Справа № 600/780/21-а
Суддя: Сапальова Т.В.
Дата ухвалення: 2021-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/780/21-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Маренич І.В.

Суддя-доповідач - Сапальова Т.В.

27 вересня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Капустинського М.М. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 та Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 заробітної плати з 01.07.2015 р. в порядку та в розмірах, передбачених ст. 81 Закону України "Про прокуратуру"; зобов`язання Чернівецької обласної прокуратури нарахувати та виплатити ОСОБА_1 заробітну плату заробітну плату відповідно до вимог ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" з 01.07.2015 р.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року позов задоволено частково; визнано протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заробітної плати ОСОБА_1 з 26.03.2020 року в порядку та в розмірах, передбачених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII від 14.10.2014 року; зобов`язано Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити ОСОБА_1 заробітну плату з 26.03.2020 року в порядку та в розмірах, передбачених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII від 14.10.2014 року. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з вказаним рішенням, позивач та відповідач оскаржили його в апеляційному порядку.

ОСОБА_1 в обґрунтування своєї апеляційної скарги зазначає про те, що втрата нормативно-правовим актом (або його частиною) чинності не тотожна його неконституційності. Конституційним Судом України визнано факт неконституційності положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що вказує на те, що такі положення суперечили нормам конституції з моменту їх прийняття. Зважаючи на вищенаведене, позивач стверджує, що дії відповідача щодо нарахування заробітної плати не за ст.81 Закону України "Про прокуратуру" були протиправними ще до рішення Конституційного Суду, а саме з 01.07.2015.

Відзив відповідача на апеляційну скаргу позивача на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду не надходив, що відповідно до ч.4 ст.304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Чернівецька обласна прокуратура в обґрунтування своєї апеляційної скарги зазначає про те, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права: розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ, згідно з якою оплата праці прокурорів, що не пройшли атестацію, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структурі та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Відзив позивача на апеляційну скаргу відповідача на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду не надходив, що відповідно до ч.4 ст.304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Сторони повноважних представників в судове засідання не направили, хоча повідомлялися про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги ОСОБА_1 та Чернівецької обласної прокуратури необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 з 1999 року працює в органах прокуратури України на різних посадах.

Наказом Чернівецької обласної прокуратури від 21.09.2020 р. №688-к прокурору відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області Петричуку О.А., тимчасово визначено робоче місце у відділі процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю Чернівецької обласної прокуратури за адресою: м. Чернівці, вул. Кордуби, 21А.

В грудні 2020 року та січні 2021 року позивач звернувся до Чернівецької обласної прокуратури із запитом про надання інформації про розмір та підстави нарахування заробітної плати за період з 01.07.2015 по 11.09.2020 та з 11.09.2020 із зазначенням складових заробітної плати.

Листами від 22.12.2020 та від 13.01.2021 Чернівецька обласна прокуратура повідомила позивача про те, що за період з 01.07.2015 по 11.09.2020 заробітна плата йому нараховувалась відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 р. "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 р. №763, від 09.12.2015 р. №1013, від 30.08.2017 р. №657). За період з 11.09.2020 по 31.12.2020 заробітна плата ОСОБА_1 нараховувалась згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 р. №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 р. №657), яка складалась з: посадового окладу згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 р. №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 р. №657) - 5730,00 грн (з 11.09.2020 р. по 31.12.2020 р.); надбавки за вислугу років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 р. №1090 "Про затвердження Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури" - 40% посадового окладу.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом у даній справі.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що з дня прийняття Конституційним Судом України рішення № 6-р/2020, тобто з 26.03.2020, позивач має право на отримання заробітної плати у відповідно до ст. 81 Закону №1697-VІІ.

Відмовляючи в задоволенні позову в іншій частині, суд першої інстанції виходив з того, що правові наслідки рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 р. № 6-р/2020 не можуть застосовуватись до правовідносин, які мали місце до 26.03.2020 р.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті заявлених позовних вимог, виходячи з наступного.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з ч.1 ст.16 Закону №1697-VII незалежність прокурора забезпечується:, зокрема, забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора (пункт 3); установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури (пункт 4); належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням прокурора (пункт 5).

Відповідно до ст. 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурорів регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених Законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Згідно з ч.9 ст. 81 Закону №1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Ст. 89 Закону №1697-VII передбачено, що функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

Відповідно до ст.90 Закону №1697-VII фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Згідно зі ст.13 Закону України «Про оплату праці» оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Відповідно до ч.2 ст.8 Закону України «Про оплату праці» умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Після прийняття Закону №1697-VII були прийняті Закон України від 28 грудня 2014 року №80-VIII "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Закон України від 28 грудня 2014 року №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин".

Відповідно до п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» норми і положення, зокрема, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.

Крім того, Законом «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» №79-VIII, який набрав чинності 01.01.2015, доповнено розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, зокрема, п. 26, який передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Схема посадових окладів працівників органів прокуратури у заявлений в позовних вимогах період визначалась постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова №505).

Таким чином, з 2015 року існувала конкуренція норм Закону №1697-VII та Бюджетного кодексу України з урахуванням положень Постанови №505, які по-різному визначають заробітну плату прокурорів.

Закон №1697-VII є спеціальним законом у сфері діяльності прокуратури України.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, у постановах від 14 березня 2018 року у справі №825/575/16, від 19 березня 2020 року у справі № 806/3314/17, від 09 вересня 2020 року у справі №807/1171/16 Верховний Суд зазначив про те, що Закон України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України від 28.12.2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» прийняті пізніше Закону №1697-VII, а тому з 2015 року норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовувались у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

З матеріалів справи встановлено, що за період з 01.07.2015 по 11.09.2020 заробітна плата ОСОБА_1 нараховувалась відповідно до Постанови №505 в редакціях постанов Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 р. №763, від 09.12.2015 р. №1013, від 30.08.2017 р. №657; за період з 11.09.2020 по 31.12.2020 - згідно з Постановою №505 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 р. №657.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 про те, що положення п. 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України суперечать нормам Конституції України з моменту їх прийняття, колегія суддів виходить з наступного.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення визначено, що положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Згідно з ч.ч.1-2 ст.152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Відповідно до ч.1 ст.91 Закону України «Про Конституційний Суд України» закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

У Рішенні від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08 грудня 2004 року №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Отже, у зв`язку з прийняттям рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України втратила чинність з 26 березня 2020 року.

Тобто, 26 березня 2020 року усунуто суперечності між нормами Закону №1697-VII та Бюджетного кодексу України.

Водночас, у період з 01.01.2015 по 25.03.2020 положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України були чинними та, зважаючи на практику Верховного Суду, підлягали застосуванню до спірних правовідносин.

В обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначає про те, що втрата нормативно-правовим актом чинності не тотожна його неконституційності.

Оцінюючи доводи позивача в цій частині колегія суддів враховує, що з урахуванням положень ст.152 Конституції України правовим наслідком визнання нормативно-правового акта неконституційним є втрата чинності таким нормативно-правовим актом.

Особливості застосування нормативно-правового акта, визнаного Конституційним Судом України таким, що не відповідає Конституції України, визначається ст.152 Конституції України та ст.91 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо застосування до спірних правовідносин ст.81 Закону №1697-VІІ з урахуванням рішення Конституційним Судом України - 26.03.2020.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги Чернівецької обласної прокуратури щодо застосування до спірних правовідносин положень розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ), колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з ч.ч.3-4 ст. 81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: прокурора обласної прокуратури - 1,2.

Відповідно до абз.3 п. 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-IX за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

В п.2.2 рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 Конституційний Суд України зазначив про те, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень.

Отже, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

При цьому Конституційний Суд України дійшов до висновку, що наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону №1697-VІІ нормативне регулювання заробітної плати прокурора, що у свою чергу спричиняє юридичну невизначеність при застосуванні зазначених норм Кодексу та Закону, а отже, є таким, що суперечить принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

Таким чином, Конституційний Суд України вказав про те, що заробітна плата прокурорів не може визначатися Кабінетом Міністрів України.

З урахуванням вищенаведеного та враховуючи, що Закон № 113-ІХ прийнято до рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що починаючи з 26 березня 2020 року заробітна плата прокурорів регулюється виключно ст.81 Закону №1697-VІІ.

Таким чином, доводи апеляційних скарг є необґрунтованими.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі вищевикладеного колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року слід залишити без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги ОСОБА_1 та Чернівецької обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку виключно з підстав, передбачених ч.4 ст.328 КАС України.

Згідно з ч.1 ст. 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий Сапальова Т.В.

Судді Капустинський М.М. Смілянець Е. С.