Справа № 160/10200/21
Суддя: Кальник Віталій Валерійович
Дата ухвалення: 2021-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кальника В.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -
23 червня 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому позивач просить суд:
- визнати бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка відповідно до ст.52 КАСУ з 11.09.2020, є правонаступником прокуратури Дніпропетровської області, щодо неналежного розрахунку з ОСОБА_1 , а саме невиплати позивачу частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 14.06.2017р. по 30.12.2020р. протиправною;
- стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у розмірі 827 857 грн. (вісімсот двадцять сім тисяч вісімсот п`ятдесят сім) гривень.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.07.2021 року відкрито спрощене позовне провадження у справі та вирішено здійснювати розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін. Цією ж ухвалою суду відмовлено позивачу в задоволенні клопотання про залучення до участі у справі третьої особи - Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області.
07.09.2021 року до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач не визнає доводи позовної заяви. Відповідач, посилаючись на норми 81, 89, 90 Закону України «Про прокуратуру», ст. 23, 48, 51 Бюджетного кодексу України, вказує, що в період з 2015р. по 2020р. включно Прокуратура Дніпропетровської області фінансувалася головним розпорядником коштів відповідно до чинного законодавства і оскільки з часу набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» розміри окладів працівників органів прокуратури регулювалися постановами Кабінету Міністрів України та Законами України про Державний бюджет України, і видатки на реалізацію положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачались, прокуратура Дніпропетровської області не мала правових підстав для нарахування та виплати позивачу заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України. Також відповідач зазначає, що Закон України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14.10.2014 р. (зі змінами, внесеними Законом №113), а не Бюджетний кодекс (норма якого визнана неконституційною) передбачає оплату праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України (постанова Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури») на сьогодні є чинною. При цьому, відповідач вважає безпідставними посилання позивача на те, що оскільки рішенням Конституційного Суду від 26.03.2020 року у справі № 1-223/2018(2840/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, а отже він має право на перерахунок посадового окладу відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
14.09.2021 року на адресу суду від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій підтримано позицію, викладену в позовній заяві.
Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується адміністративний позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
Відповідно до записів трудової книжки позивача, він позивач працював на відповідних посадах в органах прокуратури починаючи з 17.06.2002 р., в т.ч. на прокурорсько - сілдчих посадах з 14.12.2012р.
30.12.2020 звільнена з займаної посади та органів прокуратури на підставі п.9 ч.1 ст.51 ЗУ «Про прокуратуру».
Заробітна плата за спірні періоди виплачувалась із урахуванням посадових окладів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Позивач вважає, що відповідачем у порушення вимог Закону України «Про прокуратуру» не виплатив йому заробітну плату у повному обсязі, сума недоплати складає 827 857,00 грн., що й зумовило звернення до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.
Відповідно до змісту ч. 2 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ, заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок.
В період з 26 жовтня 2014 року по 31 грудня 2016 року ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" встановлювала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно:
з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
З 01 січня 2017 року по 24 вересня 2019 року ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 25.09.2019 абз. 1 ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» мав наступний зміст: «Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».
Статтею 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1218 гривень, з 1 вересня - 1378 гривень.
Статтею 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" було установлено у 2016 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" було установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2017 року - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" було установлено у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2018 року - 1762 гривні.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», було установлено у 2020 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2020 року - 2102 гривні.
Отже, посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури у відповідності до ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" повинен був становити:
з 01 липня 2017 року по 31 грудня 2017 року: 12 х 1 600,00 грн. х 6 = 115200,00 грн.;
з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року: 12 х 1 762,00 грн. х 12 = 253 728 грн.;
з 01 січня 2019 року по 31 серпня 2019 року: 12 х 1 921,00 грн. х 8 = 184 416,00 грн.;
з 25 вересня 2019 року по 30 вересня 2019 року: 15 х 384,20 грн. = 5763,00 грн.;
3 01 січня 2020 року по 31 листопада 2020 року: 15 х 2102 х11 = 346830,00 грн.;
Проте, за час перебування позивача на посадах у органах прокуратури за період 2017-2020 рр., відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 зі змінами, а саме: з 01 червня 2017 року по 31 серпня 2017 року щомісяця становив 2048,00 грн., з 01 вересня 2017 року по 31 грудня 2020 року щомісяця становив 5 660,00 грн.
Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" № 79-VIII від 28 грудня 2014 року (дата набрання чинності - 01 січня 2015 року) було внесено зміни до п. 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" та установлено, що стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ від 14 жовтня 2014 року зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

Україна належить до континентальної правової сім`ї, у якій судові рішення мають специфічну природу як інтерпретаційні акти: загальні суди тлумачать закони і вирішальне значення має стала практика верховних (касаційних) судів; конституційні суди, трибунали чи ради - тлумачать конституцію, конкретизуючи і деталізуючи їх положення як своєрідний «відкритий текст».

Досліджуючи зв`язки між прямою дією конституції та юридичною силою актів конституційної юстиції вони складають нормативний аспект чинності конституції та її верховенства.

Зважаючи на цілісне розуміння Конституції обов`язок захисту державою виникає з моменту порушення її агентом (зокрема і органом) людського права і головним обов`язком судді є поновлення такого права у повному обсязі. Для цього у КС є інститут забезпечувального наказу.

Частина 3 статті 152 Конституції України визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

При цьому, положення ч. 3 ст. 152 Основного Закону прямо посилається на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, не може здійснюватися в іншому, аніж у встановленому законом порядку. Проте, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на даний час не прийнятий.

В Україні діє норма ст. 1175 Цивільного кодексу України, яка гарантує право особи на відшкодування шкоди, завданої в результаті прийняття органом влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований.

Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України (ст. 1 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII).

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 89 Закону України "Про Конституційний Суд України", рішення Суду містить резолютивну частину із зазначенням: а) акта (його окремих положень), що його Суд визнав конституційним чи неконституційним, - у справі щодо конституційності акта (його окремих положень); б) офіційного тлумачення положення Конституції України, щодо якого було подано конституційне подання, - у справі щодо офіційного тлумачення Конституції України; в) того, що рішення Суду є обов`язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено; г) джерела, в якому рішення Суду має бути опубліковано.

З аналізу статусу Конституційного Суду України та його повноважень, суд робить висновок, що Конституційний Суд України не наділений повноваженнями щодо визнання незаконними і скасування нормативно-правових актів.

Таким чином, ст. 1175 Цивільного кодексу України не поширюється на правовідносини щодо відшкодування шкоди завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, оскільки зазначена норма Цивільного кодексу України регулює правовідносини щодо відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований.

Проаналізувавши положення законодавства, які визначають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (дане право закріплене у ст.56 Конституції України і воно не є тотожним до права, закріпленого у ч. 3 ст. 152 Конституції України), суд вважає, що відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності, яке визначене ст. 1175 Цивільного кодексу України, є розширеним тлумаченням та похідним від права, яке закріплено саме у ст. 56 Конституції України. Крім того, право гарантоване ст. 56 Конституції України знайшло своє відображення у ст. 1173 Цивільного кодексу України (Відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування), ст. 1174 Цивільного кодексу України (Відшкодування шкоди, завданої посадовою або службовою особою органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування), ст. 1175 Цивільного кодексу України (Відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності), ст. 1176 Цивільного кодексу України (Відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду).

Між тим, спеціального закону, який визначав би порядок відшкодування шкоди, право на яке визначене ч. 3 ст. 152 Конституції України, на законодавчому рівні у Державі Україні не прийнято, у зв`язку з чим у спірних правовідносинах норми Конституції повинні застосовуватись як норми прямої дії.

Згідно з ч. 2 ст. 8 Конституції України, норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Дія принципу прямої дії Конституції має значення з точки зору нормативності прав людини, щодо яких держава несе обов`язок захисту. У силу приписів статті 3 Конституції головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав людини.

Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п`ятої статті 21 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій) від 08 вересня 2016 року № 6-рп/2016).

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України).

Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.

Принцип правової визначеності часто інтерпретується насамперед як звернена до законодавця вимога чіткості, зрозумілості, однозначності й доступності норм права, особливо тих, що визначають права, обов`язки і відповідальність особи.

Принцип правової визначеності не обмежується правотворчістю, що певною мірою є основою розвитку правових методів, завдяки яким норми права розробляють, тлумачать та застосовують. Відповідно, принцип правової визначеності поширює свою дію на всі органи та посадових осіб публічної влади, усі гілки державної влади. І, якщо законодавча влада має забезпечити належну якість законів та інших правових актів, які нею приймаються, то від виконавчої та судової влади принцип правової визначеності вимагає неухильного дотримання змістовної, формальної й процедурної визначеності під час здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності та правосуддя.

Сутнісну основу принципу правової визначеності - складника верховенства права, його обов`язкової умови й кінцевого результату - становить ідея, за якою закон повинен бути зрозумілим настільки, аби забезпечити осіб, які підпадають під його дію, засобами регулювання власної поведінки та захисту від свавільного використання публічної влади.

Конституювання в умовах правової дійсності простору індивідуальної свободи і меж здійснення публічної влади немислиме без передбачуваності - однієї з «чеснот» верховенства права, однієї з найважливіших речей, яку очікують люди від закону.

Отже, принцип правової визначеності не може сприйматися усупереч презумпції свободи чи принципу людської гідності і передбачає пошук балансу між передбачуваністю та прийнятністю. Будучи пов`язаним із захистом легітимних очікувань особи, він утворює концептуальну шкалу вимірювання та збалансування формальної та змістовної справедливості, публічного та приватного інтересу під час прийняття та реалізації владних рішень.

Наведене є методологічною основою вирішення питань, зумовлених дією рішень Конституційного Суду України у часі.

Отже, згідно з ч. 2 ст. 152 Конституції України рішення КСУ діють за принципом ех nuns, тобто правовий акт, визнаний неконституційним, втрачає чинність і не підлягає застосуванню з дня ухвалення відповідного рішення. Водночас КСУ вправі визначити у своєму рішенні певний момент у майбутньому, коли визнаний неконституційним акт втратить чинність. Таким чином, окремі рішення КСУ, як виключення, можуть діяти за принципом pro futuro.

Констатований підхід забезпечує передбачуваність правового регулювання, і поширений у більшості країн, у яких рішення конституційних судів створюють ефект erga omnes. Водночас майже у всіх таких країнах за певних обставин передбачена можливість застосування іншого темпорального принципу - ex tuns. Загалом, аналіз конституційно- правового регулювання та юрисдикційної практики засвідчує заперечення догматичного протиставлення принципів ex nuns - ex tuns на користь їх варіативного застосування. І саме можливість органів конституційної юрисдикції обирати у конкретній справі оптимальний варіант набуває вирішального значення.

В Україні передбачено застосування принципу ех nuns до рішень КСУ, однак не Конституцією України або Законом України від 13.07.2017 №2136-VIII «Про Конституційний Суд України», а процесуальним законодавством (п. 1 ч. 3 ст. 320 ГПК України; п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України; п. 1 ч. 3 ст. 423 ЦПК України п. 1 ч. 3 ст. 459 КПК України).

Аналіз зазначених положень беззаперечно доводить, що в такий спосіб парламент мав на меті забезпечити можливість відновити юридичний стан, який передував (не) застосуванню судом при вирішенні справи правового акта (його положення), визнаного у подальшому КСУ (не)конституційним.

Частиною 1 статті 91 Закону України "Про Конституційний Суд України" встановлено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Згідно п. 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року, положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

З цього приводу суд вважає за необхідне зазначити, що втрата нормативно-правовим актом (або його частиною) чинності не тотожна його неконституційності. Конституційним Судом України визнано факт неконституційності положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що вказує на те, що такі положення суперечили нормам конституції з моменту їх прийняття. Рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності нормативно-правового акту, а встановлює наявність чи відсутність такого юридичного факту. Отже, положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, були неконституційними і до 26 березня 2020 року.

Неконституційність закону - це помилка держави, що й встановлює Конституційний Суд України. Конституційний Суд України не робить закон неконституційним, а тільки виявляє цей факт, у зв`язку з чим суд вважає, що поняття ретроактивної дії рішення до рішень Конституційного Суду України незастосовне, оскільки останні нормативними актами не являються. Акти Конституційного Суду України мають досить складну правову природу, вони є правовими актами, в певних передбачених законодавством випадках мають нормативний зміст, але не є нормативно-правовими актами в повному їх розумінні.

Виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено саме ст.152 Конституції України, а захист прав та інтересів осіб, яким внаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначений саме прямою нормою ч. 3 ст.152 Конституції України.

Суд вважає, що не можна нанести шкоду неконституційним актом після винесення рішення Конституційним Судом України про неконституційність акта, оскільки даний акт вже втрачає чинність.

Шкода виникає до виявлення факту неконституційності, у період коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним.

Відповідно до змісту ч.ч. 1-2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 4 ст.41 Конституції України, ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності.

Згідно зі ст. 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки "на умовах, передбачених законом", а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення "законів". Більш того, верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (див. рішення у справі "Ятрідіс проти Греції" (Jatridis v. Greece) [ВП], № 31107/96, пункт 58, ЄСПЛ 1999-II).

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, поняття "якість закону" означає, що національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (пункт 39 рішення у справі "C.G. та інші проти Болгарії" ("C. G. and Others v. BULGARIA"), заява № 1365/07; пункт 170 рішення у справі "Олександр Волков проти України", заява № 21722/11).

