Справа № 480/471/21
Суддя: Присяжнюк О.В.
Дата ухвалення: 2021-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2021 р.Справа № 480/471/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Присяжнюк О.В.,

Суддів: П`янової Я.В. , Жигилія С.П. ,

за участю секретаря судового засідання Мироненко А.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумського прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 р., (ухвалене суддею Прилипчуком О.А., повний текст складено 30.04.2021 р.) по справі № 480/471/21

за позовом Сумського прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України

до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області
про визнання протиправними та зобов`язання скасувати пункти вимоги,

ВСТАНОВИВ:
ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) звернувся до суду з позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області Державної аудиторської служби України, в якому просив: визнати протиправними та зобов`язати Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області скасувати пункти 2, 5 та 7 вимоги від 24.09.2020 р. № 20-18-08-14/2561 Про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 р. відмовлено в задоволенні позову.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме: вимог Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні та Кодексу адміністративного судочинства України, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 р. та винести нове рішення про задоволення позовних вимог.

Відповідачем до суду апеляційної інстанції подано письмовий відзив, в якому просить залишити апеляційну скаргу позивача без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, оскільки вважає дане рішення законним та обґрунтованим.

Відповідно до ч. 4 ст. 229, ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного суду України, у зв`язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи, фіксування судового засідання за допомогою технічного запису не здійснювалося.

Суд, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, вважає, що вимоги апеляційної скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг.

Судовим розглядом встановлено, що на виконання п. 8.11 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І півріччя 2020 року (в частині інспектувань) відповідачем у період з 26.05.2020 р. по 18.08.2020 р. проведено планову ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності Військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2018 р. по 30.04.2020 р., за результатами якої складено Акт ревізії від 26.08.2020 р. № 18.8-19/04 (а.с. 25-245, том 1).

07.09.2020 р. Сумським прикордонним загоном Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) подано до Управління Північно-Східного офсіу Держаудитслужби в Сумській області заперечення до акту ревізії (а.с. 1-54, том 2).

24.09.2020 р. Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області Державної аудиторської служби України на адресу позивача направлено висновки щодо заперечення (а.с. 55-125, том 2).

24.09.2020 р. Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області Державної аудиторської служби України складено вимогу № 20-18-08-14/2561 Про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства (а.с. 20-24, том 1).

Позивач, вважаючи таку вимогу відповідача частково протиправною, звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з необгрунтованості позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції з наступних підстав.

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 р. № 2939-XII Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.

Згідно із ч. 1, 2 ст. 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно із п. 7, 10, 13 ч. 1 ст. 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 р. № 868 Про утворення Державної аудиторської служби України, яка набрала чинності 03.11.2015 р., утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 р. № 43 (в подальшому - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно із п.п. 4 п. 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів; законним та ефективним використанням публічних коштів та інших активів для використання (впровадження) інформаційних технологій (систем, процесів, ресурсів).

Відповідно до пп. 9 п. 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Згідно із пп. 16, 23 п. 6 Положення № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550.

Відповідно до п. п. 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Згідно із п. 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз вищевикладених норм вказує, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Отже, збитки щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 р. по справі № 820/3534/16 та в постановах Верховного Суду від 27.11.2019 р. по справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 р. по справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 р. по справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 р. по справі № 803/634/17, від 14.02.2020 р. по справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 р. по справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 р. по справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 р. по справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 р. по справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 р. по справі № 817/650/18, від 02.04.2020 р. по справі № 820/3534/16, від 30.11.2020 р. по справі № 804/4463/17.

Як вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги відповідача, в ній зазначено, що на момент закінчення ревізії залишаються наступні факти порушень, зокрема:

пунктом 2 вимоги від 24.09.2020 р. № 20-18-08-14/2561 визначено забезпечити відшкодування, згідно вимог чинного законодавства, зокрема, статей 1212-1214 Цивільного кодексу України, витрат по утриманню будівлі прибудинкової території та обладнання в сумі 1557872,75 грн, проведення яких документально не підтверджено та договором позики проведення таких витрат ТОВ Корпоративний фонд Укртранснафта не передбачено;

пунктом 5 вимоги від 24.09.2020 р. № 20-18-08-14/2561 визначено забезпечити відшкодування, згідно вимог п. 1 ст. 127 КЗпП, зайво нарахованої та виплаченої військовослужбовцям щомісячної грошової компенсації сум податку з доходів фізичних осіб за виплатами, які не пов`язані з виконанням обов`язків несення служби в загальній сумі 304565,39 грн. У випадку неможливості забезпечення відшкодування вищезгаданих порушень, розглянути питання щодо відшкодування шкоди з винної особи відповідно до ст. 130-136 КЗпП;

пунктом 7 вимоги від 24.09.2020 р. № 20-18-08-14/2561 визначено звернутися позивачу до головного розпорядника бюджетних коштів щодо зменшення бюджетних асигнувань військової частини НОМЕР_1 відповідно до норм п. 4 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу № 2456 VI, абз. 4, п. 47 Порядку № 228 в сумі 16439,00 грн. використані на цілі, що не відповідають напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми за КПКВК 1002120 Заходи з інженерно - технічного облаштування кордону та в сумі 26778,56 грн використані на цілі, що не відповідають напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми за КПКВК 1002030 Матеріально-технічне забезпечення Державної прикордонної служби України та утримання особового складу.

Тобто, в спірних правовідносинах, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії, в якій вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Враховуючи, що виявлені під час перевірки фінансові порушення є збитками, заподіяними об`єкту контролю, суд апеляційної інстанції вважає, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, натомість такі збитки можуть бути відшкодовані у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Із матеріалів справи вбачається, що позовні вимоги стосуються виключно визнання неправомірною вимоги щодо усунення порушень, складеної за наслідками перевірки, які не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків для позивача, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України.

Таким чином, звернення з даним позовом про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі.

Аналогічний висновок, викладений в постанові Верховного Суду від 17.09.2020 р. по справі № 420/1304/19.

Із врахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції вважає правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 р. - без змін, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апелянта спростовані приведеними вище обставинами та нормативно-правовим обґрунтуванням.

Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Hirvisaari v. Finland від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Однак, згідно із п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Ruiz Torija v. Spain від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень визначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Керуючись ст. ст. 243, 308, 316, 322, 325, 326, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Сумського прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.04.2021 по справі № 480/471/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.В. Присяжнюк
Судді Я.В. П`янова С.П. Жигилій
Повний текст постанови складено 12.10.2021 р.