Справа № 9901/418/21
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2021-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

18 жовтня 2021 року

Київ

справа №9901/418/21

адміністративне провадження № П/9901/418/21

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шевцової Н. В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання нечинним та протиправним закону, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

1. 12 жовтня 2021 року до Верховного Суду засобами поштового зв`язку надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач), до Верховної Ради України, в якій позивач просив суд:

1.1. визнати протиправним та нечинним у повному обсязі Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 05.10.2005 № 2939-IV (далі - Закон № 2939-IV) щодо законності положень статей 12, 13, 14, 15, 16, Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII (далі - Закон № 3551-XII) в редакції Розділу І (пункти 2, 3, 4, 5, 6) Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 05.10.2005 № 2939-IV;

1.2. повернути до виконання Закон України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"" від 23.11.1995 № 458/95-ВР у повному обсязі.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що, на думку позивача, Закон № 2939-IV порушує статтю 2 Закону № 3551-XII, а саме: "Законодавство України про статус ветеранів війни та їх соціальні гарантії складається з цього Закону та інших актів законодавства України. Права та пільги для ветеранів війни і членів їх сімей, встановлені раніше законодавством України і законодавством колишнього Союзу РСР, не можуть бути скасовані без їх рівноцінної заміни. Нормативні акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які обмежують права і пільги ветеранів війни, передбачені цим Законом, є недійсними".

3. Крім того, Закон № 2939-IV порушує статтю 22 Конституції України, а саме: "Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод". Введення обмежень можливе за умови введення відповідно до пункту 31 частини першої статті 85, пункту 19 частини першої статті 92 Конституції України надзвичайного стану.

4. Позивач також зазначає, що зміни, внесені Законом № 2939-IV (Розділ І, пункти 2, 3, 4, 5, 6) суттєво звузили зміст статей 12, ІЗ, 14, 15, 16 (стосовно підвищення пенсій ветеранам війни) Закону № 3551-XII, а також Закону № 458/95 - ВР (пункти 1, 2, 3, 4, 5).

5. Позивач наголошує на неможливості звуження змісту прав і свобод людини і громадянина з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 11.10.2005 №8-рп/2005, статтю 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод, рішення Європейський суд з прав людини та Конституцію України.

6. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 жовтня 2021 року визначено склад: головуючого суддю (суддю-доповідача) Шевцову Н. В., суддів Мацедонську В. Е., Кашпур О. В., Радишевську О. Р., Уханенка С. А.

7. Пунктом 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.

8. За наслідками перевірки суддею-доповідачем встановлено, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на таке.

9. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

10. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначено статтею 266 КАС України.

11. При цьому у частині першій статті 266 КАС України законодавчо установлено можливість перевірки адміністративними судами виключно законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.

12. За приписами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

13. За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

14. Положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

15. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

16. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

17. Водночас лише участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

18. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі та реалізації суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.

19. Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб`єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб`єкта спірних правовідносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та /або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.

20. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

21. Конституційний Суд України у Рішенні 14 грудня 2011 року у справі № 1-29/2011 визначив підґрунтя розмежування публічно-правових спорів між судами адміністративної та кримінальної юрисдикцій. У пункті 4.2 цього Рішення Конституційний Суд України дійшов висновку, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

22. Верховний Суд зазначає, що право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі вправі ініціювати їх вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу та самі по собі не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6, 13 Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод (далі - Конвенція).

23. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України").

24. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 20 березня 2019 року у справі № 808/3230/17 та ін.

25. При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

26. У цій справі предметом позовних вимог є протиправність Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", що не охоплюється частиною другою статті 266 КАС України.

27. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

28. Визначення Ради єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони, а її повноваження реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

29. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

30. Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002, положення статті 75 Конституції України у взаємозв`язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України.

30.1. Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

31. Отже, під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому його рішення, дії та/або бездіяльність не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.

32. Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постанові від 26 квітня 2016 року у справі №800/510/15.

33. Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності. Це дає підстави для висновку, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори "про визнання положень законів України протиправними".

34. Аналогічна правова позиція у подібних правових відносинах була викладена Верховним Судом, зокрема, в ухвалах від 20 березня 2018 року в справі № 800/88/17, від 08 січня 2020 року в справі № 9901/3/20 та інших.

35. Ураховуючи зазначене правове регулювання та оскарження позивачем Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", Суд уважає, що у відкритті провадження в справі за цим позовом слід відмовити на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

36. Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

37. Питання порушене позивачем у позові щодо невідповідності Закону № 2939-IV статті 22 Конституції України може бути предметом розгляду Конституційного Суду України, у порядку, визначеному Законом України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII.

38. Інші частина позовних вимог, з підстав, наведених у цій ухвалі, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", оскільки поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 березня 2018 року в справі № П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31 січня 2019 року в справі № 9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27 червня 2019 року в справі № 9901/920/18 (провадження №11-1455заі18). Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб?єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Керуючись статтями 19, 22, 170, 241-243, 248, 256, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі №9901/418/21 за позовною заявою ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання нечинним та протиправним закону, зобов`язання вчинити дії.

2. Апеляційна скарга на ухвалу може бути подана протягом 15 днів з дня її постановлення до Великої Палати Верховного Суду.

3. Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

4. У разі подання на ухвалу Верховного Суду апеляційної скарги, якщо її не скасовано, вона набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Н. В. Шевцова