Справа № 640/16767/21
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2021-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.

за участю секретаря Ковтун К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 24 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Авіантбуд" про зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Перший заступник керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Авіантбуд" про зобов`язання укласти договір охорони культурної спадщини.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 24 червня 2021 року адміністративний позов - повернуто позивачу.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду, заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права.

Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подав до суду пояснення на апеляційну скаргу, в яких просив задовольнити апеляційну скаргу та повернути справу до суду першої інстанціх для продовження розгляду.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволенні останньої, а ухвалу суду залишити без змін.

За приписами ч. 2 ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 5-7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на ухвалу, перегляд якої можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду апеляційної скарги у порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приймаючи ухвалу про повернення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено права звернення до суду в інтересах держави внаслідок неналежного виконання Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) своїх повноважень.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до статтеюі 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

Згідно ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.

Частиною 4 ст. 23 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до частин 3-4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 5 статті 53 КАС України передбачено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина четверта мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі №280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі №640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 зазначив , що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

В даному випадку Перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся в інтересах держави, у зв`язку з бездіяльністю Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо забезпечення дієвих та належних заходів, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства, збереження та відновлення пам`ятки місцевого значення, зокрема укладення договору охорони культурної спадщини.

У апеляційній скарзі апелянт зазначив, що 18.12.2020, 05.02.2021 та 01.06.2021 ним скеровувались на адресу Департаменту листи, в яких інформувалось про факти порушення товариством вимог законодавства про охорону культурної спадщини, та повідомлялось, що у разі невжиття заходів Департаментом самостійно, заходи цивільно-правового характеру на захист інтересів держави буде вжито саме прокурором. Однак, як зазначає апелянт, Департамент до суду з відповідним позовом не звернувся, а отже фактично переклав обов`язок щодо захисту інтересів держави на прокуратуру.

Водночас у позовній заяві Перший заступник зазначав (а.с. 11), що Департаментом на адресу товариства 17.01.2020 направлено припис із вимогами укласти в десятиденний термін з дня його отримання охоронний договір на пам`ятку та в місячний термін з дня отримання припису надати до Департаменту на розгляд у встановленому порядку науково-проектну документацію щодо проведення комплексу заходів по збереженню пам`ятки.

У зв`язку з невиконанням товариством вимог припису, 28.02.2020 Департаментом було складено Акт про вчинення правопорушення.

19.03.2020 у зв`язку із невиконанням припису та акту, Департаментом було прийнято постанову від 19.03.2020, якою накладено на товариство фінансові санкції за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини на загальну суму 188700 грн.

Крім того у матеріалах справи наявна копія листа Департаменту від 23.12.2020, адресованого Київській міській прокуратурі, у якому зазначено про вжиті ним заходи.

Також до позовної заяви долучено копію листа від 18.02.2021, в якому Департамент зазначив, що ухвалою Господарського суду міста Києва від 24.12.2020 у справі №910/19038/20, предметом якої є стягнення з товариства фінансових санкцій у розмірі 188700 грн., позовну заяву Департаменту до ТОВ «Авіантбуд» повернуто Департаменту.

Положеннями частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 року №1805-III передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Частиною 1 статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Приписами частини 2 статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Як було вищезазначено, Департаментом було винесено постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини на юридичну особу ТОВ «Авіантбуд» та накладено фінансові санкції у розмірі 188700 грн.

Таким чином, на переконання колегії суддів, Департаментом було реалізовано свої повноваження у формі, встановленій статтею 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що наведені обставини спростовують доводи апелянта про невиконання Департаментом своїх повноважень щодо вчинення дій, у зв`язку з неукладенням ТОВ «Авіантбуд» договору про охорону культурної спадщини.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року зазначила, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 №3477-ІV встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

На сьогодні однозначною є практика ЄСПЛ, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.

Так, Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави ("Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).

Отже, з урахуванням вище викладеного, у розумінні положень статті 53 КАС України прокурор, звертаючись з позовом чи апеляційною скаргою у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.

Колегія суддів звертає увагу на те, що саме лише посилання прокурора у позовній заяві або скарзі на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки, за змістом абз. 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правомірно повернуто позовну заяву Першого заступника керівника Київської міської прокуратури, у зв`язку з необґрунтованістю прокурором права звернення до адміністративного суду в інтересах держави.

Згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував положення чинного законодавства України при постановленні оскаржуваної ухвали із дотриманням норм процесуального права, а тому, підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 308, 316, 321, 322, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури- залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 24 червня 2021 року - залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: Н.М. Єгорова

А.Ю. Коротких