Справа № П/320/1129/20
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2021-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № П/320/1129/20

адміністративне провадження № К/9901/14248/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.

суддів: Білак М.В., Жука А.В.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області, третя особа - Білоцерківська міська рада Київської області, про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Білоцерківської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2020 року, прийняте у складі судді Головенко О.Д. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Степанюка А.Г. (головуючий), Губської Л.В., Епель О.В.

І. Суть спору:

1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області, третя особа - Білоцерківська міська рада Київської області про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Дошкільного навчального закладу ясла-садок комбінованого типу № 33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Східна, 22-А, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкту до повного усунення порушень, зазначених в акті планової перевірки від 03.01.2020 № 3.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що позивачем було проведено позапланову перевірку відповідача на предмет додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та було виявлено ряд порушень, на підставі чого позивач дійшов висновку про необхідність звернення до адміністративного суду із позовом про застосування заходів реагування.

3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Працівниками Білоцерківського районного відділу ГУ ДСНС України у Київській області на підставі наказу ГУ ДСНС України у Київській області від 27.12.2019 №1412 та посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 27.12.2019 року №11021 проведено позапланову перевірку ДНЗ «Калинка» щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, висновки якої зафіксовані в акті від 03.01.2020 року №3, який отримано завідувачем навчального закладу 03.01.2020.

5. Так, із змісту акту перевірки вбачається, що у ході її проведення було встановлено, зокрема, такі порушення ДНЗ «Калинка», які становлять небезпеку для життя і здоров`я людей:

1. Не обладнано будівлю (об`єкту) системами протипожежного захисту у відповідності до вимог діючих норм ДБН В.2.5-56:2014 (п. 1.2, гл. 1, роз. V Правил пожежної безпеки України (далі - ППБ України).

2. Не обладнано будівлю (об`єкту) системою оповіщення про пожежу (п. 1.2, гл. 1, роз. V ППБ України).

3. Не виконано вогнезахисне обробляння дерев`яних конструкцій крівлі будівлі що знаходиться на території закладу, зі складанням відповідного акту ліцензованою організацією (п. 2.5, 2.6, гл. 2, роз. III ППБ України).

4. Будівля об`єкту не обладнана пристроями блискавко - захисту будівель відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавко - захисту будівель і споруд» (п. 1.21, гл. 1, роз. IV ППБ України).

5. Не забезпечені сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації евакуаційним освітленням. Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей (п. 2.31, роз. III ППБ України).

6. Не змонтовано над евакуаційними виходами у будівлі світлові покажчики з написом "Вихід" білого кольору на зеленому фоні підключеними до джерела живлення евакуаційного (аварійного) освітлення або такі, що переключаються на нього автоматично у разі зникнення живлення на їх основних джерелах живлення (п. 2.32, роз. III ППБ України).

7. На території об`єкта не забезпечено освітлення зовнішніх пожежних драбин, протипожежного обладнання, входів до будинків та споруд (п. 1.10, гл. 1 роз. III ППБ України).

8. Допускається зменшення кількості евакуаційних виходів з будівель і приміщень ДНЗ (п. 2.23 гл. 2 роз. III ППБ України).

9. Не забезпечено в спальних кімнатах для дітей ширину між ліжками не менше 0,8 м., згідно ДБН В. 1.1-7:2016 (п. 22, роз. II ППБ України).

10. Не забезпечено замикання дверей евакуаційного виходу з будівлі лише на внутрішні запори, які відкриваються зсередини без ключа (п. 2.27, гл. 2, роз. III ППБ України).

11. Допускається улаштування на шляхах евакуації з приміщень дитячих груп шафи які зменшують ширину виходів чим перешкоджають вільній евакуації людей (п. 2.37 гл. 2 роз. III ППБ України).

12. Допускається влаштування підсобного приміщення для прибиральниці в тамбурі евакуаційного виходу (п. 2.37, гл. 2, роз. III ППБ України).

13. Не встановлено сертифіковані протипожежні люки виходу на горище (п. 2.3, гл. 1, роз. III ППБ України).

14. Не встановлено сертифіковані протипожежні двері в приміщення пральної (п. 2.3, гл. 1, роз. ІІІ ППБ України).

15. Не забезпечено об`єкт в повному обсязі первинними засобами пожежогасіння згідно з Типовими нормами належності вогнегасників (п. 3.6, гл. 3, роз. V ППБ України).

16. Не поновлено на електрощитах схеми підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки) (п. 1.16, гл. 1, роз. IV ППБ України).

17. Не здійснюється з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (електрощитова) (п. 1.6, гл. 1, роз. IV ППБ України).

18. Допускається засмічування та захаращування сторонніми предметами приміщення електрощитової (п. 2.12, гл. 2, роз. III ППБ України).

19. Не всі пожежні кран-комплект укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля (пп. 2, п. 2.2, гл. 2, роз. V ППБ України).

20. Не вказані на дверцятах пожежних шафок із зовнішнього боку після літерного індексу «ПК» порядковий номер крана та номер телефону для виклику пожежно-рятувальних підрозділів (пп. 8, п. 2.2, гл. 2, роз. V ППБ України).

21. Не здійснено навчання керівного складу з питань цивільного захисту (п. 8, ч. 1 ст. 20 КЦЗ України; п. 10 постанови Кабінету Міністрів України від 23.10.2013 року № 819).

6. На підставі виявлених порушень було складено рапорт про необхідність звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі відповідача.

7. Крім того, за результатами повторної перевірки Білоцерківським районним відділом ГУ ДСНС України у Київській області 17.06.2020 складено акт №246, в якому зафіксовано такі порушення ДНЗ «Калинка»:

1. Не обладнано будівлю (об`єкту) системами протипожежного захисту у відповідності до вимог діючих норм ДБНВ.2.5-56:2014 чим порушено п. 1.2, гл. 1, роз. V ППБ України.

2. Не обладнано будівлю (об`єкту) системою оповіщення про пожежу чим порушено п. 1.2, гл. 1 роз. V; ППБ України.

3. Не виконано вогнезахисне обробляння дерев`яних конструкцій крівлі будівлі що знаходиться на території закладу, зі складанням відповідного акту ліцензованою організацією чим порушено п. 2.5, 2.6 гл. 2 роз. III ППБ України.

4. Не забезпечені сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації евакуаційним освітленням. Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей чим порушено п. 2.31 роз. III ППБ України;

5. Не встановлено сертифіковані протипожежні люки виходу на горище чим порушено п. 2.3 гл. 1, роз. III ППБ України.

6. Не здійснено навчання керівного складу з питань цивільного захисту, чим порушено п. 8, ч. 1 ст. 20 КЦЗ України п. 10 постанови Кабінету Міністрів України від 23.10.2013 року № 819.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року, позовні вимоги задоволено.

8.1. Застосовано до Дошкільного навчального закладу ясла-садок комбінованого типу № 33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації (роботи) будівлі Дошкільного навчального закладу ясла-садок комбінованого типу № 33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Східна, 22-А, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкту до повного усунення порушень зазначених в акті планової перевірки від 03.01.2020 №3.

9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що всі виявлені у ході перевірки порушення вимог чинного законодавства становлять небезпеку для життя та здоров`я людей, а на момент розгляду справи не було підтверджено належними і допустимими доказами усунення у повній мірі всіх виявлених у ході перевірки порушень. Крім того, застосований захід реагування є тимчасовим, направленим на попередження настання негативних наслідків.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

10. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі не передаючи справи на новий розгляд.

11. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що Суд надавши висновок про наявне у позивача право на звернення до суду з позовом щодо застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі відповідача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Східна, 22-А, виходив з аналізу положень статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, проте, не дослідив їх належним чином та відповідно неправильно застосував вказані норми, оскільки не з`ясував, що позивач - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області не є за своїм статусом центральним органом виконавчої влади, а тому і не мав права на звернення до суду з зазначеним позовом. При цьому скаржник зазначив, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області - є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області. Зауважує, що Кодекс цивільного захисту України не наділяє територіальні органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій жодними повноваженнями звертатись до адміністративного суду.

12. Скаржник також зазначає, що судом першої та апеляційної інстанцій, не враховано принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, що суперечить позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 19 вересня 2019 року у справі №826/19328/16, оскільки застосування таких заходів реагування суперечить принципу пропорційності порушення і покарання.

13. Позивач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Джерела права й акти їх застосування

14. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16 Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

17. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон №877-V.

18. Відповідно до статті 1 Закону №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

19. Відповідно до частини першої статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

20. Абзац перший частини 5 статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

21. Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

22. Пункти 1, 3 та 4 частини 1 статті 7 Кодексу цивільного захисту України цивільний захист здійснюється за такими основними принципами: гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності; пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров`я громадян; максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

23. Пункт 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

24. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

25. Відповідно до частин першої, другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення.

26. Згідно з вимогами статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

26.1. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

27. Пункт 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за № 252/26697: пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

VI. Висновок Верховного Суду

28. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 31 травня 2021 року слідує, що провадження у справі відкрито провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

30. Спір у цій справі виник у зв`язку із застосуванням до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Дошкільного навчального закладу ясла-садок комбінованого типу № 33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Східна, 22-А до повного усунення порушень, зазначених в акті планової перевірки від 03.01.2020 № 3.

31. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

32. Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

33. При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

34. Суди попередніх інстанцій, в оскаржуваних рішеннях виходили з того, що сукупність виявлених перевіркою порушень створювали загрозу життю і здоров`ю людей, що є підставою для застосування судом заходів реагування.

35. Скаржник наголошує на тому, що ним усунуто переважну більшість порушень, зафіксованих в акті перевірки від 03 січня 2020 року, разом з тим, як вірно враховано судами попередніх інстанцій, відповідачем не надано суду належних доказів, які б підтверджували усунення всіх порушень.

36. Так, судом апеляційної інстанції вказано, що на час прийняття судом першої інстанції 29.12.2020 року рішення ДНЗ «Калинка» не були усунуті порушення: п. 1.2, гл. 1, роз. V ППБ України - не обладнано будівлю (об`єкту) системами протипожежного захисту у відповідності до вимог діючих норм ДБНВ.2.5-56:2014; п. 1.2, гл. 1 роз. V ППБ України - не обладнано будівлю (об`єкту) системою оповіщення про пожежу; п. 2.5, 2.6 гл. 2 роз. III ППБ України - не виконано вогнезахисне обробляння дерев`яних конструкцій крівлі будівлі що знаходиться на території закладу, зі складанням відповідного акту ліцензованою організацією; п. 2.31 роз. III ППБ України - не забезпечені сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації евакуаційним освітленням; світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей; п. 2.3 гл. 1, роз. III ППБ України - не встановлено сертифіковані протипожежні люки виходу на горище; п. 8, ч. 1 ст. 20 КЦЗ України п. 10 постанови Кабінету Міністрів України від 23.10.2013 року № 819 - не здійснено навчання керівного складу з питань цивільного захисту.

37. Крім того, актом перевірки від 25.11.2020 №429 зафіксовано такі порушення ДНЗ «Калинка»:

1. Не обладнано будівлю (об`єкту) системами протипожежного захисту у відповідності до вимог діючих норм ДБНВ.2.5-56:2014 чим порушено п. 1.2, гл. 1, роз. V ППБ України.

2. Не обладнано будівлю (об`єкту) системою оповіщення про пожежу чим порушено п. 1.2, гл. 1 роз. V; ППБ України.

3. Не виконано вогнезахисне обробляння дерев`яних конструкцій крівлі будівлі що знаходиться на території закладу, зі складанням відповідного акту ліцензованою організацією чим порушено п. 2.5, 2.6 гл. 2 роз. III ППБ України.

4. Не здійснено навчання керівного складу з питань цивільного захисту, чим порушено п. 8, ч. 1 ст. 20 КЦЗ України п. 10 постанови Кабінету Міністрів України від 23.10.2013 року № 819.

38. Таким чином, ні на момент розгляду справи судом першої інстанції, ні на час здійснення перегляду оскаржуваного рішення апеляційним судом усі виявлені у ході перевірки 03.01.2020 порушення, про які зазначено в акті №3, відповідачем усунуті не були.

39. Указані порушення не є формальними, а стосуються наявності у відповідача порушень, які можуть призвести до займання і відсутності необхідної системи заходів для уникнення пожежі, забезпечення своєчасного її виявлення та гасіння, попередження людей про небезпеку.

40. Щодо доводів скаржника про те, що порушення встановлені за результатами перевірки не становить жодної реальної загрози життю та здоров`ю людей, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

41. Поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

42. Так, згідно з пунктом 24 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

43. Відповідно до вимог пункту 3.1 Національного класифікатору ДК 019:2010 «Класифікатор надзвичайних ситуацій», затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 11 жовтня 2010 року № 457 (далі - Класифікатор) «надзвичайна ситуація - порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об`єкті на ній або на водному об`єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, зокрема епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, що призвело (може призвести) до виникнення великої кількості постраждалих, загрози життю та здоров`ю людей, їх загибелі, значних матеріальних утрат, а також до неможливості проживання населення на території чи об`єкті, ведення там господарської діяльності".

44. У відповідності до пункту 26 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

45. Відповідно до визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

46. Згідно з вимогами пункту 33 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

47. Отже, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає як при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, так і за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від наслідків такого порушення, що підвищують ризик виникнення пожеж та шкідливого впливу небезпечних чинників при пожежі, яка уже виникла.

48. Таким чином, підставами для застосування заходів реагування в першу чергу є наявність встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

49. Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що відсутність системи пожежної сигналізації не дає змоги оперативно загасити або обмежити розповсюдження полум`я на ранній стадії виникнення пожежі, сприяє беззахисності людини перед небезпечними факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, створюючи загрозу життю та здоров`ю людей. Невідповідність конструктивних елементів протипожежним вимогам, відсутність їх вогнезахисної обробки створює перешкоди під час евакуації людей та гасіння пожежі, а також сприяє інтенсивному розповсюдженню полум`я, оскільки вони не мають нормативно встановлених меж вогнестійкості та меж поширення вогню по ним.

50. При цьому, є вірний висновок суду апеляційної інстанції, що відсутність належного фінансування не звільняє відповідача від виконання ним імперативних норм протипожежного законодавства. Чинне законодавство не ставить в залежність необхідність в застосуванні заходів реагування від наявності чи відсутності бюджетних коштів (фінансової спроможності) відповідача та не може бути підставою для відкладення вжиття заходів щодо усунення факторів небезпеки життю, здоров`ю громадян.

51. Крім того, колегія суду вважає, правильними висновки суду першої та апеляційної інстанції, який зазначив, що усунення частини виявлених порушень не свідчить про відсутність загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, відсутності підстав для застосування відповідних заходів реагування.

52. Надаючи оцінку виявленим під час контролюючого заходу та відображеним у акті перевірки порушенням, колегія суддів дійшла висновку про правильність висновків суду першої та апеляційної інстанції, що у сукупності неусунуті порушення відповідача у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту повинні кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю учнів, викладачів, персоналу навчального закладу, оскільки можуть призвести до займання та розповсюдження вогню в приміщеннях вказаного закладу та невідворотних негативних наслідків.

53. Стосовно посилання відповідача на те, що у позивача у позивача відсутнє право на звернення до суду з позовом щодо застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі відповідача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Східна, 22-А, Суд зазначає наступне.

54. Відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 №1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

55. Відповідно до підпункту 48 пункту 4 вказаного Положення ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

56. Крім того, згідно з пунктом 7 Положення ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

57. Таким чинои, як віоно зазначено судом апеляційної інстанції, позивач має право на звернення до суду з позовом про повне або часткове зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

58. При цьому, відповідач у разі усунення недоліків, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, виявлених позивачем, в повному обсязі, не позбавлений можливостей звернутись до суду першої інстанції з заявою про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду адміністративної справи.

59. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 823/589/16 (провадження №К/9901/30861/18), від 05 грудня 2019 року у справі № № 805/1493/17-а (провадження №К/9901/45872/18).

60. Також Верховний Суд звертає увагу сторін на те, що застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Дошкільного навчального закладу ясла-садок комбінованого типу № 33 "Калинка" Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Східна, 22-А до повного усунення порушень, зазначених в акті планової перевірки від 03.01.2020 № 3, є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

61. Доводи касаційної скарги щодо того, що судами обрано захід реагування, який не відповідає критеріям співмірності та пропорційності, висновків судів не спростовує, оскільки забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення. Дії відповідача, направлені на виправлення зауважень та приведення стану пожежної й техногенної безпеки у відповідність до спеціальних норм, зменшило ризик виникнення надзвичайної ситуації, однак ще існує загроза життю та/або здоров`ю людей, які працюють, навчаються та перебувають на території відповідача, оскільки виявлені порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, в повній мірі не спростовані та не надано належних доказів щодо їх усунення.

62. При цьому, Верховний Суд враховує, що такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

63. Щодо висновків суду першої інстанції та доводів скаржника про вжиття відповідачем заходів, спрямованих на усунення порушень в майбутньому, Верховний Суд зазначає, що такі доводи не спростовують наявність порушень станом на момент розгляду справи в суді першої та апеляційної інстанцій.

64. Крім того, з рішення суду апеляційної інстанції випливає, що суд врахував часткове усунення порушень і дійшов правильного висновку, що наявні порушення становлять реальну небезпеку, створюють загрозу життю та здоров`ю людей та, як наслідок, наявні підстави для застосування відповідних заходів реагування.

65. Отже, оскільки на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанції належних доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не було надано, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки становить реальну небезпеку і загрозу життю та здоров`ю людей.

66. Висновки, викладені у постановах Верховного Суду, на які посилається скаржник, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо обставин, які різняться кількістю та видами об`єктів, відносно яких пред`явлені позови про застосування заходів реагування, а також за обсягами та видами порушень, встановленими контролюючими органами у кожній конкретній ситуації. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

У цьому аспекті варто зауважити, що вирішення питання про застосування заходів реагування обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки).

67. Крім цього, колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

68. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

69. Верховний Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

70. Враховуючи зазначену позицію Європейського суду з прав людини, Верховний Суд надав відповідь на всі аргументи відповідача, наведені в касаційній скарзі, які мають значення для правильного вирішення справи.

71. Частиною першою статті 350 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

72. Ураховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки судом не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

VII. Судові витрати

73. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Білоцерківської міської ради Київської області залишити без задоволення.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року у справі №П/320/1129/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М. В. Білак

А.В. Жук