Справа № 140/1601/21
Суддя: Святецький Віктор Валентинович
Дата ухвалення: 2021-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2021 рокуЛьвівСправа № 140/1601/21 пров. № А/857/10680/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Святецького В.В.

суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2021 року в справі №140/1601/21 (головуючий суддя Андрусенко О.О., м. Луцьк) за позовом ОСОБА_1 до Ковельської міської ради про визнання рішення протиправними, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Ковельської міської ради, в якому просив: а) визнати протиправним рішення від 28.01.2021 №4/44, яким безпідставно відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка знаходиться в межах м. Ковель;

б) зобов`язати надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована в межах м. Ковель, згідно його заяви від 05.03.2020, у відповідності до вимог Конституції України, Земельного кодексу України.

Рішенням від 16 квітня 2021 року Волинський окружний адміністративний суд адміністративний позов задовольнив частково.

Визнав протиправним та скасував рішення Ковельської міської ради від 28 січня 2021 року №4/44 ,,Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 .

Зобов`язав Ковельську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 05 березня 2020 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, яка знаходиться на території м. Ковель, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Ковельської міської ради на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 908,00 грн.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

В обґрунтування апеляційної скарги скаржник вказує, що суд обрав неефективний спосіб захисту його порушеного права, оскільки суд вже зобов`язував у попередньому рішенні повторно розглянути заяву позивача, проте Ковельська міська рада повторно прийняла незаконне рішення.

Вказує на те, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

Відповідач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

На підставі пункту 3 частини 1 статті 311 КАС України розгляд справи проводиться в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Суд встановив та матеріалами справи підтверджується, що 05.03.2020 ОСОБА_1 звернувся до Ковельської міської ради з листом, у якому просив надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка знаходиться на території м. Ковель.

Рішенням Ковельської міської ради від 23.04.2020 №66/34 відповідач розглянувши заяву позивача, вирішив відмовити ОСОБА_1 в наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у приватну власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель Ковельської міської ради, не наданих у власність чи користування.

Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач звернувся в суд з позовом. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 31.08.2020 у справі №140/9357/20 позов задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення Ковельської міської ради від 23 квітня 2020 року №66/34 ,,Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 . Зобов`язано Ковельську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 05 березня 2020 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, яка знаходиться на території м. Ковель.

28.01.2021 Ковельська міська рада рішенням №4/44 у зв`язку з відсутністю у генеральному плані міста Ковель сільськогосподарських виробничих територій, на яких можуть розміщуватись особисті селянські господарства вирішила відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у приватну власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель Ковельської міської ради, не наданих у власність чи користування, у зв`язку із невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам містобудівної документації.

Вважаючи таке рішення протиправним, позивач оскаржив його до суду.

Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач не довів суду, що прийняте ним рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою відповідає нормам чинного законодавства; воно не може вважатися обґрунтованим, добросовісним і законним. Проте при обранні ефективного способу захисту порушеного права, суд вирішив зобов`язати відповідача повторно розглянути заву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача надати такий дозвіл без перевірки всіх підстав, встановлених законодавством для відмови у видачі дозволу, які в свою чергу не були перевірені відповідачем, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Поряд з цим, колегія суддів вважає за необхідне застосувати у даній справі норми ч.2 ст. 308 КАС України, відповідно до яких суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Вивчивши матеріали справи та надавши правову оцінку висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (надалі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.

Згідно з пунктами а, б статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Як визначено пунктом б частини першої статті 81 ЗК України, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Частинами першою, другою статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт в частини третьої статті 116 ЗК України).

Пунктом б частини першої статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Згідно зі статтею 26 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, серед інших, вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 59 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.

З наведених норм слідує, що в межах даного спору Ковельська міська рада має виключні повноваження на вирішення питання про надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель комунальної власності відповідної територіальної громади.

При цьому порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, чинним законодавством чітко визначено, що орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

При цьому чинним законодавством не передбачено права суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17.

Відтак, системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У такому випадку відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб`єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування об`єкта вимогам, зазначеним у ЗК Україні, які повинні бути затверджені у встановленому законом порядку або вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко - економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

З матеріалів справи колегія суддів вбачає, що 28.01.2021 Ковельська міська рада рішенням №4/44 відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у приватну власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель Ковельської міської ради, у зв`язку із відсутністю у генеральному плані міста Ковель сільськогосподарських виробничих територій, на яких можуть розміщуватись особисті селянські господарства.

Надаючи правову оцінку наведеному вище рішенню, колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 1 Закону України ,,Про особисте селянське господарство від 15.05.2003 №742-IV особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму. Члени особистого селянського господарства здійснюють діяльність на свій розсуд і ризик у межах встановленого правового господарського порядку, дотримуючись вимог цього Закону, законів України, інших нормативно-правових актів.

Згідно зі ст.ст. 18-20 Земельного кодексу України кожна земельна ділянка, незалежно від форми власності чи використання, має конкретне цільове призначення, під яким слід розуміти встановлені законодавством та конкретизовані відповідними органами влади допустимі межі використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами. Тобто цільове використання земельної ділянки визначає той спосіб її використання, який встановлено для цієї ділянки.

Відповідно до Класифікації видів цільового призначення, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548, ділянки для ведення особистого селянського господарства є землями сільськогосподарського призначення.

Статтею 33 Земельного кодексу України встановлено, що земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.

Поряд з цим, ч.3 ст.80 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності встановлено, що сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації приймаються рішення з питань планування та забудови територій.

Статтею 25 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності встановлений режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб. Зокрема вказано, що режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

З генерального плану міста Ковеля слідує, що території для ведення особистого селянського господарства не передбачені.

Крім того, відповідно до вимог п.7.6 ДБН Б.2.2-12:2019 ,,Планування та забудова територій зони сільськогосподарських виробничих територій є функціональною частиною сільських населених пунктів. На цих територіях можуть бути розміщені різні типи агропромислових комплексів, підприємств і цехів галузевих господарських центрів виробничих об`єктів, які належать акціонерним товариствам, кооперативам, особистим селянським та фермерським господарствам тощо.

Відтак, розміщення таких зон на території міст державними будівельними нормами не передбачено.

Таким чином, земельна ділянка для ведення особистого селянського господарства не може бути розташована в межах міста, оскільки таке розташування суперечить вказаним вище нормативно - правовим актам та містобудівній документації, що є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідно до вимог ст.118 ЗК України.

Отже, рішення Ковельської міської ради Волинської області від 28.01.2021 №4/44, яким відмовлено гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у приватну власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель Ковельської міської ради у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам містобудівної документації є таким, що ухвалене правомірно, в межах наданих повноважень та на підставі законодавства, що регулює спірні правовідносини.

Суд першої інстанції на вказані обставини не звернув належної уваги, а тому дійшов помилкового висновку, що є протилежним наведеному вище.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч.1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, неповно з`ясував обставини справи, що мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права, та дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.

За таких обставин колегія суддів вважає правильним скасувати судове рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2021 року в справі №140/1601/21 скасувати та ухвалити постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В. В. Святецький
судді Л. Я. Гудим
О. М. Довгополов
Повне судове рішення складено 05.10.2021.