Справа № 260/3978/21
Суддя: Рейті С.І.
Дата ухвалення: 2021-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2021 рокум. Ужгород№ 260/3978/21

Суддя Закарпатського окружного адміністративного суду Рейті С.І., розглянувши матеріали позовної заяви керівника Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави до Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, третя особа Страбичівський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, третя особа Страбичівський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, яким просить визнати протиправною бездіяльність Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та зобов`язати Горондівську сільську раду Мукачівського району Закарпатської області вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства щодо цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у Страбичівському закладі загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, що викладені у акті перевірки № 290 від 29.09.2020 року та приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 158 від 29.09.2020 року, акті перевірки № 26 від 15.06.2021 року та приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 22 від 15.06.2021 року.

Як вбачається зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів, керівник Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області обґрунтовує наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що невжиття відповідачами заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті та приписі перевірки, проведеної Мукачівським міськрайонним відділом УДСНС у Закарпатській області, призведе до виникнення надзвичайної ситуації, аварії або пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю дітей, які перебувають у закладі дошкільної освіти, а також неможливості її ефективної ліквідації та рятування людей.

Таке обґрунтування є сумісним з розумінням поняття інтересів держави, у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист інтересів держави.

Ухвалою судді від 07.09.2021 року вказану позовну заяву залишено без руху з метою належного обгрунтування підстав звернення прокурора із даним позовом до суду в інтересах держави за наявності державного органу, уповноваженого здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки.

22.09.2021 року до суду надійшов лист керівника Мукачівської окружної прокуратури від 15.09.2021 року № 07.51-95-1481вих-21 та обгрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з цим позовом зазначає, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах Міністерство освіти і науки України, разом з тим, у такого відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор.

Обраний спосіб захисту інтересів держави, а саме: подання позовної заяви про зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на приведення стану техногенної та пожежної безпеки у Страбичівському ЗЗСО І-ІІІ ст. у відповідність до вимог чинного законодавства у повній мірі забезпечить досягнення безпечності навчального процесу та не призведе до його переривання, що відповідає інтересам держави у сфері освіти та охорони дитинства.

У свою чергу, що стосується повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначає, що законних повноважень зобов`язати усунути порушення без вимог призупинення діяльності школи у такого органу не має.

З огляду на викладене, керівник Мукачівської окружної прокуратури, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та захисту прав дітей на освіту, охорону життя та здоров`я, звертається до суду з позовом про визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та реалізує покладені від імені держави повноваження по захисту інтересів держави.

Вирішуючи питання щодо наявності у керівника Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області адміністративної процесуальної дієздатності щодо звернення до суду з даним позовом, суддя зазначає таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року№ 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Відповідно до обгрунтувань позовної заяви та заяви поданої на усунення недоліків позовної заяви, залишеної без руху, подання позову керівником Мукачівської окружної прокуратури, як позивачем, пов`язане з тим, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, не наділений повноваженнями на право звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові. Тому цей позов заявлений в інтересах держави прокурором через відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Такі твердження є безпідставними, оскільки зазначені у позовних вимогах акт перевірки та припис складений Мукачівським міськрайонним відділом УДСНС у Закарпатській області. При цьому, вказане управління є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноваженого, у тому числі, на реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки на відповідній території.

З вищевикладеного слідує, що доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, є необґрунтованими.

Вищевикладене свідчить про те, що саме вказаний орган уповноважений на видачу актів реагування та звернення до суду у визначених випадках.

На підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI ( далі - Кодекс № 5403-VI) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Згідно із частиною другою статті 68 цього Кодексу у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Прокурор стверджує, що державні інтереси у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, як учасників освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення безпечних умов учням на здобуття освіти. Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечити досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу життю та здоров`ю дітей.

В свою чергу, аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У даній справі встановлено, що позовні вимоги мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

Так, повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій встановлено на підставі статей 67 та 68 Кодексу № 5403-VI, відповідно до яких саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Наведеним спростовуються доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Застосування заходів реагування, визначених статтями 67, 68 КЦЗ України, є установлений законом спосіб спонукання відповідних суб`єктів господарювання усунути виявлені органи ДСНС порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

Предметом цього позову є визнання протиправною бездіяльності Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності Страбичівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, а також зобов`язання відповідача вжити в межах компетенції заходи, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства щодо цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у Страбичівському закладі загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, що викладені у акті перевірки № 290 від 29.09.2020 року та приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 158 від 29.09.2020 року, акті перевірки № 26 від 15.06.2021 року та приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 22 від 15.06.2021 року.

Визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання його в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням Горондівської сільської ради Мукачівського району усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті перевірки № 290 від 29.09.2020 року та приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 158 від 29.09.2020 року, акті перевірки № 26 від 15.06.2021 року та приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 22 від 15.06.2021 року, проведеної Мукачівським міськрайонним відділом УДСНС у Закарпатській області.

Проте, законодавством установлено порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 КЦЗ України, а не шляхом покладення на Горондівську сільську раду Мукачівського району обов`язку вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки Страбичівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, встановлених Мукачівським міськрайонним відділом УДСНС у Закарпатській області у вищезазначених актах та приписах.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі № 826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20, від 20 січня 2021 року у справі № 0440/6990/18 і суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.

Згідно з пунктом 7 частиною 4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Керуючись ст. ст. 2, 19, 43, 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

УХВАЛИВ:

1. Позовну заяву керівника Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області (Закарпатська область, м. Мукачево, вул. Л.Толстого, 15 код 02909967) в інтересах держави до Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області (Закарпатська область, Мукачівський район, с. Горонда, вул. Духновича, 64 код 04350412), третя особа Страбичівський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Горондівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області (Закарпатська область, Мукачівський район, с. Страбичово, вул. Центральна, 197а код 26465386), про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачеві.

2. Копію ухвали разом з позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами, невідкладно надіслати особі, яка подала позовну заяву.

3. Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 256 КАС України та може бути оскаржена до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Закарпатський окружний адміністративний суд у встановлений ст. 295 КАС України п`ятнадцятиденний строк з дня її проголошення.

Суддя С.І. Рейті