Справа № 810/4026/14
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2021-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 810/4026/14

адміністративне провадження № К/9901/16318/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №810/4026/14

за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області про визнання протиправним та скасування постанов, припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Василенко Г.Ю., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Троян Н.М., суддів: Кобаля М.І., Файдюка В.В.,

в с т а н о в и в :

У липні 2014 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася з позовом до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області, в якому просила визнати протиправними та скасувати припис від 04 квітня 2014 року №С-0404/1 та постанови від 16 квітня 2014 року №З-1604/1-7/10-38/1604/08/01, №З-1604/2-7/10-37/1604/08/01, №З-1604/37/10-36/1604/08/01, №З-1604/4-7/1035/1604/08/01.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала про неправомірність проведеної перевірки, оскільки торгівельні павільйони є малою архітектурною формою і не відносяться до об`єктів ІV -V категорії складності. Вважає оскаржувані постанови та припис протиправними оскільки порушення фактично відсутні.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 22.07.2014, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.11.2014, позовні вимоги задоволено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.12.2015 постанову Київського окружного адміністративного суду від 22.07.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25.11.2014 - скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Направляючи справу на новий розгляд, Вищий адміністративний суд України виходив з того, що судами не досліджено та не визначено статус спірної споруди магазину з урахуванням його характеристик, даних про міцність, стійкість, експлуатаційну надійність, не з`ясовано фактичної площі забудови по зовнішньому контуру, не встановлено чи є об`єкт тимчасовою або капітальною спорудою. Крім того, судами не з`ясовано належним чином питання щодо правильності визначення категорії складності спірного об`єкта забудови з урахуванням положень частини другої ст.32 Закону № 3038-VI та вимог ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва».

За результатами нового розгляду справи, постановою Київського окружного адміністративного суду від 24.02.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.09.2017, позов задоволено.

Судами встановлено, що 2 квітня 2014 року Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області проведено позапланову перевірку Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил по об`єктам, а саме: металевий торгівельний павільйон №1 та АДРЕСА_1 .

За результатами перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 02.04.2014, згідно з яким позивачем порушено вимоги статті 34, статті 36, пункту восьмого статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність».

При цьому, відповідачем складено:

1) протокол від 04.04.2014 №1-Л3-0404/110 про правопорушення позивачем норм у сфері містобудівної діяльності, а саме не забезпечено здійснення технічного нагляду згідно статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність»;

2) протокол від 04.04.2014 №1-Л3-0404/111 про правопорушення у сфері позивачем містобудівної діяльності, а саме не забезпечено здійснення авторського нагляду, згідно статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність»;

3) протокол від 04.04.2014 №1-Л3-0404/112 про правопорушення позивачем у сфері містобудівної діяльності, а саме виконання робіт з будівництва без отримання документу, що надає право на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги статті 34 та 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

4) протокол від 04.04.2014 №1-Л3-0404/113 про правопорушення позивачем у сфері містобудівної діяльності, а саме експлуатація будівлі без прийняття в експлуатацію у встановленому законом порядку, чим порушено вимоги пункту восьмого статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Того ж дня, відповідачем прийнято припис за № С-0404/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно з яким зобов`язано позивача усунути порушення вимог статті 34, статті 36, пункту восьмого статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» у строк до 01.10.2014.

За результатами розгляду матеріалів справ про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем 16.04.2014 прийнято:

- постанову №З-1604/4-7/1035/1604/08/01, якою на позивача накладено штраф у розмірі 54810 грн за експлуатацію будівлі без прийняття в експлуатацію у встановленому законом порядку в порушення вимог пункту восьмого статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- постанову №З-1604/10-36/1604/08/01, якою на позивача накладено штраф у розмірі 43848 грн за виконання робіт з будівництва без отримання документу, що надає право на виконання будівельних робіт в порушення вимог статті 34 та 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- постанову №З-1604/2-7/10-37/1604/08/01, якою на позивача накладено штраф у розмірі 54810 грн за незабезпечення здійснення авторського нагляду в порушення вимог статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність»;

- постанову №З-1604/1-7/10-38/1604/08/01, якою на позивача накладено штраф у розмірі 43848 грн за незабезпечення здійснення технічного нагляду в порушення вимог статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Вважаючи порушенням своїх прав з боку відповідача та з метою їх відновлення позивач звернувся до суду із цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки об`єкт перевірки не відноситься до об`єктів будівництва ІV чи V категорії складності підстави для проведення перевірки і наступного складання постанов були відсутні.

У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування ухвалених у справі судових рішень та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права. Зазначає про правомірність проведення перевірки та встановлення факту самовільного будівництва та експлуатації позивачем нежитлової металевої будівлі на фундаменті з блоків та плит перекриття, що було підставою для винесення припису та оскаржуваних постанов. Вказує про обґрунтованість віднесення магазину до класу наслідків СС2, тобто до ІІ категорії складності.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

Згідно зі статтею 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, серед іншого, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

Згідно з п. 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідностин, цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

За правилами пункту 2 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:

1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;

2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;

3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Державний архітектурно-будівельний контроль на об`єктах будівництва, що є власністю іноземних держав, міжнародних організацій, іноземних юридичних і фізичних осіб та розташовані на території України, здійснюється відповідно до цього Порядку.

Відповідно до пункту 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Повноваження посадових осіб Держархбудінспекції поширюються на всю територію України. Державний архітектурно-будівельний контроль на території інших областей здійснюється посадовими особами територіальних органів за рішенням Держархбудінспекції.

Таким чином, планові або позапланові перевірки можуть проводить Держархбудінспекцією виключно щодо об`єктів IV і V категорії складності.

При цьому, відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначена в Законі України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 № 208/94-ВР.

Статтею 1 Закону № 208/94-ВР правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

За правилами частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:

- виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об`єктах II категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат (абзац третій пункту четвертого), за що накладена відповідальність згідно постанови від 16.04.2014 № З-1604/37/10-36/1604/08/01;

- експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації: об`єктів II категорії складності - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат (абзац третій пункту шостого), за що накладена відповідальність згідно постанови від 16.04.2014 № З-1604/4-7/1035/1604/08/014;

- незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат (пункт сьомий), за що накладена відповідальність згідно постанови від 16.04.2014 №З-1604/1-7/10-38/1604/08/01;

- незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат (пункт восьмий), за що накладена відповідальність згідно постанови від 16.04.2014 № З-1604/2-7/10-37/1604/08/01.

Судами установлено, що при винесенні постанов №З-1604/4-7/1035/1604/08/014 про накладення штрафу за експлуатацію будівлі без прийняття в експлуатацію у встановленому законом порядку та №З-1604/4-7/1036/1604/08/014 від 16.04.2014 про накладення штрафу за виконання робіт з будівництва без отримання документу, що надає право на виконання будівельних робіт об`єкт, що розглядався при перевірці був об`єктом будівництва ІІ категорії складності, хоча посилання на це у тексті постанов відсутні.

Разом з цим, перевірка контролюючим органом проводилась на підставі Порядку №553, який визначає проведення таких перевірок щодо об`єктів IV і V категорії складності, проте санкції, які були застосовані відповідно до постанов №З-1604/4-7/1035/1604/08/014 за експлуатацію будівлі без прийняття в експлуатацію та №З-1604/4-7/1036/1604/08/014 від 16.04.2014 за виконання робіт з будівництва без отримання документу, що надає право на виконання будівельних робіт, стосуються лише об`єктів ІІ категорії складності.

Відповідно до пунктів другого, третього статті 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» категорія складності об`єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об`єкта будівництва. Віднесення об`єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Клас наслідків (відповідальності) будівлі або споруди визначається, відповідно до п. 5.1 ДБН В.1.2-14-2009 «Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ», яким встановлені, зокрема, критерії для присвоєння класу наслідків СС-1 (що відповідає І-ІІ категорії складності): небезпека для життя близько 20 людей, які постійно перебувають на об`єкті (понад 8 годин на добу не менше ніж 150 днів на рік).

Однак, відповідачем не надано суду жодних доказів, що об`єкти, які перевірялись відносяться до ІІ категорії складності. При цьому, Акт перевірки також не містить будь-яких висновків відносно того, за якими саме ознаками, на підставі яких документів проектної організації або іншого органу відповідач дійшов висновку, що об`єкти перевірки відносяться до ІІ або іншої категорії складності.

Проте судами установлено, що підприємницька діяльність, яка проводиться в цих об`єктах не пов`язана з постійним перебуванням великої кількості людей, тому відсутні підстави для віднесення об`єктів, що перевіряються, до об`єктів будівництва І-ІІ категорії складності (а тим більше ІІІ, ІV чи V категорії) та підстав для застосування норм Закону № 208/94-ВР.

Крім того, під час перевірки посадовим особам відповідача позивачем було надано для огляду паспорт на установку малої архітектурної форми.

У відповідності до копій паспортів вказані паспорти видані на установку малої архітектурної форми - металевого торгівельного павільйону АДРЕСА_1 . Дані паспорти місять листи погоджень проектних рішень по паспорту малої архітектурної форми - торгівельного павільйону № 1 та торгівельного павільйону № 2, що підписані міським головою, начальником відділу містобудування, архітектури та розвитку інфраструктури, начальником КП «Архітектурне бюро Тетіївської районної ради» та скріплені печатками цих установ.

Згідно з Актами технічної комісії про прийняття стаціонарної малої архітектурної форми до експлуатації від 10.02.2014, які затверджені рішенням виконавчого комітету Тетіївської міської ради від 25.04.2014 № 15, комісія вирішила торгівельний павільйон №1 та №2 прийняти до експлуатації.

Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів, що торгівельні павільйони, які перевірялись відповідачем, є малою архітектурною формою (МАФ), а отже і відсутність підстав для проведення перевірки на підставі Порядку №553.

Щодо підстав для винесення постанови від 16.04.2014 № З-1604/2-7/10-37/1604/08/01 про накладення штрафу за незабезпечення здійснення авторського нагляду, то слід зазначити, що згідно з Державними будівельними нормами А.2.2-4-2003 «Положення про авторський нагляд за будівництвом будинків і споруд» - це Положення визначає порядок здійснення авторського нагляду за новим будівництвом, розширенням, реконструкцією і технічним переоснащенням об`єктів цивільного і виробничого призначення, а також за організацією нових виробництв та окремих виробничих процесів на існуючих виробництвах, у відповідності зі статтею 11 Закону «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-ХІV.

У відповідності до ДБН А.2.2-3-2004 Державного комітету з будівництва та архітектури, «Проектування. Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва», затверджено наказом Держбуду України від 20.01.2004 №8, який втратив свою дію згідно наказу від 03.03.2012 № 98 Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства про затвердження ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» об`єкт цивільного призначення - об`єкти житлового та комунального господарства, заклади охорони здоров`я, фізкультури, соціального забезпечення, освіти, культури, мистецтва, а також науково-дослідні та інші організації, зв`язані з розвитком науки.

ДБН А.2.2-4-2003 встановлено, що на об`єктах І категорії складності (ДБН Д.1.1-7), за узгодженням з генеральним проектувальником і замовником, авторський нагляд може не здійснюватися.

Отже, об`єкти, що підлягали перевірці, не підпадають під визначення «об`єкт цивільного призначення» та не підлягають авторському нагляду.

Щодо підстав для винесення постанови від 16.04.2014 № З-1604/2-7/10-38/1604/08/01 про накладення штрафу за незабезпечення здійснення технічного нагляду, то статтею 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що відповідальність замовника за незабезпечення технічного нагляду може наставати лише у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим. Це є однією з вказівок на те, що технічний нагляд може мати як обов`язковий, так і необов`язковий характер, а випадки обов`язковості мають бути чітко визначені законодавством.

При цьому, здійснення технічного нагляду передбачене статтею 11 Закону України «Про архітектурну діяльність», однак особливості його проведення регламентуються Порядком здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903, який не встановлює перелік підстав, за яких проведення технічного нагляду є обов`язковим.

Згідно зі звітом ТОВ «ОКСІ-К» про проведення технічного огляду будівельних конструкцій завершеного будівництвом громадського будинку за адресою: Київська область, Тетіївський район, місто Тетіїв, вулиця Будьонного, б/н з фотокартками, будівля представляє собою одноповерхову, прямокутну споруду. Основним несучим елементом є зварний металевий каркас. Виготовлена з полегшених матеріалів. Основі несучі конструкції знаходяться у задовільному стані. Для збереження і захисту несучих та огороджувальних конструкцій використовуються стійкі до зовнішнього впливу матеріали. Перебування людей у будівлі - тимчасове. Відсутній фундамент та підключення до інженерних мереж. Будівля не закріплена та стоїть на залізобетонній плиті, що спирається на залізобетонні блоки, що утримують насипні ґрунти. Відсутність фундаменту та підключення до інженерних мереж надає підстави вважати будівлю малою архітектурною формою для підприємницької діяльності.

Таким чином, з урахуванням встановлених судами обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів про безпідставність винесення постанов від 16.04.2014 № З-1604/1-7/10-38/1604/08/01, №З-1604/2-7/10-37/1604/08/01, №З-1604/37/10-36/1604/08/01, №З-1604/4-7/1035/1604/08/01.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Разом з цим, доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, досліджених судами попередніх інстанцій, які були ретельно перевірені, та не спростовують вірних висновків судів про обґрунтованість позовних вимог.

Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області - залишити без задоволення.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року у справі №810/4026/14 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук,

Судді Верховного Суду