Справа № 620/10002/21
Суддя: Бородавкіна С.В.
Дата ухвалення: 2021-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

23 вересня 2021 року м. Чернігів Справа № 620/10002/21

Суддя Чернігівського окружного адміністративного суду Бородавкіна С.В. перевіривши матеріали адміністративного позову виконуючого обов`язки керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради про визнання протиправними та скасування пункту рішення, наказу та змін,

У С Т А Н О В И В:

20.08.2021 (відповідно до відбитку штампу на конверті) в.о. керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради та просить:

- визнати протиправним та скасувати пункт 2.2 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №343 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №158-М «Про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок»;

- скасувати зміни внесені до пункту 1 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 20.12.2019 за №02-01/183 наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №158-М.

Ухвалою судді від 06.09.2021 поданий позов залишено без руху та надано прокуратурі строк на усунення недоліків шляхом надання обґрунтованої заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду.

На виконання вказаної ухвали суду від керівника Чернігівської окружної прокуратури надійшла заява про поновлення пропущеного процесуального строку, мотивована тим, що прокуратурою під час досудового розслідування у кримінальному провадженні №00000036, опрацьовано низку документів, пов`язаних з будівництвом житлового будинку по вул. Єлецькій, 7а у м. Чернігові. У відповідь на запит від 11.06.2021 вивчено лист ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» від 30.06.2021, який засвідчив про наявність можливих порушень відповідачами вимог містобудівного законодавства. З метою встановлення факту допущеного порушення, прокурором 06.07.2021 скеровано лист до ДІАМ України щодо проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства, а також надання інформації про вжиття заходів, спрямованих на скасування виданих містобудівних умов та обмежень по вул. Єлецькій, 7а у м. Чернігові, у тому числі в судовому порядку. Надана відповідь органу державного контролю не містила запитуваних прокурором відомостей про вчинене порушення, у зв`язку із чим прокуратурою 28.07.2021 скеровано лист до ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» щодо отримання інформації про можливість будівництва на земельній ділянці по вул. Єлецькій, 7а у м. Чернігові багатоповерхового будинку висотою 20 м. Листом підприємства від 30.07.2021 повідомлено, що містобудівною документацією на вказаній земельній ділянці передбачено забудову висотою 15 м.

Враховуючи наведене, Чернігівська окружна прокуратура зазначає, що лише після отримання відповіді розробника містобудівної документації про граничну висотність, у прокуратури виникли підстави для звернення до суду з даним позовом. Крім того, Чернігівська окружна прокуратура вважає, що сам факт прийняття рішення виконавчим комітетом Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №343, наказу управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №158-М та внесення змін до 1 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 20.12.2019 за №02-01/183 наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №158-М, не свідчить про безперечне порушення вимог містобудівного законодавства без комплексного їх вивчення в сукупності з іншими документами. Також, як зазначає прокурор, прийняття відповідачами спірних рішень не свідчать про наявність підстав, що наділяють його правом на пред`явлення позову до суду.

Однак, вказані доводи суд вважає необґрунтованими, враховуючи таке.

Згідно із частиною першою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

З аналізу вказаної норми випливає, що законодавець враховував не тільки безпосередню обізнаність особи про факти порушення її прав, а й об`єктивну можливість цієї особи знати про такі факти.

Крім того, день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення їх прав, свобод чи інтересів.

Встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників процесу та своєчасного виконання ними передбачених процесуальним законом певних процесуальних дій. Інститут строків у судовому процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом встановленого законодавством строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.

Строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом - проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

При цьому, поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення їх прав, свобод чи інтересів.

Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.

Згідно із частинами четвертою та п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Предметом позову прокурора, поданого в інтересах держави, є зокрема визнання протиправними та скасування пункту 2.2 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №343 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки»; наказу Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №158-М «Про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок»; змін, внесених до пункту 1 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 20.12.2019 за №02-01/183 наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 №158-М.

З огляду на правила абзацу 2 частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, строк для звернення до суду з цим позовом слід обчислювати з моменту можливого порушення інтересів держави спірними рішеннями, тобто з дня їх прийняття.

При цьому, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку №3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно із пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому, обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Підставою звернення прокурора з вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до матеріалів справи, підставою для звернення прокурора з цим позовом до суду стало наведене в позові порушення відповідачами законодавства під час розгляду документів та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Єлецькій, 7а у м. Чернігові, що, на думку прокурора, свідчить про порушення інтересів держави.

Проаналізувавши зміст статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення.

Наведене відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16.

Також Велика Палата Верховного Суду у вказаній постанові звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом встановлених Кодексом процесуальних строків з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

Чернігівською окружною прокуратурою зазначено, як у поданому позові так і заяві про поновлення строку звернення до суду з позовом, що саме під час досудового розслідування у кримінальному провадженні №00000036, відкритого 12.02.2020, було опрацьовано низку документів, пов`язаних з будівництвом житлового будинку по вул. Єлецькій, 7а у м. Чернігові, у зв`язку із чим у червні 2021 року надіслано до відповідних органів запити щодо відповідності спірної містобудівної документації вимогам чинного законодавства. Однак, суд звертає увагу на те, що Чернігівською окружною прокуратурою не підтверджено та не надано відповідних доказів щодо того, коли саме в межах вказаного кримінального провадження до прокуратури надійшла інформація про можливе порушення відповідачами містобудівного законодавства, що стало підставою для звернення із запитом до ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» лише 11.06.2021, враховуючи, що спірні рішення прийняті у серпні 2020 року.

Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені у разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу» (див. mutatis mutandis рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява №14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви №22083/93 і №22095/93, пункт 51).

Як уже зазначалось, установлені статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.

Враховуючи вищенаведене, а також те, що прокуратурою не було належним чином обґрунтовано та підтверджено відповідними доказами причини неможливості звернення до суду з позовом з моменту прийняття відповідачами спірних рішень (20.08.2020) до 11.06.2021 (звернення до ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» із запитом), суд приходить до висновку, що Чернігівською окружною прокуратурою пропущено строк на звернення до суду із зазначеним позовом без поважних підстав.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, в порушення якої позивачем не надано належних та допустимих доказів поважності причин пропуску строків звернення до суду.

Частиною другою статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Згідно із частиною восьмою статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

На підставі вищенаведеного, керуючись статтями 123, 169, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Позовну заяву виконуючого обов`язки керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради про визнання протиправними та скасування пункту рішення, наказу та змін повернути позивачу.

Ухвала набирає законної сили негайно після її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту.

Повний текст ухвали складено 23.09.2021.

Суддя С.В. Бородавкіна