Справа № 200/10451/21
Суддя: Молочна І.С.
Дата ухвалення: 2021-10-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 жовтня 2021 р. Справа№200/10451/21

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Молочної І. С., розглянувши в порядку спрощеного провадження (в письмовому провадженні) адміністративну справу за позовною заявою Державного підприємства «Добропіллявугілля-видобуток» до Східного офісу Держаудитслужби про визнання незаконним та скасування наказу, визнання незаконними дії,

встановив:

17.08.2021 Державне підприємство «Добропіллявугілля-видобуток» (місцезнаходження: пр-т. Шевченка, буд. 2, м. Добропілля, Донецька область, 85001, ) звернулось з адміністративним позовом до Донецького окружного адміністративного суду з вимогами до Східного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: вул. Антоновича Володимира, буд. 22, корп. 2, м. Дніпро, 49101; ) (з урахуванням уточнень):

- визнати незаконним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.04.2021 №199 «Про початок моніторингу процедур закупівель»;

- визнати незаконними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення моніторингу закупівлі за №UA-2021-02-18-005707-а.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 18.08.2021 позовну заяву залишено без руху, встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви.

30.08.2021 позивач, з метою виконання ухвали суду від 18.08.2021, звернувся до суду із заявою про усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 09.09.2021 відкрито провадження у справі, вирішено її розгляд проводити за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та повідомлення (виклику) учасників справи, витребувано визначені судом докази, встановлено строк надання заяв по суті.

21.09.2021 відповідач звернувся до суду із заявою про долучення до матеріалів справи доказів.

12.10.2021 відповідач подав відзив на адміністративний позов.

За приписами частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Відповідно до положень статті 258 КАС України суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.

Враховуючи відсутність клопотань сторін щодо розгляду справи у судовому засіданні, справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та повідомлення сторін.

Відповідно до частини п`ятої статті 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Інші заяви та клопотання по розглядаємій справі не надходили.

Отже відсутні перешкоди для розгляду справи по суті.

Так, в обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що відповідач помилково сприйняв лист Донецької обласної прокуратури №15/2-266 вих. 21 від 05.04.2021 як інформацію, отриману від органів влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель, оскільки такий лист не є підставою для прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі. Вказує, що Донецька обласна прокуратура не відноситься ані до органів державної влади, ані до народних депутатів України, ані до органів місцевого самоврядування, а є правоохоронним органом. Також позивач посилається на те, що положення пункту 2 частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» вимагає саме інформацію про наявність ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель, а не про можливі порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Вказує, що незаконні дії відповідача щодо здійснення моніторингу призвели до порушення прав, свобод і інтересів позивача.

Відповідачем до суду подано відзив на позовну заяву, в обґрунтування якого останнім вказано про безпідставність позовних вимог. Відповідач зазначає, що після отримання уповноваженим органом повідомлення про виявлені порушення, останній не міг проігнорувати таку інформацію і виконав належні дії, що передбачені законом відповідно до наданих повноважень. Відповідач вказує, що аналізуючи норми, що регламентують діяльність органів прокуратури, можна зробити висновок, що прокуратура належить до органів державної влади загальної системи публічних органів. Під час розгляду питання щодо прийняття рішення про початок моніторингу працівниками Управління проведено аналіз даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель із використанням інформації, оприлюдненої в електронній системі закупівель, як це передбачено пунктом 5 частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі». Відповідач вважає, що наказ про проведення процедури моніторингу закупівлі винесено виключно на підставі та в межах норм Закону України «Про публічні закупівлі» та інших норм чинного законодавства. Просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Суд, дослідивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив наступне.

Донецька обласна прокуратура листом від 05.04.2021 за №15/2-266 вих. 21 звернулась до начальника Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області з проханням розпочати процедуру моніторингу закупівлі гірничого обладнання для оснащення 10-ї північної лави пл. m51 шахти «Добропільська» та до 28.04.2021 надати до Донецької обласної прокуратури висновок про результати моніторингу вказаної закупівлі та дані про усунення порушень законодавства під час моніторингу та наявності підстав для скасування торгів.

Наказом Східного офісу Держаудитслужби від 23.04.2021 №199 «Про початок моніторингу процедур закупівель» відповідно до пункту 2 частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», підпункту 13 пункту 10 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 №3 (із змінами) вирішено почати моніторинг закупівель відповідно до переліку.

Відповідно до додатку до наказу від 23.04.2021 №199 процедури закупівлі Державного підприємства «Добропіллявугілля-Видобуток» включені до Переліку процедур закупівель, щодо яких здійснюється моніторинг (у тому числі і процедура №UA-2021-02-18-005707-а).

