Справа № 806/1917/17
Суддя: Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2021-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без руху

06 жовтня 2021 року м. Житомир справа № 806/1917/17

категорія 6808

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Панкеєва В.А., розглядаючи позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Житомирської обласної ради, треті особи: Державна служба геології та надр України, ТОВ "АБВ-4", Міністерство екології та природніх ресурсів України про визнання протиправним та скасування рішення №523 від 23.02.2017 р.,

встановив:

Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся з позовом до Житомирської обласної ради, треті особи: Державна служба геології та надр України, ТОВ "АБВ-4", Міністерство екології та природніх ресурсів України в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання №523 від 23.02.2017.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, позовні вимоги заступника прокурора Житомирської області було задоволено.

Постановою Верховного суду від 14 вересня 2021 року у справі 806/1917/17 касаційні скарги Житомирської обласної ради та товариства з обмеженою відповідальністю «АБВ-4» задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року скасовано, справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю «АБВ-4», Міністерство екології та природніх ресурсів України, про визнання протиправним та скасування рішення від 23 лютого 2017 року № 523 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

По змісту постанови колегія суддів Верховного Суду зауважила, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку тому, чи наявний державний орган до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема, обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень.

Верховний Суд позбавлений можливості надати правову оцінку доводам скаржника щодо відсутності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки судами попередніх інстанцій з цього питання не встановлювалися обставини справи та не досліджувалися наявні у справі докази. Водночас прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

А тому, наявність або відсутність підстав для звернення прокурора з позовом до суду в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у цій справі з урахуванням суб`єктного складу повинно бути вирішено саме судом першої інстанції, досліджуючи наявні у справі докази.

Відтак, перевіряючи позов на відповідність вимогам статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд дійшов висновку, що він не відповідає вимогам даної норми Кодексу з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст.160 КАС України, у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

Згідно з ч.7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право (ч.3 ст.5 КАС України).

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 1 статті 23 Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У справі, що розглядається, заступник прокурора Житомирської області обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що відсутній державний орган до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема, обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень.

Слід зазначити, в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС.

За змістом статті 2 КАС метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 30.09.2020 в справі № 815/6347/17, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та від 22.10.2020 у справі №140/756/19.

Водночас прокурором у позові не зазначено причин, які перешкоджають відповідному органу самостійно захистити інтереси, які збігаються з інтересами держави.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Зважаючи на те, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Висновки, що звернення до суду без передбачених законом підстав, прокурором свідчить про перебирання на себе функції державного органу висловлені також у постановах від 14.09.2021 у справах №807/965/17, 806/1917/17, від 08.09.2021 у справі №640/32940/20 та від 02.09.2021 у справі № 280/3319/20.

Слід зауважити, що встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

З огляду на те, що прокурор не підтвердив підстав представництва, позовну заяву слід залишити без руху із встановленням позивачу строку для усунення недоліків шляхом надання до суду підтвердження підстав для представництва інтересів держави прокурором.

Керуючись статтями 160, 161, 169, 243, 248, 256 КАС України, суд

ухвалив:

Позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави залишити без руху.

Позивачу усунути зазначені в ухвалі суду недоліки протягом десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Копію ухвали про залишення позовної заяви без руху надіслати особі, яка її подала, не пізніше наступного дня після її постановлення.

У разі якщо недоліки позовної заяви не будуть усунуті у строк, встановлений судом, позовну заяву буде повернуто позивачу.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не може бути оскаржена в апеляційному порядку.

Суддя В.А. Панкеєва