Справа № 380/2240/21
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2021-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/2240/21 пров. № А/857/11819/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Довгополова О. М.,

суддів - Гудима Л. Я., Святецького В. В.,

з участю секретаря судового засідання Хітрень О. Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року у справі № 380/2240/21 за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Галицький будівельний гарант" до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису,-

суддя в 1-й інстанції Грень Н. М.,

час ухвалення рішення 21.05.2021 року,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення не зазначена,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Галицький будівельний гарант" звернулося до суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису відповідача від 29.01.2021 №896/6.11.6.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 29.01.2021 року № 896/6.11.6.

Рішення мотивоване тим, що станом на дату видання оскаржуваного припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що «Будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Кастелівці - вул. Академіка А. Сахарова зі знесенням існуючих будівель» здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими, всупереч приписам ч.1 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та п.12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць №318, не затверджені відповідачем центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Суд вказав, що ні законодавством, яке діяло на дату винесення рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 09.12.2005 року, ні законодавством, яке діяло станом на дату видання оскаржуваного припису, не передбачено повноважень (власних чи делегованих) виконавчих комітетів рад щодо затвердження меж історичних ареалів населеного місця. З огляду на що, рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 12.09.2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м.Львова, без погодження таких меж центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Міністерством культури та інформаційної політики України. Крім того, судом зазначено, що проведення візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Кастелівці - вул. Академіка А. Сахарова в м.Львові є зі сторони відповідача здійсненням державного нагляду (контролю) господарської діяльності замовників будівництва на предмет дотримання ними законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, отримання дозволу на виконання будівельних робіт на території історичного ареалу м.Львова, оскільки такий дозвіл є документом дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, а його отримання є частиною господарської діяльності замовників будівництва. Отже, така перевірки повинна була проводитися у порядку, визначеному Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення судом норм матеріального права, неповним з`ясуванням обставин справи, просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що будівництво за адресою: м. Львів, вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова ведеться з порушенням законодавства в сфері охорони культурної спадщини без отримання дозволу на проведення земляних робіт центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, за результатом погодженої у встановленому порядку проектної документації, що суперечить Закону та, відповідно, стало підставою для видачі припису. Апелянт зазначає, що місто Львів занесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001; межі історичного ареалу м. Львова, що є також буферною зоною об`єкта всесвітньої спадщини Юнеско, визначені та затверджені рішенням виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови м. Львова», яке в судовому порядку не оскаржувалось та не скасоване. Також відповідач вказує, що оскаржуваний припис винесений відповідачем не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності Позивача, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, що у розумінні статті 1 Закону визначається як система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).

Представник апелянта у судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги та просив задовольнити її з підстав, що у ній наведені.

У судовому засіданні представник позивача заперечив щодо доводів апеляційної скарги та просив залишити рішення суду без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 11 квітня 2019 року між Львівською міською радою, як Орендодавцем, та Товариством з обмеженою відповідальністю «Еліт Дім», як Орендарем, укладено Договір оренди земельної ділянки, що зареєстрований у Львівській міській раді - 11 квітня 2019 року за № Ф-3109, про що у книзі записів реєстрації Договорів оренди землі Ф-3 вчинено запис.

За умовами даного Договору, Товариству з обмеженою відповідальністю «Еліт Дім» передано в оренду земельну ділянку, кадастровий номер - :03:001:0056, площею 0,3070 га., що розташована за адресою: вул. Кастелівка вул. Академіка А. Сахарова у м. Львів. Строк дії договору оренди - 10 років.

13 травня 2019 року між Товариством з обмеженою відповідальністю «Еліт Дім», як Замовиком-1, Товариством з обмеженою відповідальністю «Партнерська інвестиційна компанія», як Замовником-2, та Товариством з обмеженою відповідальністю «Галицький будівельний гарант», як Генпідрядником, укладено Договір генерального підряду та делегування функцій замовника будівництва Об`єкта: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Кастелівці вул. Академіка А. Сахарова зі знесенням існуючих будівель» №13/05-19-ЕД-ПІК-ГБГ.

Відповідно до п.2.2. Договору, Замовник-1 передає Замовнику-2 право виконувати функції замовника по будівництву Об`єкта, в тому числі, але не обмежуючись, вести переговори та укладати правочини, подавати та отримувати документи у правовідносинах із Генпідрядником, субпідрядниками, органами державної влади та місцевого самоврядування, приймати самостійні рішення стосовно параметрів Об`єкта будівництва та іншими питаннями, пов`язаними із Проектуванням, Будівництвом та введенням в експлуатацію Об`єкта, державної реєстрації права власності на Об`єкт. Підставою для представництва Замовника-1 Замовником-2 перед третіми особами та Генпідрядником є цей Договір.

Пунктом 5.1. Договору, Генпідрядник (Товариство з обмеженою відповідальністю «Галицький будівельний гарант») зобов`язаний за завданням Замовника 2, у відповідності із чинним законодавством, ДБН, містобудівною документацією, якісно та своєчасно, із залученням власного персоналу чи субпідрядників виконати роботи по будівництву Об`єкта на Земельній ділянці території забудови (будівельному майданчику), зокрема, виконати необхідні будівельні, монтажні та пусконалагоджувальні роботи, які передбачені Проектною документацією, здійснити проведення випробування змонтованого устаткування та обладнання, усунути недоробки і дефекти, що можуть бути виявлені в ході приймання робіт; встановити всі необхідні інженерні комунікації та мережі; здійснити благоустрій і озеленення території в обсязі, необхідному для нормальної експлуатації і обслуговування Об`єкта будівництва.

Згідно п.2.1.2.2. Договору, Замовник 2 зобов`язується отримати Дозвільну документацію, передати необхідну Проектну та Дозвільну документацію Генпідряднику та забезпечити прийняття від Генпідрядника виконаних робіт з Будівництва Об`єкта та оплатити їх вартість.

Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 19 червня 2019 року №568 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ Еліт дім багатоквартирного житлового будинку на вул. Кастелівці вул. Академіка А. Сахарова зі знесенням існуючих будівель» затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на будівництво Товариством з обмеженою відповідальністю «Еліт Дім» багатоквартирного житлового будинку на вул. Кастелівці вул. Академіка А. Сахарова зі знесенням існуючих будівель.

20 серпня 2019 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видала Дозвіл № ЛВ 57 на виконання будівельних робіт на будівництво ТзОВ Еліт дім багатоквартирного житлового будинку на вул. Кастелівці вул. Академіка А. Сахарова зі знесенням існуючих будівель.

14 січня 2021 року працівником відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Управління охорони об`єктів культурної спадщини Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації здійснено візуальне обстеження земельної ділянки на вул. Кастелівці вул. Академіка А. Сахарова.

За результатами візуального обстеження земельної ділянки на вул. Кастелівці вул. Академіка А. Сахарова, 29 січня 2021 року заступник Міністра з питань європейської інтеграції Міністерства культури та інформаційної політики України Фоменко С.В. винесла припис №896/6.11.6(надалі по тексту Припис), відповідно до якого на виконання вимог ч.1 ст. 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини" Міністерство культури та інформаційної політики України, діючи в межах повноважень, визначених п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" і Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, вимагає негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Кастелівці вул. Академіка А. Сахарова зі знесенням існуючих будівель», які виконуються в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова»), з порушенням вимог ч.4 ст. 32, ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини; вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції і вважає його таким, що відповідає правильно застосованим нормам матеріального та процесуального права з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із того, що положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що одним із повноважень органів охорони культурної спадщини є здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Зазначений Закон не визначає того, в яких саме формах може здійснюватись такий контроль.

Законом України № 3392-VI від 19.05.2011р. «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» (із наступними змінами) затверджено Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Статтею 1 цього Закону визначено, що термін «документ дозвільного характеру» вживається у значенні, наведеному у Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Забороняється вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом.

Документом дозвільного характеру є дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

До Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності включено такі передбачені Законом України «Про охорону культурної спадщини» дозвільні документи: дозвіл на переміщення (перенесення) пам`ятки національного значення (п.46); дозвіл на переміщення (перенесення) пам`яток місцевого значення (п.47); дозвіл на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології), їх територіях та в зонах охорони, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок (п.57); дозвіл на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених пунктів (п.58); погодження відчуження або передачі пам`яток місцевого значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління (п.92); погодження відчуження або передачі пам`яток національного значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління (п.93); погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земельних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони (п.106).

Отже, аналіз вищенаведених норм Законів України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» та «Про охорону культурної спадщини» вказує на те, що органи охорони культурної спадщини, здійснюючи перевірку дотримання суб`єктами господарювання законодавства у сфері охорони культурної спадщини в частині отримання дозволу на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених пунктів (п.58 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності), проводять перевірку господарської діяльності таких суб`єктів, оскільки отримання цього дозволу є частиною господарської діяльності відповідних суб`єктів, так як надає їм право на провадження певних дій в рамках здійснення господарської діяльності і без такого дозволу провадження цих дій забороняється.

Перевірка суб`єкта господарювання на предмет дотримання ним у своїй господарській діяльності вимог законодавства згідно із ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» являє собою державний нагляд (контроль), під яким розуміється діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Оскільки Законом України «Про охорону культурної спадщини» та іншими нормативно-правовими актами не врегульований порядок здійснення органами охорони культурної спадщини контролю за виконанням вищевказаного Закону та інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, а в ст.2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до переліку правовідносин, на які не поширюється його дія, не включено заходи контролю за господарською діяльністю, пов`язаною з об`єктами культурної спадщини, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що під час здійснення органами охорони культурної спадщини контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини» та інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини слід керуватись Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», як таким, що визначає загальний порядок здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Звідси, проведення візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Кастелівці - вул. Академіка А. Сахарова в м.Львові було заходом державного нагляду (контролю), оскільки, як вбачається із припису, предметом перевірки була наявність погоджень та дозволів з Міністерством культури України на проведення робіт з будівництва, а не стан утримання та збереження об`єкта культурної спадщини від пошкодження та руйнування.

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» регламентує порядок проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності таким чином:

плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч.11 ст.4);

для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки (ч.1 ст.7);

на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою (ч.2 ст.7);

у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення) (ч.3 ст.7);

посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу; перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею (ч.ч.4, 5 ст.7);

за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (ч.6 ст.7);

у разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (ч.7 ст.7);

припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку (ч.8 ст.7);

суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) (стаття 10).

Аналіз наведених нормативних положень вказує на те, що проведення візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова є заходом державного нагляду (контролю) господарської діяльності замовників будівництва на предмет дотримання ними законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, отримання дозволу на виконання будівельних робіт на території історичного ареалу міста Львова, оскільки такий дозвіл є документом дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, а його отримання є частиною господарської діяльності замовників будівництва.

Отже, проведення такої перевірки мало здійснюватися у порядку, визначеному Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Разом з тим, для проведення огляду містобудівної ситуації по вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова в м.Львові не видався розпорядчий документ органу охорони культурної спадщини, що є порушенням ч.1 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Огляд містобудівної ситуації по вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова в м.Львові проводився без повідомлення ТзОВ «Еліт Дім», ТзОВ «Партнерська інвестиційна компанія» та ТзоВ «Галицький будівельний гарант», щодо яких здійснювався державний нагляд (контроль) з виявлення та запобігання порушення вимог пам`яткоохоронного законодавства, за відсутності їх керівників, а про проведення такого огляду позивач дізнався лише після отримання оскаржуваного припису, що є порушенням ч.11 ст.4, ч.4 ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У матеріалах справи відсутні докази, що складений за результатами огляду містобудівної ситуації по вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова в м.Львові Акт обстеження містобудівної ситуації від 14.01.20121 року (а.с.92-93) направлявся ТзОВ «Еліт Дім», ТзОВ «Партнерська інвестиційна компанія» та ТзоВ «Галицький будівельний гарант», що є порушенням ч.6 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Ці обставини свідчать про те, що замовникам та генпідряднику будівництва не було забезпечено можливості реалізувати їхні права під час проведення щодо них державного нагляду (контролю) з виявлення та запобігання порушення вимог пам`яткоохоронного законодавства, які передбачені ст.10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Крім того, на офіційному сайті Державної регуляторної служби розміщено перелік органів державного нагляду (контролю), якими у віднесених до їх відання сферах затверджено уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). Серед цих органів є відсутнім Міністерство культури України, а тому згідно із ст.10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» незатвердження та неоприлюднення Міністерством культури України на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, позбавляло Міністерство культури України чи його структурні підрозділи права проводити заходи державного нагляду (контролю) з виявлення та запобігання порушення вимог пам`яткоохоронного законодавства.

Отже, проведення огляду містобудівної ситуації по вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова в м.Львові відбулось із порушенням порядку, передбаченого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а також за відсутності у Міністерства культури України чи його структурних підрозділів права проводити заходи державного нагляду (контролю) з виявлення та запобігання порушення вимог пам`яткоохоронного законодавства з причини неоприлюднення на власному офіційному веб-сайті Мінкультури затвердженої ним уніфікованої форми акта, передбаченої ст.10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Призначення складеного за результатом перевірки акту полягає у фіксуванні стану виконання суб`єктом, щодо якого здійснюється перевірка, вимог законодавства, а у разі виявлення невиконання ним цих вимог в детальному описі виявлених порушень з фіксацією норми законодавства, яку порушується. Тому припис з вимогою про усунення виявлених порушень повинен стосуватись саме тих порушень, які зафіксовані підчас перевірки.

Стосовно зафіксованих в Акті обстеження містобудівної ситуації на вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова від 14.01.2021р. та в оскаржуваному приписі висновків щодо порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», колегія суддів вказує на наступне.

Закон України «Про охорону культурної спадщини» регулює питання історичного ареалу населеного місця наступним чином:

історичним ареалом населеного місця є частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку (ст.1);

з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини (ч.2 ст.32 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин);

на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (ч.3 ст.32);

визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (п.12 ч.1 ст.5 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до постанови КМ України № 878 від 26.07.2001р. «Про затвердження Списку історичних населених місць України» місто Львів включене до списку історичних населених місць України.

Водночас, саме по собі включення певного населеного пункту до Списку історичних населених місць України не має за собою наслідку формування в ньому історичного ареалу з визначеними межами та режимами використання, а є лише належною підставою для розгляду Міністерством культури України питання та прийняття рішення щодо визначення меж історичного ареалу та встановлення режиму його використання.

Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджений постановою КМ України № 318 від 13.03.2002р., (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до якого:

відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури, Держбуд та уповноважені ними органи охорони культурної спадщини (п.4 в редакції до 23.12.2011р.) або Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини (п.4 в редакції після 23.12.2011р., яка є чинною на даний час);

межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (п.5);

визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини та затверджуються Держбудом або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини (п.12 в редакції до 23.12.2011р.), або погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури (п.12 в редакції після 23.12.2011р.);

для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць (п.16).

Аналіз цих норм у їх взаємозв`язку дозволяє зробити висновок, що передумовою для встановлення меж історичного ареалу населеного місця є розробка науково-проектної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка до 23.12.2011р. повинна бути погоджена відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини та затверджена Держбудом або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини, після 23.12.2011р. - така повинна бути погоджена відповідним органом місцевого самоврядування та затверджена Міністерством культури України як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

За таких умов межі історичного ареалу населеного місця, яке занесене до затвердженого постановою КМ України № 878 від 26.07.2001р. Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затверджений постановою КМ України № 318 від 13.03.2002р.

З огляду на викладене, до повноважень відповідного органу місцевого самоврядування належить погодження, а не затвердження меж історичного ареалу міста Львова.

Отже, Виконавчий комітет Львівської міської ради при прийнятті рішення № 1311 від 09.12.2005р. діяв всупереч вищевикладеним нормам чинного законодавства.

Перелік історичних ареалів населених місць, щодо яких затверджено межі та режими використання, оприлюднений на офіційному веб-сайті Міністерства культури України, з якого вбачається, що станом на дату проведення візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова в м.Львові та прийняття оскаржуваного припису місто Львів не було включено до цього Переліку.

З огляду на викладене, суд першої інстанції вірно наголосив на тому, що межі історичного ареалу міста Львова та режим його використання фактично не встановлені (у встановлений законом спосіб), а посилання на рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005р. в цьому контексті є помилковим.

Отже, відповідач не довів, що земельна ділянка по вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова в м.Львові перебуває в межах історичного ареалу міста Львова.

Окрім цього, 05.12.1998р. на 22-й конференції Комітету Світової спадщини ЮНЕСКО у м.Кіото, Японія, ансамбль історичного центру Львова був внесений до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

В матеріалах справи та інших документах Міністерства культури України, долучених до справи, не зазначено обґрунтування щодо наявності та розміру охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова».

Разом з тим, за твердженням відповідача, охоронною (буферною) зоною об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова» є межі історичного ареалу, що визначені рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005р. «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови м.Львова».

Аналогічна інформація розміщена на веб-сайті Міністерства культури України, де вказано, що площа буферної зони об`єкта Світової спадщини ЮНЕСКО «Львів: Ансамбль історичного центру» становить 2179 га.

Закон України «Про охорону культурної спадщини» регулює питання буферної зони навколо об`єкта всесвітньої спадщини наступним чином:

буферною зоною є територія навколо об`єкта всесвітньої спадщини, що забезпечує охорону цілісності та автентичності видатної універсальної цінності цього об`єкта та у межах якої встановлюється відповідний режим використання (ст.1);

до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, затвердження меж територій об`єктів всесвітньої спадщини та їх буферних зон (п.121 ч.2 ст.5);

з метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об`єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Межі та режими використання буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини (ч.2 ст.32);

управління об`єктом всесвітньої спадщини забезпечує орган управління, утворений або визначений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ч.1 ст.37-3);

управління об`єктом всесвітньої спадщини здійснюється на основі плану управління, який затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини (ч.2 ст.37-3);

план управління об`єктом всесвітньої спадщини визначає основні напрями та програми щодо захисту, збереження, інтеграції такого об`єкта в суспільне життя відповідно до положень Конвенції та інших міжнародних договорів України і, зокрема, включає: визначення об`єкта всесвітньої спадщини; топографічні показники; визначення буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини; короткий опис видатної універсальної цінності об`єкта всесвітньої спадщини; цілі, стратегію та завдання зі збереження, підтримання та представлення видатної універсальної цінності об`єкта всесвітньої спадщини; методи управління об`єктом всесвітньої спадщини; опис умов, обмежень і заборон щодо об`єкта всесвітньої спадщини, його території та буферної зони (ч.3 ст.37-3);

план управління об`єктом всесвітньої спадщини, включеним до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, переглядається відповідно до рекомендацій Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО або за необхідності, але не менше одного разу на п`ять років (ч.4 ст.37-3).

Із системного аналізу норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що межі буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини». При цьому, про затвердження таких меж центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, повинен проінформувати Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Після затвердження меж буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, повинен утворити або визначити орган управління, який забезпечуватиме управління об`єктом всесвітньої спадщини. В свою чергу, управління об`єктом всесвітньої спадщини здійснюється органом управління на основі складеного ним плану управління, який затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Всупереч визначеному чинним законодавством України порядку визначення та затвердження меж буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини, такі межі не визначено та не затверджено Міністерством культури України, хоча саме до його компетенції, як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, віднесено це питання.

Зокрема, серед опублікованого на офіційному веб-сайті Міністерства культури України списку наказів та переліку нормативно-правових актів відсутній акт Міністерства культури України про затвердження меж охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова».

Отже, апелянтом не спростовані вищевикладені висновки суду першої інстанції про те, що межі охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова» та режим його використання фактично не встановлені (у встановлений законом спосіб), а посилання на рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради №1311 від 09.12.2005р., як на таке, яким визначені вказані межі, є помилковим.

В контексті наведеного всі вимоги законодавства, які пов`язані з існуванням історичного ареалу та буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини й обумовленні цим фактом не можуть застосовуватися за відсутності належним чином затверджених меж історичного ареалу та меж буферної зони. Тому вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» у частині отримання дозволів органу охорони культурної спадщини, для виконання земляних, будівельних, інших робіт на території історичного ареалу в межах охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини можуть бути правомірними виключно у разі встановлення відповідного історичного ареалу та буферної зони у порядку, визначеному законодавством України.

Пунктом 17 ч.2 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Згідно із п.1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою КМ України № 495 від 03.09.2014р., станом на час виникнення спірних правовідносин, Міністерство культури України було визначено як головний орган у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Відповідно до пп.67 п.4 вказаного Положення Міністерство культури України видає дозволи на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Згідно із пп.57 п.4 зазначеного Положення Міністерство культури України відповідно до покладених на нього завдань видає розпорядження і приписи щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них.

Частинами 1 та 2 ст.6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно. Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Водночас, КМ України не затверджено порядок надання органами охорони культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, дозволів на проведення робіт в історичних ареалах населених місць, станом на дату виникнення спірних правовідносин. Тобто, положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо отримання вказаних дозволів не мають практичного застосування, так як КМ України не врегульовано дане питання, хоча це безпосередньо відноситься до його компетенції.

Отже, за відсутності визначеного КМ України порядку надання органами охорони культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», органи охорони культурної спадщини не вправі покликатись на відсутність їхнього дозволу щодо виконання робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, оскільки такі дозволи не можуть бути отримані особами, що виконують відповідні роботи, з незалежних від них причин.

За таких умов Міністерство культури України безпідставно зазначило в оскарженому приписі про відсутність його дозволу на виконання робіт з будівництва багатоквартирного житлового будинку на вул. Кастелівка - вул. Академіка Сахарова в м.Львові, оскільки такий дозвіл не міг бути виданий в силу відсутності правового регулювання даного питання, тобто з незалежних від позивача обставин.

Враховуючи описані вище обставини та норми законодавства, колегія суддів вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуваний припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 29.01.2021 року № 896/6.11.6 є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Керуючись ст. ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322, ч. 1 ст. 325 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року у справі № 380/2240/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. М. Довгополов
судді Л. Я. Гудим
В. В. Святецький
Повне судове рішення складено 11.10.2021 року