Справа № 400/1438/21
Суддя: Димерлій О.О.
Дата ухвалення: 2021-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 вересня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/1438/21
Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Димерлія О.О.

суддів Єщенка О.В. , Шляхтицького О.І.

за участю секретаря Пономарьової Н.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року по справі № 400/1438/21 за позовом ОСОБА_1 до Первомайської районної ради Миколаївської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про визнання незаконними та скасування рішень

У С Т А Н О В И В:

У березні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:

- визнати незаконним та скасувати рішення Первомайської районної ради Миколаївської області «Про затвердження Положення про виконавчий апарат та про структуру виконавчого апарату Первомайської районної ради» № 2 від 18.12.2020 року;

- визнати незаконним та скасувати рішення Первомайської районної ради Миколаївської області «Про обрання заступників голови Первомайської районної ради восьмого скликання» № 3 від 18.12.2020 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що спірні рішення Первомайської районної ради Миколаївської області є незаконними та такими, які прийняті з порушенням вимог положень ст. 19 Конституції України, ст. 24, 56, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та приписів ст. 35 Закону України «Про запобігання корупції».

Уважаючи, що оскаржувані рішення порушують її права та законні інтереси, позивачка звернулась до суду з відповідними вимогами.

За наслідками розгляду зазначеної справи Миколаївським окружним адміністративним судом 21 травня 2021 року прийнято рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що обов`язковою умовою визнання протиправними спірних рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачкою порушених її прав та інтересів цими рішеннями. Однак, доводи ОСОБА_1 не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних рішень на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси останньої.

Не погоджуючись з означеним рішенням суду, ОСОБА_1 подано апеляційну скаргу, у якій посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, не повне з`ясування обставин справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

В обґрунтування заявлених вимог апеляційної скарги зазначено, що спірні рішення органу місцевого самоврядування не відповідають критеріям законності, оскільки відповідачем було порушено процедуру їх прийняття, а також приписи чинного законодавства України.

При цьому, судом першої інстанції не надано оцінки рішенню «Про затвердження Положення про виконавчий апарат та про структуру виконавчого апарату Первомайської районної ради» № 2 від 18.12.2020 року. В результаті прийняття цього рішення відбулось скорочення 2 відділів райради, у тому числі і відділу в якому працювала позивачка. Так, разом з позовною заявою ОСОБА_1 було подано до суду розпорядження про її звільнення. На думку скаржника, розпорядження про її звільнення є належним доказом того, що оскаржуване рішення безпосередньо стосується її інтересів, які мають бути поновлені у судовому порядку.

Окрім цього, в порушення вимог ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Первомайською районною радою прийнято рішення «Про обрання заступників голови Первомайської районної ради восьмого скликання» № 3 від 18.12.2020 року, у відповідності до якого обрано трьох заступників голови районною ради. Дана обставина слугувала наслідком поглинення зайвими посадами кошторису районного бюджету.

У відзиві на апеляційну скаргу представник Первомайської районної ради Миколаївської області спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення та просить його залишити без змін.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом норм процесуального права при установленні фактичних обставин у справі та правильність застосування норм матеріального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судом першої інстанції установлено, що 18.12.2020 року Первомайською районною радою Миколаївської області прийнято рішення № 2 «Про затвердження Положення про виконавчий апарат та про структуру виконавчого апарату Первомайської районної ради», яким вирішила затвердити структуру виконавчого апарату Первомайської районної ради.

Згідно до затвердженої структури виконавчого апарату Первомайської районної ради передбачено три штатних одиниць посади-заступника голови районної ради.

Окрім цього, 18.12.2020 року відповідачем прийнято рішення № 3 «Про обрання заступників голови Первомайської районної ради», яким вирішено обрати заступниками голови Первомайської районної ради Миколаївської області восьмого скликання: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

Положеннями ч.1 ст.308 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, установленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо уважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Окрім цього, вимогами частини 2 статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У відповідності із Рішенням Конституційного Суду України від 25.11.1997 року № 6-зп щодо офіційного тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, частину 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо уважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, суд має установити, яким чином в правовідносинах, щодо яких виник спір, порушуються права особи, яка звернулась за судовим захистом, чи її охоронювані законом інтереси.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Одночас, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто установлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Так, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», частиною 1 статті 10 якого передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно до приписів п.1,4 ч.1 ст.43 вище вказаного Закону, виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання ,зокрема:

- обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади;

- затвердження за пропозицією голови ради структури виконавчого апарату ради, його чисельності, установленої відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на утримання ради та її виконавчого комітету.

З урахуванням наведених законодавчих приписів, судом апеляційної інстанції установлено, що затвердження структури виконавчого апарату ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, а також обрання заступників голови Первомайської районної ради належить до компетенції відповідача. Пропозиції щодо зазначених питань вносить голова відповідної ради, а їх затвердження відбувається на пленарних засіданнях відповідної ради.

Частиною 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Приписами статті 4 КАС України визначено, що:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Таким чином, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які установлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що предметом спору у даній справі є законність рішення Первомайської районної ради Миколаївської області «Про затвердження Положення про виконавчий апарат та про структуру виконавчого апарату Первомайської районної ради» № 2 від 18.12.2020 року та «Про обрання заступників голови Первомайської районної ради восьмого скликання» № 3 від 18.12.2020 року.

За наслідками дослідження змісту спірних рішень Первомайської районної ради Миколаївської області «Про затвердження Положення про виконавчий апарат та про структуру виконавчого апарату Первомайської районної ради» № 2 від 18.12.2020 року та «Про обрання заступників голови Первомайської районної ради восьмого скликання» № 3 від 18.12.2020 року, судовою колегією з`ясовано, що вказані рішення органу місцевого самоврядування не містить в собі ознак нормативно-правового акта.

Обґрунтуванням своїх порушених прав та законних інтересів ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувані рішення впливають на права і інтереси позивачки як члена територіальної громади Первомайського району Миколаївської області. При цьому інтерес позивачки полягає у забезпеченні дотримання відповідачем як органом місцевого самоврядування права останньої на належне місцеве самоврядування, тобто на виконання Первомайською районною радою своїх повноважень у межах, на підставі та у спосіб, що установлені законом.

Судом першої інстанції відхилено такі доводи позивачки, оскільки доводи не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси ОСОБА_1 . Позивачка не визначила, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний її інтерес, а також те, що цей інтерес належить саме останній. ОСОБА_1 не обґрунтувала свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої вона є, і для якої цей інтерес має значення.

Як на підставу порушення прав оскарженими рішеннями позивачка у апеляційній скарзі посилається на те, що вона як член територіальної громади Первомайського району Миколаївської області, сплачує податки до місцевого бюджету, за рахунок якого утримується Первомайська районна рада, а тому, на її думку, протиправні дії відповідача стосуються (зачіпають) індивідуально вираженого інтересу щодо прагнення до користування таким нематеріальним благом, як належне виконання відповідачем владних повноважень у сфері управлінської діяльності, а саме забезпечення «ефективного управління» щодо структури та загальної чисельності виконавчого апарату відповідача за кошти бюджету міста.

Апеляційний суд звертає увагу, що у даному випадку позивачка звернулася за захистом не прав, а своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади Первомайського району Миколаївської області. Цей інтерес ОСОБА_1 убачає в неналежному виконанні відповідачем своїх установлених законом функцій та обов`язків, оскільки Первомайська районна рада утримується, у тому числі і за рахунок коштів позивачки, сплачених до місцевого бюджету.

Варто зазначити, що порушення вимог Закону рішеннями чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачкою порушення її прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішеннями з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Так, як зазначає відповідач у відзиві на позовну заяву, що постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 року №807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» було утворено Первомайський район (з адміністративним центром в місті Первомайськ) з одночасною ліквідацією (шляхом приєднання до Первомайського району) Арбузинського, Врадіївського, Кривоозерського районів. У результаті приєднання до Первомайського району територіальних громад вказаних вище районів, населення Первомайського району збільшилося з 28 729 осіб до 149 667 осіб, що у свою чергу викликало потребу у зміні структури з урахуванням і необхідності забезпечення ефективного управління.

Ураховуючи зміни, які відбулися, 18.12.2020 року відповідачем проведено третю позачергову сесію на якій у відповідності з приписами п.4. ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийнято рішення №2, яким затверджено структуру та загальну чисельність виконавчого апарату Первомайської районної радої. Згідно до потреби районної ради, задля забезпечення ефективного представлення спільних інтересів територіальних громад, затверджена вказаним рішенням структура передбачає три штатні одиниці за посадою «Заступник голови ради».

18.12.2020 року у відповідності до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламенту Первомайської районної радої восьмого скликання за поданням голови ради, шляхом таємного голосування було прийнято спірне рішення «Про обрання заступників голови Первомайської районної ради восьмого скликання», яким вирішено обрати заступниками голови Первомайської районної ради Миколаївської області - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

Судова колегія вказує, що означене вище рішення Первомайської районної ради Миколаївської області №3 від 18.12.2020 року є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, яким вирішується питання про правовідносини з публічної служби ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

Будь-яких інших правовідносин, окрім питань публічної служби вказаних осіб, означене рішення не вирішує. Більше того, спірні рішення відповідача не породжують, не змінюють та не припиняють прав та обов`язки ОСОБА_1 . Остання не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникли із прийняттям оскаржених рішень.

При цьому, безпідставними є посилання скаржника на те, що ОСОБА_1 звільнена із займаної посади в наслідок прийняття структури виконавчого апарату Первомайської районної ради, затвердженої оскаржуваним рішенням відповідача № 2 від 18.12.2020 року.

Необхідно звернути увагу, що з огляду на матеріали справи та доводів викладених у апеляційній скарзі, ОСОБА_1 була звільнена з посади органу місцевого самоврядування не на підставі оскаржуваного рішення №2 від 18.12.2020 року, а на підставі розпорядження голови районної ради від 04.03.2021 р. № 71-рк.(т.2 а.с.67)

Окрім цього, вказане розпорядження голови Первомайської районної ради від 04.03.2021 року №71 є предметом розгляду справи № 400/2134/21 за позовом ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування зазначеного розпорядження.

За таких обставин, колегією суддів не виявлено порушення прав чи законних інтересів, чи покладення обов`язків на позивачку у публічній сфері, які мали б місце у зв`язку із прийняттям відповідачем спірних рішень.

Окремо апеляційний суд уважає за необхідне зазначити, що з урахуванням вищевикладеного аргументування, відсутні підстави для дослідження обставин (фактів) порушення процедури прийняття спірних рішень та приписів Закону України «Про запобігання корупції», якими обґрунтовуються вимоги позивачки, оскільки обов`язковою передумовою вчинення вказаних дії судом, відповідно до норм КАС України, є наявність спору між сторонами, тобто наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законного інтересу саме ОСОБА_1 . В той же час вказаних порушень останньою не зазначено, а судом першої та апеляційної інстанцій не установлено.

Отже, за наведених обставин та ураховуючи, що відповідно до норм чинного законодавства відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачкою способу її захисту є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові, колегія суддів погоджується з правовою позицією суду першої інстанції про безпідставність та необґрунтованість позовних вимог.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується приписами ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення «Серявін та інші проти України») та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Як зазначено в п.58 рішення Європейського суду з прав людини по справі «Серявін та інші проти України», суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Ураховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини справи, судова колегія дійшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки апеляційним судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

У відповідності до ст. 315, 316 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги, якщо суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Оскільки, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення,тому апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду - без змін.

З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст. 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року по справі № 400/1438/21 за позовом ОСОБА_1 до Первомайської районної ради Миколаївської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про визнання незаконними та скасування рішень - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлено та підписано суддями 06.10.2021 року.

Суддя-доповідач Димерлій О.О.
Судді Єщенко О.В. Шляхтицький О.І.