Справа № 400/3396/19
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2021-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № 400/3396/19

адміністративне провадження № К/9901/1455/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І.В.,

суддів: Коваленко Н.М., Чиркіна С.М.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів: Косцової І.П., Скрипченка В.О. від 02.12.2020

у справі № 400/3396/19

за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Адмирал Агро»

до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «ДТЕК Тилігульська Вітроелектростанція»,

про визнання протиправними та скасування розпоряджень

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2019 року ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Адмирал Агро» (далі також - позивачі) звернулися до суду з позовом до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області (далі також - відповідач, Березанська РДА, РДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «ДТЕК Тилігульська Вітроелектростанція», в якому просили: визнати протиправними та скасувати розпорядження Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області № 62 від 18.03.2019 «Про розроблення детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області» та №161 від 07.08.2019 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області».

2. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.09.2020 позов задоволено: визнано протиправними та скасовано розпорядження Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області від 18.03.2019 № 62 та від 07.08.2019 № 161; вирішено питання судових витрат.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2020 рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.09.2020 скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.

4. 14.01.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2020, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 05.04.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ

6. Судами встановлено, що на підставі витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності та державних актів на право власності на земельну ділянку ОСОБА_8 є власником земельної ділянки площею 8,8982 га (Ташинська сільська рада, Березанський район); ОСОБА_15 є власником земельних ділянок площею 18,48 га, 2,0000 га, 9,4255 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_14 є власником земельних ділянок площею 8,86 га, 2,0000 га, 4,8160 га, 3,8091 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_13 є власником земельної ділянки площею 10,83 га (Краснопільська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_3 є власником земельної ділянки площею 2,00 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_4 є власником земельної ділянки площею 2,00 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_11 є власником земельної ділянки площею 10,47 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_10 є власником двох земельних ділянок площею по 10,47 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_7 є власником земельної ділянки площею 10,4797 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_6 є власником земельної ділянки площею 1,34 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_16 є власником земельної ділянки площею 8,86 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 9,91 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_2 є власником земельної ділянки площею 8,86 га (Ташинська сільська рада, Березанський район). Згідно з інформацією з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку за Товариством з обмеженою відповідальністю «Адмирал Агро» зареєстровано право оренди земельних ділянок площею: 7,0098 га, 9 га, 4,6034 га, 8,8575 га, 8,8596 га, 8,9787 га, 8,8599 га, 7,5125 га, 9,5043 га, 8,86 га, 8,86 га, 17,7196 га, 9,2543 га, 8,8599 га (Ташинська сільська рада, Березанський район).

7. 12.03.2019 третя особа звернулась до РДА із заявою, у якій просила надати дозвіл на розробку детального плану території частини земель (об`єкта нове будівництво «Тилігульська вітроелектростанція потужністю 500 МВт на території Березанського району Миколаївської області» - 35000 га) за межами населених пунктів в межах території Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області для будівництва об`єктів вітроелектростанції потужністю 500 МВт з подальшою зміною цільового призначення земель на землі промисловості, транспорту зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

8. 18.03.2019 в.о. голови Березанської РДА Миколаївської області перший заступник голови Березанської РДА Миколаївської області Шевчук М. за наслідками розгляду вказаної вище заяви видав розпорядження № 62 «Про розроблення детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області».

9. Згідно із вказаним розпорядженням № 62 замовником детального плану території визначено Березанську РДА Миколаївської області, фінансування робіт з розроблення детального плану території покладено на інвестора - ТОВ «ДТЕК Тилігульська вітроелектростанція».

10. 15.05.2019 між Березанською РДА Миколаївської області (замовник), фізичною особою-підприємцем ОСОБА_17 (розробник, виконавець), фізичною особою-підприємцем ОСОБА_18 (платник), Товариством «ДТЕК Тилігульська вітроелектростанція» (інвестором) укладено договір № 15/05, за умовами якого виконавець зобов`язується за дорученням замовника виконати роботи з розробки містобудівної документації для будівництва та розміщення вітрової електростанції «ДТЕК Тилігульська вітроелектростанція» потужністю 500 МВт за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області.

