Справа № 600/2999/21-а
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2021-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/2999/21-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Лелюк О.П.

Суддя-доповідач - Шидловський В.Б.

28 вересня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Боровицького О. А. Матохнюка Д.Б. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Стаднік Л. В.,

представника позивача: Фуркала С.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чернівецької міської ради на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом Виконавчого комітету Чернівецької міської ради до Конкурсного комітету з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м. Чернівці про визнання протипраними та скасування рішень конкурсної комісії,

В С Т А Н О В И В :

У липні 2021 року Виконавчий комітет Чернівецької міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Конкурсного комітету з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м.Чернівці про визнання протиправним та скасування рішень.

Позивач просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду м. Чернівців від 15 червня 2018 року (протокол №8), згідно з яким переможцем конкурсу по лоту №2 визначено ПП Санітарія;

- визнати протиправним та скасувати рішення конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду м.Чернівців від 10 липня 2018 року (протокол №12), згідно з яким ПП Санітарія визначено переможцем конкурсу по лоту №6.

Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 року відмовлено у відкриття провадження у даній справі.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для розгляду питання про відкриття провадження у справі.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті ухвали, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 27 березня 2018 року №146/16 затверджено конкурсну документацію управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Чернівців та вирішено провести конкурс з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м.Чернівці за об`єктами, визначеними в лотах у додатку 3 до конкурсної документації, відповідно, до розробленого графіка (додаток 2 до Конкурсної документації). Організацію виконання цього рішення покладено на Конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м. Чернівців.

15 червня 2018 року рішенням конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду м. Чернівців (протокол №8) переможцем конкурсу по лоту № 2 визначено ПП Санітарія, а рішенням цієї комісії від 10 липня 2018 року (протокол №12) ПП Санітарія визначено переможцем конкурсу по лоту №6.

Рішеннями Виконавчого комітету Чернівецької міської ради №№ 414/16, 415/16 від 07 серпня 2018 року скасовано вказані протоколи засідання конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду м. Чернівців від 15 червня та 10 липня 2018 року в частині визначення переможця лоту № 2 та лоту № 6, а рішенням № 416/16 від 07 серпня 2018 року повторно призначено означені конкурси по лотах № 2 і № 6.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2020 року, у справі №824/605/19-а за позовом ПП Санітарія до Виконавчого комітету Чернівецької міської ради, треті особи: Приватне підприємство Порядок в домі, Комунальне житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №5, Комунальне житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №14, про визнання протиправними та скасування рішень, відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Постановою Верховного Суду від 13 травня 2021 року задоволено касаційну скаргу ПП Санітарія, скасовано рішення судів першої та апеляційної інстанцій у вказаній справі. Визнано протиправними та скасовано рішення Виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 07 серпня 2018 року № 414/16 і № 415/16 про скасування результатів проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста Чернівці по лотах № 2, № 6 та № 416/16 про повторне проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста Чернівці по лотах №2, №6.

На думку Виконавчого комітету Чернівецької міської ради, рішення конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду м. Чернівців, оформлене протоколом засідання комісії № 8 від 15 червня 2018 року, згідно з яким переможцем по лоту № 2 визначено ПП Санітарія, та рішення цієї комісії від 10 липня 2018 року (протокол №12), згідно з яким ПП Санітарія визначено переможцем конкурсу по лоту № 6, є протиправними та підлягають скасуванню судом, оскільки ПП Санітарія не відповідало критеріям, передбаченими законодавством, яке регулює спірні відносини.

Виконавчий комітет Чернівецької міської ради вказує, що ПП Санітарія не забезпечене належною матеріально-технічною базою, персоналом що відповідає кваліфікаційним вимогам до професії працівників, які мають необхідні знання і досвід, достатньою фінансовою спроможністю, відсутній досвід роботи з надання послуг у сфері житлово-комунального господарства.

Крім цього, позивач зазначав, що оскаржувані рішення відповідача, які стали чинними з 13 травня 2021 року, протирічать рішенням конкурсної комісії та виконавчого комітету Чернівецької міської ради, за результатами яких вже укладено цивільно-правові договори про надання послуг з управління багатоквартирним будинком, права та обов`язки по яких перейшли новоствореному комунальному підприємству Містосервіс.

За таких обставин, Виконавчий комітет Чернівецької міської ради звернувся до адміністративного суду з даним позовом.

Відмовляючи у відкритті провадження у даній справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що право виконавчого комітету міської ради на звернення до суду з позовними вимогами про скасування рішень тимчасово діючого колегіального органу, створеного цим же виконавчим комітетом, щодо визначення переможцем конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста, не закріплено у чинних на день звернення до суду з цим позовом законах, тому Виконавчий комітет Чернівецької міської ради не має права на звернення до суду з даним позовом.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

1-1) спорах адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про оборонні закупівлі", крім спорів, пов`язаних із укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель та спрощеного відбору без застосування електронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних та юридичних осіб з органом державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), органом місцевого самоврядування, їх посадовою чи службовою особою, іншим суб`єктом при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій або наданні адміністративних послуг.

У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.

Визначальною ж ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору і під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Указане відповідає правовій позиції Верховного Суду в питаннях визначення юрисдикції спору (зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, від 29 травня 2019 року у справі №826/9341/17, від 18 вересня 2019 року у справі №810/3711/18, від 18 грудня 2019 у справі №826/13961/17 та ін.), що враховується судом в силу частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Крім цього, як указано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі №824/1088/16-а: для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, підстави для такого звернення мають бути визначені законом з указівкою на предмет звернення, спір у справі повинен відповідати ознакам публічно-правового спору.

Аналіз наведених вище норм свідчать про те, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України), а також коли таке право прямо визначено законом (пункт 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України).

Наведене узгоджується із позицією Верховного Суду в питанні права суб`єкта владних повноважень звернення до адміністративного суду, що відображено, зокрема, і в ухвалі Верховного Суду від 30 листопада 2018 року у справі №9901/920/18.

Згідно даної позовної заяви її подано Виконавчим комітетом Чернівецької міської ради, тобто суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому такий орган має бути наділений повноваженнями для звернення до адміністративного суду з такого роду позовом і підстави для такого звернення мають бути визначені законом з указівкою на предмет звернення.

З позову вбачається, що обґрунтовуючи звернення до адміністративного суду з позовом про скасування рішень Конкурсного комітету з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м. Чернівці, який, згідно змісту пункту 1.3 Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м.Чернівці, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради 28.11.2017 №627/24, є тимчасово діючим колегіальним органом, створеним цим же виконавчим комітетом для проведення названих конкурсів, Виконавчий комітет Чернівецької міської ради посилається на частину десяту статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та частину третю статті 28 Закону України Про житлово-комунальні послуги №1875-IV (в редакції на день прийняття оскаржуваних рішень).

Так, відповідно до частини десятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже, наведеною нормою лише передбачено визнання судом незаконними актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України, а не надано право виконавчому комітету міської ради звертатися до суду (зокрема, і до адміністративного) з позовом про визнання указаних актів незаконними.

Відтак, безпідставними є посилання у позові на частину десяту статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні як правову підставу для звернення виконавчого комітету міської ради-суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом про визнання незаконними рішень Конкурсного комітету з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м. Чернівці.

Згідно ж частини третьої статті 28 Закону України Про житлово-комунальні послуги від 24 червня 2004 року №1875-IV (в редакції на день прийняття оскаржуваних рішень) у разі порушення законодавства при проведенні конкурсу або підписанні договору результати конкурсу та/або договору визнаються недійсними в суді і призначається новий конкурс не пізніше ніж через 10 днів після набрання чинності рішенням суду.

Зміст указаної норми також не наділяє правом саме виконавчий комітет міської ради звертатися до суду (зокрема, і до адміністративного) з позовом про визнання недійсними результатів конкурсу на надання житлово-комунальних послуг, а свідчить лише про можливість визнання його недійсним судом.

