Справа № 420/11699/20
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2021-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 вересня 2021 р.м. ОдесаСправа № 420/11699/20
Місце ухвалення рішення суду 1 інстанції: м. Одеса;
Дата складання повного тексту рішення
суду 1 інстанції: 02.06.2021 року;
Головуючий в 1 інстанції: Кравченко М.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Єщенка О.В.

суддів Димерлія О.О.

Шляхтицького О.І.

За участю: секретаря Недашковської Я.О.

представника апелянта Ковальчука Д.П.

представника відповідача Танасійчук О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року по справі за адміністративним позовом Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України (військова частина НОМЕР_1 ) до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування пункту вимоги,-

В С Т А Н О В И В:
Південне регіональне управління Державної прикордонної служби України (військова частина НОМЕР_1 ) звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просило:

визнати протиправними дії Південного офісу Держаудитслужби щодо висунення вимог відносно забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України втрат, заподіяних внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати з нарахуваннями, у загальній сумі 358432,39 гривень, які зазначені у пункті 1 вимоги Південного офісу Держаудитслужби №15-08-23-14/4554-2020 від 09.09.2020 року «Вимога щодо усунення виявлених порушень»;

визнати протиправним та скасувати пункт 1 Вимоги щодо усунення виявлених порушень Південного офісу Держаудитслужби №15-08-23-14/4554-2020 від 09.09.2020 року в частині забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України втрат, заподіяних внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати з нарахуваннями, у загальній сумі 358432,39 гривень.

В обґрунтування позову зазначено, що 09.09.2020 року відповідачем внесено позивачу вимогу, в якій регіональному управлінню прикордонної служби ставиться в обов`язок забезпечити відшкодування з дотриманням приписів трудового законодавства втрат, заподіяних внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати працівникам. При цьому, позивач вказує, що з урахуванням законодавства про оплату праці та постанови Кабінету Міністрів України «Про оплату праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» від 30.08.2002 року №1298, з метою впорядкування і удосконалення оплати праці працівників Держприкордонслужби України розроблені відомчі нормативно-правові акти, у тому числі Положення про порядок і умови виплати щомісячної надбавки за вислугу років працівникам Дежприкордонслужби України, затверджене наказом Адміністрації Держприкордонслужби від 20.05.2005 року №382. Зазначений наказ погоджений з Мінсоцполітики України, пройшов правову експертизу органу державної реєстрації нормативних актів та предмет його відповідності Конституції України та чинному законодавству, включений до Єдиного державного реєстру, а отже відповідно до приписів Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади від 28.12.1992 року №731 та наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року №34/5 підлягав застосуванню позивачем під час виплати працівникам Держприкордонслужби заробітної плати, зокрема, щомісячної надбавки за вислугу років. Наведене у сукупності свідчить про те, що вимога відповідача направлена на звуження змісту та обсягу існуючих прав працівників регіонального управління прикордонної служби, відсутність у позивача фінансових порушень, а відтак про необґрунтованість і неправомірність рішення Держаудитслужби в цій частині.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Проаналізувавши приписи п.п. 1, 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінетом Міністрів України від 03.02.2016 року №43, та ч.ч. 1, 2 ст. 2, ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» суд першої інстанції зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства у цій частині є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Разом з цим, посилаючись на вищу юридичну силу постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 року №1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» над Положенням про порядок і умови виплати щомісячної надбавки за вислугу років працівникам Державної прикордонної служби України, затвердженим Наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України 20.05.2005 року №382, суд першої інстанції дійшов визначив обґрунтованим висновок відповідача, вказавши на порушення позивачем вимог законодавства про оплату праці та акту Кабінету Міністрів України при здійснення протягом перевіряємого періоду необґрунтованих нарахувань та виплат працівникам надбавки за вислугу років у загальній сумі 293797,04 грн. та, як наслідок, зайвого нарахування та перерахування єдиного соціального внеску у загальній сумі 64635,35 грн., що призвело до матеріальної шкоди у сумі 358432,39 грн.

За наведеного у сукупності, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що дії відповідача в частині висунення вимоги щодо забезпечення відшкодування втрат у загальній сумі 358432,39 грн. є правомірними, а п. 1 вимоги № 15-08-23-14/4554-2020 від 09.09.2020 року в частині забезпечення відшкодування втрат у загальній сумі 358432,39 грн. прийнятий відповідачем у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

В апеляційній скарзі ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ), посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове про задоволення позову у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки нормам законодавства, що регулює спірні правовідносини, та обставинам справи і помилково не враховано, що під час виплати працівникам Держприкордонслужби заробітної плати, у тому числі щомісячної надбавки за вислугу років, регіональне управління прикордонної служби керувалось Положенням про порядок і умови виплати щомісячної надбавки за вислугу років працівникам Дежприкордонслужби України, затвердженим наказом Адміністрації Держприкордонслужби від 20.05.2005 року №382, яке є чинним відомчим нормативно-правовим актом, відповідає Конституції України і законам, пройшов відповідну експертизу та реєстрацію. Конкуренція діючих правових норм не може впливати на правомірність дій регіонального управління Дежприкордонслужби та безумовно свідчити про допущення фінансових втрат державного бюджету.

У відзиві на апеляційну скаргу Південний офіс Держаудитслужби посилається на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність обставин для скасування судового рішення.

Судом першої інстанції з`ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, у період з 26.05.2020 року по 18.08.2020 року Південним офісом Держаудитслужби відповідно до п. 8.11 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на 1 півріччя 2020 року, п. 1.1.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю на І півріччя 2020 року, на підставі направлень від 25.05.2020 року №№ 246, 249, від 01.06.2020 року № 266, від 15.06.2020 року №№300, 301, 302 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) за період з 01.01.2016 року по 30.04.2020 року, за результатами якої складено акт від 26.08.2020 року №08-11/29.

В акті ревізії вказано на порушення Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України (військова частина НОМЕР_1 ) ст. 8 Закону України «Про оплату праці» та постанови №1298, в результаті чого протягом періоду з 01.01.2016 року по 30.04.2020 року здійснено необґрунтовані нарахування та виплати працівникам надбавки за вислугу років у загальній сумі 293 797,04 грн., у тому числі: за 2016 рік 54 239,01 грн., 2017 рік 67 912,31 грн., 2018 рік 74 918,96 грн., 2019 рік 71 493,63 грн., 4 місяці 2020 року 25 233.13 грн. та, як наслідок, зайво нараховано та перераховано єдиного соціального внеску у загальній сумі 64 635,35 грн., у тому числі: за 2016 рік 11 932,58 грн., 2017 рік 14 940,7 грн., 2018 рік 16 482,17 грн., 2019 рік 15 728,6 грн. та 4 місяці 2020 року 5 551,28 грн.

Внаслідок допущеного порушення необґрунтовано використано кошти, що призвело до матеріальної шкоди у сумі 358 432,39 грн.

09.09.2020 року Південним офісом Держаудитслужби внесено позивачу вимогу №15-08-23-14/4554-2020 про усунення виявлених порушень.

Зокрема, у п. 1 Вимоги позивачу визначено забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України втрат, заподіяних внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати з нарахуваннями, у загальній сумі 358 432,39 гривень. Враховувати право працівників відшкодувати заподіяну шкоду відповідно до ч. 5 ст. 130 Кодексу законів про працю України та право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати кошти на підставі їх письмових заяв.

Не погоджуючись із висновками Держаудитслужби, посилаючись на їх необґрунтованість та невідповідність чинному законодавству, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про скасування вимоги відповідача.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення учасників справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінетом Міністрів України від 03.02.2016 року №43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

У п. 4 Положення від 03.02.2016 року №43 передбачено, що Держаудитслужба здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

За правилами ст. 4 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Згідно із ч. 1 ст. 8 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль, у тому числі, за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.

Пунктами 7, 10, 13 ч. 1 ст. 10 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право:

пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною 2 ст. 15 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Слід зазначити, що процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначається Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550.

Відповідно до п. 2 Порядку від 20.04.2006 року №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з п.п. 45, 46 Порядку від 20.04.2006 року №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до п. 50 Порядку від 20.04.2006 року №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі №808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі №815/4341/14, від 07.02.2020 у справі №803/634/17, від 14.02.2020 у справі №825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі №808/4044/17, від 28.02.2020 у справі №2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі №826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі №817/650/18, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 02.07.2020 року у справі №826/1508/17.

Вирішуючи спір по суті, судом першої інстанції правильно встановлено, що вимога органу державного фінансового контролю в оспорюваній частині вказує на стягнення збитків в установленому порядку, а отже питання про їх відшкодування підлягає вирішенню за позовом органу фінансового контролю.

З огляду на те, що позов у цій справі не був поданий органом державного фінансового контролю і не стосується стягнення завданих збитків, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про залишення позовних вимог без задоволення.

Разом з цим, правильно доходячи вказаного висновку, судом першої інстанції помилково надано правову оцінку висновкам відповідача про порушення позивачем ст. 8 Закону України «Про оплату праці» та Постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери», необґрунтованості нарахувань протягом періоду з 01.01.2016 року по 30.04.2020 року працівникам надбавки за вислугу років у загальній сумі 293797,04 грн. та перерахування єдиного соціального внеску у загальній сумі 64635,35 грн. за цей же період, допущенню необґрунтованого використання бюджетних коштів, що призвело до матеріальної шкоди у сумі 358432,39 грн.

На переконання апеляційного суду, встановлення у цій справі правомірності обчислення збитків та факту допущення їх позивачем призводить до позбавлення подальшої процесуальної перевірки цих обставин у справі за відповідним позовом органу фінансового контролю.

У зв`язку із тим, що законність і обґрунтованість висновків відповідача про завдання позивачем фінансових втрат підлягає вирішенню за зверненням до суду Держаудитслужби, колегія суддів вважає, що в цій мотивувальній частині висновки суду є неправильними та підлягають зміні.

Враховуючи викладене, оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, але не у повній мірі вірно застосовано норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів вважає, що рішення суду відповідно до ст. 317 КАС України підлягає зміні в його мотивувальній частині.

Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 2 ч. 1 ст. 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року змінити в його мотивувальній частині.

В іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складено та підписано 24.09.2021 року.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: О.О. Димерлій

О.І. Шляхтицький