Згідно зі ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, що діяли як офіційні особи.

Засіб правового захисту, що передбачений зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 05 квітня 2005 року).

Ефективний засіб правового захисту у розумінні ст. 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату, винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Стаття 8 Загальної декларації прав людини 1948 року проголосила право кожної людини на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй Конституцією або законом.

Європейський суд з прав людини наголошує, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (RYSOVSKYY v. UKRAINE, № 29979/04, § 70, ЄСПЛ, від 20 жовтня 2011 року).

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме у тому, щоби позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (пункти 31-32 рішення від 11 листопада 1996 року у справі "Кантоні проти Франції" ("CANTONI v. FRANCE"), заява № 17862/91; пункт 65 рішення від 11 квітня 2013 року у справі "Вєренцов проти України", заява "№ 20372/11).

У рішенні Європейського суду з прав людини від 27 червня 2019 року у справі "ПАТ "КІРОВОГРАДОБЛЕНЕРГО" проти України" суд встановив порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, у зв`язку з відсутністю можливості у заявника ініціювати отримання належного відшкодування через відсутність чіткого та передбачуваного законодавства у цьому зв`язку.

У справі "Пайн Велі Девелопмент ЛТД" та інші проти Ірландії" Європейський суд з прав людини постановив, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту "правомірних очікувань" щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною власності. "Правомірні очікування" виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати таке рішення дійсним та розраховувати на певний стан речей.

Європейський суд з прав людини у пункті 74 Рішення від 20 травня 2010 р. у справі «Лелас проти Хорватії» вказав, що на державні органи покладено обов`язок запроваджувати внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і в цілому сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000 у справі про порядок виконання рішень Конституційного Суду України дійшов висновку, що його рішення «незалежно від того, визначено в них порядок і строки їх виконання чи ні, є обов`язковими до виконання на всій території України», для всіх суб`єктів правовідносин, зокрема й для органів державної влади; обов`язок їх виконання є «вимогою Конституції України, яка має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів; додаткове визначення у рішеннях, висновках Конституційного Суду України порядку їх виконання не скасовує і не підміняє загальної обов`язковості їх виконання» (абзаци 2,3,6 пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, вироблення юридичних механізмів в аспекті впровадження рішень Конституційного Суду України не є його обов`язком. Це його право.

При розгляді даної справи суд також врахував правову позицію Європейського суду з прав людини, викладену у Рішенні від 3 червня 2014 року у справі «Велікода проти України», в якій Суд зазначив, що законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

Крім того, у зазначеному Рішенні Європейський суд став на бік держави України та, між іншим, наголосив на складній економічній ситуації в країні, а також на необхідності пошуку саме державою Україна додаткових інструментів її подолання шляхом раціонального використання бюджетних коштів та необхідності збереження «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами щодо захисту прав і свобод окремої особи.

На переконання суду, якщо мова йде про вертикальні відносини (між державою та окремими людьми), то виявлення неконституційності може мати зворотну дію, тому що у вертикальних відносинах слід надавати пріоритет захисту основних прав над правовою визначеністю та довірою до закону.

Підсумовуючи викладене, на переконання суду, виконання рішень Конституційного Суду України повинно бути гарантованим. Завдяки ним встановлюється (відновлюється) конституційне становище та забезпечується реальна дія основоположних прав громадян.

Наведені вище висновки суду доводять, що формування ефективних механізмів захисту прав людини в контексті впровадження рішень органу конституційної юрисдикції в Україні виходить за межі дискреційних повноважень судових органів і здебільшого потребує законодавчого доврегулювання.

Проте, наявність такої прогалини не може слугувати підставою для відмови в задоволенні позову.

Отже, враховуючи відсутність єдиного підходу до вирішення аналогічних спорів та відсутність єдиної думки щодо дії рішення Конституційного суду у відношенні до відновлення порушених прав особи у спорах про стягнення матеріальної шкоди, спричиненої діями суб`єкта владних повноважень, суд приходить до висновку, що діями відповідача було порушено право власності позивача (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" за період роботи у органах прокуратури, не були реалізовані Державною Україною), чим завдано майнову шкоду позивачу актом, що визнаний неконституційними, що в даному випадку суд вважає неприпустимим.

Крім того, державні органи не можуть посилатися на відсутність коштів (даний принцип та залежність від наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, було закріплено у окремих положеннях пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, які визнані неконституційними згідно Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року), як на підставу невиконання зобов`язань.