11. 30.05.2019 у газеті «Рідне Прибужжя» та 01.06.2019 у газеті «Березань» РДА опублікувала Повідомлення про оприлюднення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки (далі також - Повідомлення про оприлюднення заяви).

12. 20.06.2019 у газеті «Рідне Прибужжя» та 22.06.2019 у газеті «Березань» РДА опублікувала Повідомлення про оприлюднення проєкту документа державного планування - детального плану території для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів у межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області та звіту про стратегічну екологічну оцінку (далі також - Повідомлення про оприлюднення проєкту).

13. У Повідомленні про оприлюднення проєкту, зокрема, зазначено, що проєктна документація складається з пояснювальної записки, розділу «Охорона навколишнього природного середовища» (який є звітом про стратегічну екологічну оцінку), графічних матеріалів. Також РДА повідомила, що громадське обговорення звіту про стратегічну екологічну оцінку та проєкту документа державного планування розпочато з дня їх оприлюднення на офіційному вебсайті РДА; громадськість у межах строку громадського обговорення має право подати замовнику в письмові формі (у тому числі в електронному вигляді) зауваження і пропозиції до проєкту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку; дата початку та строки здійснення процедури, строки подання зауважень і пропозицій - з 22.06.2019 до 22.07.2019; громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення містобудівної документації та звіту про стратегічну екологічну оцінку відбудуться 23.07.2019.

14. 23.07.2019 у приміщенні РДА проведені громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території, оформлені протоколом (далі також - Протокол). Згідно з Протоколом «… вважати, що громадське слухання … відбулося у повній відповідності до діючого законодавства. Детальний план території та звіт про стратегічну екологічну оцінку підлягає затвердженню згідно чинного законодавства …».

15. На засіданні 30.07.2019 архітектурно-містобудівна рада при управлінні містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації за результатами розгляду розробленого ОСОБА_17 проєкту детального плану території внесла певні зауваженні та пропозиції (передбачити розміщення постів пожежної охорони з урахуванням відстані до найбільш віддаленого об`єкту не більше 15 км; збільшити площу для пожежного депо до 0,800 га; передбачити водопровід з прісною водою; врахувати рекомендації, зазначені в листах від державних установ і організацій) та рекомендувала проєкт до затвердження «… з урахуванням зауважень та пропозицій наданих відповідного до чинного законодавства висновків органів державної влади, результатів громадського обговорення та рекомендацій членів ради …».

16. 07.08.2019 в.о. голови Березанської РДА Миколаївської області перший заступник голови Березанської РДА Миколаївської області Шевчук М. видав розпорядження № 161 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів у межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області».

17. Не погоджуючись з такими рішеннями (розпорядженнями) відповідача та вважаючи порушеним своє право власності (оренди) на земельні ділянки, позивачі звернулися до суду із цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

18. Позивачі в обґрунтування своєї позиції посилалися на те, що спірні розпорядження прийняті відповідачем з порушеннями процедури, визначеної законодавством та чинними порядками, а розроблений і в подальшому затверджений детальний план території не відповідає державним будівельним нормам України. Передбачені детальним планом території будівництво та експлуатація об`єктів вітроелектростанції порушують цивільні права позивачів як власників (орендарів) земельних ділянок.

19. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що оскаржувані рішення прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Детальний план території не вирішує питання права власності на землю та права користування землею позивачів. РДА діяла в межах повноважень, детальний план території був розроблений належною особою, а доводи позивачів про недотримання процедурних вимог спростовуються наявними доказами.

