Справа № 335/3582/17(2-а/335/171/2017)
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2021-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 335/3582/17(2-а/335/171/2017)

адміністративне провадження № К/9901/56126/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Запорізької обласної організації партії Партія Справедливість на рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 23 березня 2018 року (суддя Шалагінова А.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року (колегія суддів: Мельник В.В., Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.) у справі № 335/3582/17 за позовом Запорізької обласної організації партії Партія Справедливість до Запорізької міської ради, треті особи - Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради, Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради, про визнання незаконною технічної документації, визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

В березні 2017 року Запорізька обласна організація партії «Партія Справедливість» звернулась до суду з позовом до Запорізької міської ради, в якому просила:

визнати незаконною Технічну документацію з нормативно грошової оцінки земель міста Запоріжжя;

визнати незаконним та скасувати рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя»;

зобов`язання Відповідача провести нормативну грошову оцінку земель міста Запоріжжя із врахуванням приписів чинного законодавства та врахуванням всієї території м. Запоріжжя, а саме:

житлових будинків та об`єктів інженерної інфраструктури 18 Хортицького мкрн. м. Запоріжжя, що мають юридичні адреси по вулицям Дорошенко і Рубана (парна сторона);

будівель та об`єктів інженерної інфраструктури Дніпровського району м. Запоріжжя, що мають юридичні адреси по вулиці Зачиняєва (будинки з 115 по 125);

будівель та об`єктів інженерної інфраструктури Бородинського мкрн. м. Запоріжжя, що мають юридичні адреси по вулицям Маршала Чуйкова (вул. проф. Толока), Товариська (парна сторона), Медична (непарна сторона), Дніпровські пороги.

Рішенням Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 23 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суди дійшли помилкового висновку щодо відсутності у позивача права на звернення до суду із даним позовом, адже п. 2.1 та п.п. 2.3.2 розділу 2 Статусу передбачається право представляти інтереси та захищати права членів партії, при цьому із письмовими заявами, що містяться в матеріалах справи до позивача звернулись саме члени партії. Наголошено на тому, що оскаржуване рішення № 7 порушує майнові інтереси членів партії позивача та територіальної громади м. Запоріжжя. Вказує на численні порушення при розрахунку нормативно грошвої оцінки земель м. Запоріжжя.

Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2018 відкрито касаційне провадження.

Відзиви на касаційну скаргу не надходили.

У зв`язку з відсутністю клопотань від всіх учасників про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що на підставі договору № 591-07-2013 від 09.09.2013 про закупівлю послуг за державні кошти, укладеного Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради та Діпромістом, Управлінням було замовлено послуги з виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя (код за ДК 016:2010 74.90.2 Послуги професійні, технічні та комерційні, інші, н.в.і.у.).

На виконання умов вказаного договору Діпромісто було складено Технічну документацію з нормативно грошової оцінки земель міста, що підтверджується пояснювальною запискою Діпромісто.

На замовлення Діпромісто було проведено державну експертизу Технічної документації, за наслідками якої складено висновок Державного агентства земельних ресурсів України від 29.05.2014 № 575-14, затверджений Першим заступником Голови Кадомським А.М. Згідно з п. 11 висновку, Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання. Також на висновку міститься штамп із написом «Зауваження враховані» та печатка «Для довідок», з підписом без зазначення прізвища та посади особи.

30.06.2015 Запорізькою міською радою прийнято рішення № 7 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя», згідно із яким було затверджено вищезазначену Технічну документацію, схему основних агровиробничих груп грунтів згідно з матеріалами Технічної документації, затверджено базову вартість одного квадратного метра земель міста Запоріжжя станом на 01.01.2013, економіко-планувальне зонування території міста Запоріжжя, значення коефіцієнтів місце розташування км2, значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3, введено в дію нормативну грошову оцінку земель міста з 01.01.2016.

Вважаючи рішення протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення міської ради не застосовано до позивача, при цьому позивач також не є суб`єктом правовідносин, у яких вказаний нормативно-правовий акт може бути застосовано, а тому жодних прав не порушено. Крім того, ні статутом партії, ні вимогами КАС України та інших нормативно-правових актів не передбачено право позивача звертатися до суду з позовом в інтересах інших юридичних осіб, не надається таке право і на підставі звернень членів партії, оскільки останні вправі самостійно звернутися до суду, зокрема від імені підприємств, які є суб`єктами відповідних правовідносин.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.

Згідно зі ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час розгляду справи судами), є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17

При з`ясуванні статусу позивача як "потерпілого", Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття "потерпілий" має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Щодо скарг, які стосуються компаній, Суд вважає, що фізична особа не може скаржитися на порушення своїх прав під час судового розгляду, стороною якого він або вона не є, навіть якщо він або вона був акціонером і (або) директором компанії, яка є стороною судового розгляду. Незважаючи на те, що в певних обставинах єдиний власник компанії може вимагати визнання його / її "жертвою" в значенні статті 34 Конвенції у випадках, коли щодо його або її компанії були вжиті оспорювані заходи, в інших випадках ігнорування правоздатності компанії може бути виправдано тільки у виняткових обставинах, зокрема, коли явно встановлено, що компанія не має можливості звернутися до Суду через органи, засновані на підставі її статуту, або (в разі ліквідації) через своїх арбітражних керуючих (Centro Europa 7 S.r.l. та Ді Стефано проти Італії [ВП], № 38433/09, п. 92, від 7 червня 2012).

Відповідно до частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відтак, вирішальним в цій справі є визначення наявності порушеного права або охоронюваного інтересу та чи поширюється дія оскаржуваного рішення на позивача.

Предметом спору в цій справі є рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015, яким затверджено нормативну грошову оцінку земель міста Запоріжжя з 01.01.2016.

Проте позивачем не надано доказів щодо наявності права власності чи оренди земельної ділянки, де нормативна грошова оцінка впливала б на розмір орендної плати чи земельного податку.

Відтак коло осіб, на які поширюється дія оскаржуваної постанови є землевласникі, землекористувачів та орендарів, земельних ділянок в м. Запоріжжі, до яких позивач не відноситься.

Колегія суддів не приймає посилань, що позивач звернувся до суду на підставі звернень членів партії, оскільки юридичні та фізичні особи не обмежені правом самостійно звернутись з відповідним позовом.

Відповідно до п. 2.1 та п.п. 2.3.2 Статуту Партії «Справедливість» основною метою партії є сприяння побудові громадянського суспільства на принципах соціальної справедливості в інтересах кожного громадянина України та приведення до влади кращих представників українського народу, щирих патріотів держави.

Головними завданнями партії є, зокрема, участь в обговоренні та оприлюдненні обґрунтованої критичної оцінки дій і рішень органів влади.

Ані Законом України «Про політичні партії в Україні», ані статутом партії «Справедливість» не передбачено право позивача на звернення до суду з відповідним позовами в інтересах членів своєї партії.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивачем не було доведено факт застосування до нього оскаржуваного нормативно-правового акта, як і те, що він є суб`єктом відповідних правовідносин, на які поширюється дія цього акта. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Також колегія суддів звертає увагу, що партія «Справедливість» не входить до складу Запорізької міської ради відповідного скликання, яким прийнято спірне рішення, та процедура його ухвалення не є предметом спору.

Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність матеріально-правової заінтересованості позивачів, що є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Запорізької обласної організації партії Партія Справедливість залишити без задоволення.

Рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 23 березня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук