Справа № 380/7213/21
Суддя: Гулик Андрій Григорович
Дата ухвалення: 2021-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
справа №380/7213/21
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2021 року зал судових засідань №11

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гулика А.Г.,

за участю:

секретаря судового засідання Шведи Б.В.,

представника позивача Пастернака П.І.,

представника третьої особи Коржевич У.Ф.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові у порядку загального позовного провадження справу за позовом Карпатського відділення Інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України до виконавчого комітету Львівської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення

в с т а н о в и в :

I. Стислий виклад позицій учасників справи

1. До Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Карпатського відділення Інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України , місцезнаходження: 79060, м.Львів, вул.Наукова, 3Б (далі позивач) до виконавчого комітету Львівської міської ради , місцезнаходження: 79006, м. Львів, пл.Ринок, 1 (далі відповідач), в якій позивач просить визнати протиправним та скасувати рішення відповідача Про заходи, скеровані на створення зеленої зони по вул.Горбачевського, 19 у м.Львові №999 від 30.10.2020 (далі оскаржуване, оспорюване або спірне рішення).

2. Позов обґрунтований тим, що спірне рішення порушує права позивача в частині постійного користування землею, яке виникає на підставі державного акта на право постійного користування землею ІІ-ЛВ №1009.

3. Вважає, що прийняття спірного рішення призводить до зміни плану зонування та порушення права позивача на реалізацію містобудівних умов та обмежень з метою будівництва житла для науковців.

4. Посилається на те, що відповідач не врахував функціональне призначення належної на праві користування позивачеві земельної ділянки та фактично хоче змінити вид її використання.

5. Зауважує, що законодавством не передбачено право відповідача приймати рішення, спрямовані на зміну встановлення меж скверу без відповідних змін у зонінг чи будь-які інші рішення, що обмежують право володільця чи правокористувача, яким є позивач.

6. 27.05.2021 до суду надійшов відзив від представника відповідача, у якому останній проти позову заперечив. Вважає аргументи, наведені у позовній заяві безпідставними, прийняття оскаржуваного рішення входить до компетенції відповідача.

7. 09.06.2021 до суду надійшла відповідь на відзив від представника позивача, за змістом якої позивач заявлені позовні вимоги підтримує повністю. Доводи представника відповідача вважає помилковими. У відповіді на відзив представник позивача повторно звертає увагу на те, що орган місцевого самоврядування не вправі змінювати зонінг чи вживати заходи, спрямовані на таку зміну, в порушення прав та інтересів користувача земельної ділянки та власника майна.

8. У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав. Просив суд задовольнити позов повністю.

9. У судовому засідання представник відповідача проти позову заперечила. Просила суд у задоволенні позову відмовити повністю.

II. Рух справи

1. Ухвалою від 05.05.2021 суддя прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження у справі.

2. Ухвалою від 19.07.2021 суд закрив підготовче провадження, призначив справу до судового розгляду по суті.

3. Заходи забезпечення доказів, у тому числі шляхом їх витребування не вживались.

III. Фактичні обставини справи

1. Заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

2. Карпатське відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України є державною бюджетною неприбутковою науковою установою, що заснована на державній власності, перебуває у віданні Національної академії наук України, що підтверджується пунктом 1.1. Статуту Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України.

3. Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності індексний номер №97613170 від 18.09.2017, Карпатське відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України є землекористувачем земельної ділянки, кадастровий номер - :03:001:0049.

4. Як встановлено судами у справі № 1.380.2019.003125, 18 вересня 2014 року ухвалою №3840 Львівської міської ради затверджено план зонування території м.Львова: Франківського та Сихівського районів.

5. Згідно з планом зонування території земельна ділянка з кадастровим номером :03:001:0049, що є в користуванні позивача визначена як зона Ж-2 (зона малоповерхової житлової забудови не вище 4 поверхів).

6. Департаментом містобудування Львівської міської ради видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул.І.Горбачевського, 19 на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Суботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом, які затверджені наказом департаменту містобудування від 20.04.2015 року №130.

7. Містобудівні умови і обмеження видані з урахуванням того, що земельна ділянка на кадастровий номер - :03:001:0049 згідно з Планом зонування території м.Львова Франківський та Сихівський райони, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 18.09.2014 № 3840 є в зоні Ж-2 - зона малоповерхової забудови (до 4-ох поверхів).

8. Виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення №999 від 30.10.2020 «Про заходи, скеровані на створення зеленої зони на вул.І.Горбачевського, 19 у м.Львові», яким вирішено департаменту містобудування виконати комплекс дій щодо встановлення меж території скверу на вул.І.Горбачевського, 19 у м.Львові; управлінню земельних ресурсів департаменту містобудування запропонувати позивачу ділянку для можливого будівництва корпоративного житла для науковців.

9. Вважаючи рішення №999 від 30.10.2020 «Про заходи, скеровані на створення зеленої зони на вул.І.Горбачевського, 19 у м.Львові» протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.

IV. Позиція суду

1. Вирішуючи спір по суті, суд виходив з наступного.

2. Частиною 2 статті 19 Конституції України від 28.06.1991 №254к/96-ВР визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Указана норма основного закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

3. «На підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень: повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

4. «У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень,не перевищуючи їх.

5. «У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

6. Перевіряючи оскаржене рішення на предмет відповідності критеріям правомірності, суд зазначає наступне.

7. Суд здійснює перевірку юридичної та фактичної обґрунтованості мотивів, покладених суб`єктом владних повноважень в основу оскаржених рішень крізь призму положень частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України), яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку, суд вважає, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню з наступних підстав.

8. Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення позову.

9. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2002 (далі Закон України №3038 у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

10. Пунктом 9 частини 1 статті 1 зазначеного Закону визначено, що план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

11. За приписами пунктів 6 та 7 частини 1 Закону №3038 планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка, з-поміж іншого, передбачає встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності, розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.

12. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина 1 статті 16 Закону України №3038).

13. Відповідно до абзацу 4 частини 2 статті 17 Закону України №3038 обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

14. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про будівельні норми» будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

15. Таким чином, акти органів місцевого самоврядування, які стосуються плану зонування території мають відповідати затвердженим у встановленому порядку будівельним нормам.

16. З 1 серпня 2018 року набрав чинності ДБН Б. 1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», який затверджено наказом Мінрегіонбуду №344 від 27.12.2017 (далі - ДБН №344). У вказаних ДБН міститься розділ 8 «Внесення змін та уточнень до плану зонування території», пунктом 8.1 якого передбачено допустимість внесення змін та уточнень до плану зонування території.

17. Так, згідно з наведеним пунктом ДБН №344 внесення змін або уточнень до зонінгу відбувається у разі зміни меж (контурів) зони.

18. На переконання суду, прийняття оскаржуваного рішення фактично спрямоване на внесення змін до плану зонування території, оскільки стосується встановлення меж території скверу на вул.І.Горбачевського, 19.

19. При цьому суд звертає увагу на те, що у відповідності до абзацу 2 частини 5 статті 18 Закону №3038 зміни до плану зонування територій розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному зазначеним Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту. Аналіз наведеного припису дозволяє стверджувати про відсильний характер диспозиції цитованої статті, що свідчить про необхідність дослідження алгоритму внесення змін до генерального плану населеного пункту.

20. У свою чергу, вказане питання врегульовано статтею 17 Закону №3038. За змістом частини 6 вказаної норми зазначеного Закону рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

21. Пунктами 5-7 частини 7 статті 17 Закону №3038 передбачено, що виконавчі органи відповідних організовують проведення громадського обговорення проекту генерального плану; забезпечують попередній розгляд проекту генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівною радою відповідного рівня; узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад.

22. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання (частина 14 статті17 Закону №3038).

23. Екстраполюючи аналізоване правове регулювання на спірні правовідносини, суд висновує, що в межах процедури внесення змін до планування території повноваження виконавчих органів обмежуються забезпеченням узгодження проекту запланованих із заінтересованих суб`єктами для його подальшого затвердження. Натомість прийняття рішення про необхідність внесення змін, як і їх затвердження, є прерогативою відповідної ради.

24. Правильність вказаного висновку інтенсифікується змістом пункту 42 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації віднесено до виключних повноважень, зокрема, міської ради.

25. Разом з тим, відповідачем не долучено жодного документального підтвердження правомірності дій щодо внесення змін до планування територій та не вказано жодну із підстав, згаданих у пункті 8.2 ДБН №344.

26. Суд додатково зазначає таке.

27. Зі змісту оскаржуваного рішення, а саме з пункту 2, вбачається, що спірне рішення відповідача спрямоване на розміщення скверу на земельній ділянці, постійним користувачем якої є позивач, що підтверджується Державним актом на право постійного користування землею ІІ-ЛВ №009 та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речого права від 18.09.2017 №97613170.

28. При цьому як на правову підставу для прийняття оскаржуваного рішення відповідач посилається на окремі статті Закону України «Про благоустрій населеного пункту» №2807-IV від 06.09.2005 (далі Закон України №2807), який визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

29. Частиною 1 статті 1 цього Закону дефіновано, що територія - це сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об`єктів благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об`єктів, об`єктів промисловості, комунально-складських та інших об`єктів у межах населеного пункту.

30. За змістом приписів підпункту «а» пункту 1 статті 13 та пункту 2 частини 1 статті 21 Закону №2807 сквер є одним із елементів благоустрою.

31. Своєю чергою, підпунктом 7 пункту «а» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

32. Одночасно суд зазначає, що вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин у відповідності до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належить до виключних повноважень відповідної ради.

33. Системний аналіз зазначеного правового регулювання дозволяє стверджувати, що, приймаючи оскаржуване рішення, відповідач безпідставно перейняв повноваження міської ради.

34. Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення не враховує інтересів позивача як постійного землекористувача ділянки, щодо якої змінюється зонінг, оскільки, приймаючи спірне рішення, відповідач залишив поза увагою функціональне призначення належної на праві користування позивачеві земельної ділянки та фактично оскарженим рішенням змінює вид її використання.

35. Частина 5 статті 20 Земельного кодексу України передбачає правило відповідно до якого види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель можуть визначатися її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

36. Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено: "Кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права".

37. Перша та найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає у тому, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно бути законним (рішення у справі «Іатрідіс проти Греції» (Iatridis v. Greece) [ВП], заява № 31107/96, п. 58, ECHR 1999-И). Вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципові верховенства права, що включає свободу від свавілля (рішення у справі «Антріш проти Франції», від 22 вересня 1994 року, Series А № 296-А, п. 42, та «Кушоглу проти Болгарії» (Kushoglu v. Bulgaria), заява № 48191/99, пп. 49-62, від 10 травня 2007 року).

38. Також ЄСПЛ у своїй практиці нагадує, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар ( рішення від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Льон рот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden), пп. 69 і 73, Series A № 52). Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти (рішення від 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» (James and Others v. the United Kingdom), n. 50, Series A № 98).

39. У рішенні у справі "Tumeliai v. Lithuania" від 09.01.2017 ЄСПЛ зазначив, що "ризик, пов`язаний з помилкою, допущеною державним органом, повинна нести сама держава". Суд не погодився з аргументами уряду, що заявники мали підозрювати, що дозвіл на будівництво був "нестійким". Тому ЄСПЛ дійшов висновку: оскільки влада підтвердила, що будинок може бути зведений, у заявників не було достатніх підстав сумніватися в законності такого рішення й вони мали право розраховувати на те, що воно в майбутньому не буде оголошене неправомірним.

40. У межах судового розгляду встановлено наявність у позивача законного інтересу щодо будівництва багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул.І.Горбачевського, 19, у зв`язку з чим позивачем отримано всі необхідні дозвільні документи (наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради від 20.04.2015 №130, яким затвердженого містобудівні умови та обмеження забюудови земельної ділянки) у порядку визначеному чинним законодавством, а, отже, набуто право забудови належної йому земельної ділянки у відповідності до плану зонування.

41. У розумінні Європейського Суду право правомірного очікування та законного сподівання виникає у разі якщо особа, яка набула майнове право, не встигла його реалізувати в зв`язку із ухваленням державою нормативного акту чи акту індивідуальної дії, котрим таке право скасовується із наданням цьому актові ретроспективної дії щодо фактів, які відбулися до його прийняття. При цьому підстави, з яких особа позбавляється раніше набутого права, не пов`язані з її поведінкою. В таких випадках, під час розгляду справи Європейським Судом, право заявника не може вважатися «наявним» відповідно до національного законодавства тому Суд визнає порушеним не право, а встановивши факт законного сподівання визнає порушеним правомірні очікування заявника.

42. Суд погоджується із доводами представника позивача про те, що прийняте відповідачем рішення №999 від 30.10.2020 «Про заходи, скеровані на створення зеленої зони на вул.І.Горбачевського, 19 у м.Львові» порушує права та інтереси позивача, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

43. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

44. Згідно з вимогами статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

45. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

46. Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

47. Таким чином, виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позов необхідно задовольнити повністю.

48. Відповідно до статті 139 КАС України у зв`язку із задоволенням позовних вимог на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача підлягає стягненню судовий збір у розмірі 2270 грн., сплачений згідно з квитанцією №ПН2335 від 29.04.2021

Керуючись статтями 6, 9, 73-76, 242, 243, 244, 245 КАС України, суд

в и р і ш и в:

1. позов задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради «Про заходи, скеровані на створення зеленої зони на вул.І.Горбачевського, 19 у м.Львові» №999 від 30.10.2020.

3. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Львівської міської ради , місцезнаходження: 79006, м. Львів, пл.Ринок, 1 на користь Карпатського відділення Інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України , місцезнаходження: 79060, м.Львів, вул.Наукова, 3Б судовий збір у розмірі 2270,00 грн.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення суду.

Повне рішення суду складене 18 жовтня 2021 року.

Суддя А.Г. Гулик