Справа № 120/3920/20-а
Суддя: Гонтарук В. М.
Дата ухвалення: 2021-09-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/3920/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Заброцька Л.О.

Суддя-доповідач - Гонтарук В. М.

20 вересня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гонтарука В. М.

суддів: Курка О. П. Сторчака В. Ю. ,

секретар судового засідання: Шпикуляк Ю.В.,

за участю:

представника відповідача: Хмарського Ростислава Васильовича

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

в серпні 2020 року позивачі звернулись до суду з позовом до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року адміністративний позов задоволено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

03 березня 2021 року від відповідача надішли доповнення до апеляційної скарги.

01 липня 2021 року від представника відповідача надійшли додаткові пояснення.

Позивачі своїми правами передбаченими ст. 30, 304 КАС України не скористались та не подали відзив на апеляційну скаргу.

Представник відповідача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав, просив суд їх задовольнити.

Позивачі в судове засідання не з`явились. По дату, час та місце розгляду справи повідомлені завчасно та належним чином, що підтверджується трекінгами відстеження поштового відправлення №123 та 131 із сайту АТ "Укрпошта"

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що остання не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду неоспорені факти про те, що ОСОБА_1 відповідно до Розпорядження Голови Вінницької обласної державної адміністрації від 22.12.2015 року №289 -рк призначена на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації з 22 грудня 2015 року ( а.с. 13 ).

ОСОБА_2 згідно з наказом №33 від 11.03.2016 року призначена на посаду головного спеціаліста відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Управління лікувально - профілактичної допомоги населенню Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації з 11 березня 2016 року ( а.с. 15 ).

Розпорядженням Голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено припинити діяльність Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації шляхом ліквідації. Утворити ліквідаційну комісію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації у складі згідно з додатком. Установити двомісячний строк заявлення кредиторами своїх вимог до Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації, що ліквідується, з дня оприлюднення відповідного повідомлення. Директору Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Департаменту ( а.с. 11 ).

Як зазначено в розпорядженні, воно прийнято відповідно до статті 118 Конституції України, статей 5, 47 Закону України « Про місцеві державні адміністрації», статей104, 105, 110, 111 Цивільного кодексу України.

Розпорядженням Голови Вінницької обласної державної адміністрації №482 від 29.07.2020 року «Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено утворити Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації, як юридичну особу публічного права ( а.с. 12 ).

Позивачі, вважаючи розпорядження Голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації» формальним, необґрунтованим, протиправним, та таким, що порушує їх права, передбачені ст. 43 Конституції України, звернулись до суду за захистом своїх порушених прав.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом України « Про місцеві державні адміністрації » ( далі - Закон № 586-XIV).

Статтею 1 Закону № 586-XIV передбачено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до ст. 5 Закону № 586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Статтею 6 Закону № 586-XIV визначено акти місцевих державних адміністрацій. Так, на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Згідно з статтею 41 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Аналіз наведених правових норм свідчить, що до повноважень Голови обласної державної адміністрації відноситься питання визначення структури обласної державної адміністрації та формування її складу.

У зв`язку з чим, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності в Голови обласної державної адміністрації повноважень щодо ліквідації та/або створення структурного підрозділу обласної державної адміністрації.

Відтак, вказані обставини свідчать, що оскаржуване розпорядження №477 від 27.07.2020 року прийнято відповідачем на підставі та у межах наданих повноважень, що узгоджується з приписами п. 1 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України).

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Разом з тим, перевіряючи оскаржуване розпорядження відповідача на дотримання інших критеріїв правомірності, визначених ч. 2 ст. 2 КАС України, суд зауважує таке.

Виходячи з вищенаведених приписів рішення суб`єкта владних повноважень має бути не лише прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а також бути розсудливим, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); обґрунтованим, тобто прийнятим з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); прийнятим з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

Такі приписи КАС України відповідають положенням, закріпленими в частині 3 ст. 43 Закону № 586-XIV, якою встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Право на судове оскарження рішень місцевих державних адміністрацій закріплено також в ст. 50 Закону № 586-XIV, якою зокрема визначено, що розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, акти інших посадових осіб, які призначаються ними, можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до закону.

Як зазначалось судом вище, розпорядженням Голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено припинити діяльність Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації шляхом ліквідації. Директору Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Департаменту.

В подальшому, 29.07.2020 року розпорядженням Голови Вінницької обласної державної адміністрації №482 «Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації » вирішено утворити Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації, як юридичну особу публічного права.

Як встановлено в ході судового розгляду справи з усних пояснень представника відповідача, фактичною підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження Голови Вінницької обласної державної адміністрації №477 від 27.07.2020 року « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » стала доповідна записка начальника управління розвитку територій та інфраструктури облдержадміністрації М.Зонової на адресу заступників Голови обласної державної адміністрації Піщика О.В. та Заболотної Н.М. № 01-15-01/142 від 22.07.2020, відповідно до якої зазначається, що основною метою діяльності курортів є лікування, медична реабілітація, профілактика захворювань та рекреація, в зв`язку з чим пропонується делегувати зазначені повноваження структурному підрозділу обласної державної адміністрації з питань охорони здоров`я ( а.с. 194 - 195 ).

Зазначена доповідна записка містить, як пояснив представник відповідача в судовому засіданні, резолюцію заступника Голови обласної державної адміністрації Заболотної Н.М. адресовану начальнику юридичного відділу апарату облдержадміністрації О.Кобзарю про підготовку відповідних проектів розпоряджень.

Представником відповідача також надано суду пояснювальні записки від 23.07.2020 року до проекту розпорядження «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації» та «Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації » ( а.с. 196 - 201 ).

З наданих документів вбачається, що метою прийняття оскаржуваного розпорядження є передача повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації до повноважень структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я. З метою досягнення поставленої мети пропонується ліквідувати Департамент охорони здоров`я облдержадміністрації з одночасним утворенням нового Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації.

Згідно з вимогами статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

При ліквідації діяльність припиняється без правонаступництва, тобто без переходу прав та зобов`язань юридичної особи, що ліквідується, до інших осіб. Отже, при ліквідації юридичної особи її права та обов`язки припиняються.

Суд зауважує, що ні доповідна записка, ні пояснювальна записка до проекту розпорядження « Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації » не містять обґрунтування необхідності передачі повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації до повноважень структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я, саме шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації.

В той же час слід зазначити, що при передачі вищевказаних повноважень від управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької облдержадміністрації останнє не було ліквідовано.

Будь яких доказів та обґрунтованих пояснень з приводу погодження питання передачі повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації з керівником структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я, а саме з директором Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації, якою на той час була позивач ОСОБА_1 ні в суді першої інстанції ні в суді апеляційної інстанції не надано та матеріали справи не містять. Відтак, на переконання колегії суддів рішення щодо передачі повноважень прийнято без погодження з керівником профільного структурного підрозділу облдержадміністрації, яке на той час відповідало за реалізацію державної політики у галузі охорони здоров`я.

При цьому, виходячи зі змісту оскаржуваного розпорядження та встановлених обставин, така передача повноважень відбулась шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації та утворення нового Департаменту.

Слід зазначити, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

В той же час, з матеріалів справи встановлено, що Вінницька облдержадміністрація не відмовилася від функцій і завдань, які раніше виконувались Департаментом охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації, а фактично лише розширила їх наділивши ними новостворений Департамент. Про зазначене свідчить зміст Положень про ліквідований Департамент охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації та новостворений Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької облдержадміністрації.

З огляду на встановлені обставини та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване розпорядження відповідача прийняте необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, непропорційно, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та без використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, оскільки відповідачем не надано суду належних та допустимих доказів, які б свідчили про необхідність передачі відповідних повноважень в галузі охорони здоров`я саме шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації.

Більше того, колегія суддів вважає, що така ліквідація відбулась в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID - 19 та в період дії карантинних заходів, що не може характеризувати оскаржуване розпорядження як доцільне, ефективне та економічно вигідне.

Даючи оцінку доводам апелянта, що спірне рішення жодним чином не порушує права позивачів, зокрема право на працю, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Відповідно до ст. 11 Закону України « Про місцеві державні адміністрації » керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних державних адміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій зі статусом юридичних осіб публічного права здійснюють визначені Законом України "Про державну службу" повноваження керівника державної служби у цих структурних підрозділах.

Як встановлено судом, позивач ОСОБА_1 відповідно до Розпорядження Голови Вінницької обласної державної адміністрації від 22.12.2015 року №289 -рк призначена на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації з 22 грудня 2015 року ( а.с. 13 ).

Позивач ОСОБА_2 згідно з наказом №33 від 11.03.2016 року призначена на посаду головного спеціаліста відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Управління лікувально - профілактичної допомоги населенню Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації з 11 березня 2016 року ( а.с. 15 ).

Разом з тим, відповідно до оскаржуваного розпорядження визначено директору Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Департаменту ( а.с. 11 ).

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване розпорядження стосується та порушує їх трудові права, оскільки його реалізація тягне за собою фактичне звільнення позивачів з роботи в Департаменті охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації в зв`язку з його ліквідацією.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції позивачі довели обставини, на яких ґрунтуються їх позовні вимоги.

Натомість, матеріалами справи не доведено, що відповідач діяв у відповідності до норм чинного законодавства.

У відповідності з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Судова колегія зазначає, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини, зокрема, в рішенні по справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 30 вересня 2021 року.

Головуючий Гонтарук В. М.

Судді Курко О. П. Сторчак В. Ю.