Справа № 9901/315/20
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2021-09-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Гриціва М. І. та Пророка В. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 8 вересня 2021 року № 9901/315/20 (провадження № 11-151заі21)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), третя особа - Рахункова палата (далі - РП), про визнання протиправною і скасування постанови, зобов`язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звертався до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ, у якому просив:
- визнати протиправною та скасувати Постанову відповідача від 3 вересня 2020 року № 865-ІХ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Рахункової палати» (далі - Постанова № 865-ІХ);
- поновити ОСОБА_1 на посаді члена РП з 4 вересня 2020 року.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначав, що оскаржуваною Постановою ВРУ його було звільнено з посади члена РП у зв`язку з досягненням шістдесяти п`яти років. Така підстава для дострокового звільнення з`явилася 13 грудня 2019 року з набранням чинності відповідних змін до Закону України від 2 липня 2015 року № 576-VIII «Про Рахункову палату» (далі - Закон № 576-VIII), внесених Законом України від 14 листопада 2019 року № 293-IX «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (далі - Закон № 293-IX).
На думку позивача, застосування до нього законодавчих новел у частині підстав для дострокового звільнення з посади члена РП порушує загальноправовий принцип незворотної дії закону в часі, адже на момент призначення його на посаду члена РП та досягнення ним шістдесяти п`яти років чинне на той час законодавство не містило такої підстави для звільнення. Положення Закону № 576-VIII, які таку підставу встановлюють, застосовуються до тих правовідносин, що виникли після набрання ними чинності 13 грудня 2019 року. Посилаючись на те, що віку шістдесяти п`яти років він досяг 31 жовтня 2019 року, позивач уважає, що відповідач протиправно звільнив його з посади з указаної підстави.
Крім цього, на думку позивача, вказані законодавчі новели є неконституційними, адже звужують обсяг прав членів РП, які станом на час його прийняття призначені на ці посади та яким виповнилося шістдесят п`ять років. До того ж закон, яким вони запроваджені, прийнятий з порушенням процедури.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Постановою ВРУ від 15 березня 2018 року № 2345-VIII «Про призначення на посади членів Рахункової палати» ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , призначено на посаду члена РП.
31 жовтня 2019 року позивачеві виповнилося 65 років.
13 грудня 2019 року набрали чинності зміни до Закону № 576-VIII, внесені Законом № 293-IX, відповідно до яких Голова, інший член РП до закінчення строку його повноважень звільняється з посади ВРУ у разі досягнення шістдесяти п`яти років.
3 вересня 2020 року ВРУ Постановою № 865-IX звільнила ОСОБА_1 з посади члена РП у зв`язку з досягненням шістдесяти п`яти років відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України, статті 20 Закону № 576-VIII.
Вважаючи вказану Постанову протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 11 березня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Судове рішення мотивовано тим, що:
- 13 грудня 2019 року набрали чинності зміни до Закону № 576-VIII, внесені згідно із Законом № 293-IX, у частині підстав для дострокового звільнення члена РП з посади. Відтак досягнення членом РП шістдесяти п`яти років є підставою для його звільнення (пункт 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII);
- вік особи як юридичний факт-стан є триваючою обставиною, що породжує для такої особи юридичні наслідки;
- зворотна дія нормативно-правового акта у часі - це його здатність поширювати свій регуляторний вплив на події, факти, що виникли і тривали до набрання ним чинності. Водночас 13 грудня 2019 року стан позивача як особи, яка досягла шістдесяти п`яти років, не припинився, у зв`язку із чим з цієї дати до спірних правовідносин підлягав застосуванню пункт 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII;
- з огляду на висновки Конституційного Суду України, викладені в Рішенні від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007, про те, що встановлення законодавцем граничного віку перебування на відповідній службі є питанням соціальної або економічної доцільності; особливі правила та умови, засновані на специфічних вимогах до праці, не обмежують право на працю і гарантію рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності; граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування фактично є пенсійним віком для цієї категорії працівників, суд першої інстанції не вбачав обставин, які б у контексті вимог статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) давали б підстави для незастосування до спірних правовідносин пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII;
- щодо аргументів позивача про неконституційність пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII унаслідок порушення ВРУ процедури прийняття Закону № 293-IX, то їхня оцінка виходить за межі компетенції адміністративного суду і не може бути надана в межах цього провадження;
- пункт 13 частини другої статті 25 Закону № 576-VIII, з якого вбачається, що РП вносить на розгляд ВРУ подання про дострокове припинення повноважень члена РП, не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки у випадку позивача мало місце звільнення з посади до закінчення його повноважень, що не є тотожним достроковому припиненню повноважень члена РП, перелік яких визначено абзацом одинадцятим частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII.
