Справа № 640/7583/19
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2021-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7583/19 Суддя (судді) суду 1-ї інстанції:
ПОСТАНОВА

Іменем України

28 вересня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Федотова І.В.,

Коротких А.Ю.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Дочірнього підприємства "Віаланд", Товариства з обмеженою відповідальністю "АК Дюна-Авто" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Дочірнього підприємства "Віаланд", Товариства з обмеженою відповідальністю "АК Дюна-Авто" до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи - Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправною та нечинною постанови,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2019 року Дочірнє підприємство "ВІАЛАНД" звернулося з позовом, у якому просило суд визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року №46 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року, позовні вимоги задоволено:

- визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року №46 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України»;

- зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правого акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.

Постановою Верховного Суду від 29 липня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року у скасовано, а справу направлено на новий розгляд.

Також 07 вересня 2020 року до суду звернулося ТОВ «АК Дюна-Авто» з позовом про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 46 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.09.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі в порядку загального позовного провадження.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.10.2020 об`єднано в одне провадження адміністративну справу № 640/7583/19 з адміністративною справою № 640/21048/20 та присвоєно об`єднаним справам загальний № 640/7583/19.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 березня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивачі в апеляційних скаргах просять скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким позови задовольнити, оскільки вважають, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційних скарг ґрунтуються на тому, що оскаржувана постанова є незаконною.

Кабінет Міністрів України у відзивах на апеляційні скарги просять відмовити у їх задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржників.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 30 січня 2012 року постановою Кабінету Міністрів України № 137 затверджено Порядок проведення обов`язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу (далі - Порядок №137).

У подальшому, 23 січня 2019 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 46 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» (далі - Постанова №46).

Даною постановою внесено зміни, зокрема, до Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року №1306 (далі - ПДР), Порядку №137 та Порядку формування загальнодержавної бази даних про результати обов`язкового технічного контролю транспортних засобів, доступу до неї та встановлення розміру плати за надання таких послуг, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 512 (далі- Порядок № 512).

Позивачі вважаючи, що Постанова №46 прийнята в редакції, яка містить серед іншого зміни не передбачені проектом постанови, зокрема, додано зміни до підпункту 2 пункту 5, абзацу 8 пункту 6, абзац 3 пункту 16, пункт 16 Порядку № 137, звернулися до суду з позовом про визнання її протиправною та нечинною.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про помилковість твердження позивачів про обов`язкове погодження із Державною регуляторною службою України кожної редакції проекту регуляторного акта, навіть якщо останній було прийнято після доопрацювання вже узгодженого проекту. Спірні відмінності не є такими, що зазнали змін, які суттєво змінюють проект акта Кабінету Міністрів. Зокрема, з вказаних змін встановлено, що вони є результатом врегулювання розбіжностей, приведення проекту постанови до вимог чинного законодавства, удосконалення та регулювання відносин, пов`язаних з проведенням обов`язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів.

Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 23 січня 2019 року № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" у відповідності до вимог чинного законодавства та у межах наданих повноважень.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини четвертої статті 49 Закону № 794-VII акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону № 1160-IV.

Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Згідно частин першої-другої статті 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику - частина перша статті 18 Закону № 1160-IV). Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності є Державна регуляторна служба України (далі - ДРС) (пункт 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (далі- Положення № 724)

За частиною четвертою статті 21 Закону № 1160-IV уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.

Відповідно до абзацу п`ятого частини другої статті 30 Закону № 1160-ІV до повноважень Державної регуляторної служби належать проведення аналізу проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 цього Закону та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні.

Згідно з частиною шостою статті 21 Закону № 1160-IV після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

Згідно з частинами першою-другою статті 25 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.

Статтею 24 Закону № 1160-IV визначено особливості розгляду Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів, зокрема кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію. На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.

Згідно з вимогами частин першої, десятої статті 47 Закону № 794-VII секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України. Секретаріат Кабінету Міністрів України є юридичною особою і діє на підставі цього Закону та Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 § 52 Регламенту визначено, що Секретаріат Кабінету Міністрів проводить експертизу (фахову і юридичну) поданого до Кабінету Міністрів проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов`язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагує його та у разі потреби узгоджує поправки з головним розробником). Порядок проведення експертизи проектів актів встановлює Державний секретар Кабінету Міністрів.

Під час опрацювання проекту акта не допускається внесення поправок, які змінюють суть проекту або окремих його положень (пункт 2).

Під час проведення експертизи Секретаріат Кабінету Міністрів, зокрема: 1) перевіряє проект акта на відповідність Конституції та законам України, актам Президента України, чинним міжнародним договорам України, Програмі діяльності Кабінету Міністрів, державним цільовим програмам, а також на узгодженість з актами Кабінету Міністрів та відповідність вимогам, установленим цим Регламентом; перевіряє повноту узгодження із заінтересованими органами; аналізує регуляторний вплив проекту регуляторного акта (пункт 3).

Відповідно до пункту 4 § 52 Регламенту якщо проект акта Кабінету Міністрів внесено до Кабінету Міністрів з порушенням вимог, установлених пунктом 5 § 33, пунктами 5 і 6 § 37, пунктом 1 § 49, пунктами 1-3 § 50, пунктами 1 і 2 § 51 цього Регламенту, Секретаріат Кабінету Міністрів не пізніше ніж протягом двох робочих днів після надходження повертає його головному розробникові із використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади, крім проектів, що містять інформацію з обмеженим доступом, разом із супровідним листом за підписом Державного секретаря Кабінету Міністрів або одного з його заступників відповідно до розподілу обов`язків для приведення у відповідність із зазначеними вимогами.

На підставі § 53 Регламенту за результатами експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Секретаріат Кабінету Міністрів оформляє експертний висновок.

Згідно з § 33 Регламенту головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів (пункт 1).

Якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні, є заінтересованими органами (пункт 4).

Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств) (пункт 5).

Під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів повинні бути вжиті вичерпні заходи для врегулювання розбіжностей (проведені узгоджувальні процедури, консультації, наради, робочі зустрічі тощо) (пункт 6).

Розробник з урахуванням строків, визначених у § 38 для погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами, а також пунктом 2 § 46 для проведення Мін`юстом правової експертизи, надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, висновками про проведення антидискримінаційної та гендерно-правової експертизи, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів) (абзац 1 пункту 1 § 37).

У разі висловлення до проекту акта Кабінету Міністрів, поданого центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра, зауважень і пропозицій, проект акта повертається розробнику для його доопрацювання та внесення в установленому порядку на розгляд міністра (абзац 5 пункту 1 § 37).

Порядок взаємодії міністерства та центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів, його погодження, а також погодження проектів актів, що надійшли від інших органів виконавчої влади, встановлюється міністром, що спрямовує та координує діяльність відповідного центрального органу виконавчої влади, з урахуванням процедури, визначеної цим Регламентом (абзац 6 пункту 1 § 37).

Заінтересований орган зобов`язаний за зверненням розробника у строк, встановлений § 38 цього Регламенту, взяти участь в опрацюванні проекту акта Кабінету Міністрів та матеріалів до нього у частині, що стосується його компетенції (пункт 2 § 37).

Заінтересований орган зобов`язаний чітко обґрунтувати свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, а в разі потреби викласти окремі положення проекту у відповідній редакції (пункт 4 § 37).

Якщо у позиціях розробника і заінтересованого органу щодо проекту акта Кабінету Міністрів є розбіжності, які не можуть бути врегульовані на рівні фахівців таких органів, керівник органу, який є розробником, та керівник заінтересованого органу зобов`язані особисто провести узгоджувальні процедури, передбачені пунктом 6 § 33 цього Регламенту (пункт 6 § 37).

Якщо в результаті врахування розробником зауважень заінтересованих органів проект акта Кабінету Міністрів або окремі його положення, погоджені іншими заінтересованими органами, зазнали змін, що суттєво змінюють проект акта Кабінету Міністрів, проект у відповідній частині підлягає повторному погодженню такими органами (пункт 1 §40).

Пунктом першим § 55 Регламенту передбачено, що опрацьований проект акта Кабінету Міністрів, зазначений у підпункті 1 пункту 2 § 28-1, разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

Якщо за результатами проведеної Секретаріатом Кабінету Міністрів експертизи проекту акта на предмет повноти його узгодження із заінтересованими органами є застереження щодо необхідності проведення додаткового погодження визначеним заінтересованим органом, на засіданні урядового комітету обов`язково заслуховується позиція такого органу з метою прийняття остаточного рішення щодо підтримки проекту акта.

Не ставиться на голосування рішення про прийняття акта Кабінету Міністрів, щодо якого під час обговорення на засіданні членами Кабінету Міністрів висловлено зауваження і пропозиції. Такий проект повертається головному розробникові для доопрацювання та повторного внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів. Якщо строк доопрацювання не визначено, проект вноситься не пізніше ніж через 10 днів після розгляду на засіданні (пункт 3 § 55-1).

Згідно з пунктами третім-сьомим § 55 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів може бути схвалений на засіданні урядового комітету з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених учасниками засідання, і запропонованих Секретаріатом Кабінету Міністрів змін, якщо вони не впливають на суть проекту. Такий проект доопрацьовується головним розробником протягом трьох робочих днів, якщо інший строк не визначений урядовим комітетом, та подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів після проведення Секретаріатом Кабінету Міністрів повторної експертизи.

У разі коли головний розробник під час доопрацювання повернутого відповідно до пункту 3 цього параграфа проекту акта не виконав з мотивованих причин або виконав частково рішення урядового комітету чи до проекту внесені нові положення, що потребують рішення урядового комітету, він подається для повторного розгляду.

Якщо за результатами розгляду на засіданні проекту акта Кабінету Міністрів визнано за необхідне доопрацювати його з урахуванням принципових зауважень і пропозицій заінтересованих органів або під час розгляду висловлені принципові зауваження і пропозиції, урахування яких потребує додаткового вивчення головним розробником та погодження із заінтересованими органами, рішення про схвалення проекту не може ставитися на голосування. Такий проект Секретаріат Кабінету Міністрів повертає головному розробникові для доопрацювання та внесення в установленому порядку для повторного розгляду урядовим комітетом.

У разі коли проект акта Кабінету Міністрів урядовий комітет схвалив у редакції головного розробника з відхиленням зауважень і пропозицій міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, що не належать до сфери спрямування і координації міністрів, такі зауваження і пропозиції у разі наполягання зазначених посадових осіб розглядаються на засіданні Кабінету Міністрів.

Якщо за результатами повторного розгляду в позиціях головного розробника та членів урядового комітету щодо положень проекту акта залишилися розбіжності, він вноситься для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів із зазначенням пропозиції урядового комітету.

Розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом (пункт 1 § 55-1).

Пунктом 2 § 55 Регламенту визначено, що за результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень. Схвалений проект акта Кабінету Міністрів візується Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром на засіданні урядового комітету.

Акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень (пункт 1 § 55-1).

Прийняті акти Кабінету Міністрів Прем`єр-міністр підписує на засіданні Кабінету Міністрів. Акт, прийнятий Кабінетом Міністрів з поправками, оформляється у визначений ним строк. Якщо члени Кабінету Міністрів, які висловили пропозиції щодо внесення поправок та необхідності уточнення окремих положень проекту акта, у визначений строк не подали до Секретаріату Кабінету Міністрів свої пропозиції, проект акта з відповідним обґрунтуванням у редакції, що розглядалася на засіданні Кабінету Міністрів, подається Секретаріатом Кабінету Міністрів Прем`єр-міністрові для підписання (пункт 4 § 55-1).

Отже, чинним законодавством передбачено дві окремі процедури повторного погодження проекту регуляторного акта: повторне погодження з уповноваженою особою, якою є Державна регуляторна служба, та повторне погодження проекту такого акта з усіма заінтересованими органами.

Щодо погодження з Державною регуляторною службою, то виходячи зі змісту наведених вище вимог, за наслідком розгляду регуляторного акта та документів, що додаються до нього, Державна регуляторна служба може прийняти або рішення про погодження цього проекту, або рішення про відмову в його погодженні. Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта, і є підставою для доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих уповноваженим органом зауважень та пропозицій. Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

Наведене дає підстави для висновку, що повторне погодження проекту регуляторного акта з Державною регуляторною службою законодавчо передбачено лише у випадку прийняття цим органом рішення про відмову у погодженні такого проекту та після врахування розробником зауважень та пропозицій, які стали підставою для такої відмови.

Щодо погодження з іншими органами, то на етапі підготовки проекту акта Кабінету Міністрів України, головний розробник такого проекту зобов`язаний погодити його зі всіма заінтересованими органами, якими є інші, крім розробника, органи виконавчої влади, до компетенції яких віднесено питання, що потребує врегулювання, і які беруть участь у його розробленні або погодженні, а також з Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком окремих випадків).

При цьому у разі висловлення зауважень та пропозицій такими заінтересованими органами законодавчо визначено порядок подальшої роботи над текстом проекту. Зокрема, якщо на етапі підготовки проекту акта Кабінету Міністрів України в результаті врахування розробником зауважень заінтересованих органів проект акта Кабінету Міністрів або окремі його положення, погоджені іншими заінтересованими органами, зазнали змін, що суттєво змінюють проект акта Кабінету Міністрів України, проект у відповідній частині підлягає повторному погодженню такими органами.

При цьому, як зазначалося, процедура розгляду Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів має свої особливості. Зокрема, кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, обов`язково подається до Секретаріату Кабінету Міністрів України, який готує власний експертний висновок щодо регуляторного впливу цього проекту.

Колегія суддів звертає увагу, що текст проекту акта Кабінету Міністрів України може зазнавати змін як на етапі його підготовки, так і після отримання погодження Державної регуляторної служби України, а також після проведення засідань урядових комітетів та Уряду.

На кожному із етапів підготовки та розгляду проекту акта Кабінету Міністрів України головний розробник після врахування зауважень та пропозицій зобов`язаний погодити остаточний текст проекту з іншими заінтересованими органами, проте лише у тому випадку, якщо такі зауваження та пропозиції є суттєвими (принциповими) та впливають на суть проекту.

Питання про те, чи вимагає врахування зауважень та пропозицій повторного погодження із заінтересованими органами на етапі підготовки проекту акта Кабінету Міністрів України вирішується розробником, правильність такого погодження контролюється Секретаріатом та у разі необхідності проект може бути повернуто розробникові. Якщо ж зауваження та пропозиції висловлені на засіданні урядового комітету або Уряду, то питання про те чи мають такі зауваження принциповий характер має вирішуватися на відповідному засіданні, що є підставою для повернення розробнику на доопрацювання проекту акта Кабінету Міністрів України та його повторного внесення.

Аналіз викладеного дає підстави для висновку, що чинним законодавством передбачено обов`язок повторного проєкту регуляторного акта з Державною регуляторною службою виключно у випадку прийняття нею рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта, а повторне погодження проекту такого акта з усіма заінтересованими органами здійснюється у випадку врахування суттєвих і принципових зауважень та пропозицій на етапі підготовки проекту регуляторного акта, його розгляду на урядовому комітеті або засіданні Уряду.

Проте, у справі, що розглядається спірний проект постанови від 23 січня 2019 року був погоджений Державною регуляторною службою 09 лютого 2018 року, тому обов`язок його повторного погодження цим органом, навіть якщо останній було прийнято після доопрацювання вже узгодженого проекту, норми чинного законодавства не вимагають.

Щодо суттєвості внесених у спірний проєкт змін, для цілей вирішення питання необхідності його погодження з усіма заінтересованими органами, то колегія суддів звертає увагу на таке.

Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України, що стосуються сфери проведення обов`язкового технічного контролю транспортних засобів» оприлюднений на веб-сайті Міністерства внутрішніх справ України 29 листопада 2017 року. Даний проект був погоджений Міністерством фінансів України листом від 12 грудня 2017 року №10020-10-5/34752. Міністерством економічного розвитку і торгівлі України листом №3431-05/48187-03 від 22 грудня 2017 року були надані зауваження. Окрім того, відповідно до листа Державної регуляторної служби України № 41/42 від 10.04.2019, даний проект погоджений Державною регуляторною службою України рішенням №57 від 09.02.2018.

На веб-сайті Міністерства внутрішніх справ України 22 січня 2018 року оприлюднений проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов`язкового технічного контролю транспортних засобів».

Даний проект був погоджений заінтересованими органами, а саме: Міністерством фінансів України листом від 24 січня 2018 року №10020-10-5/2094, Національною поліцією України листом №1031/04/41-2018, висновком Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту акта від 02 серпня 2018 року. Даний проект був погоджений із зауваженнями Міністерством економічного розвитку і торгівлі України листом №3431-02/6278-03 від 16 лютого 2018 року та Міністерством інфраструктури України листом №5553/18/10-18 від 24 травня 2018 року.

Міністерство внутрішніх справ України 31 серпня 2018 року листом №12519/0/131-2018 внесло до Кабінету Міністрів України проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов`язкового технічного контролю транспортних засобів».

Відповідно до Протоколу узгодження позицій до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов`язкового технічного контролю транспортних засобів», який був доданий до проекта, розробником проекту було враховано зауваження Міністерства інфраструктури України та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та виключено із проекту Змін абзац 17 підпункту 1 пункту 1 та пункт 1.

Міністерство інфраструктури України 08 жовтня 2018 року листом №3297/39/14-18 надало додаткові зауваження до проекту постанови. Зокрема, Міністерство інфраструктури України запропонувало викласти підпункт 2 пункту 5 Порядку проведення обов`язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортного засобу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 року №137 в наступній редакції: «атестат про акредитацію органу з оцінки відповідності згідно із Законом України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» який підтверджує компетентність випробувальної лабораторії стосовно перевірки технічного стану транспортних засобів у обсязі визначеному законодавством для конкретних категорій, призначення транспортних засобів».

Міністерство внутрішніх справ України 29 листопада 2018 року листом до Кабінету Міністрів України №17174/04/31-2018 замінило проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов`язкового технічного контролю транспортних засобів» на проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України».

Секретаріатом Кабінету Міністрів України 17 січня 2019 року складений Експертний висновок до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» внесеного як проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов`язкового технічного контролю транспортних засобів» та матеріалів до нього та даний проект постанови був поданий на розгляд Уряду.

Зокрема, з наданого суду Експертного висновку до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», вбачається, що останній узгоджується з положеннями статті 10 Директиви 2014/45/ЄС в частині включення до обсягу перевірки транспортних засобів ідентифікації транспортного засобу, ведення національного електронного реєстру транспортних підприємств, яким надається дозвіл на здійснення діяльності оператора автомобільних перевезень й запровадження візуального доказу (підтвердження) проходження транспортним засобом обов`язкової перевірки на придатність до експлуатації та узгоджуються з цілями Угоди про асоціацію.

Також згідно вказаного висновку, Секретаріат Кабінету Міністрів України зазначив, що проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» погоджено з Мінфіном, Мінюстом, ДРС та Нацполіцією без зауважень, Мінекономрозвитку та Мінінраструктури із зауваженнями, які розробником було враховано та даний проект подано на розгляд Уряду.

Тобто, Секретаріатом Кабінету Міністрів України за результатами розгляду проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» не було висловлено застереження приводу дотримання його розробником вимог, установлених пунктом 5 § 33, пунктами 5 і 6 § 37, пунктом 1 § 49, пунктами 1-3 § 50, пунктами 1 і 2 § 51 цього Регламенту (зокрема і щодо погодження з усіма заінтересованими особами, а також щодо проведення узгоджувальних процедур).

При цьому, суд першої інстанції вірно звернув увагу на те, що згідно наявної в матеріалах справи копії постанови Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" остання містить відмінності від проектів постанов Кабінету Міністрів України від 29.11.2017 та 22.01.2018.

Втім, вказані відмінності не є такими, що зазнали змін, які суттєво змінюють проект акта Кабінету Міністрів. Зокрема, з вказаних змін встановлено, що вони є результатом врегулювання розбіжностей, приведення проекту постанови до вимог чинного законодавства, удосконалення та регулювання відносин, пов`язаних з проведенням обов`язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів.

Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» в редакції, який був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 46 не змінює мети з якою ним передбачалось внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 року № 137 «Про затвердження Порядку проведення обов`язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу», від 11.05.2012 № 512 «Про затвердження Порядку формування загальнодержавної бази даних про результати обов`язкового технічного контролю транспортних засобів, доступу до неї та встановлення розміру плати та надання таких послуг», від 10.10.2001 № 1306 «Про Правила дорожнього руху», а саме підвищення якості проведення перевірки технічного стану транспортних засобів суб`єктами здійснення обов`язково технічного контролю, забезпечення належного контролю транспортними засобами, що підлягають такому контролю, та недопущення до участі в дорожньому русі транспортних засобів, які його не пройшли.

Щодо врахування зауважень та пропозицій на етапі підготовки спірного проекту після його погодження Державною регуляторною службою та іншими заінтересованими органами, то колегія суддів наголошує на відсутності доказів будь-яких застережень з боку розробника, Секретаріату, урядового комітету чи членів Уряду щодо принциповості та суттєвості змін до тексту проєкту й щодо необхідності його повторного погодження з усіма заінтересованими органами.

Суд апеляційної інстанції наголошує на тому, що за відсутності застережень органів, які безпосередньо приймають участь у розробці та прийняття спірного проєкту, а також і заперечень змісту прийнятого Урядом рішення іншими заінтересованими органами, які здійснювали погодження цього проєкту, то цілком сумнівними видаються порушення прав позивачів наведеними обставинами, оскільки вони не є особами, які приймають участь у погодженні чи прийнятті такого акту.

Беручи до уваги відсутність застережень всіх компетентних органів щодо суттєвості та принциповості змін, які зазнав спірний проєкт, а так само і застережень щодо необхідності повторного погодження проєкту, посилання позивачів на необхідність такого погодження, на переконання колегії суддів, не є такими, що свідчать про незаконність оскаржуваного рішення.

Безпідставними також є посилання скаржників щодо комплектності доданих до проєкту документів, який розробником було подано до Секретаріату Кабінету Міністрів України, а також і повноважень особи, яка підписала такий документ, оскільки відповідно до частини п`ятої статті 308 КАС суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

До того ж, у колегії суддів відсутні підстави вважати, що підписання супровідних листів розробника не керівником органу, а його заступником, подання разом із одним із супровідних листів не всього переліку документів, не відповідало волі розробника проєкту чи створило будь-які перешкоди у його повноцінному розгляді та прийнятті.

Верховний Суд у постанові від 11 лютого 2020 року по справі №210/3268/15-нанаголосив на тому, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Щодо доводів скарбників, які стосуються змісту правового регулювання, запровадженого оскаржуваною постановою, то суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Згідно статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади, який заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства. Адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Аналогічну правову позицію сформовано Верховним Судом у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 7 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а, від 12 квітня 2018 року справа № 826/8803/15.

Врегулювання оскаржуваною постановою окремих вимог до суб`єктів господарювання щодо доступу до діяльності з проведення обов`язкового технічного контролю, підстави припинення діяльності, вимог щодо проведення та фіксації обов`язкового технічного контролю, у тому числі із урахуванням тих чи інших державних та/або міжнародних стандартів, тощо, не може бути предметом оцінки суду у даному випадку, оскільки доцільність запровадження того чи іншого правового регулювання віднесено до компетенції відповідача, у яку суд, як правозастосовний орган, в силу принципу розподілу влади, не вправі втручатися.

Беручи до уваги викладене, у ході апеляційного розгляду справи судом не було встановлено обставин незаконності, порушення процедури прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року №46 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», які б вплинули на її правильність, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Решта доводів учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Дочірнього підприємства "Віаланд", Товариства з обмеженою відповідальністю "АК Дюна-Авто" залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 березня 2021 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя І.В. Федотов

Суддя А.Ю. Коротких

Повний текст постанови складений 04.10.2021.