Справа № 300/703/20
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2021-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 300/703/20

провадження № К/9901/27809/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Желєзного І.В.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Укрнафта"

на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року (суддя Микитюк Р.В.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року (головуючий суддя Заверуха О.Б., судді Большакова О.О., Кушнерик М.П.)

у справі №300/703/20

за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта"

до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області

про визнання протиправним та скасування припису.

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2020 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі - ПАТ "Укрнафта") звернулося в суд з позовом до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис від 03 березня 2020 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі №300/703/20, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року, у позові відмовлено.

3. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 03 березня 2020 року провідним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області, згідно наказу відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради від 10 лютого 2020 року за №133/05/20 та направлення від 10 лютого 2020 року №125/06/20, на підставі абз. 8 п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553) проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті: Реконструкція ГЗНіГ №2. Коригування"; 77500, Івано-Франківська область, Долинський район, м. Долина, вул. Технічна, б/н, про що складено Акт за №127/9/2020.

6. Згідно з вищезазначеним Актом перевірки, встановлено порушення абз. 1 п. 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 року №747, далі - Порядок №466) і п. 7.2 ДБН А.3.1-5 2016 "Організація будівельного виробництва", зокрема: в період з грудня 2017 до січня 2019 виконувалися будівельні роботи без набуття права власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію. Позапланова перевірка на об`єкті будівництва проводилась у присутності уповноваженої особи НГВУ "Долинанафтогаз" ПАТ "Укрнафта" - Гнипа І.В.

7. Посадовою особою відповідача 19 лютого 2020 року вручено Гнипу І.В. копію направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 10 лютого 2020 року №125/06/20 та копію звернення юридичної особи, що стало підставою для проведення державного архітектурно-будівельного заходу. Цей факт засвідчується підписом уповноваженої особи на копії направлення.

8. 12 березня 2020 року позивачем на адресу Долинської міської ради подано заперечення до акта від 03 березня 2020 року №127/9/2020 за вих. №01/01/11/07/01/01-02/02/121, а також 17 березня 2020 року подано пояснення і зауваження щодо змісту протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03 березня 2020 року за вих. №01/01/11/07/01/01-02/02/123.

9. Відповідно до ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03 березня 2020 року про те, що суб`єктом містобудування здійснено порушення абз. 1 п. 5 Порядку №466 і п. 7.2 ДБН А.3.1-5 2016 "Організація будівельного виробництва".

10. 17 березня 2020 року позивачем на адресу Долинської міської ради подано клопотання про закриття провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за вих. №01/01/11/07/01/01-02/02/124.

11. У зв`язку з виявленими порушеннями провідним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради, винесено оскаржуваний припис від 03 березня 2020 року, яким позивача зобов`язано усунути виявлені порушення в термін 1 місяць шляхом отримання права власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію відповідно до п. 5 Порядку в №466 або привести земельну ділянку до попереднього стану. На час завершення перевірки уповноважена особа суб`єкта містобудування відмовилась від отримання документів, що складені за результатами проведення останньої: акт перевірки, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

12. Зазначені документи направлені на адресу позивача рекомендованим листом від 03 березня 2020 року за штриховим ідентифікатором №509.

13. Крім того, 17 березня 2020 року начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за №01/2020Ф/232/05-13/18в, якою визнано ПАТ "Укрнафта" НГВУ Долинанафтогаз" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та застосовано стягнення у вигляді штрафу в розмірі 94590,00 грн.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

14. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися виходили з необґрунтованості позову, зазначили, що виконувати будівельні роботи замовник має право після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію.

Натомість у ПАТ "Укрнафта" відсутнє право на забудову земельної ділянки в розумінні п. 4 ч.5 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", незважаючи на те, що на час реєстрації суб`єктом містобудування було отримано документ, який посвідчує право користування земельною ділянкою, оскільки договір оренди земельної ділянки від 01 липня 2005 року №4-1/78-ОР/918/05-ОР у спірний період припинив дію та продовжений не був.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

15. Заявник касаційної скарги посилається на те, що суди неправильно розтлумачили ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", не врахували, що абз. 1 п. 5 Порядку № 466 та п. 7.2. ДБН А. 3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва" (ДБН А. 3.1-5:2016 чинні з 01 січня 2017 року).

На думку скаржника, реконструкції без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, після припинення дії договору оренди земельної ділянки, не порушують чинного законодавства.

При цьому позивач звертає увагу суду, що право на виконання будівельних робіт із реконструкції набуте у відповідності до вимог чинних на той час норм матеріального права, під час дії договору оренди земельної ділянки та на підставі декларації (від 06 березня 2015 року) на право виконання будівельних робіт, яка була, є і залишається чинною.

16. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, зазначає про те, що позивачем не вірно трактуються норми ч. 4 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", наполягає, що будівельні роботи позивачем виконувалися не в межах геометричних розмірів об`єкта будівництва.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

18. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VІ), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

19. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, визначена Порядком №553.

20. Приписами п. 17 Порядку №553 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається "припис" про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

21. Основним правовим питанням у цій справі є з`ясування того чи має позивач право завершити розпочату реконструкцію на об`єкті будівництва при відсутності у нього документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

22. Відповідно до ч. 4 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

23. Пунктом 3.2 ДБН А.2.2-3:2014 Склад та зміст проектної документації визначено, що до будівництва належать наступні види робіт: нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об`єктів будівництва.

24. У п. 3.21 ДБН А.2.2-3:2014 Склад та зміст проектної документації визначено, що реконструкція перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).

25. Згідно з п. 2 Порядку №466 будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту. Пунктом 5 вказаного Порядку передбачено, що будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію.

26. Відповідно до абз. 2 п.5 Порядку № 466 будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) та об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта.

27. Пунктом 7 Порядку №466 передбачено, що реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

28. З аналізу вказаних норм, вбачається, що право здійснення реконструкції об`єктів будівництва за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, за умови залишення без змін елементів несучих і огороджувальних конструкцій та зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані.

29. Вказані висновки щодо застосування наведених правових норм, узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, що викладена у постанові від 06 листопада 2019 року у справі №818/119/16.

30. Отже, суди попередніх інстанцій зробили передчасний висновок про відсутність у позивача права на забудову земельної ділянки.

31. У справі, що розглядається, позивачем здійснювалися роботи на об`єкті "Реконструкція ГЗНіГ №2. Коригування".

32. При розгляді цієї справи суди не з`ясовували питання, чи передбачало відповідне будівництво зміну елементів несучих і огороджувальних конструкцій та зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані.

Від встановлення цих обставин залежить правильне вирішення спору.

33. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

34. Відповідно до п. 1 ч.2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 328 цього Кодексу.

35. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" - задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року у справі №300/703/20 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя І.В. Желєзний