Справа № 200/2210/21-а
Суддя: Міронова Галина Михайлівна
Дата ухвалення: 2021-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2021 року справа №200/2210/21-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів головуючого судді: Міронової Г.М., суддів Блохіна А.А., Сіваченка І.В., представників позивача Гладунець О.В., Палагути Н.В., представника відповідача Ставицького О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 р. (повний текст судового рішення виготовлений 10 червня 2021 у м. Слов`янськ) у справі № 200/2210/21-а (головуючий І інстанції суддя Аляб`єв І.Г.) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області в особі Слов`янського міського відділу про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Позивач ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області в особі Слов`янського міського відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон на його ім`я без застосування безконтактного електронного носія персональних даних відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ «Про затвердження Положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (в редакції від 23.02.2007 року № 719-V) без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру; зобов`язання відповідача оформити та видати паспорт громадянина України для виїзду за кордон на ім`я позивача без застосування безконтактного електронного носія персональних даних, засобів Єдиного державного демографічного реєстру та без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки його персональних даних виключно відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ «Про затвердження Положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (в редакції від 23.02.2007 року № 719-V); вирішення питання судових витрат (а.с. 2-7).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 7 червня 2021 р. у справі № 200/2210/21-а у задоволенні позову відмовлено повністю (а.с. 128-131).

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що Закон № 5492-VI не відповідає вимогам принципу верховенства права, який закріплений і в Конституції України і в Статуті Ради Європи і в Європейській конвенції з прав людини.

Законом № 5492-VI можливість реалізації конституційного права людини і громадянина на свободу пересування ставиться у пряму залежність від слідуючого за цим втручання у приватне життя з боку держави, пов`язаного з оформленням та наступним використанням паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм персональних даних. Саме для формальної законності дій працівників територіальних підрозділів ДМС України у громадян, які звертаються з приводу надання адміністративних послуг щодо оформлення документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, відбирається згода на обробку їх персональних даних.

Апелянт зазначає, що Велика Палата Верховного Суду визнала у своїй постанові від 19.09.2018 у справі № 806/3265/17 факт порушення нормами Закону № 5492-VI вимог статті 22 Конституції України. Посилання на рішення від 09.10.2018 у справі № 816/1423/18 є недоречним, оскільки в цій справі судом першої інстанції було встановлено обставини, які не є аналогічними та ідентичними матеріалам справи № 200/2210/21-а.

Позивач зауважує, що його відмова від оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон засобами Єдиного державного демографічного реєстру і його бажання отримати вказаний паспорт відповідно до Положення № 2503-XII обґрунтовується у т.ч. намаганням захистити від приниження свою гідність.

У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

На відзив представника відповідача позивачем було надано заперечення.

Представники позивача наполягали на задоволенні апеляційної скарги. Представник відповідача проти доводів апеляційної скарги і її задоволення заперечував.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дійшов висновку

Позивач - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України про що свідчить паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .

26.05.2020 ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою № Г-366/6/1401-20, в якій просив оформити на його ім`я та видати йому паспорт громадянина України для виїзду за кордон, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру у відповідності з Положенням про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 23.02.2007 року № 719-V (а.с. 19-20).

Розглянувши заяву позивача від 26.05.2020 відповідачем надано відповідь від 26.05.2020, в якій роз`яснено вимоги Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 10 листопада 2012 року № 5492-VI, Постанови КМУ від 7 травня 2014 року № 152 (в редакції постанови КМУ від 16 листопада 2016 року № 1001), Порядку отримання, вилучення з Єдиного державного демографічного реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук, та одночасно зазначено, що у Головного управління ДМС України в Донецькій області відсутні законні підстави для оформлення та видачі позивачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон без безконтактного електронного носія (а.с. 21-24).

29.09.2020 позивач звернувся до територіального органу ДМС у Донецькій області, а саме: до Слов`янського МВ ГУ ДМС України в Донецькій області із заявою № Г- 284/6/1455-20, в якій просив оформити на його ім`я та видати йому паспорт громадянина України для виїзду за кордон, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру у відповідності з Положенням про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 23.02.2007 року № 719-V (а.с. 25-26).

Розглянувши заяву позивача від 29.09.2020 територіальним органом ДМС у Донецькій області, а саме Слов`янським МВ ГУ ДМС України в Донецькій області надано позивачу відповідь від 07.10.2020 за № Г-284/6/1455-20/1402-58/ НОМЕР_2 , в якій також було роз`яснено вимоги Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 10 листопада 2012 року № 5492-VI, Постанови КМУ від 7 травня 2014 року № 152 (в редакції постанови КМУ від 16 листопада 2016 року № 1001), Порядку отримання, вилучення з Єдиного державного демографічного реєстру та знищення від цифрованих відбитків пальців рук, та також одночасно повідомлено, що у Головного управління ДМС України в Донецькій області відсутні законні підстави для оформлення та видачі позивачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон без безконтактного електронного носія (а.с. 27-30).

Спірними питанням у справі є правомірність відмови у наданні паспорту громадянина України для виїзду за кордон без застосування безконтактного електронного носія персональних даних відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ «Про затвердження Положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (в редакції від 23.02.2007 року № 719-V) без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, посилався на не дотримання позивачем процедури подання документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, а також на те, що із відповідною заявою встановленого зразка та необхідними документами у визначеному законодавством порядку до територіальних органів УДМС позивач не зверталася. Крім того зазначав, що оформлення, видача документу, що посвідчує особу (незалежно від того містить, або не містить безконтактний носій) неможливо без обробки персональних даних особи.

При вирішенні справи суд виходить з наступного.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.

Всі громадяни України за унормуванням статті 24 Конституції України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Правові та організаційні засади оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, регулюються, Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 р. за № 5492-VІ, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон» від 07 травня 2014 р. № 152 (в редакції постанови КМУ від 16.11.2016 р. № 1001).

Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина (абзац 1 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» ( далі Закон № 5492-VI).

Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування (абз. 3 ч.1 ст.4 Закон № 5492-VI).

Стаття 13 Закону № 5492-VI визначає назви та види документів, що оформляються із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру.

Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта - містять безконтактний електронний носій (ч. 3 ст.13 Закону № 5492-VІ).

Позивач вважає, що йому може бути виданий паспорт громадянина України для виїзду за кордон відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26.06.1992 р. № 2503-ХІІ «Про затвердження Положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (в редакції від 23.02.2007 р. № 719-V) без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру.

Частиною 4 статті 22 Закону № 5492-VI визначено, що паспорт громадянина України для виїзду за кордон виготовляється у формі книжечки, правий форзац якої містить безконтактний електронний носій, та складається з м`якої обкладинки, 32 сторінок та сторінки даних.

За змістом частини 7 статті 22 Закону до паспорта громадянина України для виїзду за кордон вноситься така інформація: 1) назва держави; 2) назва документа; 3) тип документа;

4) код держави; 5) номер документа; 6) ім`я особи; 7) громадянство; 8) дата народження;

9) унікальний номер запису в Реєстрі; 10) стать; 11) місце народження; 12) дата видачі документа; 13) уповноважений суб`єкт, що видав документ (код); 14) дата закінчення строку дії документа; 15) відцифрований образ обличчя особи; 16) відцифрований підпис особи; 17) дані про перебування на консульському обліку (за бажанням особи або її представника, представника закладу, який виконує функції опікуна чи піклувальника над особою).

Постанова Верховної Ради України від 26.06.1992 р. № 2503-ХІІ «Про затвердження Положення про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (в редакції від 23.02.2007 р. № 719-V) - є дійсною на час виникнення спірних правовідносин, не скасована, тому може застосовуватися при вирішення питань щодо паспорту громадянина України для виїзду за кордон.

Положення Постанови Верховної Ради України від 26.06.1992 р. № 2503-ХІІ (в редакції від 23.02.2007 р. № 719-V) не містять вимог щодо безконтактного електронного носія.

Частиною 2 статті 15 та частиною 2 статті 22 Закону України № 5492-VI занотовано, що кожен громадянин України має право на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Кабінетом Міністрів України прийнята постанова від 07.05.2014 № 152 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.11.2016 р. № 1001) «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон», якою затверджені зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2 та Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

При цьому, частиною 4 цієї постанови визначено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 20 грудня 2016 р. припиняється; паспорт громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 20 грудня 2016 р., є чинним протягом строку, на який його було видано.

В силу норм чинного законодавства з 20.12.2016 р. органи та підрозділи Державної міграційної служби здійснюють прийом документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон лише з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено вказаною постановою.

З цього приводу суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що припинення прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія не є забороною щодо видачі паспорту, який не містить безконтактного електронного носія.

Стаття 3 Конституції України визначає, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

За унормуванням ч. 1, 2 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

На переконання колегії суддів апеляційної інстанції в цих правовідносинах слід зайняти таку позицію, яка буде відповідати демократичним засадам суспільства та пропорційному балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав людини та цілями, на досягнення яких приймаються відповідні рішення державою.

В силу своїх владних повноважень влада може втручатися в права людини. Однак, в демократичній державі межа цього втручання обмежується метою досягнення суспільних інтересів, що і є принципом пропорційності. При цьому права можуть бути обмежені державними органами тільки у випадку переслідування абсолютно необхідного публічного інтересу. В разі необхідності обмеження прав людини, з кількох можливих обмежень органи держави мають використати найменш болюче обмеження для людини з метою досягнення публічного інтересу.

Колегії суддів вважає, що видача паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія не перешкоджає досягненню публічного інтересу щодо застосування в Україні паспортів громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм.

Така позиція відповідає статті 2 КАС України «Завдання та основні засади адміністративного судочинства», а саме: у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) рішення субретками владних повноважень пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення/дія (п. 8 ч. 2 ст. 2 КАС).

Судом апеляційної інстанції встановлено, що суб`єктом владних повноважень при прийнятті рішення про відмову у видачі паспорту для виїзду з кордон не дотримано принципу пропорційності, що зазначений у вищенаведеній статті.

Матеріалами справи підтверджується, що позивач разом із заявою до територіального органу ДМС України надав документи для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон і у відповідача щодо пакету документі питань не виникло.

Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що норми Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» на відміну від норм Положення про паспорт (чинного на момент виникнення спірних правовідносин), не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, імені та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій.

Колегія суддів вважає, що це є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Такий підхід не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом"), не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція).

Так, законодавець, прийнявши Закон України від 14 липня 2016 року № 1474-VIII, яким внесено зміни до Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» не дотримався вимог, за якими такі зміни повинні бути зрозумілими та виконуваними, не мати подвійного тлумачення, не звужувати права громадян у спосіб, не передбачений Конституцією України, та не допускати жодної дискримінації залежно від часу виникнення правовідносин з отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак таке обмеження, як неможливість отримання паспорта для виїзду за кордон, законодавством не передбачено.

Вказані правові висновки відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній в постанові від 19.09.2018 року по справі № 806/3265/17, що враховується судом апеляційної інстанції, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.

Таким чином колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову.

Доводи апеляційної скарги спростовують правове обґрунтування, покладене в основу рішення суду першої інстанції, тому є підставою для його скасування.

Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші протии Україн від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, але судове рішення ухвалено з порушенням норм матеріального права, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.

Керуючись ст. 195, 139, ч. 4 ст. 241, ч. 5 ст. 250, ст. 310, 317, ст. 321, ч.1 ст. 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 р. - задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 р. у справі № 200/2210/21-а - скасувати.

Прийняти нову постанову.

Позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області в особі Слов`янського міського відділу про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області в особі Слов`янського міського відділу щодо не оформлення та невидачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон на ім`я ОСОБА_1 без застосування безконтактного електронного носія персональних даних.

Зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в Донецькій області в особі Слов`янського міського відділу оформити та видати паспорт громадянина України для виїзду за кордон на ім`я ОСОБА_1 без застосування безконтактного електронного носія персональних даних.

Стягнути з Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області в особі Слов`янського міського відділу (код ЄРДПОУ 37841728, юридична адреса вул. Митрополитська, буд. 20, м. Маріуполь, Донецька обл., 87515) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспортні дані НОМЕР_1 виданий Слов`янським МВ ГУДМС України в Донецькій області 18 травня 2019 року, зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 ) судовий збір у розмірі 908 (дев`ятсот вісім грн.).

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 30 вересня 2021 року.

Колегія суддів: Г.М. Міронова

А.А. Блохін

І.В. Сіваченко