За висновком суду першої інстанції, у ВРУ були визначені законом підстави для дострокового звільнення позивача з посади члена РП, при цьому оскаржувана Постанова ВРУ прийнята з дотриманням визначеної Законом № 576-VIII процедури.
Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подавав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, оскільки висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи, суд неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
Позивач указував на помилковість висновків суду першої інстанції про те, що відповідач не порушив процедуру звільнення ОСОБА_1 з посади члена РП, оскільки згідно з проєктом постанови про звільнення члена РП ОСОБА_1 , зареєстрованим у ВРУ 8 липня 2020 року, пропонувалось звільнити з посади члена РП ОСОБА_1 до закінчення строку його повноважень у зв`язку з досягненням шістдесяти п`яти років, проте 3 вересня 2020 року ВРУ прийняла Постанову № 865-ІХ, відповідно до якої звільнила ОСОБА_1 з посади члена РП у зв`язку з досягненням шістдесяти п`яти років. На переконання позивача, підстава для звільнення у вказаному проєкті постанови ВРУ суттєво відрізняється від підстави, зазначеної у тексті Постанови № 865-ІХ, який опубліковано на сайті ВРУ та в газеті «Голос України». При цьому на засіданні Комітету ВРУ з питань бюджету (далі - Комітет) не приймалось рішення про внесення поправок та/або пропозицій до проєкту постанови, Комітет прийняв рішення рекомендувати ВРУ прийняти проєкт постанови без зазначення про внесення поправок та/або пропозицій. Зазначене підтверджується наявними в матеріалах справи витягами з протоколу засідання Комітету та із стенограми протоколу засідання Комітету від 21 липня 2020 року, а також висновком Комітету від цієї ж дати. До того ж на пленарному засіданні ВРУ 3 вересня 2020 року до проєкту постанови не вносились поправки та/або пропозиції, проєкт постанови ВРУ був прийнятий у цілому. Зазначене підтверджується витягами із стенограми пленарного засідання № 3 та з протоколу пленарного засідання ВРУ від 3 вересня 2020 року № 3. Отже, текст Постанови № 865-ІХ, який прийнято на пленарному засіданні ВРУ, не відповідає проєкту цієї постанови, що свідчить про грубе порушення відповідачем порядку прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 з огляду на частину четверту статті 102, частину другу статті 114, частину третю статті 138 Закону України від 10 лютого 2010 року№ 1861-VI«Про Регламент Верховної Ради України».
Скаржник також зазначав, що суд не застосував у сукупності:
- принцип незалежності членів РП, який визначено статтею 3 Закону № 576-VIII, Лімською декларацією керівних принципів контролю 1977 року та Мексиканською декларацією незалежності вищих органів державного аудиту 2007 року, відповідно до яких незалежність членів РП забезпечується, зокрема, через встановлення заборони звільнення до закінчення повноважень з підстав, які не були визначені на час призначення особи на посаду;
- принцип правової визначеності, закріплений у статті 57 Конституції України та застосований у рішеннях Європейського суду з прав людини, згідно з яким кожна особа повинна мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права. Член РП, якого призначено на посаду, повинен чітко розуміти підстави для його звільнення до закінчення повноважень, які не можуть хаотично змінюватись під час виконання ним своїх обов`язків;
- принцип незворотної дії закону в часі та неможливості звуження існуючих прав, які закріплено у статтях 22 та 58 Конституції України.На думку позивача, в контексті триваючих правовідносин (виконання обов`язків члена РП) нові підстави для звільнення до закінчення повноважень можуть застосовуватись лише до нового складу РП, тобто із дотриманням принципу «перспективної дії нової норми».Аналогічні висновки викладені в Рішенні Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року № 22-рп/2003 (справа щодо строків перебування на посту Президента України). В іншому випадку відбувається звуження існуючих прав особи, а отже, і порушення принципу незалежності членів РП.
На переконання скаржника, суд першої інстанції безпідставно не застосував положення пункту 13 частини другої статті 25 Закону № 576-VIII, унаслідок чого дійшов помилкового висновку про те, що для звільнення позивача до закінчення строку його повноважень не потрібно подання РП. Крім цього, суд на порушення статті 7 КАС застосував до спірних правовідносин пункт 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII, який не відповідає Конституції України та порушує норми міжнародного права. При цьому ВРУ порушила порядок прийняття вказаної норми.
На підставі викладеного ОСОБА_1 просив скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити його позов повністю.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 8 вересня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 березня 2021 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
14 листопада 2019 року ВРУ прийняла Закон № 293-IX, підпунктом 9 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» якого частину сьому статті 20 Закону № 576-VIII доповнено пунктом 3-1, відповідно до якого Голова, інший член РП до закінчення строку його повноважень звільняється з посади ВРУ у разі досягнення шістдесяти п`яти років.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 293-IX цей Закон набирає чинності з 1 січня 2020 року, крім пункту 5, підпункту 8 пункту 7 і пункту 12 розділу I та підпункту 9 пункту 2 і пункту 3 розділу II цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону.
12 грудня 2019 року в газеті «Голос України» (№ 238) було опубліковано Закон № 293-IX, у зв`язку із чим 13 грудня 2019 року набрали чинності зміни до Закону № 576-VIII, внесені згідно із Законом № 293-IX, у частині підстав для звільнення з посади Голови, іншого члена РП до закінчення строку його повноважень.
З огляду на викладене у разі досягнення членом РП шістдесяти п`яти років його має бути звільнено з посади до закінчення строку повноважень на підставі пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII.
Як убачається з матеріалів справи, спір виник щодо застосування ВРУ пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII у редакції Закону № 293-IX, який набрав чинності 13 грудня 2019 року, позаяк позивач досягнув шістдесятип`ятирічного віку 31 жовтня 2019 року, тобто до набрання чинності вказаною законодавчою новелою.
Згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012, у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності й припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Отже, за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти мають пряму дію в часі, тобто регулюють відносини, що виникли після набрання чинності цими актами, а також відносини, які виникли до набрання чинності нормативно-правовими актами і продовжують існувати на час набрання ними чинності. У другому випадку такі акти поширюються на ці відносини з моменту набрання чинності, а не з моменту виникнення відповідних відносин. В окремих випадках законодавець вказівкою в перехідних положеннях «нового» нормативно-правового акта може зберегти праворегуляторний вплив визнаного нечинним нормативно-правового акта на певні суспільні відносини, які продовжують тривати після набрання чинності «новим» (переживаюча дія).
Здатність закону регулювати відносини з моменту їхнього виникнення у минулому є зворотною дією нормативно-правового акта в часі, яка для цілей стабільності суспільних відносин застосовується лише в разі скасування чи пом`якшення юридичної відповідальності.
З огляду на викладене більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що вік особи як юридичний факт-стан є триваючою обставиною, що породжує для такої особи юридичні наслідки. Водночас 13 грудня 2019 року стан позивача як особи, яка досягла шістдесяти п`яти років, не припинився, у зв`язку із чим з цієї дати до спірних правовідносин підлягав застосуванню пункт 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII. Більше того, 3 вересня 2020 року ВРУ не звільнила позивача з дня, коли він досяг 65-річного віку (31 жовтня 2019 року). Позивач майже рік після досягнення такого віку ще працював на посаді. Тому твердження про надання Постанові № 865-ІХ зворотної (ретроактивної) дії є безпідставними. Звільнення позивача з посади відбулося з дня набрання чинності Постановою № 865-ІХ, а не з дня досягнення ним 65-річного віку.
Застосування пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII було передбачуваним для позивача не тільки тому, що цей припис мав пряму дію у часі, але й з огляду, зокрема, на припис частини першої статті 18 Закону № 576-VIII, відповідно до якого на члена РП поширюється дія Закону України «Про державну службу», крім норм щодо порядку призначення на посаду, звільнення з посади та умов оплати праці члена РП, що встановлюються цим Законом.Будучи призначеним на посаду Постановою ВРУ від 15 березня 2018 року № 2345-VIII, позивач не міг не розуміти припис частини другої статті 18 Закону № 576-VIII, який не передбачав, що звільнення члена РП з підстав, визначених цим Законом, може відбуватися тільки тоді, якщо відповідна підстава існувала на момент призначення члена РП. З погляду Закону № 576-VIII важливо, щоби підстава звільнення члена РП була визначена саме у ньому, а не в інших нормативно-правових актах.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що оскаржувану Постанову прийнято ВРУ з дотриманням визначеної у Законі № 576-VIII процедури.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Стаття 58 Конституції України закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів права - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності і не можуть поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
За частиною першою статті 58 Конституції України дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності та припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Аналогічний висновок наведений в рішеннях Конституційного Суду України від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001 та від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи).
Частиною першою статті 57 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право знати свої права і обов`язки.
За правилами частин першої - третьої, п?ятої статті 7 КАС суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана ВРУ. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана ВРУ, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана ВРУ, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.
За змістом статті 3 Закону № 576-VIII діяльність РП ґрунтується на принципах законності, незалежності, об`єктивності, безсторонності, гласності та неупередженості.РП є організаційно, функціонально та фінансово незалежною, самостійно планує свою діяльність.
Незалежність РП забезпечується: встановленим Конституцією України і цим Законом порядком призначення на посади та звільнення з посад членів РП; визначеними цим Законом та іншими законами України гарантіями діяльності РП; особливим порядком організаційного забезпечення діяльності РП, встановленим законом.
РП застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI) та Міжнародні стандарти вищих органів фінансового контролю (ІSSAІ) в частині, що не суперечить Конституціїта законам України.
Імплементація стандартів INTOSAI у діяльністі РП передбачена статтею 347 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (далі - ЄС) та пунктом 1461 Плану заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2017 року № 1106.
У статті 6 Лімської декларації керівних принципів контролю, прийнятої ІХ Конгресом Міжнародної організації вищих контрольних органів у 1977 році, зазначено, що незалежність членів вищого органу фінансового контролю має бути гарантована Конституцією.
Відповідно до принципу 2, закріпленому у Мексиканській декларації про незалежність вищих органів фінансового контролю, прийнятої ХІХ Конгресом Міжнародної організації вищих контрольних органів у 2007 року, гарантується незалежність членів вищого органу фінансового контролю, у тому числі й щодо строку перебування на посаді, та правовий імунітет за умови нормального виконання своїх обовязків.
Як убачається із матеріалів справи, Постановою ВРУ від 15 березня 2018 року № 2345-VІІІ «Про призначення на посади членів Рахункової палати» відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України та статті 20 Закону № 576-VIII ОСОБА_1 призначено на посаду члена РП.
На час призначення на вказану посаду позивач відповідав усім вимогам, встановленим статтею 19 Закону № 576-VIII, у тому числі й вимогам щодо віку (йому виповнилося 63 роки). Вказаним Законом не було передбачено вікових обмежень щодо дострокового припинення повноважень члена РП (частина сьома статті 20 Закону № 576-VIII у редакції, чинній на час призначення ОСОБА_1 ).
Законом № 293-IX внесено зміни до Закону № 576-VIII, які набрали чинності 13 грудня 2019 року, зокрема, частину сьому статті 20 доповнено пунктом 3-1, відповідно до якого Голова, інший член РП до закінчення строку його повноважень звільняється з посади ВРУ у разі досягнення шістдесяти п`яти років.
Судом встановлено, що правовідносини щодо виконання позивачем обов`язків члена РП виникли до моменту внесення змін до Закону № 576-VIII та доповнення його пунктом 3-1 частини сьомої статті 20.
При призначенні на посаду члена РП ОСОБА_1 мав законні сподівання щодо виконання ним обов?язків члена РП протягом шести років у тому числі й після досягнення ним 65-ти років.
На наше переконання, застосування до членів РП норми права про звільнення до закінчення повноважень, якої не було на час їх призначення на посаду, прямо порушує принцип їх незалежності, передбачений частиною третьою статті 3 Закону № 576-VIII.
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була
скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 березня 2021 року та задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною та скасування Постанови № 865-ІХ.
Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко