Справа № 815/1841/18
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2021-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № 815/1841/18

адміністративне провадження № К/9901/63245/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В.Е.

суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Одеса»

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 (головуючий суддя - Андрухів В.В.)

та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018 (головуючий суддя - Шеметенко Л.П., судді: Домусчі С.Д., Шевчук О.А.)

у справі № 815/1841/18

за позовом комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Одеса»

до Державної авіаційної служби України

про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за порушення у галузі цивільної авіації, -

у с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

В квітні 2018 року КП «Міжнародний аеропорт Одеса» (далі - позивач) звернулось до суду з позовом до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач), в якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову серії АА №002648 від 26.03.2018р., якою на позивача накладено штраф за порушення у галузі цивільної авіації в сумі 17 000 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на позивача не покладено обов`язку здійснювати контроль якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу та пошти, а також проводити перевірку діяльності інших суб`єктів авіаційної діяльності щодо якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу та пошти, оскільки така діяльність проводиться іншими суб`єктами авіаційної діяльності, зокрема, ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса». У зв`язку з цим, відповідач не мав права притягувати до відповідальності КП «Міжнародний аеропорт Одеса» за невиконання такого обов`язку.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19.06.2018, яке залишено без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018, в задоволенні позову відмовлено.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, на якого ч.2 ст.77 КАС України покладено обов`язок доказування в адміністративному суді правомірності прийнятих ним рішень, доведено порушення КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» пунктів 19 і 181 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21.03.2017р. №1965-VIII, та пункту 1.1 Програми контролю якості безпеки авіаційних суб`єктів, затвердженої Наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 20.04.2007р. №329.

Окрім цього, суди зазначили, що з матеріалів справи вбачається, що КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» має власну сертифіковану службу авіаційної безпеки, що підтверджується сертифікатом служби авіаційної безпеки №014 . Строк дії сертифікату до 19.06.2019р.

Вказаним сертифікатом засвідчено, що служба авіаційної безпеки КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» відповідає вимогам законодавства України та виданих згідно з ним нормативних актів, які регламентують забезпечення авіаційної безпеки цивільної авіації щодо видачі цього сертифіката. Служба здатна забезпечувати стандартизований рівень захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання згідно з діючим законодавством та нормативними актами, а також власними організаційно-розпорядчими документами, які не суперечать чинному законодавству України.

КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» в розумінні ст.1 Повітряного кодексу України є експлуатантом аеродрому, а керівник підприємства - керівником аеропорту, що зазначено безпосередньо в сертифікаті аеродрому від 01.08.2016р. №АП 15-01, копія якого наявна в матеріалах справи.

Більше того, пунктом 18 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації в аеропорту відповідальність за виконання цієї Програми, розроблення та впровадження програми авіаційної безпеки аеропорту покладено на керівника аеропорту, який звітує перед уповноваженим органом з питань цивільної авіації про розроблення і здійснення заходів авіаційної безпеки.

Отже, чинним законодавством України чітко визначено обов`язок керівника аеропорту, експлуатанта аеродрому та аеропорту забезпечувати виконання службами авіаційної безпеки вимоги Державної програми та Програми авіаційної безпеки аеропорту. А відтак, здійснення контролю за забезпеченням авіаційної безпеки персоналом суб`єктів авіаційної діяльності, що провадять діяльність на території КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», покладено саме на КП «Міжнародний аеропорт «Одеса».

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позов.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що на нього не покладений обов`язок щодо здійснення перевірки діяльності інших суб`єктів авіаційної діяльності щодо якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу та пошти.

Також скаржник зауважує, що пунктом 35 частини першої статті 1 Повітряного кодексу України визначено, що експлуатант аеропорту - юридична особа, що є утримувачем сертифіката аеродрому та має сертифікат на право здійснення діяльності з наземного адміністрування в аеропорту. Експлуатант аеропорту може мати також інші сертифікати та здійснювати інші види аеропортової діяльності, крім визначених у цьому абзаці.

