Справа № 380/10927/21
Суддя: Кузьмич Сергій Миколайович
Дата ухвалення: 2021-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/10927/21 пров. № А/857/13975/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді Кузьмича С. М.,

суддів Запотічного І.І., Шавеля Р.М.,

за участю секретаря Мельничук Б.Б.,

представника апелянта Пиць Н.В.,

представника відповідача Тахтарова О.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року (постановлену головуючим суддею Гулкевич І.З. у м. Львові) про повернення позовної заяви у справі № 380/10927/21 за адміністративним позовом керівника Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Бориславської міської ради Львівської області, третя особа - Комунальний заклад «Дитячо-юнацька спортивна школа «Атлант» Бориславської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача про визнання протиправним та скасування рішення Бориславської міської ради №184 від 30.03.2021 «Про реорганізацію комунального закладу «Дитяча-юнацька спортивна школа «Атлант» шляхом приєднання до Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи.».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 позовну заяву керівника Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Бориславської міської ради, третя особа комунальний заклад «Дитячо-юнацька спортивна школа «Атлант «Бориславської міської ради» про визнання протиправним та скасування рішення повернуто особі, яка подала позовну заяву.

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що прокуратурою подано позов в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, що стало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд.

Вказану ухвалу в апеляційному порядку оскаржив позивач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що даний спір виник, створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально правового захисту дітей мешканців громади. Вказує, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів. В спірній ситуації, після отримання запиту прокурора від 22.04.2021 Міністерство молоді та спорту України, у якому повідомлено про згадане вище рішення Бориславської міської ради, для позивача розпочався строк позовної давності. Однак Міністерством не вжито жодних дій для оскарження цього рішення. В позовній заяві обгрунтовано, що Міністерство молоді та спорту України не вживає заходів щодо захисту порушених інтересів держави та територіальної громади, що свідчить про бездіяльність компетентного органу, оскільки останній знає про порушення інтересів держави, має повноваження для їх захисту, але не звернувся до суду із відповідним позовом у розумний строк.

Відповідач скористався своїм правом та подав відзив на апеляційну скаргу в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Представник апелянта в судовому засіданні підтримала апеляційну скаргу та надала пояснення, просить апеляційну скаргу задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В судовому засіданні представник відповідача заперечила проти задоволення апеляційної скарги та надала пояснення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Інші особи в судове засідання на виклик суду не з`явилися, явку уповноваженої особи не забезпечили, хоча належним чином були повідомлені, що не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, представників апелянта та відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин 1, 3 цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Законодавство України не дає переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлює оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім цього, слід врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.

Велика Палата Верховного Суду вказала, що ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Суд проаналізував правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

В спірній ситуації, після отримання запиту прокурора від 22.04.2021 Міністерство молоді та спорту України, у якому повідомлено про згадане вище рішення Бориславської міської ради, для позивача розпочався строк позовної давності. Однак Міністерством не вжито жодних дій для оскарження цього рішення.

В своєму листі № 3930/4.5 від 12.05.2021 Міністерство молоді та спорту України зазначає, що до Міністерства не надходило звернення від засновника (власника) Комунального закладу «Дитячо-юнацької спортивної школи «Атлант» Бориславської міської ради щодо отримання дозволу на реорганізацію зазначеного закладу фізичної культури та спорту шляхом приєднання до Бориславської дитячо юнацької спортивної школи і на даний час Міністерство з об`єктивних причин позбавлене реальної можливості звернутися з відповідним позовом до суду щодо оскарження рішення Бориславської міської ради Львівської області від 30.03.2021 № 184 оскільки Мінмолодьспорт на 2021 рік не передбачено фінансування на сплату судового збору для цієї категорії справ, а тому просить прокуратуру звернутись з даним позовом, як про це зазначено в позовній заяві.

Колегія суддів зазначає, що в позовній заяві обгрунтовано, що Міністерство молоді та спорту України не вживає заходів щодо захисту порушених інтересів держави та територіальної громади, що свідчить про бездіяльність компетентного органу, оскільки останній знає про порушення інтересів держави, має повноваження для їх захисту, але не звернувся до суду із відповідним позовом у розумний строк.

Закон України «Про охорону дитинства» визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.

Колегія суддів зауважує, що оскаржуваним рішення відповідача можуть бути порушені, зокрема права дітей на позашкільну освіту, належний фізичний розвиток, що дискредитує державу України, як гаранта цих прав, у зв`язку з чим спірні правовідносини викликають

Резюмуючи наведене вище, суд погоджується з доводами апелянта про наявність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом та відповідно відхиляє аргументи відповідача про зворотне, а тому відсутні підстави для повернення позовної заяви.

Відтак колегії суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження в ході апеляційного перегляду справи, а тому є підстави вважати, що висновок суду про повернення позовної заяви є помилковим.

Відповідно до ст. 320 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, коли має місце неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність таких обставин, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи чи питання.

Відтак, з врахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи, оскільки винесена з порушенням норм процесуального права та з неповним з`ясуванням обставин справи, що мають значення для справи.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року про повернення позовної заяви у справі № 380/10927/21 скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Кузьмич
судді І. І. Запотічний
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 18 жовтня 2021 року