Справа № 380/8727/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 380/8727/20

адміністративне провадження № К/9901/25823/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «ЕОН» до Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа - комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Брильовського Р.М. від 9 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пліша М.А., Ніколіна В.В., Гінди О.М. від 11 травня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2020 року товариство з обмеженою відповідальністю «ЕОН» (далі - ТОВ «ЕОН», позивач) звернулось до суду з позовом до Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради (далі - Департамент економічного розвитку ЛМР, відповідач 1), виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком ЛМР, відповідач 2), третя особа - комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» (далі - КП «АТУ», третя особа), у якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту економічного розвитку ЛМР № 1С від 8 січня 2020 року;

- зобов`язати виконком ЛМР та Департамент економічної політики оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами № 1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце № 8), № 1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05-058 - пр. Свободи, 37 (місце № 7), № 1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05-061 - пр. Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце № 2), 1-11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце № 1), та видати ТОВ «ЕОН» оновлені продовжені дозволи на строк до 19 серпня 2021 року включно.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Департамент економічного розвитку ЛМР як робочий орган, звертаючись до Управління патрульної поліції у м. Львові з проханням надати висновок щодо впливу відповідних рекламних засобів на безпеку руху та доцільності подальшого продовження терміну дії дозволів на розміщення рекламних конструкцій, який було покладено в основу відмови у продовженні дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами в оскаржуваному наказі, вийшов за межі наданих йому повноважень. Посилається також на те, що перелік підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу передбачений виключно у пункті 4.4.3 Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Львові. Втім, жодна з цих підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу позивача на розміщення рекламного засобу не існувала та не існує. Більше того, жодна з цих підстав (перелік яких є вичерпним) не була використана робочим органом для обґрунтування відмови у продовженні строку дії відповідного дозволу позивачу у наказі № 1С від 8 січня 2020 року. Також вказував на те, що оскільки відмова Департаменту економічного розвитку ЛМР у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами є неправомірною через відсутність визначених законом підстав для такої відмови, а інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у відповідача, кожен з яких окремо є відносно правильними, відсутні, відтак, зобов`язання Департаменту економічного розвитку ЛМР продовжити дію дозволів позивачу не є протиправним втручанням у дискреційні повноваження останнього і, водночас, є ефективним способом захисту порушених прав позивача на отримання документу дозвільного характеру.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту економічного розвитку ЛМР № 1С від 8 січня 2020 року; зобов`язано Департамент економічного розвитку ЛМР оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами № 1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце № 8), № 1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05-058 - пр. Свободи, 37 (місце № 7), № 1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05-061 - пр. Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце № 2), № 1-11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце № 1), та видати ТОВ «ЕОН» оновлені продовжені дозволи на строк до 19 серпня 2021 року включно. У задоволенні позовних вимог до виконкому ЛМР про зобов`язання вчинити дії - відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Департаментом економічного розвитку ЛМР як суб`єктом владних повноважень не доведено правомірності оскаржуваного наказу, а відмова Департаменту економічного розвитку ЛМР у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами є протиправною через відсутність визначених законом підстав для такої відмови, а інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у Департаменту економічного розвитку ЛМР, кожен з яких окремо є відносно правильними, відсутні. У задоволенні позовних вимог до виконкому ЛМР про зобов`язання вчинити дії відмовлено, оскільки заява про продовження строків дозволу розміщення реклами подається до робочого органу та розглядається саме робочим органом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Департамент економічного розвитку ЛМР, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 14 липня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 30 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/8727/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту економічного розвитку ЛМР.

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», пункту 4.4 Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, затверджених рішенням виконкому Львівської міської ради від 21 травня 2010 року № 569 (далі - Правила № 569), внаслідок чого дійшли помилкових висновків про необхідність зобов`язання Департаменту економічного розвитку ЛМР продовжити строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

Скаржник зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків Верховного Суду щодо дискреційних повноважень відповідного органу, викладених у постановах від 12 грудня 2019 року у справі № 813/2802/16 (отримавши пакет документів про продовження дозволу на розміщення зовнішньої реклами від позивача, відповідний орган може або продовжити дозвіл, або відмовити у продовженні, але це рішення повинен прийняти саме суб`єкт владних повноважень) та від 10 квітня 2020 року у справі № 461/3019/17 (висновок суду про зобов`язання Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради продовжити термін дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами позивачами виходить за межі завдань адміністративного судочинства та є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача).

Від ТОВ «ЕОН» надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту економічного розвитку ЛМР, в якому вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги; вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що лист Управління патрульної поліції, на який відповідач посилається у наказі № 1С від 8 січня 2020 року як на підставу відмови у продовженні терміну дії дозволу, фактично не містить заперечень щодо продовження терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а тому відмова відповідача є безпідставною; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 22 березня 2002 року ТОВ «ЕОН» були видані дозволи на розміщення зовнішньої реклами у місті Львові, а 25 листопада 2011 року зазначені дозволи були продовжені як дозволи під номерами № 1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце № 8), № 1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05-058 - пр. Свободи, 37 (місце № 7), № 1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05-061 - пр. Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце № 2), № 1-11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце № 1) - до 19 серпня 2016 року. Продовження вказаних дозволів було погоджене у тому числі із 1-м міжрайонним відділом ДАІ при УМВСУ у Львівській області, про що свідчать відмітки на звороті дозволів.

12 липня 2016 року ТОВ «ЕОН» звернулося до Департаменту економічної політики ЛМР із заявою про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами у місті Львові, проте 21 липня 2016 року Департамент економічної політики ЛМР надав ТОВ «ЕОН» лист-відповідь вих. № 2-16115-23, у якому відмовив у продовженні дії дозволів. Вказана відмова була оскаржена позивачем до суду. У справі № 813/2802/16 судами було надано правову оцінку такій відмові, визнано її протиправною та

зобов`язано Департамент економічного розвитку ЛМР (як правонаступника Департаменту економічної політики ЛМР) повторно розглянути заяву ТОВ «ЕОН» щодо продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами № 1-11-05-056 - пр. Свободи, 35 (місце № 8), № 1-11-05-057 - пр. Свободи, 31 (місце № 5), № 1-11-05-058 - пр. Свободи, 37 (місце № 7), № 1-11-05-059 - пр. Свободи, 33 (місце № 6), № 1-11-05-060 - пр. Свободи, 27 (місце № 4), № 1-11-05-061 - пр. Свободи, 23 (місце № 3), № 1-11-05-062 - пр. Свободи, 21 (місце № 2), № 1-11-05-063 - пр. Свободи, 17 (місце № 1).

26 грудня 2019 року на виконання судового рішення у справі № 813/2802/16 через Центр надання адміністративних послуг ТОВ «ЕОН» звернулось з проханням повторно розглянути заяву від 12 липня 2016 року № 2-16115-23 щодо продовження строку дії згаданих вище дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

Проте, жодної інформації про результати розгляду звернення від 26 грудня 2019 року № 2-40253/ДДХ-23 ТОВ «ЕОН» не отримувало аж до 12 лютого 2020 року, коли з надісланого на його адресу 12 лютого 2020 року відзиву Департаменту економічного розвитку ЛМР у справі № 380/608/20 позивач дізнався про те, що Департамент економічного розвитку ЛМР прийняв наказ № 1С, датований 8 січня 2020 року, про відмову в продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами на пр. Свободи.

Як додаток до вищевказаного відзиву позивач отримав рішення Департаменту економічного розвитку ЛМР про відмову у продовженні терміну дії спірних дозволів від 8 січня 2020 року за № 2301-вих-154, у якому повідомляється про прийняття наказу Департаменту економічного розвитку ЛМР «Про відмову у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами - дозвіл № 1-11-05-063, пр. Свободи, 17 (місце № 1), дозвіл № 1-11-05-062, пр. Свободи, 21 (місце № 2), дозвіл № 1-11-05-061, пр. Свободи, 23 (місце № 3), дозвіл № 1-11-05-060, пр. Свободи, 27 (місце № 4), дозвіл № 1-11-05-057, пр. Свободи, 31 (місце № 5), дозвіл № 1-11-05-059, пр. Свободи, 33 (місце № 6), дозвіл № 1-11-05-056, пр. Свободи, 35 (місце № 8), дозвіл № 1-11-05-058, пр. Свободи, 37 (місце № 7)» (без вказівки дати і номеру цього наказу).

Копію наказу Департаменту економічного розвитку ЛМР № 1С від 8 січня 2020 року позивач отримав 17 березня 2020 року разом з супровідним листом від 16 березня 2020 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2021 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Департаменту економічного розвитку ЛМР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про рекламу», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типовими правилами № 2067, Правилами № 569.

У касаційній скарзі Департамент економічного розвитку ЛМР посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», пункту 4.4 Правил № 569.

Неправильне застосування положень цих норм, на думку скаржника, виявилось у тому, що суди попередніх інстанцій надали неправильну оцінку листу Управління патрульної поліції, на підставі якого відмовлено у продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, оскільки такий лист є по суті негативним висновком погоджувального органу у значенні статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та підпункту 4.4.1 Правил № 569. З огляду на це, скаржник наполягає на правомірності відмови ТОВ «ЕОН» у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про рекламу» зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.

Згідно з абзацом першим частини першої статті 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Типових правил № 2067 визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім, випадків, коли суб`єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу у таке приміщення, який не є рекламою.

Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Процедура продовження строку дії дозволу регламентується розділом 4.4 Правил № 569.

Підпунктом 4.4.1 Правил № 569 передбачено, що за відсутності письмових заперечень з боку розповсюджувача, власника місця розташування спеціальної конструкції, інших органів, що здійснювали погодження дозволу на розміщення реклами, термін дії такого дозволу продовжує робочий орган з наступним повідомленням розповсюджувача.

Відповідно до підпункту 4.4.4 Правил № 569 робочий орган розглядає акт обстеження місця та приймає рішення про продовження терміну дії дозволу або за наявності підстав, викладених у цих Правилах, про відмову на його продовженні.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що робочий орган може за результатами розгляду заяви прийняти одне з двох рішень: про продовження строку дії дозволів або про відмову у такому продовженні. Можливість вчинення інших дій або прийняття рішень за результатами розгляду заяви рекламорозповсюджувача про продовження строку дії дозволів законодавством не передбачена. При цьому, рішення про продовження строку дії дозволу або відмову у його продовженні робочий орган зобов`язаний прийняти протягом 10 робочих днів; право відступати від встановленого строку розгляду заяви рекламорозповсюджувача та продовжувати його Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типовими правилами № 2067 або Правилами № 569 не передбачено.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, за результатами розгляду заяви позивача 26 грудня 2019 року про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами Департамент економічного розвитку ЛМР відповіді у встановлений 10-денний строк не надав. Згодом, під час подання відзиву на позовну заяву у справі № 380/608/20, відповідач надіслав позивачу разом із цим відзивом позивачу наказ № 1С від 8 січня 2020 року, який позивач отримав 17 березня 2020 року.

У цьому наказі зазначалось про відмову в продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами на пр. Свободи на тій підставі, що на звернення Департаменту економічного розвитку ЛМР від 8 листопада 2017 року щодо погодження продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами Управління патрульної поліції у місті Львові листом від 15 листопада 2017 року № 30057/41/12/02-2017 висловило свої зауваження щодо впливу рекламних конструкцій на безпеку дорожнього руху.

Погодження дозволів на розміщення зовнішньої реклами Управлінням патрульної поліції у м. Львові та органами, які виконували відповідні функції до створення Національної поліції, передбачено пунктом 4.2.3 Правил № 569, у якому зазначено, що додатково на вимогу робочого органу дозвіл погоджується з:

1) відділом Державтоінспекції з обслуговування адміністративної території м. Львова та автомобільно-технічної інспекції ГУ МВС України у Львівській області у разі розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування;

2) погодження вищезазначеного органу дійсне протягом терміну дії дозволу;

3) у разі виникнення обставин, які унеможливлюють подальше розміщення рекламного засобу на відповідному місці, вищезазначений орган зобов`язаний невідкладно у письмовій формі повідомити про це робочий орган. У разі відсутності заперечень застосовується принцип мовчазної згоди, що є підставою для продовження терміну дії дозволу на наступний термін.

Таким чином, погодження з відповідними органами здійснюється під час видачі дозволу уперше та у подальшому таке погодження дійсне протягом усього терміну дії дозволу. Лише у разі виникнення обставин, які унеможливлюють подальше встановлення рекламного засобу, відповідний орган повідомляє про це робочий орган. За відсутності такого звернення термін дії дозволу продовжується без повторного погодження.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що після видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами на проспекті Свободи у м. Львові позивачем періодично отримувались нові погодження, вчергове у виданих 2011 року дозволах, у яких на зворотній стороні є напис про погодження 1-им міжрайонним відділом ДАІ при УМВСУ у Львівській області.

При цьому у листі від 15 листопада 2017 року № 30057/41/12/02-2017 Управління патрульної поліції у місті Львові не наводить пояснень щодо часу виникнення обставин, які стали причинами для зауважень щодо розташування рекламних конструкцій вперше з 2011 року (моменту погодження відділом ДАІ при УМВСУ у Львівській області розміщення рекламного засобу). Зауваження Управління патрульної поліції у місті Львові не містять вказівки на відповідні обставини, що унеможливлюють подальше розміщення рекламних засобів, а також дату виникнення таких обставин.

З огляду на вищезазначене правильним є висновок судів попередніх інстанцій про ненадання Управлінням патрульної поліції у м. Львові обґрунтування щодо впливу рекламних засобів на безпеку дорожнього руху у 2017 році, як і доказів того, що з 2011 року відповідні місця встановлення рекламних конструкцій змінювались або того, що по проспекту Свободи у м. Львові встановлювались нові дорожні знаки, світлофори, пішохідні переходи та зупинки транспорту загального користування.

Судами попередніх інстанцій також враховано, що відповідачем не надано доказів того, що характеристики рекламних конструкцій (розмір, технічні параметри), місце розташування з часу їх встановлення на проспекті Свободи у 2011 році до 2017 року змінювалися, а також доказів зміни параметрів елементів автомобільної дороги на проспекті Свободи, які могли б привести до виникнення відповідних зауважень Управління патрульної поліції у м. Львові.

Крім того, суди попередніх інстанцій встановили, що лист Управління патрульної поліції України від 15 листопада 2017 року № 30057/41/12/02-2017 містить загальне цитування положень Порядку № 2067 щодо вимог до розміщення рекламного засобу, обмеження щодо його встановлення, проте фактично не містить заперечень проти продовження терміну дії конкретних дозволів на розміщення зовнішньої реклами і є лише інформаційним повідомленням.

Стосовно доводів скаржника про те, що суди попередніх інстанцій при прийнятті рішення про зобов`язання Департаменту економічного розвитку ЛМР продовжити дію дозволу ТОВ «ЕОН» безпідставно втрутились у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною п`ятою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

У разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Підпунктом 4.4.3 Правил № 569 визначено виключний перелік підстав для відмови у продовженні строку дії дозволів: 1) існує заборгованість з оплати за тимчасове користування місцями, які перебувають у комунальній власності, для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо заборгованість не оскаржується розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку; 2) існує заборгованість зі сплати штрафів за несвоєчасну оплату за тимчасове користування місцями для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо штрафні санкції не оскаржуються розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку; 3) існує заборгованість зі сплати штрафів за самовільне встановлення рекламних засобів; 4) зафіксована та не ліквідована до закінчення дозволу невідповідність рекламного засобу дозвільно-проектній документації; 5) зафіксовані самовільно встановлені рекламні засоби.

Як вбачається з аналізу наведених вище правових норм, перелік підстав для відмови у переоформленні дозволу, визначений Правилами № 569, є вичерпний та не підлягає розширеному тлумаченню. При цьому, відмова у продовженні дії дозволів з підстав, не визначених у законі, не допускається.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що відповідач в оскаржуваному наказі не посилається на жодну із наведених підстав щодо відмови у продовженні строку дії дозволів. Видані позивачу у 2007 році дозволи на розміщення зовнішньої реклами продовжувалися до 31 грудня 2017 року, відповідач не наводив жодного зауваження до поданих документів або порушень, вчинених позивачем під час дії дозволів.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до пункту 4.4.2 Правил № 569 у разі, якщо дозвіл, термін дії якого закінчується, потребує приведення його у відповідність до вимог підпунктів 4.2.1, 4.2.2 та/або вимог розділу 5 цих Правил, робочий орган за три місяці до закінчення терміну дії цього дозволу скеровує рекламорозповсюджувачу рекомендованим листом перелік вимог, у відповідність до яких необхідно привести дозвіл і проектно-технічну документацію. Розповсюджувач реклами протягом місяця з дати отримання вимог робочого органу приводить у відповідність рекламний засіб та/або дозвільну документацію.

Приведену у відповідність дозвільну документацію розповсюджувач реклами подає робочому органу одночасно з заявою про продовження терміну дозволу.

У разі протермінування подачі заяви на продовження терміну дії дозволу розповсюджувач зовнішньої реклами оформляє новий дозвіл згідно з вимогами цих Правил.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку про те, що у разі, якщо дозволи на розміщення реклами потребували приведення у відповідність до вимог, зазначених у зауваженнях Управління патрульної поліції, Департамент економічного розвитку ЛМР мав направити позивачу рекомендованим листом конкретний перелік вимог, у відповідність до яких необхідно привести дозвіл і проєктну документацію.

Однак, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що відповідних вимог на адресу позивача скеровано не було та останнім не отримувалось.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

При цьому згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 7 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а, від 12 квітня 2018 року справа № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Суд також враховує правову позицію, що міститься, зокрема у постанові Верховного Суду від 10 вересня 2020 року у справі № 806/965/17, відповідно до якої у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому особою дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення. Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання особою усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що відмова Департаменту економічного розвитку ЛМР у продовженні терміну дії дозволів ТОВ «ЕОН» є неправомірною через відсутність визначених законом підстав для такої відмови, а інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у відповідача, кожен з яких окремо є відносно правильними, відсутні, відтак, суди дійшли висновку про те, що зобов`язання Департаменту економічного розвитку ЛМР продовжити дію дозволів позивачу не є протиправним втручанням у дискреційні повноваження та є найбільш ефективним способом захисту порушеного права.

На цій підставі, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що безпідставне та протиправне відтермінування суб`єктом владних повноважень прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру, особливо, у випадку, за якого такий документ уже виданий, але завершує свою дію (рішення суб`єкта владних повноважень стосується виключно продовження терміну дії дозволу) є прихованою формою відмови у видачі такого документу та прямо суперечить принципу правової визначеності, на забезпечення якого законом саме і встановлені темпоральні обмеження у прийнятті рішень державою в особі її уповноважених органів.

У цій справі Суд також бере до уваги позицію Європейської комісії за демократію через право (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року; пункти 11, 12 та 45), яка виходить з того, що у першій половині ХХ ст. верховенство права стало надзвичайно спірною концепцією тому, що архітектори «держави загального добробуту» тлумачили заперечення дискреційних повноважень влади, як заперечення ним державного втручання. В умовах суспільства, що стає все складнішим, дискреція розглядається як необхідний чинник прийняття рішень. Від середини ХХ ст. досягнуто порозуміння між концепцією верховенства права та питанням дискреційних повноважень. Дискрецію як таку було сприйнято. Проте її слід обмежувати буквою та метою закону, яким повноваження надаються, а так само іншими елементами верховенства права, приміром, шляхом забезпечення кожному доступу до справедливих процедур у безсторонньому та незалежному суді та шляхом застосування закону послідовно і однаково до всіх і у спосіб, позбавлений свавільності та не позбавлений здорового глузду.

Комісія зауважує, що застосовуючи формулу «accordance to the law» («відповідність закону»), ЄСПЛ загалом вимагає лише того, щоб владна дія держави спиралася на юридичну норму, існуючий зв`язок між демократією та верховенством права гарантував те, що певні дискреційні повноваження держави щодо обмеження прав людини були визначені законом (див.: Case of Iordachi and Others v. Moldova, заява № 25198/02).

Також Комісія виходить з того, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон (a law), яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Колегія суддів також враховує, що згідно з частиною четвертою статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

При цьому адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Колегія суддів також звертає увагу, що Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

У постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18 Верховний Суд сформулював такий висновок: у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єкт звернення дотримав усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання відповідним заявником усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти під час прийняття рішення на власний розсуд.

Суд зазначив, що такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки під час розгляду вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але й у випадку розгляду вимог про зобов`язання відповідного суб`єкта вчинити певні дії після скасування його адміністративного акта.

Суд також враховує, що відповідач уже відмовляв у продовженні строку дії дозволів, проте з іншої підстави. Правомірності такої відмови була предметом дослідження у справі № 813/2802/16, в якій суди дійшли висновку про її протиправність. Верховний Суд, зважаючи на те, що у цій справі судами не було перевірено усі умови, дотримання яких необхідно для продовження строку дії дозволів, у постанові від 12 грудня 2019 року у справі № 813/2802/16 вирішив, що ефективним способом захисту права позивача є зобов`язання Департаменту економічного розвитку ЛМР повторно розглянути заяву позивача.

Проте при повторному зверненні позивача про продовження строку дії дозволів на виконання вищезазначеної постанови Верховного Суду Департамент економічного розвитку ЛМР відмовив позивачу з іншої підстави, ніж була зазначена під час розгляду попередньої заяви.

З цього приводу суд наголошує, що відповідно до абзацу дев`ятого частини п`ятої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» при повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Щодо посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 10 квітня 2020 року у справі № 461/3019/17 колегія суддів наголошує, що у цій справі судами не було встановлено дотримання позивачем усіх умов, необхідних для прийняття рішення про продовження терміну дії дозволу.

Проте, у справі, що розглядається, судами було встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що позивачем подано усі належні документи, такі документи відповідають вимогам закону, підстави відмови у продовженні строку дії дозволу є протиправними.

На підставі вищезазначеного суд не приймає до уваги доводи скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, висловлених, зокрема, у постановах від 12 грудня 2019 року у справі № 813/2802/16 та від 10 квітня 2020 року у справі № 461/3019/17.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що за встановлених обставин справи найбільш ефективним способом захисту прав позивача є визнання протиправним та скасування наказу Департаменту економічного розвитку ЛМР № 1С від 8 січня 2020 року та зобов`язання відповідача оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами до 19 серпня 2021 року включно.

Аналогічний підхід до вирішення питання про дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень у разі визнання протиправною відмови у видачі документу дозвільного характеру і відсутності альтернативних способів дій відповідача при повторному розгляді заяви позивача застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 5 вересня 2018 року у справі № 826/9727/16, від 29 вересня 2020 року у справі № 160/9578/18.

Переглядаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, колегія суддів не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами під час ухвалення оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішеннях судів повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: В.М. Бевзенко

І.В. Желєзний