З наведеної норми, як зауважує позивач, випливає, що експлуатантом аеропорту є особа, що одночасно відповідає двом вимогам:

- Є утримувачем сертифікату аеродрому;

- Має сертифікат на право здійснення діяльності з наземного адміністрування.

У свою чергу, позивач є утримувачем сертифікату аеродрому (є експлуатантом аеродрому), однак не має сертифікату з наземного адміністрування та не є експлуатантом аеропорту згідно із визначеннями Повітряного кодексу України і, відповідно, не може бути його керівником.

Окрім того, заявник вказує про те, що чинне законодавство України не містить визначення «керівник аеропорту» і не існує жодного документу чи нормативного акту, який би визначив, що саме позивач є керівником аеропорту.

Державною авіаційною службою України подано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність та необґрунтованість доводів скаржника, якими не спростовано законність постанови серії АА №002648 від 26.03.2018р., якою на позивача накладено штраф за порушення у галузі цивільної авіації в сумі 17 000 грн, а тому останній просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Одеса», яка надійшла до Суду 08.10.2018, на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018 у справі №815/1841/18 за позовом Комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Одеса» до Державної авіаційної служби України про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за порушення у галузі цивільної авіації.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26 березня 2021 року № 512/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Cуду суддів Анцупової Т.О. та Гриціва М.І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 13), які входять до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи, адміністративна справа №815/1841/18 була передана на розгляд колегії суддів: Кравчука В.М. (суддя-доповідач), Стародуба О.П., Єзерова А.А.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року №758/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 26.04.2021 ухвали № К/9901/63245/18 про відведення судді-доповідача Кравчука В.М. та суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П. від розгляду матеріалів касаційної скарги Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Одеса" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018 у справі № 815/1841/18.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи, адміністративна справа №815/1841/18 була передана на розгляд колегії суддів: Мацедонської В.Е. (суддя-доповідач), Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 06 жовтня 2021 року призначено розгляд даної справи в порядку письмового провадження на 07 жовтня 2021 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, відповідно до п.177 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21.03.2017р. №1965-VIII, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014р. №520, Плану контролю якості авіаційної безпеки суб`єктів авіаційної діяльності на 2018 рік, затвердженого наказом Державної авіаційної служби України від 24.01.2018р. №59, а також з метою підготовки до аудиту Європейської конференції цивільної авіації (ЄКЦА), що проводитиметься 16-20 квітня 2018 року, 21.02.2018р. головою Державіаслужби прийнято наказ №150 «Про проведення міжсертифікаційної перевірки САБ КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» та ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса», яким наказано: для проведення міжсертифікаційної перевірки САБ КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» та ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса» призначити комісію з числа працівників Державіаслужби; комісії провести з 26 лютого до 01 березня 2018 року міжсертифікаційну перевірку САБ КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» та ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса» (м. Одеса) з метою перевірки стану забезпечення авіаційної безпеки вантажу та пошти.

На підставі вказаного наказу у період з 26.02.2018р. по 01.03.2018р. комісією з числа працівників Державіаслужби проведено міжсертифікаційну перевірку служб авіаційної безпеки КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» та ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса», за результатами якої складено акт перевірки від 12.03.2018р.

Так, під час проведення міжсертифікаційної перевірки КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» та ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса» комісією виявлено неналежний контроль позивачем якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу і пошти персоналом суб`єкта авіаційної діяльності (TOB «Міжнародний аеропорт «Одеса»), що не відповідає пунктам 19;181 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21.03.2017 №1965-VIII, та пункту 1.1 Програми контролю якості безпеки авіаційних суб`єктів, затвердженої наказом МТЗУ від 20.04.2007 №329, про що державним інспектором з авіаційного нагляду за безпекою авіації Мельником А.І. складено протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації від 13.03.2018р. серії АА №002773. Зокрема в п. 5 виявлених недоліків щодо стану забезпечення авіабезпеки вантажу і пошти в КП «Міжнародний аеропорт Одеса» зазначено, що не здійснюються перевірки заходів авіаційної безпеки, що запроваджують та здійснюють суб`єкти авіаційної діяльності, в тому числі ТОВ «Міжнародний аеропорт Одеса» і експлуатанти, щодо вантажу та пошти відповідно до ДПАБЦА та власної програми авіаційної безпеки аеропорту, а також не в повній мірі здійснюються перевірки заходів авіаційної безпеки, що здійснює служба авіаційної безпеки аеропорту.

Листом Державіаслужби від 19.03.2018р. №4/233-18 уповноваженого представника КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» запрошено для надання пояснень та розгляду справи про правопорушення по суті, яку призначено на 26.03.2018р. на 14:00 год.

Позивачем до Державної авіаційної служби України 26.03.2018 року подано заперечення до протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації, в якому позивач просив закрити провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації відповідно до протоколу серії АА №002773 від 13.03.2018 р.

За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, головою Державіаслужби винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 26.03.2018р. серії АА №002648, якою КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» притягнуто до відповідальності на підставі абзацу четвертого пункту 3 частини першої статті 127 Повітряного кодексу України за неналежне виконання персоналом суб`єкта авіаційної діяльності вимог авіаційної безпеки щодо здійснення контролю якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу і пошти та до позивача застосовано фінансову санкцію у розмірі тисячі неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що становить 17000 грн.

Не погоджуючись з вищенаведеною постановою, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

4. Конституція України

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

5. Повітряний кодекс України від 19.05.2011 № 3393-VI

Пунктами 2, 3, 34, 35, 97 Статті 1 Повітряного кодексу України визначено, що авіаційна безпека - захист цивільної авіації від актів незаконного втручання, який забезпечується комплексом заходів із залученням людських і матеріальних ресурсів; авіаційна діяльність - діяльність фізичних та юридичних осіб у галузі авіації та/або організація повітряного руху України; експлуатанта аеродрому визначено як юридичну особу, що здійснює експлуатацію аеродрому; експлуатант аеропорту - юридична особа, що є утримувачем сертифіката аеродрому та має сертифікат на право здійснення діяльності з наземного адміністрування в аеропорту; експлуатант аеропорту може мати також інші сертифікати та здійснювати інші види аеропортової діяльності, крім визначених у цьому абзаці; суб`єкт авіаційної діяльності - фізичні та юридичні особи незалежно від форми власності, відомчої підпорядкованості, які провадять діяльність у галузі цивільної авіації.

Відповідно до частини другої статті 4 Повітряного кодексу України державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

Відповідно до частини першої статті 23 Повітряного кодексу України, організація використання повітряного простору України - комплекс заходів, який вживається для забезпечення безпечного, економічного та регулярного повітряного руху, а також будь-якої іншої діяльності, пов`язаної з використанням повітряного простору України.

Відповідно до статті 126 Повітряного кодексу України за протиправні дії юридичні і фізичні особи, діяльність яких пов`язана з використанням повітряного простору України, розробленням, виготовленням, ремонтом та експлуатацією авіаційної техніки, здійсненням господарської діяльності в галузі цивільної авіації, обслуговуванням повітряного руху, забезпеченням безпеки авіації, несуть відповідальність згідно із законом.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 127 Повітряного кодексу України за правопорушення в галузі цивільної авіації до юридичних осіб - суб`єктів авіаційної діяльності застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу від тисячі до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян у разі невиконання або неналежного виконання персоналом суб`єктів авіаційної діяльності вимог авіаційної безпеки.

Згідно з частиною першою статті 66 Повітряного кодексу України, керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об`єктів, діяльністю суб`єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.

Відповідно до частини першої статті 72 Повітряного кодексу України, експлуатант аеропорту несе відповідальність за організацію заходів щодо безпеки польотів, авіаційної безпеки, організацію наземного обслуговування, організацію і проведення пошукових, аварійно-рятувальних і протипожежних робіт у разі аварійних чи надзвичайних подій з повітряними суднами на території аеропорту та в районі аеродрому, ефективне надання послуг користувачам аеропорту.

Згідно з частинами першою, четвертою статті 85 Повітряного кодексу України, уповноважений орган з питань цивільної авіації відповідає за розробку, впровадження та забезпечення виконання Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації. З метою контролю за дотриманням вимог Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, оперативного та ефективного усунення виявлених недоліків уповноважений орган з питань цивільної авіації проводить на регулярній основі планові, позапланові перевірки стану авіаційної безпеки, а також ситуаційні експерименти, випробування, огляди, спостереження.

Частинами шостою, сьомою, восьмою статті 85 Повітряного кодексу України визначено, що з метою здійснення заходів із забезпечення захисту, охорони та безпеки пасажирів, членів екіпажу, авіаційного персоналу, персоналу, задіяного в авіаційній діяльності, повітряних суден, об`єктів, суб`єктів авіаційної діяльності незалежно від форми власності та підпорядкованості у суб`єктах авіаційної діяльності утворюються служби авіаційної безпеки. Створення служб авіаційної безпеки в аеропортах та провайдерах аеронавігаційного обслуговування є обов`язковим. Служби авіаційної безпеки підлягають сертифікації на право провадження певних видів діяльності із забезпечення авіаційної безпеки. Суб`єкт авіаційної діяльності, який не має сертифікованої служби авіаційної безпеки, передає обов`язки із забезпечення певних видів авіаційної безпеки відповідним сертифікованим службам інших суб`єктів авіаційної діяльності шляхом укладення з ними договорів, якими встановлюються права і відповідальність на час здійснення такої діяльності.

Відповідно до частини другої статті 86 Повітряного кодексу України суб`єкти авіаційної діяльності на підставі Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації розробляють та на регулярній основі оновлюють свої програми авіаційної безпеки і здійснюють заходи щодо захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання.

6. Закон України «Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації» від 21.03.2017р. №1965-VIII, яким затверджено Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації.

Згідно зі статтею 18 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, в аеропорту відповідальність за виконання цієї Програми, розроблення та впровадження програми авіаційної безпеки аеропорту покладається на керівника аеропорту, який безпосередньо звітує перед уповноваженим органом з питань цивільної авіації про розроблення і здійснення заходів авіаційної безпеки.

Суб`єкт авіаційної діяльності, який не має сертифікованої служби авіаційної безпеки, передає обов`язки із забезпечення певних видів авіаційної безпеки відповідним сертифікованим службам авіаційної безпеки аеропортів шляхом укладення з ними договорів, якими встановлюються права, обов`язки та відповідальність на період провадження такої діяльності (пункт 17).

Відповідно до статті19 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, До обов`язків керівника аеропорту, експлуатанта аеродрому, експлуатанта аеропорту відповідно до цієї Програми належить:

розроблення, погодження з уповноваженим органом з питань цивільної авіації, затвердження та виконання програми авіаційної безпеки аеропорту, яка, зокрема, повинна містити відомості про аеропорт, превентивні заходи щодо забезпечення авіаційної безпеки, заплановані заходи щодо врегулювання кризової ситуації, а також оновлення такої програми на постійній основі;

введення до штатної структури аеропорту посади заступника керівника аеропорту з авіаційної безпеки та наділення його повноваженнями для забезпечення організації виконання програми авіаційної безпеки аеропорту. Призначення на зазначену посаду здійснюється виключно після погодження кандидатури уповноваженим органом з питань цивільної авіації;

створення аеропортового комітету з авіаційної безпеки згідно з відповідними положеннями цієї Програми;

забезпечення служби авіаційної безпеки необхідними матеріальними та людськими ресурсами, приміщеннями, обладнанням, засобами зв`язку та транспорту, форменим одягом; страхування працівників служби авіаційної безпеки як авіаційного персоналу;

розроблення програми здійснення контролю якості авіаційної безпеки та програми підготовки персоналу з авіаційної безпеки;

дотримання вимог авіаційної безпеки під час проектування, реконструкції та будівництва аеропорту; подання відповідної документації до уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою проведення аналізу на відповідність вимогам авіаційної безпеки;

внесення до уповноваженого органу з питань цивільної авіації пропозицій щодо розроблення нормативно-правових актів у сфері авіаційної безпеки;

доведення до відома всіх юридичних та фізичних осіб, що працюють в аеропорту і яким необхідний доступ до контрольованої, стерильної зони або зони обмеженого доступу, що охороняється, вимог цієї Програми та програми авіаційної безпеки аеропорту в частині, що їх стосується, забезпечення виконання ними таких вимог, а також відповідних інструкцій, положень, розроблених на підставі зазначених програм;

невідкладне інформування в установленому порядку уповноваженого органу з питань цивільної авіації та інших органів, задіяних у забезпеченні авіаційної безпеки в аеропорту, про спробу скоєння або скоєння акту незаконного втручання;

щорічне подання до уповноваженого органу з питань цивільної авіації узагальненої інформації про акти незаконного втручання, їх аналіз та вжиті заходи.

Відповідно до ст.181 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, керівники суб`єктів авіаційної діяльності на підставі розроблених програм контролю якості авіаційної безпеки своїх підприємств організовують розроблення планів та проведення перевірок стану забезпечення авіаційної безпеки. За результатами перевірок складаються акти з визначенням недоліків, заходів щодо їх усунення, строків усунення недоліків та відповідальних за їх усунення.

Такі перевірки проводять спеціально підготовлені інспектори з нагляду за станом авіаційної безпеки цивільної авіації та особи, уповноважені на проведення перевірок, які безпосередньо підпорядковуються керівникові суб`єкта авіаційної діяльності або його заступникові з авіаційної безпеки. Атестація кандидата в інспектори здійснюється комісією уповноваженого органу з питань цивільної авіації, яку очолює керівник його структурного підрозділу з авіаційної безпеки.

7. Програма контролю якості безпеки авіаційних суб`єктів затверджена Наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 20 квітня 2007 року № 329 (далі - Програма)

Відповідно до пункту 1.1 Програми ця Програма розроблена на підставі вимог Повітряного кодексу України, Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації України, стандартів і рекомендованої практики Міжнародної організації цивільної авіації і Європейської конференції цивільної авіації з метою приведення у відповідність до вимог міжнародних стандартів якості виконання службових обов`язків персоналом служб авіаційної безпеки для належного забезпечення захисту авіаційних суб`єктів цивільної авіації від актів незаконного втручання.

Програма визначає вимоги і рекомендації щодо критеріїв підбору, прав інспекторського складу з авіаційної безпеки, а також створює механізм контролю якості роботи персоналу служб авіаційної безпеки, інших суб`єктів авіаційної діяльності шляхом проведення сертифікацій, перевірок, ситуаційних експериментів і розслідувань.

Програма є обов`язковою як для інспекторського складу Державної авіаційної адміністрації, так і для всіх авіаційних суб`єктів, які здійснюють контроль за підбором, підготовкою та роботою інспекторського персоналу служб авіаційної безпеки в авіаційних суб`єктах, зареєстрованих на території України, незалежно від форм власності і відомчої підпорядкованості.

Програма передбачає здійснення контролю якості з авіаційної безпеки як з боку Державіаадміністрації на підставі цієї Програми, так і з боку інспекторського складу служб авіаційної безпеки авіаційних суб`єктів на підставі власної інструкції контролю якості із забезпечення вимог власної програми авіаційної безпеки.

Заступник керівника з авіаційної безпеки авіаційного суб`єкта є відповідальним за забезпечення заходів авіаційної безпеки, здійснення вимог Програми контролю якості з АБ з метою забезпечення встановлених правил, стандартів і процедур власної програми авіаційної безпеки. Інспекторський склад, який здійснює виконання програми контролю якості, підпорядковується безпосередньо заступнику керівника з авіаційної безпеки авіаційного суб`єкта.

Заступник керівника з авіаційної безпеки відповідає за розсилку звіту про перевірку, доступ до якого має бути обмежений. Звіти є доступними лише для керівництва авіаційного суб`єкта, яке причетне до забезпечення АБ, або керівництву підрозділу, який перевірявся.

