Справа № 826/7424/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2021 року

Київ

справа №826/7424/17

адміністративне провадження № К/9901/18791/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Колективного підприємства «Гребінківський комбінат комунальних послуг» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання незаконною та скасування постанови від 26 травня 2017 року № 3-2605/2-10/10-80/2605/08/02 за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Огурцова О.П. від 27 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Кобаля М.І. від 15 квітня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2017 року Колективне підприємство «Гребінківський комбінат комунальних послуг» (далі - КП «ГККП», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило визнати незаконною та скасувати постанову від 26 травня 2017 року № 3-2605/2-10/10-80/2605/08/02.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», на підставі якого позивача було притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу, передбачена відповідальність за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації, у той час, як позивачем було подано лише декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд, за адресою: територія Гребінківської селищної ради Васильківського району, Київської області, за межами населеного пункту». Також позивач зазначив про те, що самостійно не визначав категорію складності об`єкту будівництва, а при заповненні декларації керувався розрахунком класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єкту, який було складено проєктувальником, відповідно до якого об`єкт будівництва має клас наслідків СС2 (середні наслідки) та відноситься до III категорії складності, з огляду на що за заниження категорії складності об`єкта будівництва, якщо таке мало місце, має відповідати саме проєктувальник.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності підстав для висновку про те, що об`єкт будівництва «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд, за адресою: територія Гребінківської селищної ради Васильківського району, Київської області, за межами населеного пункту» має бути віднесено до V категорії складності та враховуючи те, що постановою від 26 травня 2017 року № 3-2605/2-10/10-80/2605/08/02 притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу за правопорушення, яке ним навіть не могло бути вчинено, оскільки декларацію про готовність об`єкта до експлуатації чи акт готовності об`єкта до експлуатації щодо вказаного об`єкту будівництва ним подано не було.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій внаслідок неправильного застосування положень частини четвертої статті 31, частини другої статті 32, частини восьмої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дійшли неправильного висновку про недоведеність того, що об`єкт будівництва «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд» має бути віднесено до V категорії складності, а також про відсутність підстав для притягнення позивача до відповідальності у вигляді штрафу на підставі абзацу четвертого пункту 6 частини другої статті 2 вказаного Закону за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації об`єктів V категорії складності.

Від представника КП «ГККП» надійшов відзив на касаційну скаргу ДАБІ України, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно врахували, що правомірність віднесення об`єкта будівництва «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд» до V категорії складності перевірялась у справі № 826/7522/17 за позовом ПП «Славіна» (проєктанта) до ДАБІ України, в якій Окружний адміністративний суд м. Києва у рішенні від 17 жовтня 2019 року зазначив, що відповідачем не доведено підстав для віднесення спірного об`єкта до V категорії складності, станом на період затвердження і погодження проєктної документації. З огляду на таке просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 24 травня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 6 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/7424/17, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ДАБІ України.

Представником КП «ГККП» подано клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою від 29 вересня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що Департаментом ДАБІ у Київській області для проведення перевірки достовірності даних, наведених у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт (вх. № 10/10-2004/26/Ц від 20 квітня 2017 року) проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил КП «ГККП» щодо об`єкту будівництва «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд, за адресою: територія Гребінківської селищної ради Васильківського району Київської області, за межами населеного пункту».

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 5 травня 2017 року, яким встановлено наступне: «Відповідно до пункту 11 постанови Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 808 «Про затвердження переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку», об`єкт - полігон твердих побутових відходів, відноситься до об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Відповідно до пункту 5.1.4 ДБН В.1.2-14-2009 «Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ»: незалежно від класифікації за ознаками таблиці 1 (Класи наслідків (відповідальності) будівель і споруд) слід встановлювати клас наслідків (відповідальності) не меншим ніж: ССЗ - для об`єктів (будівель та споруд) підвищеної небезпеки».

Відповідно до ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва» (додаток А) та виходячи з того, що об`єкти, які відповідно до Переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку (постанова Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 808), а також ті, проєктування яких здійснюється з урахуванням вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту, є такими, що відповідно до Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» несуть реальну загрозу виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, їх слід відносити до V категорії складності згідно з Порядком віднесення об`єктів будівництва до IV і V категорій складності (постанова Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557).

Враховуючи вищевикладене, об`єкт «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд на території Гребінківської селищної ради Васильківського району Київської області, за межами населеного пункту» відноситься до класу наслідків (відповідальності) ССЗ та до V категорії складності.

Відповідно до частини четвертої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» обов`язковій експертизі підлягають проєкти будівництва об`єктів, які належать до IV і V категорії складності.

Під час проведення перевірки виявлені наступні порушення:

Замовником будівництва КП «ГККП» в поданій декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкт: «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд» за адресою: територія Гребінківської селищної ради Васильківського району Київської області, за межами населеного пункту (вх. № 10/10- 2004/26/Ц від 20 квітня 2017 року) зазначена III категорія складності, внаслідок чого наведено недостовірні данні в поданій декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги частини восьмої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Також експертиза проєкту будівництва «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд на території Гребінківської селищної ради Васильківського району Київської області, за межами населеного пункту» - відсутня, чим порушено вимоги частини четвертої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Проєктною організацією, приватним підприємством «Славіна» передано замовнику КП «ГККП» проєктну документацію для виконання будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд на території Гребінківської селищної ради Васильківського району Київської області, за межами населеного пункту», розроблену з порушенням державних будівельних норм (заниження категорії складності), чим порушено вимоги частини другої статті 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 26 Закону України «Про архітектурну діяльність».

На підставі вказаного акта перевірки від 5 травня 2017 року складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким встановлено порушення КП «ГККП» вимог частини восьмої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 14 год. 00 хв. 20 травня 2017 року у приміщенні Департаменту ДАБІ у Київській області, та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача у строк до 14 серпня 2017 року зобов`язано усунути виявлені під час перевірки порушення.

26 травня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Інспекційного відділу Департаменту ДАБІ у Київській області Сергійчуком К.В. винесено постанову № 3-2605/2-10/10-80/2605/08/02, якою КП «ГККП» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у розмірі 151 560,00 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У касаційній скарзі скаржник вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень частини четвертої статті 31, частини другої статті 32, частини восьмої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у зв`язку з чим, на його думку, суди дійшли необґрунтованого висновку про недоведеність необхідності віднесення об`єкта будівництва «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд» до V категорії складності, а також про відсутність підстав для притягнення позивача до відповідальності у вигляді штрафу на підставі абзацу четвертого пункту 6 частини другої статті 2 вказаного Закону за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації об`єктів V категорії складності.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини четвертої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» обов`язковій експертизі підлягають проекти будівництва об`єктів, які:

1) належать до IV і V категорій складності, - щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, міцності, надійності, довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення;

2) споруджуються на територіях із складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, - в частині міцності, надійності та довговічності будинків і споруд;

3) споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, якщо їх кошторисна вартість перевищує 300 тисяч гривень, - щодо кошторисної частини проектної документації.

Статтею 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що усі об`єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об`єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об`єкта будівництва.

Віднесення об`єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об`єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557 затверджено Порядок віднесення об`єктів будівництва до IV і V категорій складності (далі - Порядок № 557; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 6 Порядку № 557 до V категорії складності відносяться об`єкти будівництва, які мають хоча б одну з таких ознак:

1) згідно із Законом України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» є об`єктами підвищеної небезпеки;

2) розраховані на постійне перебування більш як 400 осіб та (або) періодичне перебування понад 1000 осіб;

3) становлять можливу небезпеку для більш як 50000 осіб, які перебувають поза об`єктом;

4) у разі аварії або неможливості (недоцільності) подальшої експлуатації:

можуть спричинити збитки в обсязі понад 150000 мінімальних розмірів заробітних плат;

можуть призвести до припинення функціонування об`єктів транспорту, зв`язку, енергетики та інженерних мереж загальнодержавного значення;

можуть призвести до втрати об`єктів культурної спадщини національного значення.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об`єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 195 від 14 травня 2013 року затверджено Національний стандарт ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва» (далі - ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту А.2 додатку А ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 ті об`єкти, які відповідно до Переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а також ті, проектування яких здійснюється з урахуванням вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту, є такими, що відповідно до Закону «Про об`єкти підвищеної небезпеки» несуть реальну загрозу виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, їх слід відносити до V категорії складності згідно з Порядком віднесення об`єктів будівництва до IV і V категорій складності.

Одним з видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, у розумінні пункту 11 Переліку № 808 є поводження з побутовими відходами (оброблення, перероблення, утилізація, знешкодження і захоронення).

За визначенням статті 1 Закону України «Про відходи» побутові відходи - відходи, що утворюються в процесі життя і діяльності людини в житлових та нежитлових будинках (тверді, великогабаритні, ремонтні, рідкі, крім відходів, пов`язаних з виробничою діяльністю підприємств) і не використовуються за місцем їх накопичення. Поводження з відходами - дії, спрямовані на запобігання утворенню відходів, їх збирання, перевезення, сортування, зберігання, оброблення, перероблення, утилізацію, видалення, знешкодження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що поводження з побутовими відходами є видом діяльності, що становить підвищену екологічну небезпеку, а об`єкт - полігон твердих побутових відходів є, відповідно, об`єктом підвищеної екологічної небезпеки. При цьому за змістом додатку А ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 об`єкти підвищеної екологічної небезпеки належать до V категорії складності.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 810/1024/16.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що об`єктом будівництва є «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд, за адресою: територія Гребінківської селищної ради Васильківського району Київської області, за межами населеного пункту». Крім того, відповідно до Розрахунку класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єкту, складеного головним інженером проєкту та затвердженого директором КП «ГККП», відповідно до Переліку № 808 полігон відноситься до переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Водночас суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення про задоволення позову, керувались виключно обставинами, встановленими у судовому рішенні, що набрало законної сили, а саме - рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2019 року у справі № 826/7522/17, в якому суд дійшов висновку про недоведеність відповідачем того, що об`єкт будівництва є об`єктом підвищеної небезпеки та наявність підстав для його віднесення до V категорії складності.

Водночас колегія суддів не погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною четвертою статті 78 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

Тобто, за змістом частини четвертої статті 78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, у якому відповідні обставини зазначені як установлені.

Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 90 КАС України.

Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 23 грудня 2015 року № 6-327цс15, а також у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2018 року у справі № 825/705/17, від 6 березня 2019 року у справі № 813/4924/13-а, від 15 листопада 2019 року у справі № 826/198/16, від 12 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18.

Преюдиційні факти - це факти, встановлені рішенням суду, що набрало законної сили. Преюдиційність ґрунтується на правовій властивості законної сили судового рішення і визначається його суб`єктивними і об`єктивними межами, за якими сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову оспорювати в іншому процесі встановлені судовим рішенням у такій справі правовідносини.

Преюдиційні обставини не потребують доказування, якщо одночасно виконуються такі умови: обставина встановлена судовим рішенням; судове рішення набрало законної сили; у справі беруть участь ті ж особи, які брали участь у попередній справі. Отже, якщо у справі беруть участь нові особи, то преюдиційний характер рішення втрачається.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 4 червня 2020 року у справі № 522/7758/14-ц.

Водночас преюдиція під час встановлення та перевірки обставин справи не має абсолютного характеру, оскільки відповідно до статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

Порівняння засада (принципів) цивільного та господарського судочинства, закріплених у статті 2 Цивільного процесуального кодексу України та статті 2 Господарського процесуального кодексу України відповідно із засадами (принципами) адміністративного судочинства, дозволяє стверджувати, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі є обов`язковим лише при вирішенні публічно-правових спорів.

Згідно з імперативними положеннями частини четвертої статті 9 КАС України, дотримуючись принципів змагальності та диспозитивності, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи.

Згідно з позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16, принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Крім того, колегія суддів враховує, що зі змісту статті 78 КАС України вбачається, що преюдиційними можуть бути, за визначених у КАС України умов, саме обставини, встановлені у судовому рішенні, яке набуло законної сили. Проте преюдиція не поширюється на правову оцінку таких обставин, оскільки відповідно до частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

З огляду на те, що судами попередніх інстанцій встановлено, що об`єкт будівництва «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд, за адресою: територія Гребінківської селищної ради Васильківського району Київської області, за межами населеного пункту» належить до об`єктів підвищеної екологічної небезпеки, то у силу положень пункту А.2 додатку А ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 такий об`єкт слід віднести до V категорії складності. Виходячи з наведеного, правильними є висновки ДАБІ України про те, що позивачем зазначено недостовірні відомості у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт (вх. № 10/10-2004/26/Ц від 20 квітня 2017 року), а саме - категорію складності ІІІ, замість V.

Крім того, за висновками судів попередніх інстанцій, відповідачем неправильно зазначено підставу відповідальності, оскільки абзац четвертий пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачає відповідальність, зокрема, за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації у той час, як позивачем було подано лише декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Щодо цього колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною восьмою статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Відповідно до абзацу четвертого пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації об`єктів III категорії складності - у розмірі дев`яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, Департаментом ДАБІ у Київській області проведена позапланова перевірка з метою перевірки достовірності даних, наведених у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт № 10/10-2004/26/Ц від 20 квітня 2017 року.

В акті перевірки від 5 травня 2017 року та у протоколі № 1-Л-З-050512 від 5 травня 2017 року встановлено порушення частини восьмої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яке виявилось у зазначенні замовником будівництва КП «ГККП» в поданій декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних щодо категорії складності об`єкта «Реконструкція сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд».

При цьому, у протоколі № 1-Л-З-050512 від 5 травня 2017 року було зазначено, що виявлене порушення є підставою для притягнення КП «ГККП» до відповідальності, що передбачена абзацом четвертим пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Вищезазначена норма передбачає відповідальність за наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт у розмірі дев`яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Також, як встановлено судами попередніх інстанцій, в описовій частині оскаржуваної постанови № 3-2605/2-10/10-80/2605/08/02 від 26 травня 2017 року вказується на виявлення порушення щодо зазначення недостовірних даних у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт № 10/10-2004/26/Ц від 20 квітня 2017 року у частині неправильного встановлення класу наслідків та категорії складності.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що зазначення у постанові № 3-2605/2-10/10-80/2605/08/02 від 26 травня 2017 року пункту 6 замість пункту 4 є технічною опискою, яка не впливає на правильність кваліфікації виявленого правопорушення та розмір застосованої штрафної санкції (151 560 грн - 90 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, який у період з 1 травня 2017 року по 30 листопада 2017 року складав 1 684 грн).

Водночас, у даній справі суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, скасував рішення суб`єкта владних повноважень на підставі допущеної у такому рішенні технічної описки, чим, фактично, вдався до такого явище як «правовий пуризм».

Загальноприйнято розуміти поняття «пуризм» як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

Слід відмітити, що поняття «правового пуризму» було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Так, у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб`єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються значного суспільного інтересу, зокрема, питань благоустрою, екології, безпеки, конституційних прав та свобод громадян тощо.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 672/455/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 826/11106/17.

Адміністративні суди, застосовуючи передбачені процесуальним законом додаткові вимоги та обмеження для суб`єкта владних повноважень, повинні також враховувати, що у певних категоріях спорів такий суб`єкт захищає суспільні (публічні) інтереси, які, у деяких випадках, мають пріоритет над приватним інтересом особи, яка ініціювала публічно-правовий спір.

Зокрема, Відповідно до статті частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Зазначені конституційні положення деталізовані, зокрема у статті 319 Цивільного кодексу України, яка гарантує, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону та відповідають моральним засадам суспільства; держава не втручається у здійснення власником права власності, але діяльність власника може бути обмежена чи припинена у випадках і в порядку, встановлених законом.

Таким чином, власність не тільки надає переваги власнику, а й покладає на нього низку обов`язків перед суспільством та державою. Поняття «власність зобов`язує» пов`язане з принципом поєднання інтересів власника та інших осіб, обов`язком використовувати власність у своїх інтересах з неухильним обов`язком поважати інтереси всього суспільства.

Враховуючи, що об`єкт будівництва є об`єктом підвищеної небезпеки у розумінні Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки», заниження класу наслідків цього об`єкта та як наслідок, здійснення його реконструкції без проведення необхідної експертизи створює загрозу життю та здоров`ю осіб, які перебуватимуть на полігоні сміттєзвалища або поблизу нього. Тому у справі, що розглядається, необхідним є дотримання оптимального балансу між правами та інтересами КП «ГККП» як власника об`єкта будівництва та суспільними інтересами, які виражаються у дотриманні всіх правил здійснення реконструкції сміттєзвалища під полігон твердих побутових відходів з розміщенням побутово-господарських будівель та споруд, враховуючи дійсний V клас наслідків, що є необхідною умовою для забезпечення безпечних умов праці, збереження життя та здоров`я людей, колегія суддів вважає неправильним скасування оскаржуваної постанови.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № №826/2966/16, від 15 листопада 2019 року у справі № 826/198/16, від 15 вересня 2020 року у справі № 804/3108/16.

Проте, суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування частини четвертої статті 31, статті 32, частини восьмої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», безпідставного незастосування пункту 11 Переліку № 808, пункту А.2 додатку А ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013, а також порушення норм процесуального права, а саме статей 78, 90 КАС України, дійшли неправильного висновку про протиправність постанови від 26 травня 2017 року № 3-2605/2-10/10-80/2605/08/02 та необхідність її скасування.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands) серія A. 288, заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ДАБІ України слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Оскільки колегія суддів приймає рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то відповідно до статті 139 КАС України відсутні підстави для нового розподілу судових витрат та повернення понесених відповідачем витрат.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову Колективного підприємства «Гребінківський комбінат комунальних послуг» відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін