Справа № 9901/635/18
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2021-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

23 вересня 2021 року

Київ

справа №9901/635/18

адміністративне провадження № П/9901/635/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

головуючого судді - Бевзенка В.М.,

суддів: Данилевич Н.А., Єресько Л.О., Жука А.В., Шевцової Н.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Шевченко В.В.,

представника позивача - Кравець Р.Ю.,

представника Кабінету Міністрів України - Бєльський-Панасюк О.О,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного позовного провадження як суд першої інстанції адміністративну справу № 9901/635/18 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, треті особи - Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання указу протиправним та нечинним в частині, -

УСТАНОВИВ:

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ ТА ПРЕДМЕТ СПОРУ

1. У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовною заявою до Президента України Порошенка Петра Олексійовича (далі - відповідач), третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Рада національної безпеки та оборони України, в якій просив визнати статтю 1 Указу Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ №126/2018) в частині введення в дію пункту 1 статті 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме позиції №1597 Додатку № 1 до вказаного пункту щодо застосування до ОСОБА_1 безстроково персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) - протиправною та нечинною у вказаній частині.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

Аргументи позивача:

2. Позовна заява обґрунтована тим, що оскаржуваний Указ № 126/2018 та рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Рішення ), в частині, що стосується позивача, не містить підстав застосування до позивача санкцій, передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції».

3. На думку позивача, він не є суб`єктом, до якого відповідно до Закону України «Про санкції» можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.

4. Також позивач зазначає, що оскаржуваний Указ №126/2018 та Рішення прийняті з порушенням положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших національних та міжнародних нормативно-правових актів.

5. За вказаних обставин позивач уважає, що Указом №126/2018 та Рішенням порушено та обмежено особисті конституційні права і свободи, зокрема, право на володіння, користування та розпорядження належним йому майном, також на думку позивача, оскаржуваний Указ є дискримінаційним по відношенню до ОСОБА_1 .

6. У відповіді на відзив представник позивача додатково наголошує на тому, що відповідачем порушено вимогу щодо заборони зворотної сили закону, оскільки дії, за які було застосовано санкції, мали місце у березні 2014 року, натомість Закон України «Про санкції» набрав чинності лише 12 вересня 2014 року, а отже, цей Закон не може застосовуватися до спірних правовідносин.

7. Представник позивача також зауважує, що Кабінет Міністрів України не надав жодний документ, який би підтверджував факт голосування позивачем 11 березня 2014 року за «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь», а 17 березня 2014 року - за постанову «Про незалежність Криму».

8. Представник позивача наголошує на тому, що кримінальне провадження щодо позивача не завершене і жодний вирок у цій справі відсутній.

Аргументи відповідача:

9. У відзиві на позовну заяву відповідач зазначає, що Радою національної безпеки і оборони України було розглянуто та підтримано відповідні пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема до позивача, про що прийнято відповідне Рішення.

10. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів (Рішення з додатками, проекту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації вказаних вище приписів законодавства видав Указ №126/2018, яким увів в дію Рішення.

11. Відповідач зазначає, що санкції до позивача застосовано як до особи, яка вважалася представником окупаційної адміністрації тимчасово окупованих Російською Федерацією Автономної Республіки Крим та м. Севастополь і відповідно своїми діями створила реальні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, порушила права і свободи громадян України, інтереси суспільства та держави, призвела до окупації.

12. Відповідач у відзиві також наголошує, що чинне законодавство не містить положень, які б встановлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні Ради національної безпеки і оборони України або указі про введення такого рішення в дію.

ІІІ. КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

13. Для розгляду цієї справи протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 червня 2018 року визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: суддя-доповідач - Бевзенко В.М., судді - Данилевич Н.А., Шарапа В.М., Желтобрюх І.Л., Білоус О.В.

14. Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2018 року відкрито провадження в справі за вказаним позовом і вирішено здійснювати її розгляд в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

15. 11 липня 2018 року у Верховному Суді зареєстровано відзив відповідача у справі.

16. 16 липня 2018 року від представника відповідача Президента України Порошенка Петра Олексійовича - Гуцала Д. С. надійшло клопотання про залучення третьої особи, в якому просив залучити до участі у справі Кабінет Міністрів України як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

17. Клопотання обґрунтоване тим, що рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року в частині застосування санкцій до позивача прийнято на підставі пропозицій Кабінету Міністрів України, а тому рішення суду у справі може вплинути на їх права та обов`язки, зокрема щодо права в подальшому вносити пропозиції щодо зміни санкцій або їх скасування.

18. У судовому засіданні представником позивача ОСОБА_1 - Кравцем Р.Ю. було заявлено клопотання про витребування доказів, в якому просить витребувати документи, які містять пропозиції щодо застосування позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

19. Указане клопотання обґрунтоване тим, що в оскаржуваному Указі Президента України не наведено підстав для застосування санкцій до позивача, а надані відповідачем у відзиві на адміністративний позов пояснення відповідних підстав не містять.

20. Ухвалою Верховного Суду від 17 липня 2018 року залучено Кабінет Міністрів України до участі у розгляді справи № 9901/635/18 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

20.1. Витребувано у Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України документи, обґрунтування із пропозицією щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), зокрема, щодо позивача, на підставі яких винесено оскаржуваний Указ Президента України від 14 травня 2018 року щодо застосування до позивача персональних санкцій.

21. 14 серпня 2018 року до Верховного Суду від представника Кабінету Міністрів України надійшли пояснення на адміністративний позов, у яких зазначається, що пропозиції Уряду щодо застосування персональних санкцій містяться в розпорядженні Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року №258-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Розпорядження Кабінету Міністрів України). У рядку № 60 додатку № 4 (для службового користування) до Розпорядження Кабінету Міністрів України, наводяться відомості щодо ОСОБА_1 , який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в м. Ватутіне Черкаської області, з застосуванням до нього безстрокових обмежувальних заходів у вигляді: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) запобігання виведенню капіталів за межі України; 3) інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.

22. Підставами для застосування санкцій зазначено дії інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення (дія), а саме санкції до позивача застосовано як до представника окупаційної адміністрації тимчасово окупованих Російською Федерацією Автономної Республіки Крим та м. Севастополь.

23. 11 жовтня 2018 року до Верховного Суду надійшла відповідь на відзив від представника позивача.

24. 08 листопада 2018 року до Верховного Суду надійшло клопотання про витребування належно завірених копій розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року №258-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а також рядку № 60 додатку № 4 (для службового користування) до Розпорядження Кабінету Міністрів України наводяться відомості щодо ОСОБА_1 .

25. 08 листопада 2018 року до Верховного Суду також надійшло клопотання представника позивача про розгляд справи у закритому судовому засіданні.

26. 16 січня 2019 року до Верховного Суду надійшло клопотання представника позивача про визнання доказу недопустимим, а саме документу під назвою «Додаток 5», який був доданий Кабінетом Міністрів України, оскільки пропозиція щодо застосування до позивача санкцій містилася у рядку № 60 додатку № 4.

27. 17 січня 2019 року Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим звернулось до суду з заявою про вступ у справу на стороні відповідача як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог.

28. Клопотання обґрунтоване тим, що предмет спору прямо стосується виконання Указу Президента України щодо застосування обмежувальних заходів до суб`єктів причетних до порушення територіальної цілісності України та тимчасової окупації Кримського півострова і, відповідно, стосується виконання Представництвом Президента України в Автономній Республіці Крим своїх завдань (обов`язків).

29. Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2019 року у задоволенні заяви Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про вступ у справу на стороні відповідача як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, відмовлено, оскільки така заява подана з пропуском строку, встановленого частиною другої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України.

30. 11 лютого 2019 року до Верховного Суду надійшло клопотання представника позивача про долучення доказів - документів на підтвердження наявності громадянства України у ОСОБА_1

31. 10 вересня 2019 року представник позивача ОСОБА_1 - Кравець Р.Ю. подав до Верховного Суду заяву про відвід головуючого судді Бевзенка В.М., суддів Данилевич Н.А., Шарапи В.М., Желтобрюх І.Л., Білоуса О.В. від розгляду цієї справи з підстави, визначеної пунктом 4 частини першої статті 36 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме: наявність обставин, які викликають сумнів у неупередженості або об`єктивності суддів.

32. На підставі службової записки судді-доповідача Бевзенка В.М. від 10 вересня 2019 року щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку із відпустками суддів Желтобрюх І.Л., Шарапи В.М., Білоуса О.В., які входять до складу постійної колегії суддів, призначено повторний автоматизований розподіл судових справ.

33. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 вересня 2019 року визначено таку колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: суддя-доповідач - Бевзенко В.М., судді - Данилевич Н.А., Єресько Л.О., Жук А.В., Шевцова Н.В.

34. 12 вересня 2019 року в судовому засідання представник позивача підтримав заяви про відвід головуючого судді Бевзенка В. М. та судді Данилевич Н. А.

35. Також, у судовому засіданні представник позивача заявив відвід суддям Єресько Л.О., Жуку А.В., Шевцовій Н. В. від розгляду цієї справи з підстави, визначеної пунктом 4 частини першої статті 36 КАС України з тих самих підстав, а саме: наявність обставин, які викликають сумнів у неупередженості або об`єктивності суддів.

36. 12 вересня 2019 року ухвалою Верховного Суду заяви про відвід передано на автоматизований розподіл для вирішення питання щодо заявленого представником позивача ОСОБА_1 - Кравецем Р.Ю. відводу суддям Бевзенку В.М., Данилевич Н.А., Єресько Л.О., Жуку А.В., Шевцовій Н.В. у справі № 9901/635/18 та визначення у встановленому КАС України порядку судді, який вирішуватиме питання про відвід за цією заявою.

37. 13 вересня 2019 року ухвалою Верховного Суду відмовлено у задоволенні заяви представника ОСОБА_1 - Кравця Ростислава Юрійовича про відвід судді Шевцової Н.В. у цій справі, оскільки аргументи, якими заявник обґрунтовує свою заяву, не доводять наявності обставин, які могли б викликати сумнів в об`єктивності або неупередженості судді Шевцової Н.В. під час розгляду цієї справи, як підстави для відводу відповідно до пункту 4 частини першої статті 36 КАС України.

38. Ухвалами від 16 вересня 2019 року та ухвалою від 17 вересня 2019 року Верховний Суд відмовив у задоволенні заяв представника ОСОБА_1 - Кравця Ростислава Юрійовича про відвід суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А., Жука А.В., Єресько Л.О.

39. 20 листопада 2020 року представник позивача подав заяву про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.

40. 23 листопада 2020 року ухвалою Верховного Суду задоволено клопотання представника ОСОБА_1 - адвоката Кравця Р.О. про участь у розгляді справи № 9901/635/18 в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів.

41. 23 листопада 2020 року ухвалою Верховного Суду задоволено клопотання представника ОСОБА_1 - адвоката Кравця Р.О. про участь у розгляді справи № 9901/635/18 в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів.

42. 26 листопада 2020 року ухвалою Верховного Суду витребувано у Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України докази на підтвердження наявності підстав для направлення пропозиції застосування безстроково персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 .

43. 17 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшли документи, надані Кабінетом Міністрів України щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 .

44. 15 січня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано пояснення Міністерства закордонних справ України щодо обґрунтування наявності підстав для застосування до позивача санкцій.

45. 10 серпня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано пояснення представника Президента України.

46. 20 вересня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано додаткові пояснення Кабінету Міністрів України щодо обґрунтування наявності підстав для застосування до позивача санкцій.

ІV. УСТАНОВЛЕНІ В СПРАВІ ОБСТАВИНИ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН

47. ОСОБА_1 - ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженця м. Ватутіне Черкаської області, громадянина України, який проживає за адресою: АДРЕСА_1 .

48. Слідчим відділом прокуратури АР Крим здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 0000197 від 17 листопада 2017 року за підозрою ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 111 Кримінального кодексу України (державна зрада).

49. Судом установлено, що рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати пропозиції щодо застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені Кабінетом Міністрів України, Службою безпеки України (далі - СБУ) та Національним банком України (далі - НБУ).

50. Вказаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.

51. Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» введене в дію Указом №126/2018.

52. Відповідно до пункту 1597 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року до ОСОБА_1 безстроково застосовано такі санкції: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном 2) запобігання виведенню капіталів за межі України 3) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.

53. Судом також установлено, що ОСОБА_1 внесено до санкційного списку як депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання. Саме цим складом кримського парламенту 11 березня 2014 року було прийнято «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь», а 17 березня 2014 року - так звану постанову «Про незалежність Криму».

54. 15 березня 2014 року Верховна Рада України видала постанову про розпуск кримського парламенту, проте останній фактично продовжив роботу. До проведення 14 вересня 2014 року незаконних виборів до так званої «Державної ради Республіки Крим» депутати Верховної Ради АР Крим VI, скликання, в тому числі і ОСОБА_1 , продовжували діяльність як депутати так званої «Державної ради Республіки Крим».

55. Інформація про голосування та діяльність депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання до 14 вересня 2014 року міститься на сайті так званої «Державної ради Республіки Крим» (http://crimea.gov.ru), до якого наразі застосовано санкцію блокування інтернет-провайдерами доступу до ресурсів, у тому числі до їх субдоменів, відповідно до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року, уведеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 .

56. МЗС України листом від 30 березня 2018 року № 610/16-994-80дск направило санкційний список також до компетентних органів України та Державної міграційної служби України з метою верифікації інформації.

57. У відповідь Служба зовнішньої розвідки України та Державна міграційна служба України листами від 06 квітня 2018 року № 9/766/П та від 03 травня 2018 року № 6-171/1-18дск відповідно, надали уточнюючі дані щодо осіб, до яких пропонувалося застосувати обмежувальні заходи, у тому числі щодо ОСОБА_1 .

58. Листом від 03 квітня 2018 року № 610/14-994-83дск МЗС України направило на погодження пропозиції (у формі проекту розпорядження Кабінету Міністрів України) щодо застосування обмежувальних заходів до фізичних осіб на адресу заінтересованих органів державної влади, зокрема, МВС України, Мінекономрозвитку, Мінфіну, Міноборони, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Держфінмоніторингу, Державної міграційної служби та Генеральної прокуратури України.

59. Заперечень чи застережень щодо застосування санкцій до запропонованих фізичних осіб-представників окупаційної адміністрації на території АР Крим, у тому числі до ОСОБА_1 , від згаданих органів державної влади не надходило.

60. З огляду на відсутність заперечень від причетних до реалізації санкційної політики органів державної влади України, Міністерство закордонних справ України листом від 20 квітня 2018 року № 610/13-994-110дск надіслало на адресу Уряду пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), в яких був зазначений також і ОСОБА_1 .

61. За наслідком розгляду пропозицій прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року №258-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Розпорядження Кабінету Міністрів України).

62. У рядку № 60 додатку № 4 (для службового користування) до Розпорядження Кабінету Міністрів України, наводяться відомості щодо ОСОБА_1 , який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в м. Ватутіне Черкаської області, з застосуванням до нього безстрокових обмежувальних заходів у вигляді: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) запобігання виведенню капіталів за межі України; 3) інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.

63. Підставами для застосування санкцій зазначено дії інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення (дія), а саме санкції до позивача застосовано як до представника окупаційної адміністрації тимчасово окупованих Російською Федерацією Автономної Республіки Крим та м. Севастополь.

V. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

64. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

65. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

66. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

67. Частиною другою статті 264 КАС України визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

68. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

69. Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента.

70. Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

71. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про санкції» з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.

72. Статтею 2 Закону України «Про санкції» визначено, що правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки і оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права.

73. Положеннями пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

74. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя статті 3 Закону України «Про санкції»).

75. Згідно із частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції» пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки і оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, НБУ, СБУ.

76. Частиною третьою статті 5 Закону України «Про санкції» визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1- 21, 23- 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки і оборони та вводиться в дію указом Президента. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента і є обов`язковим до виконання.

77. Відповідно до статті 4 Закону України «Про санкції» видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України.

78. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» тимчасово окупована територія України (далі - тимчасово окупована територія) є невід`ємною частиною території України, на яку поширюється дія Конституції та законів України. Датою початку тимчасової окупації є 20 лютого 2014 року.

79. На підставі статті 3 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначається, зокрема, сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.

80. На підставі статті 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» державні органи та органи місцевого самоврядування, утворені відповідно до Конституції та законів України, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

80.1. Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом.

80.2. Будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, передбаченими частиною другою цієї статті, є недійсним і не створює правових наслідків.

80.3. Встановлення зв`язків та взаємодія органів державної влади України, їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з незаконними органами (посадовими особами), створеними на тимчасово окупованій території, допускається виключно з метою забезпечення національних інтересів України, захисту прав і свобод громадян України, виконання міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, сприяння відновленню в межах тимчасово окупованої території конституційного ладу України.

81. Згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

82. Положеннями частини першої статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

83. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

84. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

85. Предметом оскарження у цій справі є стаття 1 Указу Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 1 статті 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме позиції №1597 Додатку №1 до вказаного пункту щодо застосування до ОСОБА_1 безстроково персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

86. Оскаржуваним Указом Президента від 14 травня 2018 року № 126/2018 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року, яка підтримала пропозицію, зокрема, внесену Кабінетом Міністрів України, про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача.

87. Наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції», безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.

88. При введенні в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення Ради національної безпеки і оборони, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.

89. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, по-перше, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, по-друге, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

90. Україна згідно з Конституцією України є суверенною і незалежною державою. Суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Перебування на території України підрозділів збройних сил інших держав з порушенням процедури, визначеної Конституцією та законами України, Гаазькими конвенціями 1907 року, IV Женевською конвенцією 1949 року, а також всупереч Меморандуму про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1994 року, Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією 1997 року та іншим міжнародно-правовим актам є окупацією частини території суверенної держави Україна та міжнародним протиправним діянням з усіма наслідками, передбаченими міжнародним правом.

91. 27 березня 2014 року на 68-й сесії Генеральної Асамблеї ООН відкритим голосуванням країн-членів ООН було ухвалено Резолюція Генеральної Асамблеї ООН про територіальну цілісність України № 68/262.

92. Насильницька анексія Криму, як і референдум, не визнається Генеральною асамблеєю ООН, ПАРЄ, ПА ОБСЄ, а також суперечить висновку Венеціанської комісії про кримський референдум від 21 березня 2014 року № 762/2014.

93. 27 квітня 2014 року набрав чинності Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», який визначив статус території України, тимчасово окупованої внаслідок збройної агресії Російської Федерації, встановив особливий правовий режим на цій території, визначив особливості діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах цього режиму, додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб.

94. Як установлено судом, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року №258-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» було підготовлено відповідні пропозиції щодо застосування, зокрема, до ОСОБА_1 персональних санкцій як до як депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання, який голосував 11 березня 2014 року за «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь», а 17 березня 2014 року - за постанову «Про незалежність Криму», і до проведення 14 вересня 2014 року незаконних виборів до так званої «Державної ради Республіки Крим» продовжував діяльність як депутат так званої «Державної ради Республіки Крим».

95. Тобто, особливістю цієї справи є те, що санкції застосовані до громадянина України, який здійснював діяльність у складі незаконних органів Автономної Республіки Крим. Незаконність органів, їх посадових та службових осів на тимчасово окупованій території визнано статтею 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».

96. Таким чином, оскільки санкції відповідачем застосовано до позивача як до представника окупаційної адміністрації тимчасово окупованих Російською Федерацією Автономної Республіки Крим та м. Севастополь, це відповідає приписам статті 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції».

97. Отже, ознак порушення меж дискреції Президента України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій не встановлено, при цьому процедура введення таких санкцій позивачем не оспорюється.

98. Посилання представника позивача на неможливість застосування до ОСОБА_1 санкцій внаслідок порушення статті 58 Конституції України є помилковим, оскільки відповідно статті 1 Закону України «Про санкції» санкції не є видом юридичної відповідальності, а є спеціальними економічними та іншими обмежувальними заходами.

99. Крім того, виходячи з наявних в матеріалах справи доказів, санкції до позивача застосовані не лише за голосування за «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь» та постанову «Про незалежність Криму», що мало місце до прийняття Закону України «Про санкції», але й за продовження його діяльності у складі так званої «Державної ради Республіки Крим».

100. Щодо твердження позивача про порушення його конституційного права власності як підстави позову, то колегія суддів зазначає таке.

101. Санкції у вигляді блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном, то і такі санкції кожна держава може вводити самостійно, за власним переконанням, яке оформлюється рішенням уповноваженого державного органу - від імені держави.

102. Однак у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави України і приватних інтересів конкретного власника та встановити пропорційність втручання в такому випадку в право власності. Це може і має бути предметом судового контролю.

103. Також слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.

104. До спірних правовідносин застосовна стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

105. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, мають тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України» (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), пункти 166 - 168).

106. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:

107. - втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;

108. - якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;

109. - втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.

110. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

111. Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

112. Таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону України «Про санкції».

113. Положеннями частини сьомої статті 41 Конституції України визначено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

114. У постанові від 13 січня 2021 року в справі № 9901/405/19 Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Зазначене відповідає вищевказаному припису Конституції України.

115. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону України «Про санкції». Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

116. Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

117. В оскаржуваному у цій справі Указі №126/2018 зазначено про безстроковість застосування санкцій. Ураховуючи наслідки дій позивача для національних інтересів, а саме - легітимацію анексії Автономної Республіки Крим, що визнано міжнародними інституціями, і продовження позивачем діяльності у складі органів окупаційної влади до проведення виборів на анексованій території, колегія суддів дійшла висновків про пропорційність таких обмежувальних заходів.

118. Таким чином, за встановлених в цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин Верховний Суд уважає, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 1 статті 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме позиції № 1597 Додатку №1 до вказаного пункту щодо застосування до ОСОБА_1 безстроково персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.

VII. Судові витрати

119. За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем судові витрати у вигляді судового збору за подання цього позову, не відшкодовуються.

Керуючись статтями 139, 241-246, 250, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, треті особи - Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання указу протиправним та нечинним в частині відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення виготовлений 28 вересня 2021 року.

Головуючий суддя: В. М. Бевзенко

Судді: Н. А. Данилевич

А. В. Жук

Л. О. Єресько

Н. В. Шевцова