При проведенні перевірки авіаційного суб`єкта працівниками управління авіаційної безпеки Державіаадміністрації розгляду підлягають звіти внутрішніх перевірок, виявлені недоліки та результати усунень цих недоліків.

8. Положення про Державну авіаційну службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520

Пунктом 1 визначено, що Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

9.Порядок накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26.12.2011 №637.

Відповідно до пункту 3.1. Державіаслужба України розглядає справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, за результатами розгляду виноситься постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 2) або постанова про закриття провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 3).

За змістом пункту 3.5. штраф може бути накладено на юридичну особу - суб`єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Предметом даного адміністративного позову є встановлення правомірності або протиправності постанови серії АА №002648 від 26.03.2018р., якою на позивача накладено штраф за порушення у галузі цивільної авіації в сумі 17 000 грн.

Судами установлено, що під час проведення міжсертифікаційної перевірки КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» та ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса» комісією виявлено здійснення неналежного контролю позивачем якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу і пошти персоналом суб`єкта авіаційної діяльності (TOB «Міжнародний аеропорт «Одеса»), а саме не проводяться перевірки стану забезпечення авіаційної безпеки вантажу та пошти суб`єктів авіаційної діяльності, що працюють в аеропорту, що не відповідає пунктам 19, 181 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, пункту 1.1 Програми контролю якості безпеки авіаційних суб`єктів, про що державним інспектором з авіаційного нагляду за безпекою авіації Мельником А.І. складено протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації від 13.03.2018 серії АА №002773.

За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, головою Державіаслужби винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 26.03.2018 серії АА №002648, якою КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» притягнуто до відповідальності на підставі абзацу четвертого пункту 3 частини першої статті 127 Повітряного кодексу України, та до позивача застосовано фінансову санкцію у розмірі тисячі неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що становить 17000 грн.

Разом з цим, в адміністративному позові, в апеляційній та в касаційній скаргах позивач, посилаючись на відсутність складу правопорушення, зауважує, що він є утримувачем сертифікату аеродрому (є експлуатантом аеродрому), однак не має сертифікату з наземного адміністрування та не є експлуатантом аеропорту згідно із визначеннями Повітряного кодексу України і, відповідно, не може бути його керівником.

Також позивач зауважує, що організацію та проведення контролю якості на безпеку, зокрема, вантажу та поштових відправлень здійснює служба авіаційної безпеки ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса», з якими позивачем укладено угоду №094-01/17 від 31.01.2017, а тому притягнення до відповідальності КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» за невиконання пунктів 19, 181 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21.03.2017р. №1965-VIII «Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації», є необґрунтованим.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що з матеріалів справи убачається, що КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» має власну сертифіковану службу авіаційної безпеки, що підтверджується сертифікатом служби авіаційної безпеки №014. Строк дії сертифікату до 19.06.2019р.

Вказаним сертифікатом засвідчено, що служба авіаційної безпеки КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» відповідає вимогам законодавства України та виданих згідно з ним нормативних актів, які регламентують забезпечення авіаційної безпеки цивільної авіації щодо видачі цього сертифіката. Служба здатна забезпечувати стандартизований рівень захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання згідно з діючим законодавством та нормативними актами, а також власними організаційно-розпорядчими документами, які не суперечать чинному законодавству України.

Також, суди зазначили, що КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» є експлуатантом аеродрому, а керівник КП«Міжнародний аеропорт «Одеса» - керівником аеропорту, що підтверджується відповідним сертифікатом аеродрому від 01.08.2016 року № АП 15-01.

Щодо доводів КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», що позивач є експлуатантом аеродрому, колегія суддів зауважує таке:

Пунктами 34, 35 частини першої статті 1 Повітряного кодексу України визначено, що:

- експлуатант аеродрому - юридична особа, що здійснює експлуатацію аеродрому;

- експлуатант аеропорту - юридична особа, що є утримувачем сертифіката аеродрому та має сертифікат на право здійснення діяльності з наземного адміністрування в аеропорту. Експлуатант аеропорту може мати також інші сертифікати та здійснювати інші види аеропортової діяльності, крім визначених у цьому абзаці.

Відповідно до статті 66 ПК України керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об`єктів, діяльністю суб`єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.

Згідно зі статтею 72 ПК України експлуатант аеропорту несе відповідальність за організацію заходів щодо безпеки польотів, авіаційної безпеки, організацію наземного обслуговування, організацію і проведення пошукових, аварійно-рятувальних і протипожежних робіт у разі аварійних чи надзвичайних подій з повітряними суднами на території аеропорту та в районі аеродрому, ефективне надання послуг користувачам аеропорту.

З вищенаведених норм убачається, що чинним законодавством розмежовано поняття «експлуатант аеропорту» та «експлуатант аеродрому», а також розмежовано коло їх обов`язків та межі відповідальності.

З наявного в матеріалах справи сертифікату від 01.08.2016 року № АП 15-01 убачається, що КП «Міжнародний аеропорт Одеса» є власником аеродрому та експлуатантом аеродрому, що встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, а також не заперечується сторонами.

Разом з тим, безпека авіації складається з безпеки польотів, авіаційної безпеки, екологічної безпеки, економічної та інформаційної безпеки. Суб`єкти авіаційної діяльності безпосередньо здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки авіації та несуть за неї відповідальність (частини перша, восьма статті 10 Повітряного Кодексу України).

Суб`єкти авіаційної діяльності на підставі Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації розробляють та на регулярній основі оновлюють свої програми авіаційної безпеки і здійснюють заходи щодо захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання (частина друга статті 86 Повітряного Кодексу України).

У свою чергу, до обов`язків керівника аеропорту, експлуатанта аеродрому, експлуатанта аеропорту відповідно до цієї Програми належить:

розроблення, погодження з уповноваженим органом з питань цивільної авіації, затвердження та виконання програми авіаційної безпеки аеропорту, яка, зокрема, повинна містити відомості про аеропорт, превентивні заходи щодо забезпечення авіаційної безпеки, заплановані заходи щодо врегулювання кризової ситуації, а також оновлення такої програми на постійній основі;

введення до штатної структури аеропорту посади заступника керівника аеропорту з авіаційної безпеки та наділення його повноваженнями для забезпечення організації виконання програми авіаційної безпеки аеропорту. Призначення на зазначену посаду здійснюється виключно після погодження кандидатури уповноваженим органом з питань цивільної авіації;

створення аеропортового комітету з авіаційної безпеки згідно з відповідними положеннями цієї Програми;

забезпечення служби авіаційної безпеки необхідними матеріальними та людськими ресурсами, приміщеннями, обладнанням, засобами зв`язку та транспорту, форменим одягом; страхування працівників служби авіаційної безпеки як авіаційного персоналу;

розроблення програми здійснення контролю якості авіаційної безпеки та програми підготовки персоналу з авіаційної безпеки;

дотримання вимог авіаційної безпеки під час проектування, реконструкції та будівництва аеропорту; подання відповідної документації до уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою проведення аналізу на відповідність вимогам авіаційної безпеки;

внесення до уповноваженого органу з питань цивільної авіації пропозицій щодо розроблення нормативно-правових актів у сфері авіаційної безпеки;

доведення до відома всіх юридичних та фізичних осіб, що працюють в аеропорту і яким необхідний доступ до контрольованої, стерильної зони або зони обмеженого доступу, що охороняється, вимог цієї Програми та програми авіаційної безпеки аеропорту в частині, що їх стосується, забезпечення виконання ними таких вимог, а також відповідних інструкцій, положень, розроблених на підставі зазначених програм;

невідкладне інформування в установленому порядку уповноваженого органу з питань цивільної авіації та інших органів, задіяних у забезпеченні авіаційної безпеки в аеропорту, про спробу скоєння або скоєння акту незаконного втручання;

щорічне подання до уповноваженого органу з питань цивільної авіації узагальненої інформації про акти незаконного втручання, їх аналіз та вжиті заходи (пункт 19 Державної Програми авіаційної безпеки цивільної авіації).

Таким чином, до обов`язків, в тому числі, експлуатанта аеродрому у відповідності до вищенаведеного пункту Державної програми віднесено розроблення програми здійснення контролю якості авіаційної безпеки та програми підготовки персоналу з авіаційної безпеки, а також доведення до відома всіх юридичних та фізичних осіб, що працюють в аеропорту і яким необхідний доступ до контрольованої, стерильної зони або зони обмеженого доступу, що охороняється, вимог цієї Програми та програми авіаційної безпеки аеропорту в частині, що їх стосується, забезпечення виконання ними таких вимог, а також відповідних інструкцій, положень, розроблених на підставі зазначених програм.

Крім того, у силу пункту 181 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації керівники суб`єктів авіаційної діяльності на підставі розроблених програм контролю якості авіаційної безпеки своїх підприємств організовують розроблення планів та проведення перевірок стану забезпечення авіаційної безпеки. За результатами перевірок складаються акти з визначенням недоліків, заходів щодо їх усунення, строків усунення недоліків та відповідальних за їх усунення.

Пунктом 1.1. Програми контролю якості безпеки авіаційних суб`єктів передбачено, що програма визначає вимоги і рекомендації щодо критеріїв підбору, прав інспекторського складу з авіаційної безпеки, а також створює механізм контролю якості роботи персоналу служб авіаційної безпеки, інших суб`єктів авіаційної діяльності шляхом проведення сертифікацій, перевірок, ситуаційних експериментів і розслідувань.

Програма є обов`язковою як для інспекторського складу Державної авіаційної адміністрації, так і для всіх авіаційних суб`єктів, які здійснюють контроль за підбором, підготовкою та роботою інспекторського персоналу служб авіаційної безпеки в авіаційних суб`єктах, зареєстрованих на території України, незалежно від форм власності і відомчої підпорядкованості.

Програма передбачає здійснення контролю якості з авіаційної безпеки як з боку Державіаадміністрації на підставі цієї Програми, так і з боку інспекторського складу служб авіаційної безпеки авіаційних суб`єктів на підставі власної інструкції контролю якості із забезпечення вимог власної програми авіаційної безпеки.

Заступник керівника з авіаційної безпеки авіаційного суб`єкта є відповідальним за забезпечення заходів авіаційної безпеки, здійснення вимог Програми контролю якості з АБ з метою забезпечення встановлених правил, стандартів і процедур власної програми авіаційної безпеки.

Заступник керівника з авіаційної безпеки відповідає за розсилку звіту про перевірку, доступ до якого має бути обмежений. Звіти є доступними лише для керівництва авіаційного суб`єкта, яке причетне до забезпечення АБ, або керівництву підрозділу, який перевірявся.

При проведенні перевірки авіаційного суб`єкта працівниками управління авіаційної безпеки Державіаадміністрації розгляду підлягають звіти внутрішніх перевірок, виявлені недоліки та результати усунень цих недоліків.

Враховуючи, що до авіаційних суб`єктів віднесено, зокрема, аеродром, а до суб`єктів авіаційної діяльності - юридичні особи, які провадять діяльність у галузі цивільної авіації, обов`язок щодо здійснення контролю якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу і пошти, зокрема, проведення перевірок стану забезпечення авіаційної безпеки, покладено на вищезазначених суб`єктів.

При цьому, враховуючи, що відповідачем встановлено неналежне виконання персоналом суб`єкта авіаційної діяльності вимог авіаційної безпеки щодо здійснення контролю якості забезпечення авіаційної безпеки вантажу і пошти, які визначені пунктами 19, 181 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, пункту 1.1 Програми контролю якості безпеки авіаційних суб`єктів, обов`язків по виконанню яких покладено на позивача як експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою правомірно накладено штраф саме на КП «Міжнародний аеропорт «Одеса».

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів першої та апеляційної інстанцій та встановлених ними обставин не спростовують і не дають підстав вважати, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права чи порушено норми процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345,353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Одеса» - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018 - залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.Е. Мацедонська

Судді Н.А. Данилевич

Н.В. Шевцова