Справа № 1340/5404/18
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2021-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 1340/5404/18

адміністративне провадження № К/9901/27682/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., , Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1340/5404/18

за позовом Публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - фізична особа-підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_1 , про визнання протиправною і скасування постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ДАБІ України

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.04.2019, ухвалене у складі судді Сподарик Н.І.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Качмара В.Я., суддів Большакової О.О., Затолочного В.С.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 13.11.2018 ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову ДАБІ України від 31.10.2018 №21пз/21/1013-6/5029-18 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оспорювана постанова є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки відповідачем пропущено строк притягнення до відповідальності та застосування адміністративно-господарської санкції та така ґрунтується на помилкових висновках про те, що ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» здійснено реконструкцію газопроводу середнього тиску Ду-100 мм в с. Звенигород Пустомитівського району Львівської області.

2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 05.04.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019, задовольнив позовні вимоги.

3. 01.10.2019 ДАБІ України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.04.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 09.10.2019 відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 28.10.2019 від ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу ДАБІ України, у якому позивач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані відповідачем судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. У справі, яка розглядається суди встановили, що посадовими особами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області (далі - Департамент ДАБІ у Львівській області) в період з 26.07.2018 по 09.08.2018 на підставі наказу Департаменту ДАБІ у Львівській області від 26.07.2018 №164П, звернення ОСОБА_2 від 02.07.2018 №1013/18/4-744 проведено позапланову перевірку на об`єкті «Реконструкція газопроводу середнього тиску в с. Звенигород Пустомитівського району Львівської області» (далі - Об`єкт перевірки) щодо дотримання суб`єктом містобудування - ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз», ФОП ОСОБА_1 , головним інженером проекту ОСОБА_3 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

За наслідками проведеної перевірки складено акт від 08.08.2018 №570/18 (далі - Акт), у якому зафіксовано порушення позивачем вимог пункту 3 частини першої статті 34 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та абзацу 3 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 №747; далі - Порядок №466).

Зазначене порушення полягало в тому, що ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» проводить реконструкцію на Об`єкті перевірки без права отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Крім того, вказана реконструкція Об`єкта перевірки проводиться, згідно із проектною документацією (робочий проект), розробленою в 2016 році ФОП на підставі технічних умов від 13.06.2016 №33-04-16. Відповідно до розрахунку категорії складності, наявного в пояснювальній записці проектної документації, Об`єкт перевірки відноситься до класу наслідків СС-2 та другої категорії складності (відповідальності) об`єкта будівництва.

Експертизи проектної документації не представлено.

Станом на час перевірки розпочато роботи з прокладання поліетиленової труби газопроводу на довжині приблизно 100 м в траншеї глибиною 1 м на відстані близько 5 м від існуючого газопроводу. Роботи проводяться на території пам`ятки археології національного значення «Городище літописного міста Звенигород», внесеного до переліку об`єктів культурної спадщини національного значення під охоронним №130021-Н, згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 №928 «Про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України».

В Єдиному реєстрі отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів відсутня інформація про реєстрацію права на виконання будівельних робіт з реконструкції Об`єкта перевірки.

08.08.2018 Департаментом ДАБІ у Львівській області видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт №570, яким ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» зобов`язано негайно з дня отримання даного припису зупинити виконання будівельних робіт на Об`єкті перевірки, а також складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №570. Примірники припису та протоколу 08.08.2018 отримав головний інженер ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» Гук Б.В.

Вказані документи разом з Актом направлені ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» засобами поштового зв`язку 13.08.2018 .

31.10.2018 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту ДАБІ Горох Н.С. винесено постанову, якою ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР) та накладено штраф у розмірі 1 656 900, 00 грн.

Не погоджуючись із вказаною постановою ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що заходи державного архітектурно-будівельного контролю посадовими особами ДАБІ були вчинені не об`єктивно, не в повному обсязі та не у відповідності із встановленими законодавчими нормами проведення таких перевірок, а тому висновки перевірки, проведеної з вказаними порушеннями, не можуть бути покладені в основу оспорюваної постанови. При цьому суди попередніх інстанцій вказали на те, що строк накладення адміністративного стягнення за проведення ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» робіт щодо заміни аварійної ділянки Об`єкта перевірки закінчився 20.04.2018, що свідчить про незаконність накладеного стягнення.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що предметом спору у цій справі є постанова про накладення на позивача штрафу, якою останнього визнано винним у виконанні будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, відтак твердження судів попередніх інстанцій про відсутність вини з боку позивача щодо визначення категорії складності об`єкта будівництва не має відношення для правильного вирішення цього спору. Також відповідач вказав на те, що вчинене позивачем правопорушення, виявлене Департаментом ДАБІ у Львівській області під час проведення перевірки та складання акта і протоколу від 08.08.2018, відтак визначений Законом № 208/94-ВР та Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 (далі - Порядок № 244) шестимісячний строк з дня виявлення правопорушення до моменту прийняття оскаржуваної постанови (31.10.2018) не є пропущеним.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон № 3038-VI.

12. Так, відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

13. Частинами третьою, четвертою вищезгаданої норми Закону №3038-VI також встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

14. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий частини першої статті 41 Закону № 3038-VI).

15. На реалізацію положень статті 41 Закону №3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

16. Абзацом другим пункту 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

17. За приписами пункту 5 цього ж Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

18. В свою чергу, за змістом абзаців першого, одинадцятого пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

19. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

20. Посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (пункт 11 Порядку №553).

21. Відповідно до пунктів 16, 17 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

22. Окрім цього, пунктами 18-21 Порядку №553 встановлено, що акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.

Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль підписати акт перевірки та припис, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

23. Отже, у разі виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадові особи органу держаного архітектурно - будівельного контролю складають акт, у якому фіксуються такі порушення. На підставі акту складається обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також складаються відповідні протоколи, які у встановлений Порядком №533 строк подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

24. У справі, яка розглядається суди встановили, що в ході проведення перевірки позивача виявлено, що ПАТ по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» здійснює будівництво без дозволу на виконання будівельних робіт.

25. Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

26. Таким чином, відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності настає для замовника будівництва у разі неотримання ним дозволу на виконання будівельних робіт (невидачі такого дозволу відповідним органом) на момент виконання таких робіт.

27. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 09.09.2020 у справі 817/1269/17 року та від 21.08.2019 у справі № 823/1850/16.

28. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що на час виконання роботи із реконструкції газопроводу середнього тиску в с. Звенигород Пустомитівського району Львівської області замовник мав право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

29. Так, судами попередніх інстанцій не встановлено наявність зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт.

30. Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

31. Водночас, Закон № 208/94-ВР встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

32. Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначає Порядок № 244.

33. Відповідно до пункту 3 Порядку №244, штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (далі - суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

34. Штраф за правопорушення може бути накладено на суб`єкта містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення. Днем виявлення правопорушення є день складення акта перевірки відповідного суб`єкта містобудування (пункт 6 Порядку №244).

35. У справі, яка розглядається суди встановили, що 20.04.2015 проведення робіт щодо заміни аварійної ділянки середнього тиску ДУ-100 мм в с. Звенигороді Пустомитівського району Львівської області почато та завершено 20.04.2015.

36. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що строк накладення на позивача адміністративного стягнення за проведення робіт щодо заміни аварійної ділянки Об`єкта перевірки закінчився 20.04.2018, що свідчить про пропущення відповідачем трирічного строку накладення штрафу за правопорушення передбачене Законом №208/94-ВР з дня його вчинення.

37. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог, у зв`язку із чим їх рішення не підлягають скасуванню.

38. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.04.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019 у справі № 1340/5404/18 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик