Справа № 120/562/21-а
Суддя: Мацький Є.М.
Дата ухвалення: 2021-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про повернення апеляційної скарги

Справа № 120/562/21-а

05 жовтня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Мацького Є.М.

суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г.

перевіривши матеріали апеляційної скарги Вінницької обласної прокуратури на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держегеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В :

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року позов задоволено.

Не погодившись із судовим рішенням, Вінницька обласна прокуратура оскаржила його в апеляційному порядку.

За приписами ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах, зокрема, доводів апеляційної скарги, а тому саме законодавець однією з вимог до змісту апеляційної скарги встановив обов`язкове зазначення в апеляційній скарзі обґрунтування вимог особи, яка подала апеляційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права (п. 6 ч. 2 ст. 296 КАС України).

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У відповідності до ч. 3 ст. 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Положеннями статті 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Згідно із частиною третьої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

В силу ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Слід наголосити, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачається наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Таким чином, у разі подання апеляційної скарги прокурором в інтересах держави суд в першу чергу з`ясовує наявність підстав для такого представництва.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне:

"Прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

Варто зазначити, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

В обґрунтування необхідності втручання органів прокуратури апелянт зазначає про бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, яке будучи стороною у справі та знаючи, що земельна ділянка з кадастровим номером :01:010:0041 відноситься до земель сільськогосподарського призначення із цільовим використанням - "для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства".

При цьому прокурор посилається на правові висновки, викладені Великою Палатою в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 і Касаційним адміністративним судом Верховного Суду в ухвалі від 24.11.2020 у справі №805/430/18-а, та стверджує, що сам факт незвернення до суду органу, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження свідчить про неналежне виконання органом своїх повноважень і є підставою для звернення до суду прокурором.

При цьому під час оцінки підстав для представництва інтересів держави прокурором, окрім неналежного виконання органом своїх повноважень, Верховний Суд у вказаних апелянтом справах зазначає про необхідність з`ясування інтересів держави, які підлягають судовому захисту.

У справі №912/2385/18 Верховний Суд врахував обґрунтування порушення інтересів держави, які полягали в тому, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне та ефективне використання бюджетних коштів.

У справі №805/430/18-а Верховний Суд дійшов висновку про необхідність забезпечення права працівників ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" на працю, гарантування їм виплати заробітної плати не нижче від визначеного законом рівня.

Зважаючи на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що самий лише факт неоскарження судового рішення або повернення апеляційної скарги у зв`язку з несплатою судового збору не є достатньою підставою для звернення прокурора з апеляційною скаргою замість компетентного органу.

Оцінюючи доводи прокурора щодо порушення інтересів держави, захист яких належить до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, колегія суддів виходить з наступного.

З матеріалів справи встановлено, що предметом позову у даній справі є оскарження наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про відмову у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою та зобов`язання відповідача надати відповідний дозвіл.

В апеляційній скарзі прокурор зазначає про те, що земельна ділянка з кадастровим номером :01:010:0041 відноситься до земель сільськогосподарського призначення із цільовим використанням - "для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства"

Відповідно до статті 118 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин та ухвалення рішення суду першої інстанції) порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Зважаючи на вищенаведене, доводи апелянта стосуються ймовірної загрози порушення інтересів держави у майбутньому, яке матиме місце після розробки позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі його погодження та затвердження.

Водночас, прокурор не обґрунтовує порушення або загрозу порушення відповідного інтересу на етапі вирішення питання про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

Зважаючи на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури не обґрунтував наявність державного інтересу, порушеного у зв`язку з вирішенням питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а отже підстави для звернення прокурора з апеляційною скаргою в інтересах Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області належним чином не обґрунтовані, як вимагає ч.4 ст.53 КАС України.

Згідно з п.1 ч.4 ст.298 КАС України, апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

У зв`язку з необґрунтованістю прокурора в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області апеляційна скарга є такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, а тому апеляційну скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури слід повернути особі, яка її подала.

Відповідно до ч. 7 ст. 298 КАС України, копія ухвали про повернення апеляційної скарги надсилається учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 цього Кодексу. Скаржнику надсилається копія ухвали про повернення апеляційної скарги разом з апеляційною скаргою та доданими до скарги матеріалами. Копія апеляційної скарги залишається в суді апеляційної інстанції.

Керуючись ст.ст.296, 298, 325, 328, 329 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

1. Апеляційну скаргу Вінницької обласної прокуратури на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держегеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказу повернути особі, яка її подала.

2. Копію ухвали про повернення апеляційної скарги разом з апеляційною скаргою та доданими до скарги матеріалами надіслати скаржнику.

3. Копію ухвали про повернення апеляційної скарги надіслати учасникам справи.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддями та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач Мацький Є.М.

Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.