19.05.2021 заступником начальника Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області затверджено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 18.05.2021 №36 (щодо закупівлі, оприлюдненої за №UA-2021-02-18-005707-а 18.02.2021), яким зафіксовано порушення позивачем вимог чинного законодавства.

Не погодившись з підставами проведення моніторингу, позивач оскаржив до суду наказ «Про початок моніторингу процедур закупівель» від 23.04.2021 №199 та дії відповідача щодо проведення моніторингу закупівлі.

Вирішуючи адміністративну справу по суті заявлених вимог, надаючи оцінку обставинам (фактам), якими обґрунтовано вимоги і заперечення сторін, суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ (далі Закон №2939) визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).

У відповідності до вимог статті другої наведеного Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Державна аудиторська служба України в порядку статті 5 Закону №2939 здійснює, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі".

Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (Далі - Закон №922) визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (пункт 14 статті 1 Закону №922).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 наведеного Положення).

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Згідно із частиною 2 статті 8 Закону №922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав:

1) дані автоматичних індикаторів ризиків;

2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;

5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Частиною 3 цієї статті визначено, що повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

Зі спірного у справі наказу вбачається, що підставою для здійснення відповідачем моніторингу закупівлі за №UA-2021-02-18-005707-а визначено пункт 2 частини другої статті 8 №922-VIII, тобто надходження інформації від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

При цьому, позивачем не заперечується право (повноваження) відповідача щодо призначення моніторингу процедур закупівель. Суть спору в межах даної справи зведена виключно щодо наявності в органу прокуратури повноважень на звернення до Держаудитслужби з повідомленням про порушення вимог законодавства та проханням провести відповідну перевірку. Позивач вказує, що органи прокуратури не є органами державної влади, відтак звернення останнього до відповідача не підставою для призначення початку моніторингу процедури закупівлі.

Так, одним із принципів здійснення закупівель в порядку статті 5 Закону № 922-VIII є відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель.

Частиною другою статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися:

інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель;

інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах;

інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Прокуратура є конституційним державним органом (стаття 131-1 Конституції України) та включена у розділ VIII "Правосуддя" Основного закону.

Відповідно до даних, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Донецька обласна прокуратура за своєю організаційно-правовою формою є державною організацією. Основний вид діяльності 84.23: діяльність у сфері юстиції та правосуддя.

Оскільки інформація, отримана від органів державної влади про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель є підставою для прийняття керівником органу державного фінансового контролю або його заступником рішення про початок моніторингу закупівлі, суд вважає, що прокуратура наділена правом як аналізувати інформацію, оприлюднену в електронній системі закупівель, так і повідомляти орган державного фінансового контролю про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Вказаного висновку суд дійшов з урахуванням наступного.

Так, обґрунтовуючи підстави для звернення листом від 05.04.2021 за №15/2-266 вих. 21 від 05.04.2021 до начальника Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області, Донецька обласна прокуратура посилалась на приписи статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII).

Положеннями статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Вирішуючи розглядаєму адміністративну справу, суд враховує правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 № 912/2385/18.

Так, згідно висновку Великої Палати Верховного Суду, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Обставини дотримання прокурором, встановленої частинами третьою-четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом та наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

Суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

Таким чином, за висновком Великої Палати Верховного Суду, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Беручи до уваги наведене, суд вважає, що надходження до відповідача як органу фінансового контролю інформації про можливі порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель від органу прокуратури є безумовною підставою, передбаченою пунктом 2 частини другої статті 8 Закону № 922-VIII, для призначення керівником органу державного фінансового контролю або його заступником та проведення таким органом моніторингу процедури закупівлі.

Отже, суд дійшов висновку, що наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.04.2021 №199 «Про початок моніторингу процедур закупівель» та дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення моніторингу закупівлі за №UA-2021-02-18-005707-а відповідають вимогам закону.

Згідно з частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача якщо він заперечує проти адміністративного позову.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Оцінюючи докази в їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Відповідно до положень статті 139 КАС України судові витрати не підлягають стягненню.

Керуючись статтями 32, 139, 243 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

встановив:

В задоволенні адміністративного позову Державного підприємства «Добропіллявугілля-видобуток» (місцезнаходження: пр-т. Шевченка, буд. 2, м. Добропілля, Донецька область, 85001, ) до Східного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: вул. Антоновича Володимира, буд. 22, корп. 2, м. Дніпро, 49101; ) про визнання незаконним та скасування наказу, визнання незаконними дій відмовити повністю.

Рішення складено у повному обсязі та підписано 19.10.2021.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку безпосередньо до Першого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Першого апеляційного адміністративного суду у паперовому вигляді або через електронний кабінет (https://id.court.gov.ua/) у підсистемі «Електронний суд».

У разі застосування судом частини третьої статті 243 КАС України строк на апеляційне оскарження обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя І.С. Молочна