Справа № 640/25312/19
Суддя: Шевченко Н.М.
Дата ухвалення: 2021-09-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

22 вересня 2021 року м. Київ№ 640/25312/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Шевченко Н. М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності, третя особа - Вища кваліфікаційна комісія суддів України про визнання протиправними та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовною заявою до Громадської ради доброчесності (відповідач, ГРД), третя особа - Вища кваліфікаційна комісія суддів України (ВККС), в якій просить:

- визнати протиправним та скасувати висновок про невідповідність судді Оболонського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений Громадською радою доброчесності від 13.03.2018.

Позовні вимоги вмотивовані тим, що оскаржуваний висновок є необґрунтованим та прийнятий необ`єктивно, із втручанням у повноваження органу судової влади, чим порушенням принципу незалежності судді, із втручанням у повноваження інших органів виконавчої влади.

Станом на дату постановлення даної ухвали, жодної заяви по суті справи відповідачем не надано.

Від представника ВККС надійшли пояснення, зміст яких зосереджено на процедурі проходження суддею кваліфікаційного іспиту.

Вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.

Указом Президента України № 209/2011 від 14.02.2011 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Оболонського районного суду міста Києва строком на п`ять років.

Рішенням ВККС від 20.10.2019 № 106/зп-17 призначено кваліфікаційне оцінювання позивача на відповідність займаній посаді.

За результатами Іспиту (перший етап кваліфікаційного оцінювання) позивачем отримано загальний бал 174,625, з огляду на що, ОСОБА_1 допустили до другого етапу.

За результатами співбесіди 28.03.2019 оголошена перерва проведення співбесіди. Причиною оголошення перерви стала необхідність у направленні на доопрацювання висновку ГРД від 13.03.2019 через його невідповідність положенням регламенту ВККС України.

Жодного доопрацьованого висновку ГРД не надсилала, про що позивачу стало відомо після ознайомлення з матеріалами суддівського досьє, копії яких долучено до матеріалів справи.

Не погоджуючись із висновком відповідача, ОСОБА_1 звернувся із позовною заявою до суду. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (Закон № 1402-VIII) установлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС України у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС України.

Відповідно до статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться Вищою кваліфікаційною комісією суддів України з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.

Згідно з частинами 1, 2 статті 85 Закону № 1402-VІІІ кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС України.

Пунктом 11 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII визначено, що суддівське досьє має містити інформацію про відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, зокрема копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.

Згідно з частиною шостою статті 85 Закону № 1402-VIII формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) здійснюються в автоматизованій системі. Оригінали окремих документів, за рішенням ВККС України, можуть додатково зберігатися у паперовій формі. Формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) здійснюються у порядку, визначеному ВККС України після консультацій із Радою суддів України.

Таким чином, дослідження досьє та проведення співбесіди як один із етапів кваліфікаційного оцінювання має на меті, окрім іншого, встановити відповідність кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності.

Відповідно до підпункту 16 частини 4 наведеної статті, суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності).

Частиною першою статті 87 Закону № 1402-VIII установлено, що з метою сприяння ВККС України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання утворюється ГРД.

За приписами частини шостої статті 87 Закону № 1402-VIII ГРД: 1) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 2) надає ВККС України інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 3) надає, за наявності відповідних підстав, ВККС України висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; 4) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС України щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); 5) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.

З наведеного слідує, що ГРД сприяє Комісії у питаннях кваліфікаційного оцінювання, для чого законодавством передбачено обов`язок ГРД збирати, перевіряти та аналізувати інформацію щодо судді та за наявності відповідних підстав подавати до ВККС України висновок про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності. Висновок ГРД є інформацією, яка міститься у суддівському досьє і підлягає дослідженню Комісією з-поміж інших даних при оцінці показників критеріїв професійної етики та доброчесності.

Між тим, які здійснює ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, за своєю суттю не є «владними управлінськими повноваженнями» у розумінні КАС України.

За змістом статті 4 КАС України визначенням, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

У свою чергу, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини 1 статті 4).

Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За встановленим у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України правилом, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Обґрунтовуючи заявлені вимоги позивач указує на протиправність висновку ГРД щодо невідповідності судді Оболонського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затвердженого 13.03.2018.

У той же час, аналізуючи зміст статті 87 Закону № 1402-VІІІ, а також Регламент ГРД, які визначають статус ГРД та порядок формування її складу, колегія суддів приходить до висновку, що законодавець поставив собі за мету максимальним чином відмежувати ГРД від органів державної влади, насамперед ВККС України, виключивши існування будь-яких механізмів, які б дозволяли ВККС України (або іншим органам публічної влади) впливати на формування складу ГРД та процес прийняття нею відповідних рішень. При цьому мова йде про відсутність як прямих важелів впливу на ГРД, як-то погодження призначень членів, формування списку кандидатів до ГРД, затвердження рішень ГРД актом ВККС України, участь у засіданнях ГРД члена ВККС України тощо, так і опосередкованих - надання державного фінансування ГРД, створення умов для роботи, надання пільг тощо.

На користь цього свідчать також вимоги нормативних актів щодо персонального складу ГРД, до якої можуть входити лише «представники правозахисних громадських об`єднань, науковці-правники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності» та, відповідно, членства у ній не можуть набувати: «особи, протягом останніх п`яти років працювали (проходили службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, поліції, інших правоохоронних органах (органах правопорядку), податкової міліції, Служби безпеки України, митних органах, Національному антикорупційному бюро України, Національному агентстві з питань запобігання корупції; особи, які протягом останніх п`яти років перебували на державній службі; особи, які є суддями або суддями у відставці».

За правовим статусом, визначеним у статті 87 Закону № 1402-VІІІ, ГРД лише сприяє Комісії у питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення щодо професійної етики та доброчесності. Крім того, така організація роботи ГРД не дає підстав уважати ГРД суб`єктом делегованих повноважень, адже ніякого делегування повноважень та відповідного публічного супроводу (забезпечення) їх передачі не відбувається. ГРД максимальним чином (юридично, організаційно, функціонально) є відмежованою від органів публічної влади та їх службовців.

Згідно з пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затвердженого рішенням ВККС України № 150/зп-16 від 15.11.2016, висновок ГРД включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє, відповідно до положень пункту 16 частини четвертої, пункту 4 частини п`ятої, частини дев`ятої статті 85 Закону № 1402-VІІІ, підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду відповідачем разом з іншими документами, які містяться в суддівському досьє.

Частиною дев`ятою статті 85 Закону № 1402-VІІІ передбачено, що співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє.

Під час співбесіди обов`язковому обговоренню із суддею підлягають дані щодо його відповідності критеріям професійної етики та доброчесності з наданням судді можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену з досьє інформацію.

На підставі частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Відтак, у силу законодавчих приписів рішення щодо підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя приймає ВККС України. При цьому наявність негативного висновку ГРД стосовно судді обов`язково передбачає необхідність проведення Комісією співбесіди із суддею (у формі засідання) з метою з`ясування викладених у висновку ГРД обставини та надання їм власної оцінки на предмет відповідності такого судді критеріям доброчесності і професійної етики та, як наслідок, прийняття за підсумками цього обговорення остаточного рішення щодо підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя.

За приписами частини другої статті 88 Закону № 1402-VІІІ, якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС України може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

Вказане положення спрямоване на те, щоб ВККС України реагувала та приймала до уваги позицію громадськості, водночас із процитованої норми не випливає, що висновок ГРД є обов`язковим для Комісії у безальтернативному порядку.

Підсумовуючи вищевикладене Верховний Суд резюмує, що у будь-якому випадку висновок ГРД є лише проміжним рішенням, яке не тягне за собою безпосередньо жодних правових наслідків для судді щодо якого здійснюється оцінювання. Висновок ГРД покладає зобов`язання виключно на ВККС України, яка має надати йому відповідну оцінку та врахувати, або не врахувати під час прийняття остаточного рішення щодо судді. До того ж у судді є право надати відповідні коментарі та пояснення щодо фактів, зафіксованих у висновку ГРД. Це вчергове вказує на те, що висновок ГРД не створює самостійних наслідків для судді, адже є проміжним етапом процедури підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя та є лише одним із можливих доказів, аналізуючи які сукупно з іншими доказами, Комісія і має прийняти остаточне рішення щодо учасника процедури оцінювання.

Відтак, виходячи із суті права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, Суд на підставі системного аналізу законодавчих приписів стосовно правового статусу ВККС України та ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів приходить до висновку, що ГРД у цих правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Отже, ГРД не є суб`єктом владних повноважень, не виконує жодної владної управлінської функції, а її висновок, прийнятий щодо судді, не є адміністративним актом (правовим актом індивідуальної дії), що в сукупності виключає можливість його оскарження суддею щодо якого його було прийнято, до адміністративного суду.

Тож оскільки у складі даного спору відсутній суб`єкт владних повноважень, то такий спір не є публічно-правовим і, відповідно, не підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 30.03.2021 у справі № 160/9844/19 та неодноразово підтримана, зокрема, у постанові від 13.05.2021 у справі № 826/17156/18.

Також колегія суддів ураховує висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/107/19, прийнятої за результатами перегляду ухвали Верховного Суду від 06 березня 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі в частині пред`явлених вимог до Громадської ради міжнародних експертів про визнання протиправним та скасування рішення загальних зборів членів Громадської ради міжнародних експертів, оформлене протоколом від 11 січня 2019 року № 9. У цій справі Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Громадська рада міжнародних експертів у цих правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення стосовно подальшої участі кандидата на посаду судді в оголошеному на цю посаду конкурсі.

За змістом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Суд зазначає, що ужите в пункту 1 частини першої статті 238 КАС України формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, які можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні підстави для цього.

У контексті спірних правовідносин такою подією є прийняття ВККС України рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді з наданням відповідної оцінки висновку ГРД, яке може бути оскаржене до суду, в установленому законом порядку.

Слід також звернути увагу на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18 та від 27.02.2019 у справі № 9901/798/18, відповідно до якої поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

За таких обставин вимоги позивача не підлягають окремому розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Як обумовлено частиною першою статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

Водночас у даному випадку такої потреби немає, оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету та суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Керуючись статтями 238, 239, 241-243, 248, 250, 256, 293- 297 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И В:

1. Провадження у справі за позовом громадянина ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності, третя особа - Вища кваліфікаційна комісія суддів України про визнання протиправними та скасування рішення закрити.

2. Роз`яснити позивачу, що розгляд даної вимоги не віднесено до юрисдикції жодного із судів загальної юрисдикції.

Ухвала набирає законної сили відповідно до ст. 256 КАС України та може бути оскаржена за правилами, встановленими ст. ст. 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.

Суддя Н.М. Шевченко