Таким чином, безпідставним є і посилання у позові на частину третю статті 28 Закону України Про житлово-комунальні послуги №1875-IV (в редакції на день прийняття оскаржуваних рішень) як правову підставу для звернення виконавчого комітету міської ради-суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом про визнання незаконними рішень Конкурсного комітету з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м. Чернівці.

Колегія суддів зазначає, що у постанові Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі №824/605/19-а, прийшовши до висновків про відсутність повноважень у виконавчого органу міської ради щодо скасування рішень конкурсної комісії з визначення переможця конкурсу та про те, що законом, який діяв на час прийняття оскаржуваних рішень, було визначено лише один варіант оспорювання результатів конкурсу у разі порушення законодавства при його проведенні визнання результатів конкурсу недійсними у судовому порядку, суд касаційної інстанції не вказав, що з позовом про оскарження результатів конкурсу має право (повинен) звертатись до суду саме виконавчий орган міської ради.

Крім цього, суд зазначає, що відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Оскільки на час вчинення процесуальної дії - подання позову до суду та, відповідно, вирішення судом питання про відкриття провадження у цій справі частина третя статті 28 Закону України Про житлово-комунальні послуги №1875-IV втратила чинність (01 травня 2019 року згідно Закону України Про житлово-комунальні послуги від 09 листопада 2017 року №2189-VIII), то помилковими є посилання у позові на неї як на норму матеріального права, що дає підстави для звернення до суду з цим позовом 05 липня 2021 року.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що виконавчий орган міської ради законами, чинними на день звернення до суду з цим позовом, не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження рішень тимчасово діючого колегіального органу, створеного ним же для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста, а посилання у позові на частину десяту статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та нечинну частину третю статті 28 Закону України Про житлово-комунальні послуги №1875-IV безпідставні та помилкові.

Таким чином, необґрунтованими є твердження у позові про те, що даний спір підлягає розгляду адміністративним судом в порядку адміністративного судочинства з посиланням на пункт 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Безпідставним, при цьому, є і посилання на пункт 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб), оскільки, виходячи з положень Кодексу адміністративного судочинства України, за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України), а також коли право звернення до суду суб`єкта владних повноважень з позовом надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України).

Крім цього, з огляду на правовий статус у цьому позові позивача суб`єкт владних повноважень, та відповідача тимчасово діючий колегіальний орган, створений позивачем як суб`єктом владних повноважень, суд додатково зазначає таке.

Згідно пункту 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 04 грудня 2019 року (справа №826/6233/17) та від 13 листопада 2019 року (справа №826/3115/17) зазначала, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Враховуючи зміст даного позову, обставини, що передували його подання до суду, та підстави, суд приходить до висновку про те, що він не є компетенційним спором, адже у позові не вказується про наявність спору щодо розмежування компетенції між Виконавчим комітетом Чернівецької міської ради та Конкурсним комітетом з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м.Чернівці. Тому такий не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства і відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України як спір між суб`єктами владних повноважень.

Отже, позов Виконавчого комітету Чернівецької міської ради до Конкурсного комітету з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду м.Чернівці про визнання протиправним та скасування рішень не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства.

Водночас суд вважає за доцільне зазначити, що у даних відносинах у разі незгоди із рішенням Конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду м. Чернівців, що оформлене протоколом засідання комісії № 8 від 15 червня 2018 року, згідно з яким переможцем по лоту № 2 визначено ПП Санітарія, та рішенням цієї комісії від 10 липня 2018 року (протокол №12), згідно з яким ПП Санітарія визначено переможцем конкурсу по лоту № 6, такі мають право оскаржити в адміністративному порядку згідно пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України ті фізичні чи юридичні особи, права, свободи та інтереси яких порушують указані рішення суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки дану позовну заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, то наявні правові підстави для відмови у відкритті провадження у цій справі.

Частиною шостою статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Водночас суд зазначає, що поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства в даному випадку слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Доводи викладені в апеляційній скарзі висновків суду першої інстанції не спростовують.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чернівецької міської ради залишити без задоволення, а ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 30 вересня 2021 року.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Боровицький О. А. Матохнюк Д.Б.