Справа № 320/10736/20
Суддя: Кобаль Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2021-09-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О.,

при секретарі Хмарській К.І.

за участю:

представника апелянта: Тітова О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року про залишення позову без розгляду у справі за адміністративним позовом керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах Держави до Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради, третя особа: Узинська міська рада Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року залишено без розгляду вищезазначену позовну заяву.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, Київською обласною прокуратурою подано апеляційну скаргу, в якій останній просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, представника апелянта, який з`явився у призначене судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін, виходячи з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, до Київського окружного адміністративного суду звернувся керівник Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах Держави з позовом до Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І - ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І - ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 2,0 га під будівлями та спорудами Тарасівського НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО» Узинської міської ради Київської області в межах населеного пункту, яка розташована за адресою: вул. Шкільна, 1, с. Тарасівка, Білоцерківський район, Київська область;

- зобов`язати Тарасівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» та гуманітарний відділ виконавчого комітету Узинської міської ради вжити заходів до розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівлями та спорудами Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області в межах населеного пункту с. Тарасівка по вул. Шкільна, 1, у користування Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області та оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 2,0 га, яка розташована за адресою: вул. Шкільна, 1, с. Тарасівка, Білоцерківський район, Київська область.

В обґрунтування вимог позивач повідомив, що Білоцерківською місцевою прокуратурою було встановлено, що у користуванні Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області перебуває земельна ділянка орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована за адресою: Київська обл., Білоцерківський р-н., с. Тарасівка, вул. Шкільна, буд. 1.

Також, прокуратура зазначила, що у листах до Білоцерківської місцевої прокуратури відповідачі повідомили про те, що адміністрація вказаного дошкільного навчального закладу не зверталася до міської ради з клопотаннями про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо передачі земельної ділянки у постійне користування, будь-які правовстановлюючі документи на зазначену земельну ділянку відсутні.

Таким чином, на думку позивача, у Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» відсутні правовстановлюючі документи на земельну ділянку орієнтовною площею 2,00 га, що створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування дошкільного навчального закладу та учбового процесу, може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.

Приймаючи рішення про залишення без розгляду позовної заяви, суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з такою позицією суду першої інстанції, зважаючи на наступне.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Положеннями ч. 1 ст. 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Положеннями ч.1 ст.5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

При цьому в силу частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Згідно частин 3-4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Аналіз вказаної правової норми надає можливості дійти висновку, що Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме:

1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком;

2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

При цьому, частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, відповідно до частині 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

У свою чергу, суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

Дослідивши матеріали справи, доводи сторін та наявні докази, суд апеляційної інстанції зазначає, що в даному випадку предметом розгляду даної справи є допущення відповідачами протиправної бездіяльність, яка полягає у невчиненні дій з приводу оформлення правовстановлюючих документів на вказану земельну ділянку, що й стало підставою для звернення до суду з позовом у цій справі.

Як вказує позивач, станом на час звернення до суду з даним позовом Тарасівським навчально-виховним комплексом «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області право постійного користування на земельну ділянку, яка використовується останнім не оформлено.

Також, прокурором зазначено, що Гуманітарним відділом виконавчого комітету Узинської міської ради не виконано покладені на нього повноваження, не вжито необхідних дій для оформлення права постійного користування земельною ділянкою, на якій знаходиться навчальний заклад, тобто допущено протиправну бездіяльність.

Разом з тим, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів Держави в даному конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області, як користувача земельної ділянки, а не Держави.

При цьому, Тарасівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, а тому може самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у вищевказаній постанові від 17.03.2021 року по справі №0440/6601/18 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 95615791), обставини якої є ідентичними до обставин справи, що розглядається.

Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Правовими положеннями ч. 7 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Публічно-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі № 906/240/18, від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, від 19.02.2019 у справі № 925/226/18, від 25.09.2019 у справі № 201/5279/16, від 30.09.2019 у справі № 802/4083/15-а.

Також, у постанові від 10.10.2019 року Верховним Судом по справі № 0440/6738/18 зазначено, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази, відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість), вирок суду щодо службових осіб, докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

У рішенні у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27, Суд звертав увагу на те, що участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін може впливати на дотримання принципу рівності сторін. «Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити ... скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності».

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що в даній справі відсутні обставини, а відповідачем не надані належні докази існування таких обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання відповідачами, своїх функцій щодо захисту інтересів держави.

Тобто, прокурором не надано доказів про встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором в суді.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції доходить висновку про те, що керівник Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах Держави не обґрунтував наявності визначених чинним законодавством підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді в даній справі.

Обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 Кодексу адміністративного судочинства України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

Водночас, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Отже, в даній справі наявні підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (залишення позову без розгляду).

Аналіз наведених правових положень та обставин справи дає колегії суддів апеляційної інстанції підстави для висновку, що судом першої інстанції законно та обґрунтовано залишено без розгляду позовну заяву керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах Держави, відповідно до ч.1 статті 240 КАС України.

Так, колегія суддів апеляційної інстанції вважає доводи апеляційної скарги необґрунтованими та такими, що не заслуговують на увагу суду.

Таким чином, судом першої інстанції порушень норм процесуального права при вирішенні цієї справи не допущено. Правова оцінка обставин по справі дана вірно, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, оскільки вона не містить обґрунтувань які могли б бути підставами для скасування ухвали суду першої інстанції.

Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Київської обласної прокуратури - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року про залишення позову без розгляду - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: Н.П. Бужак

Л.О. Костюк

Повний текст виготовлено 28.09.2021 року