У Рішенні Конституційного Суду України від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 було наголошено, що невиконання державою своїх соціальних зобов`язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави. Разом з тим держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. Інакше всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 08 листопада 2005 року у справі "Кечко проти України" (Заява № 63134/00) зауважив, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату надбавок з державного бюджету, однак свідома відмова в цих виплатах не допускається, доки відповідні положення є чинними. Органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 березня 2011 року (остаточне 10/06/2011) у справі "Сук проти України" (Заява № 10972/05) наголошував, що державні органи не можуть посилатися на відсутність коштів як на підставу невиконання зобов`язань

Аналогічний правовий висновок про те, що сама собою відсутність бюджетних коштів не є підставою для звільнення боржника від виконання зобов`язання викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду у справі № 911/4249/16 від 17 квітня 2018 року, Великої Палати Верховного Суду у справі №12-46гс18 від 10 квітня 2018 року та ін.

За приписами частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" № 3477-IV від 23 лютого 2006 року визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Стаття 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог та їх задоволення.

Крім того, на переконання суду, оскільки на законодавчому рівні не визначено чіткого та послідового порядку відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, який міг би бути вирішений в порядку цивільного судочинства, і оскільки одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб`єктний критерій, а питання матеріального і соціально-побутового забезпечення прокурорів регулюється розділом IX Закону України "Про прокуратуру", суд приходить до висновку, що даний спір (спір про відшкодування шкоди, завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу, за період коли позивач працював на посаді прокурора, тобто перебував на публічній службі) пов`язаний з проходженням публічної служби і повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічний висновок був зроблений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц (провадження № 14-360цс18), де предметом спору було стягнення збитків, завданих прийняттям неконституційного акта, у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу, коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, і де суд прийшов до висновку, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання, а спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки суд прийшов до висновку, що у даних правовідносинах ч. 3 ст. 152 Конституції України застосовується як норма прямої дії, суд погоджується з доводами позивача, що шкоду, завдану фізичній особі актами і діями, що визнані неконституційними, повинна відшкодовувати Держава України, в особі державного органу, адже згідно зі ст. 170 Цивільного кодексу України, держава набуває цивільних прав і здійснює обов`язки через органи державної влади.

Відповідач є державною організацією (установою, закладом). У зв`язку з особливою формою представництва держави і у вигляді множинності осіб, які виступають від її імені, заходи примусу по стягненню шкоди проти держави повинні бути спрямовані на конкретний державний орган, уповноважений виступати у цих відносинах від імені та в інтересах держави, а оскільки конкретного порядку та конкретного органу уповноваженого на відшкодування шкоди за ч. 3 ст. 152 Конституції України на законодавчому рівні не закріплено, то з цього слідує, що Держава Україна у спірних правовідносинах щодо компенсації шкоди завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу, за період коли позивач працював на посаді прокурора, набуває цивільних прав і здійснює обов`язки через органи державної влади - Дніпропетровську обласну прокуратуру.

Також суд зазначає, що відповідачем не було надано заперечень проти розрахунку позивача заборгованості, наведеним у позові, а саме посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", з вирахуванням виплаченого посадового окладу.

Відтак, суд вказує, що грошові кошти, які були недоотримані позивачем, підлягають перерахунку та виплаті, а тому з метою ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, суд приходить до висновку про часткове задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності прокуратури Дніпропетровської області, яка полягає у невиплаті ОСОБА_1 частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 14.06.2017р. по 30.12.2020р. та зобов`язання Дніпропетровської обласної прокуратури провести нарахування та виплату ОСОБА_1 неотриманих грошових коштів у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме, посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 14.06.2017 р. по 30.12.2020 р.

Суд також враховує, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно до ч. 1 ст. 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частина 2 ст. 77 КАС України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно з ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо.

На підставі викладеного вище, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.

Розподіл судових витрат відповідно до положень ст.139 КАС України, за наслідками розгляду даної справи не здійснюється, оскільки позивач звільнений від сплати судового збору відповідно до п.1 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про судовий збір».

Керуючись ст. ст. 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ВИРІШИВ:

Адмністративний позов ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність прокуратури Дніпропетровської області, яка полягає у невиплаті ОСОБА_1 частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 14.06.2017р. по 30.12.2020р.

Зобов`язати Дніпропетровську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату ОСОБА_1 неотриманих грошових коштів у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме, посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 14.06.2017 р. по 30.12.2020 р.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Розподіл судових витрат не здійснюється.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя В.В. Кальник