20. Третя особа підтримала позицію РДА та додатково зазначила, що проєкт детального плану території розроблений відповідно до схеми планування території області з урахуванням державних та регіональних інтересів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позову, виходив з того, що у поясненнях третя особа вказала, що відповідач не надав суду доказів існування як об`єкта Державного земельного кадастру земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області. Свідок ОСОБА_17 підтвердив, що територія площею 35000 га включає як землі населених пунктів (сіл Анатолівка, Краснопілля, Ташино), так і території відповідних рад, тобто землі, права на які належать, в тому числі, позивачам. Оскільки розроблення детального плану території здійснювалось на підставі розпорядження, яке, за висновком суду, є протиправним, підлягає задоволенню також позовна вимога про визнання протиправним та скасування Розпорядження № 161. Відповідач не забезпечив проведення громадського обговорення проєкту детального плану території і затвердженням цього проєкту порушив встановлену законом заборону. Ця обставина є додатковим підтвердженням протиправності Розпорядження № 161.

22. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що відповідач під час видання оскаржуваного розпорядження № 62 від 18.03.2019 про розроблення детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га діяв правомірно, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Спірне розпорядження № 62 від 18.03.2019 жодним чином не порушує прав та інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин, оскільки це розпорядження фактично є «проміжним» (процедурним) нормативно-правовим актом індивідуальної дії одноразового застосування і не несе будь-яких юридичних наслідків щодо виникнення, зміни чи припинення прав будь-кого з позивачів, оскільки в ньому зафіксовано лише тільки наміри щодо вчинення певного циклу (етапів) дій по розробці детального плану території і, відповідно, стосується лише тільки замовника та заявника-інвестора. Якщо ж позивачі вважають, що в цьому випадку порушується їх право власності або оренди на земельні ділянки, які після розроблення спірного детального плану території можуть увійти до складу земельної ділянки, на яку претендує третя особа, то вони мають право оскаржити усі спірні рішення відповідача до суду в порядку цивільного судочинства Суд першої інстанції, повністю задовольняючи позовні вимоги про скасування розпорядження № 161 від 07.08.2019, фактично взагалі не обґрунтував таке рішення та виходив виключно лише з формальних підстав, а саме з того, що останні є похідними позовними вимогами і оскільки розроблення детального плану території здійснювалось на підставі розпорядження № 62 від 18.03.2019, яке за висновками суду вже визнано протиправним, то, відповідно, і вимога щодо визнання протиправним і скасування розпорядження №161 також підлягає задоволенню. Безпідставними є доводи позивачів, що відповідач нібито належним чином не забезпечив оприлюднення проєкту детального плану території, проведення його громадського обговорення та затвердженням цього проєкту фактично порушив встановлену законом заборону, що є додатковою обставиною на підтвердження протиправності розпорядження №161, як і розпорядження № 62.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Позивач ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що судом не враховано, що позивачі оскаржили розпорядження №62 про розроблення детального плану території у зв`язку із відсутністю повноважень у відповідача на його прийняття, оскільки у відповідача відсутня земельна ділянка, площею 35 000 га, щодо розроблення детального плану території якої ним видано розпорядження. Відповідачем порушено статтю 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки порушено строки розміщення детального плану території, розміщеного ФОП ОСОБА_18 ; здійснено відповідне повідомлення лише в одному засобі масової інформації; не створено погоджувальну комісію; порушено процедуру проведення порядку громадських обговорень; проігноровано надані громадськістю зауваження та пропозиції. Детальний план території, розроблений ФОП ОСОБА_18 , не відповідає вимогам ДБН Б.1.1-14:2012. Відповідачем затверджено детальний план території, розроблений ФОП ОСОБА_17 , який взагалі не було оприлюднено. Помилковим є висновок суду апеляційної інстанції, що 09.07.2019 відповідач вдруге розмістив пояснювальну записку на своєму сайті, оскільки всупереч положенням статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у цей день відповідач розмістив пояснювальну записку вперше. Судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення не враховано висновки Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 20.03.2019 у справі № 369/8195/17, від 15.05.2019 у справі № 363/3786/17, від 14.11.2019 у справі № 0740/885/18, від 22.01.2020 у справі № 369/8195/17 та від 13.04.2020 у справі № 803/1254/17.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

25. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі також - Закон № 3038-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

27. Згідно із пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

28. Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації (частина друга статті 19 Закону № 3038-VI).

29. За правилами частини восьмої наведеної вище норми Закону № 3038-VI детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.

30. Статтею 21 Закону № 3038-VI регламентовано процедуру громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у розробленні, зокрема, детальних планів територій.

31. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проєктів такої документації забороняється (частина друга статті 21 Закону № 3038-VI).

32. Відповідно до частини третьої статті статті 21 Закону № 3038-VI замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити:

1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення;

2) оприлюднення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу «Охорона навколишнього природного середовища» або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості;

3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні;

4) проведення громадських слухань щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні;

5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;

6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні.

33. Частинами четвертою-шостою цієї статті передбачено, що оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проєктів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.

34. Пропозиції громадськості подаються у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, який не може становити менш як 30 днів з дня оприлюднення проєкту містобудівної документації на місцевому рівні. Пропозиції, подані після встановленого строку, не розглядаються.

35. Громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дня оприлюднення проєкту містобудівної документації на місцевому рівні.

36. Згідно з положеннями статті 13 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; 2) соціально-економічного розвитку відповідних територій; 3) бюджету, фінансів та обліку; 4) управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики; 5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв`язку; 6) науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей; 7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 8) зовнішньоекономічної діяльності; 9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати. Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

37. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що відповідач не надав жодних пояснень та доказів на їх підтвердження, відповідно до якої схеми планування території (частини території) Березанського району та/або Миколаївської області мав бути розроблений детальний план території. Відсутнє відповідне посилання і у тексті Розпорядження № 62.

38. Як встановлено судом першої інстанції, у поясненнях третя особа вказала, що «… відповідно до Схеми планування території Миколаївської області, що була затверджена Рішенням Миколаївської обласної ради № 29 від 16 травня 2019 року, в Березанському районі передбачено розміщення Тилігульської ВЕС. Тому, проєкт ДПТ розроблявся відповідно до схеми планування території області з урахуванням державних та регіональних інтересів …».

39. Щодо цього доводу суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення обласної ради від 16.05.2019 не могло бути підставою для прийняття розпорядження, яке видано раніше, а саме 18.03.2019. Також суд зауважив, що текст відповідного рішення суду не наданий.

40. Окрім цього, як встановлено судом першої інстанції, відповідач не надав суду доказів існування як об`єкта Державного земельного кадастру земельної ділянки «орієнтовною площею 35000,0000 га … за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області …».

41. Водночас судом першої інстанції встановлено на підставі показань свідка ОСОБА_17 , що територія, площею 35 000 га, включає як землі населених пунктів (сіл Анатолівка, Краснопілля, Ташино), так і території відповідних рад, тобто землі, права на які належать, в тому числі, позивачам.

42. Зважаючи на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність оскаржуваного розпорядження № 62.

43. Суд апеляційної інстанції, вважаючи помилковим такий висновок суду першої інстанції зазначив, що відповідач під час видання оскаржуваного розпорядження №62 від 18.03.2019 про розроблення детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га (яка, в свою чергу, складається з земельних ділянок, що знаходяться за межами населених пунктів в межах територій Анатоліївської (10147,1 га), Краснопільської (13606,14) та Ташинської сільських рад (11301,2 га) Березанського району), діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

44. Однак колегія суддів вважає відповідні висновки суду апеляційної інстанції передчасними з огляду на наступне.

