Справа № 640/20392/20
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2021-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Бояринцева М.А. (головуючий),
Аверкова В.В., Шевченко Н.М.
ПОСТАНОВА

Іменем України

05 жовтня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Федотова І.В.,

Коротких А.Ю.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом фізичної особи -підприємця ОСОБА_1 , фізичної особи -підприємця ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб - Міністерства інфраструктури України, Чернігівської обласної державної адміністрації, Полтавської обласної державної адміністрації, Київської обласної державної адміністрації, Міністерства соціальної політики України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття нормативно-правового акту, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, в порушення частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт»;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України прийняти нормативно-правовий акт, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2021 року позов задоволено:

- визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття нормативно-правового акту, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, в порушення частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт»;

- зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити дії на виконання положень частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт» в порядок та спосіб, встановлений законом.

Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності.

ФОП ОСОБА_1 у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Полтавська обласна державна адміністрація та Міністерство соціальної політики України подали відзиви на апеляційну скаргу, проте будь-яких заперечень проти її задоволення не навели. Міністерство інфраструктури України подало пояснення на апеляційну скаргу, у яких підтримало апеляційну скаргу, проте, як і Полтавська обласна державна адміністрація та Міністерство соціальної політики України відповідної заяви про приєднання до апеляційної скарги не подало.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ФОП ОСОБА_1 має Дозвіл на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування серія ВМ №000118 з терміном дії з 26.01.2019 по 25.01.2024 та Дозвіл на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування серія ВМ №000230 з терміном дії з 12.02.2019 по 11.02.2024. Копіями відомостей АС «Дарниця» підтверджено здійснення позивачем перевезень пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування Прилуки-Полтава, 761/762 з січня по лютий 2021 року. Також, в матеріалах справи наявні Дозволи, видані ФОП ОСОБА_2 на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування серія УП №001395.

Позивачі звернулися до суду із даним адміністративним позовом, оскільки вважають, що їх права та охоронювані законом інтереси порушенні відповідачем, з огляду на неприйняття ним нормативно-правого акту на виконання положень частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт».

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що бездіяльність Кабінету Міністрів України, в даному випадку є протиправною, оскільки полягає у не вчиненні ним юридично значущих дій, а саме забезпеченні прийняття нормативно-правого акту, який регулює порядок відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, який має своїм наслідком порушення прав автомобільних перевізників на відповідне відшкодування та створює ознаки правової невизначеності, як органів місцевого самоврядування так і автомобільних перевізників.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною першою статті 49 Закону № 794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

У частині другій статті 49 Закону № 794-VII зазначено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частин другої, третьої статті 50 Закону № 794-VІІ проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Отже, Кабінет Міністрів України уповноважений видавати акти нормативного характеру у формі постанов на основі та на виконання законів України.

Правові, економічні, організаційні та соціальні основи діяльності транспорту визначає Закон України «Про транспорт» від 10.11.1994 № 232/94-ВР (далі - Закон № 232/94-ВР).

Статтею 1 цього Закону передбачено, що транспорт є однією з найважливіших галузей суспільного виробництва і покликаний задовольняти потреби населення та суспільного виробництва в перевезеннях.

Відносини, пов`язані з діяльністю транспорту, регулюються цим Законом, кодексами (статутами) окремих видів транспорту, іншими актами законодавства України (частина перша статті 2 Закону № 232/94-ВР).

Згідно статті 3 Закону № 232/94-ВР державне управління в галузі транспорту має забезпечувати: своєчасне, повне та якісне задоволення потреб населення і суспільного виробництва в перевезеннях та потреб оборони України; захист прав громадян під час їх транспортного обслуговування; безпечне функціонування транспорту; додержання необхідних темпів і пропорцій розвитку національної транспортної системи; захист економічних інтересів України та законних інтересів підприємств і організацій транспорту та споживачів транспортних послуг; створення рівних умов для розвитку господарської діяльності підприємств транспорту; обмеження монополізму та розвиток конкуренції; координацію роботи різних видів транспорту; ліцензування окремих видів діяльності в галузі транспорту; охорону навколишнього природного середовища від шкідливого впливу транспорту.

Державне управління діяльністю транспорту здійснюється шляхом проведення та реалізації економічної (податкової, фінансово-кредитної, тарифної, інвестиційної) та соціальної політики, включаючи надання дотацій на пасажирські перевезення.

Згідно частини першої статті 5 Закону № 232/94-ВР відносини підприємств транспорту загального користування з центральними та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування будуються на основі податків, податкових пільг, встановлених нормативів та інших економічних засобів відповідно до чинного законодавства України.

Частиною першою статті 7 Закону № 232/94-ВР передбачено, що тарифи на транспортні послуги встановлюються відповідно до законодавства України.

За змістом частини другої статті 7 Закону № 232/94-ВР рівень тарифів на транспорті визначається відповідно до нормативних витрат на одиницю транспортної роботи, рівня рентабельності та оплати податків. Розрахунки із споживачами послуг транспорту загального користування проводяться на основі чинних тарифів у порядку, визначеному кодексами (статутами) окремих видів транспорту та іншими актами законодавства України. Відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян регулюється нормативними актами Кабінету Міністрів України.

Відтак, повноваження на врегулювання питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян законодавець делегував Кабінету Міністрів України.

Закон № 232/94-ВР введений в дію постановою Верховної Ради України від 10.11.1994 № 233/94-ВР, пунктом якої Кабінет Міністрів України до 1 січня 1995 року зобов`язано внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції про приведення законодавчих актів у відповідність з Законом України «Про транспорт».

Водночас, станом на час звернення позивачів до суду та на час розгляду справи, Урядом відповідний нормативно-правовий акт не прийнято, а питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян не врегульовано.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

В апеляційній скарзі відповідач посилається на неправильне застосування судом першої інстанції положень статей 31 та 37 Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 № 2344-III (далі - Закон № 2344-III), положень підпункту «г» пункту 3 частини першої статті 91 Бюджетного кодексу України (далі - БК), а також на неправильне визначення порушеного права позивачів та обраного способу захисту.

Щодо посилань на приписи Закону № 2344-III.

Відповідно до преамбули Закону № 2344-III, він визначає засади організації та діяльності автомобільного транспорту.

Статтею 1 цього Закону передбачено, що автомобільний транспорт - галузь транспорту, яка забезпечує задоволення потреб населення та суспільного виробництва у перевезеннях пасажирів та вантажів автомобільними транспортними засобами.

Згідно статті 31 Закону № 2344-III відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: <...> розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів <...>.

У договір можуть бути включені інші питання за згодою сторін.

Згідно статті 37 Закону № 2344-III пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування <...>.

Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.

Суд апеляційної інстанції наголошує, що наявність у Законі № 2344-III норм про те, що розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати, порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень, визначаються у договорі та замовленні, не позбавляє Кабінет Міністрів України у відповідності до вимог Закону № 232/94-ВР обов`язку врегулювати ці відносини з відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян на підзаконному рівні шляхом прийняття відповідного нормативного акту.

У даному випадку жодних колізій норм Закону № 2344-III та Закону № 232/94-ВР немає.

Щодо посилань на приписи Бюджетного кодексу України.

Згідно із підпунктом «г» пункту 3 частини 1 статті 91 БК до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

На переконання відповідача, віднесення до видатків місцевих бюджетів видатків на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян свідчить про непоширення компетенції Уряду на затвердження порядку використання таких коштів.

Проте, як вірно зауважив суд першої інстанції, спірні правовідносини пов`язані із врегулюванням питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян нормативними актами Кабінету Міністрів України, а не питанням врегулювання відповідачем використання коштів місцевого бюджету.

Віднесення до видатків місцевих бюджетів видатків на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не свідчить про зняття з відповідача обов`язку врегулювати своїми нормативними актами питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян у відповідності до частини другої статті 7 Закону № 232/94-ВР.

Щодо порушеного права позивачів.

Згідно частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Позивачі, звертаючись до суду із позовом у даній справі, вказували про те, що ними здійснюється діяльність з перевезення пасажирів, у тому числі і пільгової категорії осіб. Проте, відсутність нормативного акту Кабінету Міністрів України, який би врегулював відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян, створює ситуацію правової невизначеності по ряду питань, що пов`язані із таким відшкодуванням.

Беручи до уваги, що позивачі здійснюють діяльність у сфері пасажирських перевезень, то, на переконання колегії суддів, оскаржувана бездіяльність відповідача безумовно порушує інтереси відповідачів, оскільки безпосередньо стосується реалізації ними прав у процесі своєї діяльності.

У світлі спірних правовідносин, доречно за аналогією застосувати положення частини другої статі 264 КАС, та вказати, що право оскаржити нормативно-правовий акт (бездіяльність щодо його неприйняття) мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (або може бути застосовано у разі його прийняття).

При цьому, доводи скаржника про те, що позивачами не доведено порушення їх прав з огляду на відсутність доказів звернення за відшкодуванням, відмови у такому відшкодуванні чи наявності інших перешкод в отриманні відшкодування, колегія суддів відхиляє, оскільки наведені обставини (рішення, дії чи бездіяльність) не є предметом даного спору. Позивачі звернулися до суду у зв`язку із не врегулюванням відносин, у яких вони здійснюють діяльність, а не у зв`язку із відмовою певних органів у реалізації права на отримання відшкодування.

Щодо обраного способу захисту порушених прав позивачів.

Оскільки відповідач у відповідності до вимог Закону № 232/94-ВР не врегулював питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян, та така бездіяльність продовжує тривати, суд першої інстанції інстанцій дійшов вірного висновку про обґрунтованість позовних вимог.

При цьому слід зазначити, що в своїх рішеннях Європейський суд з прав людини застосовує підхід згідно з яким, дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення від 26.10.2000 у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» заява №. 30985/96).

Згідно правової позиції Верховного Суду України викладеної в постанові від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Колегія суддів звертає увагу, що Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення щодо врегулювання питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян, необхідність прийняття якого Законом № 232/94-ВР покладено саме на відповідача, а не на інші органи (зокрема органи місцевого самоврядування, на чому помилково наголошує скаржник).

Враховуючи наведене, обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, суд першої інстанції правильно зобов`язав Кабінет Міністрів України вчинити дії на виконання положень частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт» в порядок та спосіб, встановлений законом.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2021 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя І.В. Федотов

Суддя А.Ю. Коротких

Повний текст постанови складений 11.10.2021.