Справа № 200/13144/21
Суддя: Галатіна О.О.
Дата ухвалення: 2021-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

11 жовтня 2021 р. Справа №200/13144/21

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Галатіної О.О., розглянувши матеріали позовної заяви керівника Покровської окружної прокуратури в інтересах відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до товариства з обмеженою відповідальністю «Покровський комбікормовий завод» про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

05 жовтня 2021 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшов позов Покровської окружної прокуратури в інтересах відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до товариства з обмеженою відповідальністю «Покровський комбікормовий завод» про:

- зобов`язання товариства з обмеженою відповідальністю «Покровський комбікормовий завод» протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради охоронний договір на об`єкт культурної спадщини пам`ятку місцевого значення з охоронним № 3062-Дн «Михайлівський млин», розташовану за адресою:Донецька область, Покровський район, с. Михайлівка, вул. Шкільна, 104б, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 1768.

Вивчивши надані матеріали та пояснення, суд дійшов висновку, що у прокурора відсутні підстави для звернення до суду в інтересах відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради з даним позовом з урахуванням наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У відповідності до частини 3 статті 23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.

Частиною 4 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно частини 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

В силу частини 5 статті 5 КАС України, ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

Відповідно до частин 3-4 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 5 статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина четверта мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі №280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі №640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 зазначив наступне: «...за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача».

Із змісту позовної заяви вбачається та зазначено керівником Покровської окружної прокуратури, що враховуючи обставини щодо обізнаності відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради про порушення відповідачем законодавства України з охорони культурної спадщини, наявний виключний випадок, який обґрунтовує представництво прокурором інтересів держави у цій справі, оскільки відповідний компетентний орган бездіє протягом тривалого часу.

Разом з цим, до позовної заяви додано лист відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради від 13 квітня 2021 року, відповідно до якого, керівника Покровської окружної прокуратури повідомлено про вказане правопорушення порушення.

Згідно листа відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до заступника керівника Покровської окружної прокуратури від 15.09.2021 року зокрема вбачається, що відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради на адресу ТОВ «Покровський комбікормовий завод» 20.04.2021 року спрямовано лист вих. № 01-21/149 з пропозицією укласти охоронний договір на пам`ятку «Михайлвський млин». В подальшому, 10 серпня 2021 року керівнику вказаного підприємства, особисто під підпис надано повідомлення про визнання об`єкта культурною спадщиною, паспорт об`єкта культурної спадщини на млин, історична довідка на об`єкт, визначення і опис меж та схема охоронної зони, копія Наказу Міністерства культури, а також попереджено про його обов`язки, встановлені Законом України «Про охорону культурної спадщини». Та зазначено, що на звернення до суду з позовом про зобов`язання укласти охоронний договір у відділу культури, молоді та спорту не має коштів.

Положеннями частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 року №1805-III передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Частиною 1 статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Приписами частини 2 статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Як було вищезазначено, відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради на адресу ТОВ «Покровський комбікормовий завод» 20.04.2021 року спрямовано лист вих. № 01-21/149 з пропозицією укласти охоронний договір на пам`ятку «Михайлвський млин». В подальшому, 10 серпня 2021 року керівнику вказаного підприємства, особисто під підпис надано повідомлення про визнання об`єкта культурною спадщиною, паспорт об`єкта культурної спадщини на млин, історична довідка на об`єкт, визначення і опис меж та схема охоронної зони, копія Наказу Міністерства культури, а також попереджено про його обов`язки, встановлені Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Таким чином, на переконання суду, відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради було реалізовано свої повноваження у формі, встановленій статтею 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

З огляду на зазначене, суд приходить до висновку, що наведені обставини спростовують доводи прокурора про З огляду на зазначене, суд приходить до висновку, що наведені обставини спростовують доводи прокурора про бездію відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради протягом тривалого часу щодо вчинення дій, у зв`язку з неукладенням ТОВ «Покровський комбікормовий завод» договору про охорону культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення з охоронним № 3062-Дн «Михайлівський млин», розташовану за адресою:Донецька область, Покровський район, с. Михайлівка, вул. Шкільна, 104б.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 вказала наступне: «…Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

При цьому, Велика Палата Верховного Суду у вищевказаній постанові від 26 травня 2020 року зазначила, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 №3477-ІV встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

На сьогодні однозначною є практика ЄСПЛ, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.

Так, Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави («Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).

Отже, з урахуванням вище викладеного, у розумінні положень статті 53 КАС України прокурор, звертаючись з позовом чи апеляційною скаргою у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.

Суд звертає увагу на те, що саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки, за змістом абз. 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 10 грудня 2020 року в справі 805/4254/17-а (К/9901/59328/18).

Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Як встановлено судом вище у керівника Покровської окружної прокуратури відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з заявленими вимогами, відтак позовна заява підлягає поверненню.

Керуючись статтями 53, 169, 171, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Повернути позовну заяву керівника Покровської окружної прокуратури в інтересах відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до товариства з обмеженою відповідальністю «Покровський комбікормовий завод» про зобов`язання вчинити певні дії.

Копію ухвали разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами невідкладно надіслати особі, яка її подала.

Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається до Першого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Учасник справи, якому ухвала суду не була вручена у день її проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Текст ухвали розміщений в Єдиному державному реєстрі судових рішень (веб-адреса сторінки: http://www.reyestr.court.gov.ua/).

Суддя О.О. Галатіна