45. Попри те, що судом першої інстанції встановлено, що відповідачем не надано суду доказів існування як об`єкта Державного земельного кадастру земельної ділянки «орієнтовною площею 35 000,0000 га … за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області …», а також, що територія, площею 35 000 га, включає як землі населених пунктів (сіл Анатолівка, Краснопілля, Ташино), так і території відповідних рад, судом апеляційної інстанції не зазначено, на підставі яких фактичних даних ним установлено, що відповідна земельна ділянка знаходиться за межами зазначених населених пунктів.

46. Також рішення суду апеляційної інстанції не містить оцінки висновку суду першої інстанції щодо неможливості розроблення детального плану території відповідно до Схеми планування території Миколаївської області, затвердженої рішенням Миколаївської обласної ради № 29 від 16.05.2019.

47. Окрім цього, суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку про правомірність оскаржуваного розпорядження № 62 виходив з того, що таке жодним чином не порушує прав та інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин, оскільки фактично є «проміжним» (процедурним) нормативно-правовим актом індивідуальної дії одноразового застосування і не несе будь-яких юридичних наслідків щодо виникнення, зміни чи припинення прав будь-кого з позивачів. Якщо ж позивачі вважають, що в цьому випадку порушується їх право власності або оренди на земельні ділянки, які після розроблення спірного детального плану території можуть увійти до складу земельної ділянки, на яку претендує третя особа, то останні, при наявності достатніх доказів цього, мають право оскаржити усі спірні рішення відповідача до суду в порядку цивільного судочинства.

48. Згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

49. При цьому, відносячи оспорюване розпорядження № 62 до нормативно-правових актів, суд апеляційної інстанції не навів обґрунтувань зазначеного висновку.

50. Натомість лише затверджена у встановленому порядку містобудівна документація на місцевому рівні визначає вимоги, які є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування в силу норм частини другої статті 5 Закону № 3038-VI.

51. Подібного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 19.12.2019 у справі № 1340/4243/18.

52. Колегія суддів зауважує, що можливість захисту прав позивачів у подальшому у порядку цивільного судочинства за наявності відповідних підстав (про що зазначає суд апеляційної інстанції), не виключає можливість захисту порушених, на їх думку, прав шляхом подання позову у цій справі.

53. Наведене узгоджується з позицією висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15.05.2019 у справі № 363/3786/17, згідно якої, незважаючи на те, що позивачка сформулювала позовну вимогу як зобов`язання відповідача усунути перешкоди у здійсненні права власності на належну їй земельну ділянку шляхом визнання недійсним рішення Сільради про затвердження детального плану села в частині затвердження детального плану території на належну їй на праві власності земельну ділянку, фактично суть вимоги зводиться до оскарження рішення, яким затверджено детальний план села, а тому такий спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

54. Вище зазначене свідчить про помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо необхідності захисту своїх прав позивачами у спірних правовідносинах тільки у порядку цивільного судочинства.

55. Крім того, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції зазначив наступе: «Стосовно ж інших тверджень позивачів, в обґрунтування неправомірності розпорядження № 62 від 18.03.2019р., щодо нібито допущених відповідачем певних порушень при оприлюдненні у червні 2019р. проєкту ДТП та проведенні 23.07.2019р. громадських слухань, то останні, на думку судової колегії, також є помилковими, необґрунтованими, не відповідаючими обставинам і матеріалам справи та фактично взагалі не стосуються предмету оскарження, яким, передусім, як зазначалося вище, є визнання протиправним та скасування розпорядження РДА №62 від 18.03.2019р. Крім того, при цьому одночасно слід звернути увагу й на той факт, що усі ці дії (в т.ч. порушення, на які вказують позивачі) були здійснені відповідачем вже після прийняття спірного розпорядження №62 від 18.03.2019р., т. б. в процесі його виконання, та до того ж, не були предметом даного спору, оскільки позивачі у цьому позові фактично не оскаржували весь комплекс дій відповідача, пов`язаний із реалізацією цього розпорядження № 62 щодо поетапного розроблення детального плану території та взагалі не заявляли таких позовних вимог...»

56. Однак колегія суддів вважає такі висновки суду апеляційної інстанції помилковими, оскільки у цій справі позивачі просили визнати протиправними та скасувати не лише розпорядження Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області № 62 від 18.03.2019 «Про розроблення детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області», але й також розпорядження № 161 від 07.08.2019 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області», а тому для повного, всебічного та об`єктивного розгляду справи судам першої та апеляційної інстанцій необхідно було надати оцінку усім доводам позивачів, включно з тими, які стосується допущених, на їх думку, порушень відповідачем після прийняття розпорядження №62, так як такі можуть безпосередньо впливати на правомірність розпорядження №161, яке також є предметом оскарження у цій справі.

57. Помилковими є також висновки суду апеляційної інстанції, згідно з якими суд першої інстанції, ухвалюючи рішення у цій справі та задовольняючи позовні вимоги про скасування розпорядження № 161 від 07.08.2019, взагалі не обґрунтував таке рішення та виходив виключно з формальних підстав, а саме з того, що останні є «похідними», з огляду на наступне.

58. Як убачається з рішення суду першої інстанції, останній дійшов висновку, що оскільки розроблення детального плану території здійснювалось на підставі розпорядження № 62, яке, за висновком суду, є протиправним, а тому підлягає задоволенню також позовна вимога про визнання протиправним та скасування розпорядження № 161. Однак разом із цим суд надав оцінку іншим доводам позивачів та запереченням відповідача і третьої особи щодо протиправності розпорядження № 161.

59. Більше того, не дійшовши висновку щодо правомірності або ж неправомірності розпорядження № 62, колегія суддів зауважує, що встановлена судом апеляційної інстанції правомірність такого в жодному разі не може свідчити про правомірність розпорядження №161, яке прийняте після нього.

60. До того ж, дійшовши висновку про правомірність розпорядження №161, суд апеляційної інстанції не перевірив та не надав оцінки відповідним висновкам суду першої інстанції, згідно з якими на офіційному веб-сайті РДА 09.07.2019 була оприлюднена пояснювальна записка до проєкту, виготовлена ФОП ОСОБА_18 , в той час як Договір був укладений з ФОП ОСОБА_17 .

61. Окрім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що після звернення мешканців Краснопільської і Ташинської сільських рад із листом від 02.07.2019 Березанська РДА 09.07.2019 ще раз додатково розмістила пояснювальну записку проєкту детального плану території на своєму інтернет-сайті.

62. Однак судом апеляційної інстанції не зазначено, на підставі дослідження яких доказів ним встановлені ці обставини, зокрема, саме повторності розміщення пояснювальної записки проєкту детального плану території, коли саме була розміщена пояснювальна записка вперше та хто був її автором.

63. Також судом апеляційної інстанції не надано оцінки встановленим судом першої інстанції обставинам та відповідним висновкам щодо наявності недостовірної інформації у Повідомленні про оприлюднення проєкту, оскільки, як встановлено судом першої інстанції, доказів оприлюднення на офіційному веб-сайті РДА розробленого ФОП ОСОБА_17 проєкту відповідач не надав; щодо помилкового призначення громадських слухань відносно проєкту ФОП ОСОБА_17 на 23.07.2019, попри відсутність доказів про оприлюднення такого на офіційному вебсайті РДА, а також відсутності інформації щодо оприлюднення пояснювальної записки, розділу «Охорона навколишнього природного середовища» або звіту про стратегічну екологічну оцінку, графічних матеріалів; щодо безпідставності визначення відповідачем строків для проведення процедури громадського обговорення, з огляду на те, що оприлюднення проєкту, розробленого ФОП ОСОБА_17 , не відбулось.

64. Зважаючи на те, що розроблений ФОП ОСОБА_17 проєкт детального плану території не був оприлюднений на офіційному вебсайті РДА станом на призначену дату громадських слухань, з огляду на ту обставину, що оскаржуваним розпорядженням відповідача №161 був затверджений проєкт саме ФОП ОСОБА_17 , суд першої інстанції дійшов висновку, що РДА не забезпечила проведення процедури громадського обговорення в цілому, в тому числі і громадських слухань.

65. Однак в оскаржуваному судовому рішенні суду апеляційної інстанції також не перевірено правильності відповідних висновків суду першої інстанції та відсутні висновки, які б спростовували такі.

66. Крім того, суд першої інстанції не надав оцінку доводам позивачів щодо неналежного розгляду та врахування пропозицій громадськості, недостовірності інформації, відображеної у Протоколі, неповноти відеофіксації, щодо невідповідності оприлюдненого відповідачем 09.07.2019 на своєму офіційному вебсайті проєкту детального плану територій, що був розроблений ФОП ОСОБА_18 , вимогам ДБН Б.1.1-14:2012, оскільки, як було встановлено, оскарженим Розпорядженням № 161 був затверджений інший проєкт, автором якого є ФОП ОСОБА_17 .

67. При цьому, суд апеляційної інстанції попри те, що не спростував вищевикладені висновки суду першої інстанції, також і не надав оцінки зазначеним доводам позивачів, що унеможливлює перевірку таких судом касаційної інстанції.

68. Встановлені судом апеляційної інстанції обставини відносно проведення громадських слухань 23.07.2019 в приміщенні Березанської РДА Миколаївської області щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території, зокрема, зазначення про те, що представник інвестора, виступаючи на громадських слуханнях, запевнив мешканців, що в процесі розроблення детального плану території розробниками проєкту було враховано інтереси та пропозиції громади, а також та обставина, що Архітектурно-містобудівна рада при Управлінні містобудування та архітектури Миколаївської ОДА на своєму засіданні 30.07.2019 за результатами розгляду розробленого проєкту детального плану території одноголосно «рекомендувала проєкт до затвердження» з відміткою про врахування зауважень та пропозицій наданих відповідно до вимог чинного законодавства висновків органів державної влади, результатів громадського обговорення та рекомендацій членів ради, не спростовують доводів позивача про порушення порядку проведення громадських слухань.

69. Колегія суддів не надає оцінки доводам ОСОБА_1 щодо неврахування судом апеляційної інстанції під час ухвалення висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 22.01.2020 у справі № 369/8195/17, від 14.11.2019 у справі №0740/885/18, оскільки без встановлення вищевикладених обставин неможливо встановити, чи правовідносини у зазначених справах є подібними до тих, які склалися між учасниками справи, яка розглядається.

70. Натомість до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

71. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення.

72. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

73. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

74. Згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

75. Одночасно колегія суддів звертає увагу, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що мотиви оцінки доказів не може ґрунтуватися на припущеннях.

76. Колегія суддів наголошує, що для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині рішення, правильно застосовуючи при цьому відповідні норми матеріального права та дотримуючись норм процесуального права.

77. Зазначені вище обставини свідчать про неповне з`ясування судом апеляційної інстанції обставин справи, що призвело до передчасних висновків суду щодо відсутності підстав для задоволення позову. З урахуванням неповного з`ясування судом всіх обставин у справі, суд касаційної інстанції позбавлений можливості надати їм правову оцінку.

78. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

79. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

80. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

81. У справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно із статтею 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; пункт 30).

82. У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99, пункт 30).

83. У пункті 31 рішення у справі «Волошин проти України» (№ 15853/08) та пункті 22 рішення у справі «Бацаніна проти Росії» (№ 3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає «справедливого балансу між сторонами» і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.

84. У пункті 25 рішення у справі «Проніна проти України» (№ 63566/00), пункті 13 рішення у справі «Петриченко проти України» (№ 2586/07) та пункті 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Нечипорук і Йонкало проти України» (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

85. З огляду на викладене, відповідно до положень статті 353 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2020 скасувати, а справу № 400/3396/19 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Желєзний

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін