Справа № 640/18201/21
Суддя: Вовк П.В.
Дата ухвалення: 2021-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 вересня 2021 року м. Київ № 640/18201/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Вовка П.В., розглянув адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Рахункової палати про визнання протиправними та скасування рішень.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач-1), ОСОБА_2 (далі також - ОСОБА_2 , позивач-2), ОСОБА_3 (далі також - ОСОБА_3 , позивач-3), ОСОБА_4 (далі також - ОСОБА_4 , позивач-4), ОСОБА_5 (далі також - ОСОБА_5 , позивач-5), ОСОБА_6 (далі також - ОСОБА_6 , позивач-6), ОСОБА_7 (далі також - ОСОБА_7 , позивач-7) (разом також - позивачі) до Рахункової палати (далі також - відповідач), в якому позивачі просять суд: визнати протиправними та скасувати накази відповідача від 23 квітня 2021 року №№ 101-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 103-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 104-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 105-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 106-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 107-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 108-к «Про застосування дисциплінарного стягнення».

Ухвалою суду від 16 серпня 2021 року відкрито провадження у даній справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

Позовні вимоги обґрунтовано як відсутністю підстав для прийняття оскаржуваних рішень, так і порушенням порядку їх прийняття.

Відповідачем був наданий суду відзив на адміністративний позов, в якому він просить відмовити в задоволенні заявлених позовних вимог з огляду на відповідність вимогам чинного законодавства оскаржуваних рішень.

Крім того, у своєму відзиві відповідач заявляє клопотання про роз`єднання позовних вимог, у зв`язку з чим суд зазначає наступне.

Відповідно до ч.ч. 1, 6 статті 172 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства.

Розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.

Водночас, у контексті наведеного суд звертає увагу на те, що, відповідно до наявних матеріалів справи, спільною підставою для накладення оскаржуваними рішеннями на позивачів дисциплінарного стягнення стало встановлення відповідачем обставин порушення ними етики державного службовця за єдиною ознакою, а саме підписання колективного звернення до органів державної влади щодо порушення їх прав у Рахунковий палаті України, що було кваліфіковано як вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу».

З наведеного, на думку суду, вбачається, що заявлені позовні вимоги поєднані між собою як підставою виникнення, так і поданими доказами. Тобто вони можуть бути заявленими в одній позовній заяві.

Більше того, суд звертає увагу на те, що враховуючи необхідність дотримання процесуальних положень при розгляді даної справи, зокрема, вимог щодо строків розгляду справи, що безпосередньо впливає на права її учасників, вбачається, що можливе роз`єднання позовних вимог не сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства, яким, у тому числі, є своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Таким чином, суд не вбачає підстав для роз`єднання заявлених у межах розгляду даної справи позовних вимог.

Позивачами було надано суду відповідь на відзив, в якій вони стверджують про його необґрунтованість.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -

В С Т А Н О В И В:

Як вбачається з матеріалів справи, позивачі є працівниками департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції Рахункової палати.

Відповідачем було встановлено обставини, що позивачами, у порушення правил етики державного службовця було підписано колективне звернення до органів державної влади щодо порушення їх прав у Рахунковий палаті (лист від 08 грудня 2020 року).

У зв`язку з цим від 23 квітня 2021 року були прийняті накази про застосування дисциплінарного стягнення:

- № 101-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження до ОСОБА_5 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 103-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_3 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 104-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_6 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 105-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_7 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 106-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_2 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 107-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_4 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- 108-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_1 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головно спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу».

Підставою для прийняття зазначених наказів стало подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ (далі також - Комісія) від 08 квітня 2021 року (далі також - подання), проведеного Комісією згідно з наказами Секретаря Рахункової палати - керівника апарату Ходаковського В.В. про порушення дисциплінарного провадження від 23 лютого 2021 року № 49-к, № 50-к, № 51-к, №52-к, № 53-к, № 54-к та № 55-к.

Не погоджуючись з наведеними вище наказами відповідача про застосування дисциплінарного стягнення, позивачі звернулись до суду з даним адміністративним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.

Згідно з вимогами ч. 1 статті 91 Закону України «Про державну службу» (далі також - Закону № 889) (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, якщо не зазначено іншого), дія цієї статті поширюється на керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників, керівників апаратів (секретаріатів), допоміжних органів, утворених Президентом України, Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, Антимонопольного комітету України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Фонду державного майна України, Конституційного Суду України, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Ради національної безпеки і оборони України, Рахункової палати, а також державних колегіальних органів, посади голів та членів яких не належать до посад державної служби.

Частиною 1 статті 22 Закону України «Про Рахункову палату» (далі також - Закон № 576) передбачено, що Секретар Рахункової палати за посадою є керівником апарату Рахункової палати.

Посадові особи апарату Рахункової палати (крім радників членів Рахункової палати та Секретаря Рахункової палати) призначаються на посади та звільняються з посад Секретарем Рахункової палати у порядку, встановленому Законом № 889.

Відповідно до ч. 2 статті 18 Закону № 576, посадові особи апарату Рахункової палати, включаючи Секретаря Рахункової палати, є державними службовцями. Гарантії діяльності посадових осіб апарату Рахункової палати визначаються Законом № 889.

Згідно із ч. 12 статті 91 Закону № 889, особливості вступу, проходження та припинення державної служби в Апараті Верховної Ради України, державних органах, зазначених у частинах першій, восьмій - одинадцятій цієї статті, інших органах системи правосуддя, дипломатичної служби, правоохоронних, митних та податкових органах регулюються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених спеціальним законодавством у відповідній сфері.

При цьому відповідно до п. 7 ч. 2 статті 3 Закону № 889, дія цього Закону поширюється на державних службовців державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону.

З наведеного вбачається, що позивачі є державними службовцями та особливості проходження ними державної служби регулюються, серед іншого, Законом № 889.

Частина 1 статті 68 Закону № 889 встановлює, що суб`єктом призначення порушується дисциплінарне провадження шляхом видання відповідного наказу (розпорядження).

Згідно із ч. 1 статті 71 Закону № 889, порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1039 (далі також - Порядок № 1039).

Пунктом 3 Порядку № 1039 встановлено, що рішення про порушення дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення - керівник державної служби в державному органі щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В».

Крім того, відповідно до ч. 2 статті 22 Закону № 576, Секретар Рахункової палати, серед іншого, призначає на посади та звільняє з посад посадових осіб апарату Рахункової палати відповідно до цього Закону, накладає дисциплінарні стягнення, застосовує заохочення до таких посадових осіб.

При цьому, згідно із ч. 1 статті 63 Закону № 889, керівник державної служби несе відповідальність за неналежний рівень службової дисципліни і здійснює повноваження щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності. Відповідно до частини другої статті 63 Закону № 889 з метою забезпечення належного рівня службової дисципліни керівник державної служби зобов`язаний забезпечувати виконання державними службовцями своїх посадових обов`язків, у тому числі шляхом застосування дисциплінарних стягнень.

Керівник державної служби, який в установленому Законом № 889 порядку не вжив заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок, а також не подав матеріали про вчинення державним службовцем адміністративного проступку, корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, кримінального правопорушення до органу, уповноваженого розглядати справи про такі правопорушення, несе відповідальність згідно із законом (ч. 4 статті 63 Закону № 889).

Згідно з п. 16.1 Регламенту Рахункової палати, затвердженого рішенням Рахункової палати від 28 серпня 2018 року № 22-7 (далі також - Регламент), Секретар Рахункової палати - керівник апарату здійснює повноваження керівника державної служби Рахункової палати. Пунктом 16.2 Регламенту Рахункової палати передбачено, що Секретар Рахункової палати - керівник апарату здійснює керівництво апаратом Рахункової палати з питань організаційного, кадрового, інформаційного, довідкового, матеріально-технічного забезпечення діяльності Рахункової палати.

Отже, Секретар Рахункової палати - керівник апарату наділений повноваженнями щодо прийняття рішень про порушення дисциплінарних проваджень стосовно позивачів.

Права членів Рахункової палати передбачено статтею 8 Закону № 576, а їх повноваження викладено у статті 23 Закону № 576.

Наведеними положеннями не передбачено повноважень членів Рахункової палати з вирішення питань кадрового характеру щодо посадових осіб апарату Рахункової палати, у тому числі щодо надання згоди на застосування до них дисциплінарних стягнень.

Згідно з п. 17.2 Регламенту, члени Рахункової палати забезпечують координацію роботи департаментів відповідно до затвердженого функціонального розподілу департаментів та закріплених за членами Рахункової палати напрямів. Водночас цим же пунктом встановлено, що департамент підзвітний та підконтрольний члену Рахункової палати в частині виконання доручень, наданих ним у межах повноважень.

При цьому цей же пункт Регламенту містить положення, що департаменти з питань організаційного, інформаційного, довідкового, матеріально-технічного забезпечення підпорядковуються Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату.

У матеріалах справи наявна копія Положення про департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, працівниками якого є позивачі. Відповідно до п. 1.3 зазначеного Положення, Департамент підпорядковується Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату з питань організаційного, інформаційного, довідкового, матеріально-технічного забезпечення.

Відповідно, Департамент є підзвітним та підконтрольним члену Рахункової палати, однак винятково в частині виконання доручень, наданих ним у межах повноважень, тобто доручень щодо здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Відповідно до п. 5.2.13 Положення про департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, з урахуванням позиції члена Рахункової палати директор Департаменту вносить пропозиції Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату щодо удосконалення організації діяльності Департаменту, змін до його структури, чисельності та штатного розпису, матеріального заохочення працівників Департаменту, застосування заходів за порушення трудової, виконавської дисципліни, правил внутрішнього службового (трудового) розпорядку, загальних правил етичної поведінки державних службовців.

Водночас, враховуючи наведені вище правові положення вбачається, що зазначена норма не обмежує і не може обмежувати передбачене Законом № 889 та Регламентом повноваження Секретаря Рахункової палати - керівника апарату порушувати дисциплінарні провадження, а також не зобов`язує директора Департаменту з`ясовувати позицію члена Рахункової палати при внесенні пропозицій щодо застосування заходів за порушення трудової, виконавської дисципліни, правил внутрішнього службового (трудового) розпорядку, загальних правил етичної поведінки державних службовців.

Так, відповідно до п. 3 ч. 1 статті 61 Закону № 889, службова дисципліна забезпечується шляхом, серед іншого, поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців.

Понад те, ч. 3 статті 63 Закону № 889 передбачено, що безпосередній керівник державного службовця має право вносити клопотання керівнику державної служби про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку.

Водночас, згідно з п. 4 Порядку № 1039, дисциплінарне провадження розпочинається з моменту прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження та завершується прийняттям рішення про накладення на державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.

Ні Закон № 889, ні Порядок № 1039 не обмежують повноваження керівника державної служби порушувати дисциплінарне провадження щодо державного службовця необхідністю отримання відповідного клопотання від безпосереднього керівника.

Більше того, Закон № 889 покладає на керівника державної служби відповідальність за невжиття заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок (стаття 63 Закону № 889).

Подібним чином, п. 1.16 Завдання 1 «Керівництво апаратом Рахункової палати» Переліку функцій апарату Рахункової палати свідчить про можливість надання пропозицій членами Рахункової палати щодо застосування заходів за порушення трудової, виконавської дисципліни, правил внутрішнього службового (трудового) розпорядку, загальних правил етичної поведінки державних службовців, однак не означає, що така пропозиція є обов`язковою умовою для порушення дисциплінарного провадження.

Тобто як наявність клопотання з боку безпосереднього керівника, так і пропозиції члена Рахункової палати не є обов`язковими підставами порушення дисциплінарного провадження Секретарем Рахункової палати - керівником апарату.

Слід зауважити, що позивачі посилаються також на п. 26.4 Регламенту, однак зазначене положення не надає членам Рахункової палати право впливати будь-яким чином на ініціювання дисциплінарних проваджень, а винятково стосується звернення до Секретаря Рахункової палати - керівника апарату із запитами про надання інформації щодо накладення дисциплінарних стягнень.

У контексті даного питання суд звертає увагу на судову практику Шостого апеляційного адміністративного суду, викладену у його постанові від 09 червня 2021 року по справі № 640/7452/20, у якій зазначено, що: «посилання позивача на те, що подання про застосування до неї дисциплінарного стягнення підлягало обов`язковому погодженню членом Рахункової палати, колегія суддів уважає помилковим, оскільки положеннями Закону України № 576-VIII, Регламенту та Положення про департамент такої процедури притягнення посадової особи апарата Рахункової палати не передбачено».

Із наведеного вбачається, що Секретарем Рахункової палати - керівником апарату не було допущено порушень процедури відкриття дисциплінарних проваджень щодо позивачів, про які ними зазначається у позовні заяві.

Відповідно до ч. 1 статті 69 Закону № 889, для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ.

Абзацом 3 ч. 2 статті 69 Закону № 889 передбачено, що дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі.

Відповідно до ч. 1 статті 18 Порядку № 1039, порушення вимог Правил етики посадовою особою Рахункової палати розглядається на засіданні Комісії з питань дотримання Правил етики.

Згідно із статтею 19 Правил професійної етики посадових осіб Рахункової палати, затверджених рішенням Рахункової палати від 10 листопада 2015 року № 8-6 (далі також - Правила етики), Комісія з етики може застосовувати такі заходи впливу, серед іншого, як рекомендація керівництву про застосування заходів дисциплінарного впливу.

Водночас Комісія з етики не підміняє дисциплінарні комісії та не здійснює дисциплінарні провадження, а її повноваження відповідно до Правил етики обмежуються питаннями порушення безпосередньо Правил етики.

Пунктом 7 Порядку № 1039 встановлено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія.

Згідно з п. 10 Порядку № 1039, дисциплінарна комісія діє у складі не менше трьох членів. Склад дисциплінарної комісії затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення або керівника державної служби.

Склад кожної із дисциплінарних комісій, якими здійснювалися дисциплінарні провадження щодо позивачів, затверджувався Секретарем Рахункової палати - керівником апарату, підтвердженням чого є наявні у матеріалах кожної із дисциплінарних справ накази про порушення відповідних дисциплінарних проваджень.

Пунктом 19 Порядку № 1039 перебачено, що формою роботи дисциплінарної комісії є засідання.

Відповідно до пункту 22 Порядку № 1039, рішення дисциплінарної комісії оформляється протоколом.

Із копій протоколів засідань дисциплінарних комісій, створених для здійснення дисциплінарних проваджень стосовно позивачів, вбачається, що кожною із дисциплінарних комісій на відповідних засіданнях (відбулися 02 березня 2021 року) обрано голову та секретаря.

Доводи позивачів про те, що начебто заступник секретаря Карнаух Л.А. є незмінним головуючим дисциплінарних комісій відповідача з 2019 року, що є порушенням п. 15 Порядку 1039, є безпідставним, оскільки п. 15 Порядку № 1039 стосується Комісії з питань вищого корпусу державної служби, а не дисциплінарних комісій у державних органах.

У свою чергу, п. 16 Порядку № 1039 регулює обрання голови та секретаря дисциплінарної комісії в державному органі: з числа членів дисциплінарної комісії обираються її голова та секретар. Будь-яка заборона чи обмеження одній і тій же особі виконувати функції голови чи секретаря у кількох дисциплінарних комісіях відсутні.

Позивачі вказують, що дисциплінарні комісії самостійно не звернулися до члена Рахункової палати Дідика А. М. для отримання пояснень, документів, службових записок з приводу порушених дисциплінарних проваджень. При цьому позивачі посилаються на п.28 Порядку № 1039 відповідно до якого з метою формування дисциплінарної справи дисциплінарна комісія може звертатися до відповідних посадових осіб державного органу (його територіальних органів), у якому здійснюється дисциплінарне провадження, інших державних органів, підприємств, установ, організацій щодо надання відповідних пояснень, документів, матеріалів (належним чином завірених копій).

Разом з тим, зазначене положення Порядку № 1039 надає дисциплінарним комісіям право здійснювати відповідні звернення, а не зобов`язує їх.

При цьому як Регламентом, так і Законом № 576 не передбачено, що дисциплінарні комісії в Рахунковій палаті зобов`язані враховувати позицію члена Рахункової палати при здійсненні подання у дисциплінарних провадженнях.

Відповідно до статті 24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

Згідно із п. 2 ч. 1 статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», дискримінація - ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними, зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Водночас факт дискримінації може бути встановлено лише у випадку, коли розрізнення у ставленні до особи вмотивоване притаманною їй певною персональною ознакою (стаття 24 Конституції України, статті 1 та 14 Протоколу № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, далі - Конвенція, стаття 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»).

Відповідно до статті 19 Конвенції, для забезпечення дотримання Високими Договірними Сторонами їхніх зобов`язань за Конвенцією та протоколами до неї створюється Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права (ч. 1 статті 17 цього Закону).

Варто зауважити, що ЄСПЛ у своїх рішеннях визначає, що лише розрізнення, яке базується на персональній ознаці, за якою особа чи групи осіб відрізняються один від одного, можна характеризувати як дискримінацію: рішення у справах «Карсон та інші проти Сполученого Королівства» (Carson and others v. the United Kingdom), «Кьєльдсен, Буск Мадсен і Педерсен проти Данії» (Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v. Denmark).

Разом з тим, у рішенні у справі «Петерка проти Чеської Республіки» (Peterka v. the Czech Republic) ЄСПЛ деталізує вимоги до природи ознак, за якими забороняється дискримінація, та встановлює, що категорія «інші ознаки» поширюється винятково на такі ознаки, які за своєю природою є достатньо подібними до ознак, які вже перелічені в Конвенції, тобто відносяться до визначального для ідентичності особи вибору або є невід`ємними, вродженими та незмінними характеристиками.

Водночас, позивачами не було наведено фактичних даних та не надано жодних доказів, які б дозволяли обґрунтовано припустити, що існувала різниця у ставленні до будь-кого з позивачів як до державних службовців у порівнянні з іншими особами, що проходять державну службу в апараті Рахункової палати.

Відповідно до п. 5 Порядку № 1039, строк здійснення дисциплінарного провадження визначається міністром або суб`єктом призначення з урахуванням встановленого законодавством строку притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Тривалість здійснення дисциплінарного провадження не може перевищувати 45 календарних днів. За потреби зазначений строк може бути продовжений міністром або суб`єктом призначення, але не більш як до 60 календарних днів.

Відповідно до п. 35 Порядку № 1039, дисциплінарна комісія вносить керівникові державної служби подання разом з матеріалами дисциплінарної справи не пізніше ніж протягом трьох робочих днів з дня її (його) підписання.

Так, у оскаржуваних наказах строк кожного дисциплінарного провадження встановлювався до 26 березня 2021 року. При цьому у дисциплінарних справах кожного із позивачів наявні документи, що підтверджують продовження строку здійснення дисциплінарних проваджень до 08 квітня 2021 року:

- у дисциплінарній справі № 25 ( ОСОБА_5 ) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/93ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 26 (Гурін К. А.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/87ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26.03.2021» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 27 (Герасимук І. В.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/86ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 28 (Іванчова Н.Ю.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/89ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 29 (Каплін В. В.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/85ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 30 (Майстренко Н. І.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/94ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 31 (Максименко Т. І.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/91ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату.

Засідання дисциплінарних комісій, на яких приймалися рішення про ухвалення проектів подань, у кожній дисциплінарній справі відбулися 08 квітня 2021 року, і відповідні подання датовані цим же днем.

Протягом трьох робочих днів з моменту підписання подань, а саме 13.04.2021, подання кожної із дисциплінарних комісій надано Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату, що підтверджується відповідними службовими записками за підписом голови дисциплінарної комісії у кожній дисциплінарній справі.

Таким чином, суд не вбачає обставин порушення строків дисциплінарних проваджень, а тому критично оцінює протилежні доводи позивачів у цій частині.

Відповідно до ч. 1 статті 65 Закону № 889, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

До основних обов`язків державного службовця належить дотримання принципів державної служби та правил етичної поведінки (п. 2 ч. 1 статті 8 Закону № 889).

Пункт 2 ч. 2 статті 65 Закону № 889 передбачає, що дисциплінарним проступком є порушення правил етичної поведінки державних службовців.

Зі змісту подань вбачається, що дисциплінарні комісії дійшли висновків про наявність у діях кожного із позивачів дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону № 889, що є підставою для притягнення кожного із позивачів до дисциплінарної відповідальності. При цьому дисциплінарні комісії наголошували на тому, що позивачами порушено обов`язок державних службовців дбати про авторитет державної служби, а також про позитивну репутацію державних органів.

Таким чином, у поданнях вказані передбачені законом підстави притягнення кожного із Позивачів до дисциплінарної відповідальності - порушення правил етичної поведінки державних службовців.

Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затверджені наказом Національного агентства України з питань державної служби від 05 серпня 2016 року № 158 (далі також - Загальні правила), є узагальненням стандартів етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, якими вони зобов`язані керуватися під час виконання своїх посадових обов`язків.

Згідно з п. 1 розділу II Загальних правил, державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування при виконанні посадових обов`язків повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Пунктом 5 розділу II Загальних правил встановлено, що державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування повинні запобігати виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, керівниками, колегами та підлеглими.

Згідно з п. 8 розділу II Загальних правил, державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування мають дбати про авторитет державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, а також про позитивну репутацію державних органів та органів місцевого самоврядування, що включає дотримання правил етикету, належного зовнішнього вигляду, забезпечення високої якості роботи, встановленого внутрішнього службового розпорядку.

Тобто державні службовці, у тому числі позивачі, зобов`язані зміцнювати авторитет державної служби та підтримувати позитивну репутацію державних органів, у тому числі тих, в яких вони проходять державну службу.

Як вбачається з матеріалів справи, 01 грудня 2020 року до Рахункової палати надійшов відкритий лист за підписами позивачів.

Відкритий лист було адресовано Голові Рахункової палати, а також Президентові України, Голові Верховної Ради України, члену Рахункової палати Дідику А.М., Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, Голові Національного агентства України з питань державної служби, Голові Національного агентства з питань запобігання корупції.

Серед іншого, такий відкритий лист містить такі вислови: «ганебна ситуація, що склалася в Рахунковій палаті», «здійснення мобінгу та іншого утиску з боку керівництва Рахункової палати», «свавілля сьогоднішнього керівництва».

При цьому, позивачі надавали дисциплінарним комісіям пояснення з приводу змісту Відкритого листа та мети його написання.

Так, ОСОБА_2 , ОСОБА_7 , ОСОБА_4 під час участі у засіданнях відповідних дисциплінарних комісій пояснювали, що керівництво Рахункової палати, згадане у відкритому листі - це Голова Рахункової палати та Секретар Рахункової палати - керівник апарату. Метою написання відкритого листа окремі позивачі визначили надання публічності інформації щодо порушень, які, на їх думку, мали місце під час проведення щорічного оцінювання щодо інших працівників департаменту, а також у зв`язку з позбавленням працівників департаменту премій та надбавок.

ОСОБА_4 не змогла дати пояснення дисциплінарній комісії, які саме «утиски» з боку Голови Рахункової палати маються на увазі. Під час засідання дисциплінарної комісії ОСОБА_4 також зазначила, що розраховувала, що Президент України або Голова Верховної Ради України організують перевірку порушених питань.

ОСОБА_8 на питання щодо мотивації підписання відкритого листа не відповів, зауваживши, що виклав свою позицію у письмових поясненнях.

ОСОБА_7 під час засідання відповідної дисциплінарної комісії зазначив, що усвідомлює, що низка адресатів відкритого листа не мають повноважень для вирішення порушених у ньому питань по суті, а також що метою написання зазначеного відкритого листа є «розголос інформації» щодо порушень, які, на його думку, мали місце під час проведення процедури щорічного оцінювання щодо інших працівників департаменту.

У своїх письмових поясненнях ОСОБА_3 зазначила, що відкритий лист, на її думку, є зверненням громадян, при цьому не надала будь-якої додаткової інформації на підтвердження чи спростування висловів у відкритому листі. Аналогічні пояснення було надано ОСОБА_6 та ОСОБА_5 .

При цьому, дисциплінарні комісії при здійсненні дисциплінарних проваджень щодо кожного із позивачів дійшли до висновку, що останні усвідомлювали, що вирішення порушених у відкритому листі питань не входить до компетенції вказаних у ньому адресатів. В оскаржуваних наказах наголошено щодо кожного із позивачів, що відкритий лист «містить суб`єктивні оціночні судження та тенденційні твердження про роботу Рахункової палати та її керівництва», його «надіслано посадовим особам, до повноважень яких не належить вирішення порушених у ньому питань по суті».

Позивачі обґрунтовують відсутність у своїх діях дисциплінарного проступку, у тому числі, посиланням на право направлення індивідуальних та колективних звернень (стаття 40 Конституції України, Закон України «Про звернення громадян»), а також на право на свободу вираження поглядів (стаття 10 Конвенції).

Так, ч. 1 статті 1 Закону України «Про звернення громадян» передбачає, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади та посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Відкритий лист стосується захисту права на проходження державної служби, що за класифікацією згідно з Міжнародним пактом про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 року та Міжнародним пактом про економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня 1966 року не є соціально-економічним, політичним або особистим правом, отже не підпадає під визначення, наведене в статті 1 Закону України «Про звернення громадян».

При цьому доводи позивачів, що Секретарем Рахункової палати - керівником апарату відкритий лист розглянуто як звернення не спростовує зазначеного вище. Так, дисциплінарними комісіями наголошувалося на факті направлення Відкритого листа особам, до повноважень яких не віднесено вирішення порушених у ньому питань, водночас листом від 13 січня 2021 року № 15-10 надано відповідь на відкритий лист як на документ, що адресовано Голові Рахункової палати.

Зі змісту відкритого листа вбачається, що при його підписанні позивачі діяли як державні службовці Рахункової палати, а тому повинні були діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені, Законом № 889 та іншими нормативними актами, які визначають правовий статус державного службовця.

Тобто, відкритий лист не може вважатися зверненням громадян у розумінні Закону України «Про звернення громадян».

При цьому, право на свободу вираження поглядів, відповідно до ч. 1 статті 10 Конвенції, включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів.

У прецедентній практиці ЄСПЛ допускаються певні обмеження прав, гарантованих статтею 10 Конвенції, пов`язані з особливостями виконання посадових обов`язків, зокрема, з певними особливостями державної служби, служби в лавах збройних сил, якщо це здійснюється на законних підставах і є виправданим в демократичному суспільстві.

ЄСПЛ, зокрема, зазначив, що держава вправі, враховуючи спеціальний статус державних службовців, зобов`язувати їх до стриманості. Більше того, ЄСПЛ виходить з того, що демократична держава може вимагати від своїх державних службовців лояльності у відношенні конституційних принципів, на яких воно ґрунтується.

Так, ЄСПЛ у рішенні у справі «Карапетян та інші проти Вірменії» (Karapetyan and Others v. Armenia) (заява № 59001/08) від 17 листопада 2016 року встановив відсутність порушення статті 10 Конвенції щодо заявників - колишніх високопосадовців Міністерства закордонних справ Вірменії, які були звільнені з дипломатичних посад після оприлюднення спільної заяви стосовно результатів президентських виборів 2008 року.

У своєму рішенні ЄСПЛ відзначив важливість «особливого зв`язку довіри та благонадійності між державним службовцем та державою», а також визнав, що ця благонадійність є набагато важливішою в суспільстві, яке перебуває в процесі розвитку інститутів плюралістичної демократії. Тож з метою консолідації та підтримки демократії держави дійсно можуть встановлювати конституційні механізми захисту демократії через забезпечення політичної нейтральності державної служби.

У рішенні в справі «Каталан проти Румунії» (Catalan v. Romania) (заява № 13003/04) від 09 січня 2018 року ЄСПЛ також не встановив порушення статті 10 Конвенції при звільненні державного службовця за розкриття інформації засобам масової інформації без дозволу роботодавця. ЄСПЛ вкотре наголосив на тому, що державна служба вимагає від службовців благонадійності та обачності, а відповідна реалізація права на свободу вираження поглядів, що може бути легітимною в певних ситуаціях, не є легітимною на робочому місці.

Таким чином, право на свободу вираження поглядів державним службовцем не є тотожним за змістом праву на свободу вираження поглядів інших осіб та може обмежуватися з урахуванням благонадійності та обачності, які вимагаються від державних службовців.

Як вже зазначалось, підписаний позивачами відкритий лист, серед іншого, адресований Президенту України та Голові Верховної Ради України. У зв`язку з цим слід зазначити, що:

- відповідно до функціональних обов`язків та конституційно-правового статусу, Президент України та Голова Верховної Ради України не є суб`єктами захисту права на проходження державної служби;

- порядок захисту права на державну службу, визначений статтею 11 Закону №889, передбачає подання скарги керівнику державної служби, а в разі незгоди з відповіддю керівника державної служби - звернення з відповідною скаргою до суду;

- позивачі, як підписанти відкритого листа, повинні були знати відповідні положення Конституції України та Закону № 889, оскільки знання положень вказаних нормативно-правових актів є вимогою для зайняття посад державної служби;

- відкритий лист є видом кореспонденції (повідомлення), яка за рішенням адресантів є доступною необмеженому колу осіб. Тобто обрання підписантами форми саме відкритого листа мало за мету саме публічне оприлюднення викладених в ньому відомостей;

- відкритий лист містить оціночні судження та твердження, які ставлять під сумнів авторитет Рахункової палати та її позитивну репутацію як державного органу.

Твердження позивачів про те, що їх неправомірно притягнуто до відповідальності за висловлення оціночних суджень, є безпідставними, оскільки відкритий лист містить не лише оціночні судження, а й низку неетичних висловлювань («Колектив Департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції звертається з приводу ганебної ситуації, що склалася в Рахунковій палаті щодо порушення основоположних конституційних прав і свобод на проходження державної служби, здійснення мобінгу та іншого утиску з боку керівництва Рахункової палати», «При цьому думка члена Рахункової палати не береться до уваги Секретарем Рахункової палати - керівником апарату Ходаковським В.В. і ми вимушені замість проведення державних аудитів у спокійному стані, де керівництво мало б з пошаною відноситися до чесних, кваліфікованих та неупереджених працівників, знаходимося у стресі, деструктивній напрузі внаслідок постійного утиску з боку керівництва Рахункової палати», «Присяга надана нами Українському народові є основоположною і тому свавілля сьогоднішнього керівництва палати має бути зупинено»).

Такі висловлювання є порушенням правил етичної поведінки державного службовця, зокрема, Загальних правил.

Відповідно до ч. 1 статті 77 Закону № 889, рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.

Частиною 2 статті 77 Закону № 889 передбачено, що у рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

Оскаржувані Накази датовані 23 квітня 2021 року, при цьому подання дисциплінарних комісій у всіх відповідних дисциплінарних справах надано Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату службовими записками, датованими 13 квітня 2021 року. Тобто усі рішення про накладення на кожного із позивачів дисциплінарного стягнення прийнято із дотриманням десятиденного строку, передбаченого Законом № 889.

Підсумовуючи наведене вище, суд вважає, що оскаржувані накази винесено Секретарем Рахункової палати - керівником апарату у межах його повноважень та з дотриманням встановленого законом порядку, а тому відсутні правові підстави для їх скасування у судовому порядку.

При вирішенні даної справи суд враховує, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).

Відповідно до статті 244 КАС України, під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень ч.ч. 1 та 2 статті 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до ч. 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваних рішень на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, доходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; паспорт серії НОМЕР_1 ), ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 ; РНОКПП НОМЕР_2 ), ОСОБА_3 ( АДРЕСА_3 ; РНОКПП НОМЕР_3 ), ОСОБА_4 ( АДРЕСА_4 ; РНОКПП НОМЕР_4 ), ОСОБА_5 ( АДРЕСА_5 ; РНОКПП НОМЕР_5 ), ОСОБА_6 ( АДРЕСА_6 ; РНОКПП НОМЕР_6 ) та ОСОБА_7 ( АДРЕСА_7 ; РНОКПП НОМЕР_7 ) до Рахункової палати (01601, місто Київ, вулиця Михайла Коцюбинського, будинок 7; ) про визнання протиправними та скасування рішень - відмовити.

Рішення суду, відповідно до ч. 1 статті 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 КАС України.

Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України до визначення Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему та/або положеннями, що визначають порядок функціонування її окремих підсистем (модулів), можливості вчинення передбачених цим Кодексом дій з використанням підсистем (модулів) Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя П.В. Вовк