такі повноваження є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи не може здійснювати повторну перевірку роботи голови сільської ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, допущення ним у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів сільської ради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень сільського голови.

65. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень голови сільського ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

66. Отже спірні рішення відповідачів повинні бути перевірені адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття.

67. Аналогічна правова позиція сформована у постанові Верховного Суду від 22 квітня 2020 року у справі № 360/2169/19, підтримана у постанові Верховного Суду від 04 червня 2020 року у справі №802/1463/18-а та інш.

68. Верховний Суд у своїй практиці, зокрема, у постанові від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18, вже звертав увагу, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

69. Тому доводи відповідачів про законність їх компетенції як суб`єктів владних повноважень на прийняття оспорюваних рішень в межах визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які вони розуміють як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги. Оліївська сільська рада та її посадові особи як суб`єкти владних повноважень зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

70. Сільська, селищна, міська рада та її виконавчий комітет є особливими юридичними особами публічного права і їх засадничим актом є Закон № 280/97-ВР. Водночас сільська, селищна, міська рада є колегіальним органом місцевого самоврядування. Ця особливість потребує наявності окремого внутрішнього нормативно-правового акта, який встановлює загальний порядок підготовки, скликання та проведення засідань колегіального органу, особливості розгляду окремих питань (кадрові питання, розгляд проекту бюджету тощо), порядок оформлення рішень та інші процедурні питання. Обов`язок затвердження регламенту ради не пізніш як на другій сесії прямо передбачено пунктом 1 частини першої статті 26, частиною чотирнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР.

71. Частиною п`ятнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР прямо визначено, що призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

72. Останнім реченням частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що до прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Наведене вказує на намір законодавця забезпечити безперервність дії внутрішнього нормативно-правового акта ради, який встановлює загальний порядок підготовки, скликання та проведення засідань колегіального органу, особливості розгляду окремих питань.

73. Під час першого судового розгляду суд першої інстанції установив, що на момент виникнення спірних правовідносин діяв Регламент Оліївської сільської ради VII скликання, який затверджено рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року, витяги з якого були залучені учасниками до матеріалів справи.

74. У свою чергу, під час нового розгляду суди фактично не виконали постанову Верховного Суду від 20 лютого 2020 року у цій справі, яка в частині висновків і мотивів, з яких скасовані рішення судів, є обов`язковою для суду першої та апеляційної інстанції при новому розгляді справи в силу частини п`ятої статті 353 КАС України, в частині необхідності дослідження повного тексту чинного на момент виникнення спірних правовідносин Регламенту ради на предмет вивчення установленого ним порядку дострокового припинення повноважень голови сільської ради.

75. Так, суди поставили під сумнів надані сторонами копії Регламенту ради та не вжили реальних заходів щодо установлення який же Регламент та у якій редакції регулював спірні правовідносини на момент їх виникнення: чи то Регламент Оліївської сільської ради VII скликання, який затверджено рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 рок, чи то Регламент ради попереднього скликання, у зв`язку із не набранням чинності Регламенту наступного скликання за правилами останнього речення частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР.

76. При цьому, у випадку, якщо підтвердиться, що Регламент Оліївської сільської ради VII скликання, затверджений рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року, не набрав чинності, то оцінці підлягає законність сесії дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради (перше пленарне засідання) від 30 листопада 2018 року, яка згідно з матеріалами справи проводилася саме у порядку цього Регламенту.

77. У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 1640/3394/18 Верховний Суд указав, що виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних поноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило тягнуть настання дефектних наслідків.

78. Тож суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків, що відповідач діяв на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та неправильно застосували норми матеріального права, а саме частин чотирнадцятої та п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР.

79. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово наголошував, що надання сільській, селищній, міській раді повноважень на дострокове припинення повноважень, зокрема, голови сільської ради не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена. Дострокове припинення повноважень голови сільської ради стосується засад місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад так і сільських, селищних міських голів. Дострокове припинення повноважень голови сільської ради є крайнім заходом реагування на його діяльність і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об`єктивні обставини, які в сукупності вказували на те, що подальше перебування голови сільської ради як головної посадової особи територіальної громади міста на службі в органах місцевого самоврядування є неможливим (недоцільним) та/або таким, що негативно позначається на діяльності органів місцевого самоврядування. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.

80. Як слідує із змісту оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанції, обмежившись висновком, що питання дострокового припинення повноважень сільського голови було розглянуто у встановленому законом порядку, реально не дослідили цього порядку.

81. Суди не надали оцінки доводам позивача щодо відсутності підстав, передбачених частиною другою статті 79 Закону № 280/97-ВР, для прийняття рішення дев`ятою сесією VII скликання Оліївської сільської ради від 30 листопада 2018 року №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови", його обґрунтованості.

82. Верховний Суд погоджується, що у спірних правовідносинах саме депутати Оліїївської сільської ради наділені повноваженнями визначити наявність підстав для прийняття ними рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови, водночас суд має перевірити чи дійсно такі підстави існували.

83. За наведених обставин, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

84. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

85. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

86. Верховний Суд також звертає увагу, що одне із призначень обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя. А тому при оскаржені рішення суду слід звертати увагу на те, що залишення без уваги ключових доводів сторони є прямим порушенням процесу.

87. Наведене в сукупності свідчить про невиконання судами попередніх інстанцій вимог Верховного Суду, викладених у постанові від 20 лютого 2020 року. Зокрема, під час нового розгляду справи судами попередніх інстанцій не надано оцінку ключовим доводам учасника справи, не досліджено наявні у матеріалах справи докази, не надано оцінку обставинам, на які посилається учасник справи.

88. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

89. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

90. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

91. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права, а відтак оскаржувані судові рішення не є такими, що не відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.

92. Тож за правилами пункту 2 частини першої статті 349 та частин другої, четвертої статті 353 КАС України КАС України оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради № 258 від 30 листопада 2018 року «Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 », а також похідних вимог про скасування розпорядження Оліївського сільського голови № 237-к від 30 листопада 2018 року, поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

93. Аналізуючи доводи касаційної скарги щодо протиправності прийняття відповідачем рішення № 325 від 04 січня 2019 року, яким внесено виправлення у формулюванні рішення № 258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень сільського голови, виклавши його в новій редакції, як додаток до рішення № 325 від 04 січня 2019 року, зазначивши в тексті рішення про недовіру сільському голові та змінивши його описову частину, колегія суддів зазначає таке.

94. Як слідує зі змісту оскаржуваних судових рішень, реагуючи на доводи позивача в частині протиправності винесення рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №325 від 04 січня 2019 року, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вказане рішення за своїм характером та юридичною суттю спрямовано виключно на усунення виявлених технічних недоліків у раніше прийнятому рішенні та сприяє забезпеченню дотримання юридичної визначеності у спірних правовідносинах.

95. Колегія суддів звертає увагу, що положеннями частини першої статті 28 Закону №280/97-ВР передбачено, що на пленарних засіданнях відповідної ради вирішуються, зокрема питання про: прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові (пункт 10); прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом (пункт 16).

96. Тож доповнення раніше прийнятого рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови за пунктом 16 Закону № 280/97-ВР підставою про недовіру сільському голові за пунктом 10 цього ж Закону не є формальним усуненням технічних недоліків у раніше прийнятому рішенні. Це різні підстави, які можуть зумовлювати одна одну, але вони не є взаємозалежними.

97. Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону №280/97-ВР слідує, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

98. Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 надано офіційне тлумачення положенням частин першої та десятої статті 59 Закону №280/97-ВР у контексті оцінки права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни.

99. Так, у пункті 4 мотивувальної частини зазначеного Рішення Конституційний Суд України вказав на те, що органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

100. При цьому, у пункті 5 мотивувальної частини цього Рішення Конституційний Суд України наголосив на тому, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

101. Аналіз наведених положень свідчить про можливість внесення змін органом місцевого самоврядування до власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання таких умов:

а) відсутність факту виконання рішення, що змінюється;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

102. Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд зауважує, що рішення дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" є актом індивідуальної дії, який вичерпав свою дію за фактом його виконання, оскільки на підставі цього рішення 30 листопада 2018 року видано розпорядження про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївської сільського голови у зв`язку із достроковим припиненням.

103. Наведене дає підстави для висновку, що рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №325 від 04 січня 2019 року "Про виправлення помилки у формулюванні рішення дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та додаток до вказаного рішення - рішення №258 дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень" не можна вважати такими, що прийняті на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

104. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанції, ухвалюючи судові рішення у цій частині, неправильно застосовали норми матеріального права, що за правилами частини першої статті 351 КАС України є підставою для скасування судових рішень у цій частині з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог в цій частині.

105. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

106. За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

107. З урахуванням того, що фактичні обставини справи у цій частині судами попередніх інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих судових рішень у частині позовної вимоги про визнання протиправним рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №325 від 04 січня 2019 року "Про виправлення помилки у формулюванні рішення дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та додаток до вказаного рішення - рішення №258 дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень", Верховний Суд уважає необхідним рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року у цій частині скасувати і ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог у цій частині.

108. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року у справі № 240/6076/18 скасувати.

3. Прийняти нову постанову про часткове задоволення позовних вимог.

4. Визнати протиправним та скасувати рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області № 325 від 04 січня 2019 року "Про виправлення помилки у формулюванні рішення дев`ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та додаток до вказаного рішення - рішення № 258 дев`ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень".

5. В іншій частині позовних вимог справу № 240/6076/18 направити на новий судовий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк О.В. Калашнікова