Справа № 340/221/20
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-09-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2021 року

м. Київ

справа №340/221/20

адміністративне провадження № К/9901/34980/20 № К/9901/35962/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 340/221/20

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції в Кіровоградській області та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційними скаргами Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції в Кіровоградській області

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року, ухвалене суддею Казанчук Г.П.

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Чередниченка В.Є., суддів: Іванова С.М., Сафронової С.В.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. 25 січня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду із позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач 1, МЮ України), Головного територіального управління юстиції в Кіровоградській області (далі - відповідач 2, ГТУЮ в Кіровоградській області) та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) (далі - відповідач 3, Південно-Східне МУМЮ (м. Дніпро), у якому, з урахуванням уточнень, просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ МЮ України від 23 грудня 2019 року №4169/к «Про звільнення».

1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника ГТУЮ у Кіровоградській області з 26 грудня 2019 року;

1.3. стягнути з Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 26 грудня 2019 року.

2. В обґрунтування позову зазначено, що припинення державної служби та звільнення позивача з посади начальника ГТУЮ у Кіровоградській області, яку він займав з 29 квітня 2016 року, з підстави ліквідації державного органу є незаконним. На думку позивача, у спірних правовідносинах відбулася фактично реорганізація територіальних органів юстиції, а не їх ліквідація. Так, правонаступником ГТУЮ у Кіровоградській області визначено новоутворену установу - Південно-Східне МУМЮ (м. Дніпро), до якого перейшли всі права та обов`язки ліквідованих територіальних управлінь, зокрема і зобов`язання, що випливають з трудових правовідносин. На переконання позивача, при його звільненні не були дотримані гарантії, передбачені трудовим законодавством, оскільки з моменту попередження про звільнення йому не було запропоновано вакантні посади, які б він міг обійняти відповідно до своєї кваліфікації, а також не враховано наявність у нього переважного права на залишення на роботі.

Установлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 наказом МЮ України від 29 квітня 2016 року № 2556/к призначений на посаду начальника ГТУЮ у Кіровоградській області з 29 квітня 2016 року.

4. Кабінетом Міністрів України (далі - КМ України) прийнято постанову № 870 від 09 жовтня 2019 року "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", пунктом 1 якої постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи МЮ України за переліком згідно з додатком 1, зокрема, ГТУЮ у Кіровоградській області.

5. На виконання цієї постанови наказом МЮ України "Про утворення міжрегіональних територіальних органів МЮ України" від 16 жовтня 2019 року №3173/5 наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи МЮ згідно з переліком, зокрема, ГТУЮ у Кіровоградській області.

5.1. Цим наказом затверджено список голів ліквідаційних комісій з ліквідації головних територіальних управлінь юстиції, яких зобов`язано, зокрема: забезпечити дотримання порядку звільнення працівників, повідомлення територіальних органів Державної служби зайнятості про звільнення працівників із зазначенням їх чисельності, звільнення працівників та своєчасний розрахунок з ними під час звільнення, видачу відповідних наказів та підписання необхідних документів; забезпечити письмове персональне попередження працівників не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, надати первинним профспілковим організаціям інформацію про звільнення працівників у зв`язку з ліквідацією територіальних органів МЮ України.

6. Згідно з попередженням за підписом в.о. Державного секретаря Міністерства, директора Департаменту публічного права позивача повідомлено про те, що він підлягає звільненню відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон №889-VIII) із займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження. В акті від 25 жовтня 2019 року зазначено про те, що 24 жовтня 2019 року до Департаменту персоналу МЮ України надійшло попередження про наступне вивільнення ОСОБА_1 з його підписом, однак без проставлення дати ознайомлення.

7. Наказом МЮ України "Про звільнення" від 23 грудня 2019 року №4169/к ОСОБА_1 звільнено з посади начальника ГТУЮ у Кіровоградській області з 26 грудня 2019 року, у зв`язку з ліквідацією державного органу відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, з припиненням державної служби.

7.1. Зазначений наказ оголошено наказом ГТУЮ у Кіровоградській області від 26 грудня 2019 року №1016/к "Про оголошення наказу МЮ України про звільнення".

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

8. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року позов задоволено частково:

8.1. визнано протиправним та скасовано наказ МЮ України "Про звільнення" від 23 грудня 2019 року № 4169/к;

8.2. поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника ГТУЮ у Кіровоградській області з 26 грудня 2019 року;

8.3. стягнуто з ГТУЮ у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 02 вересня 2020 року в сумі 169071,58 грн;

8.4. у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

9. Задовольняючи позов в частині, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у межах спірних правовідносин фактично відбулася реорганізація територіального органу МЮ України - ГТУЮ у Кіровоградській області як юридичної особи публічного права, а не його ліквідація. До правонаступника - новоствореної юридичної особи Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) перейшли як функції та повноваження щодо реалізації державної політики у відповідних сферах, що виконувалися ГТУЮ у Кіровоградській області, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи, що припиняється. Відтак, реорганізація державного органу, яка супроводжувалася змінами в організації виробництва і праці, зумовлювала обов`язок відповідача як роботодавця відповідно до вимог частини другої статті 40, статті 43, частин 2, 3 статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) одночасно з попередженням позивача про звільнення запропонувати йому іншу рівноцінну посаду державної служби або іншу роботу (посаду державної служби) у новоствореному державному органі, виконати вимоги щодо визначення працівників, що мають переважне право на залишення на роботі, та отримати згоду виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення, у разі якщо працівник є її членом. Проте ці вимоги при звільненні позивача відповідач 1 не виконав та не дотримався процедури вивільнення державних службовців, визначеної законодавством про працю, оскільки попередження позивача про наступне вивільнення, припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення не містить пропозиції позивачу про зайняття іншої вакантної посади.

9.1. Суд першої інстанції взяв до уваги, що частина шоста статті 49-2 КЗпП України, якою передбачені особливості вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону № 889-VIII, введена Законом України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України від 12 грудня 2019 року № 378-IX", який набрав чинності 02 лютого 2020 року, тому не може застосовуватися до спірних правовідносин. Статтею 87 Закону № 889-VIII, у редакції, чинній на час звільнення позивача, не були врегульовані порядок та процедура вивільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті. Відповідні зміни були внесені Законом України від 14 січня 2020 року № 440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" та набрали чинності з 13 лютого 2020 року. До внесення вказаних законодавчих змін на ці правовідносини за правилами частини третьої статті 5 Закону № 889-VIII поширювалася дія норм законодавства про працю. В усіх випадках звільнення за приписами КЗпП України провадиться з наданням гарантій, пільг і компенсацій, передбачених главою III-А КЗпП України.

9.2. Суд першої інстанції також урахував, що значну кількість працівників ГТУЮ у Кіровоградській області на підставі пункту 5 статті 36 КЗпП України звільнено за переведенням для подальшої роботи у Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро), що підтверджується листом ГТУЮ у Кіровоградській області від 10 червня 2020 року №ПІ-Г-42/01-37/08. Наведена обставина, на думку суду першої інстанції, свідчить про вибірковість та дискримінаційність дій відповідача при визначенні кола осіб, яких переводили у новоутворену юридичну особу за правилами КЗпП України.

9.3. Ураховуючи викладене, суд першої інстанції прийшов до висновку, що звільнення позивача відбулося без законної підстави та з порушенням передбаченого законом порядку, що свідчить про протиправність спірного наказу МЮ України від 23 грудня 2019 року № 4169/к "Про звільнення". Відтак, суд вирішив, що спірний наказ слід скасувати та, у зв`язку із протиправним звільненням, поновити позивача на посаді начальника ГТУЮ у Кіровоградській області з 26 грудня 2019 року із стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу .

9.4. Для обрахунку середнього заробітку судом застосована довідка від 13 серпня 2020 року № 09/01-41/735 з урахуванням того, що в період вимушеного прогулу позивача, розмір його посадового окладу на відповідній посаді визначався постановою КМ України від 18 січня 2017 року № 15 "Питання оплати праці працівників державних органів" зі змінами внесеними постановою КМ України від 15 січня 2020 року № 16. Розмір середнього заробітку розраховано таким чином:

- з 27 грудня 2019 року по 24 січня 2020 року - 10990,00 грн середньоденний заробіток 925,96 грн;

- з 25 січня 2019 року по 02 вересня 2020 року - 12000,00 грн (коефіцієнт 1,09 = 12000/10990), середньоденний заробіток 1009,30 грн = 925,96 х 1,08).

Таким чином, середній заробіток позивача з урахуванням коефіцієнту підвищення за період з 27 грудня 2020 року по 02 вересня 2020 року обраховано у розмірі 169071,04 грн:

- з 27 грудня 2019 року по 24 січня 2020 року - 16667,28 грн (18 роб.дні х 925,96 грн);

- з 25 січня 2020 року по 02 вересня 2020 року - 152404,30 грн (151 роб.дні х 1009,30 грн).

9.5. Оскільки на момент розгляду справи судом ГТУЮ у Кіровоградській області не було ліквідовано як юридичну особу, то, за висновком суду першої інстанції, середній заробіток за час вимушеного прогулу слід стягнути саме з ГТУЮ у Кіровоградській області, а не з Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро), як того просив позивач. Тож у задоволенні позовних вимог до Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) судом першої інстанції відмовлено.

10. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року залишено без задоволення апеляційні скарги МЮ України, та ГТУЮ в Кіровоградській області. Рішення суду першої інстанції змінено та, з метою усунення можливих труднощів у виконанні рішення суду щодо стягнення належних позивачу за час вимушеного прогулу сум, викладено абзац четвертий резолютивної частини цього рішення у наступній редакції: "Стягнути із ГТУЮ у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 02 вересня 2020 року в сумі 169071,58 грн, що визначений без утримання податків й інших обов`язкових платежів". В іншій частині рішення суду залишено без змін.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух в касаційній інстанції

11. 18 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга МЮ України, у якій скаржник просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року у частині задоволених позовних вимог і ухвалити у цій частині нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

12. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статей 22, 87 Закону № 889-VIII та частини п`ятої статті 40 КЗпП України зі змінами відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року №117-IX (далі - Закон № 117-IX).

13. Скаржник наголошує, що на час звільнення ОСОБА_1 такі нормативно-правові акти як Закон № 889-VIII та КЗпП України зазнали значних змін у зв`язку із набранням чинності Законом № 117-IX, яким, зокрема, були внесенні зміни до статей 22 та 87 (перша частина останньої була доповнена пунктом 1-1) Закону № 889-VIII, які регулювали підстави та порядок припинення державної служби. Водночас змін зазнала частина п`ята статті 40 КЗпП України, згідно з приписами якої особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус. Вказані зміни набрали чинності з 25 вересня 2019 року.

13.1. Скаржник акцентує увагу, що Закон № 889-VIII є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби, а правові підстави припинення державної служби регулюються виключно розділом ІХ "Припинення державної служби" цього Закону.

13.2. Скаржник наполягає, що на підставі постанови КМ України від 09 жовтня 2019 року № 870 відбулася саме ліквідація ГТУЮ у Кіровоградській області як державної установи з переданням повноважень та функцій з реалізації державної політики іншому новому територіальному органу МЮ України. Отже, на переконання скаржника, приймаючи спірний наказ про звільнення позивача, МЮ України чітко виконувало розпорядження КМ України та правомірно застосувало пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII як підставу для звільнення ОСОБА_1 , з формулюванням - "у зв`язку з ліквідацією".

13.3. Також, скаржник звертає увагу, що чинною станом на час виникнення спірних правовідносин частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу. Тобто таке переведення, на переконання скаржника, не є обов`язковим та поставлено у залежність до дискреційного права суб`єкта призначення.

13.4. Крім того, скаржник звертає увагу, що у даному випадку компетенція новостворених органів розповсюджується на територію кількох областей, на відміну від ліквідованих головних територіальних управлінь. Отже, з огляду на створення нового державного органу, який має більшу територіальну юрисдикцію, з метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки, наказом МЮ України від 12 листопада 2019 року № 3278/к, оголошено конкурс на зайняття вакантних керівних посад державної служби. Однак позивач не скористався правом взяти участь у вказаному конкурсі.

13.5. Підсумовуючи наведене, скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанції неповно дослідивши обставини справи, дійшли хибних висновків щодо застосування до спірних правовідносин норм КЗпП України, а не спеціального Закону № 889-VIII, оскільки саме цим законом передбачені підстави та процедура звільнення державних службовців, в тому числі і ОСОБА_1 , а відтак, МЮ України діяло у точній відповідності до вимог Закону, а тому підстави для визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу - відсутні.

14. 18 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

15. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження № К/9901/34980/20 за вказаною касаційною скаргою.

16. 28 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГТУЮ в Кіровоградській області, за підписом уповноваженої особи - члена комісії з ліквідації В.М. Капиш, у якій скаржник просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року у частині задоволених позовних вимог і ухвалити у цій частині нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

17. ГТУЮ в Кіровоградській області в обґрунтування касаційної скарги наводить доводи та аргументи фактично аналогічні тим, які наведені МЮ України у його касаційній скарзі.

17.1. Додатково, скаржник зазначає про безпідставне, на його думку, застосування судами попередніх інстанцій коригування на коефіцієнт підвищення при обчисленні середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Указує, що за відсутності у структурі та штатному розписі конкретної посади державної служби (в тому числі у випадку її ліквідації (скорочення) у зв`язку з ліквідацією органу) підвищення посадового окладу за такою посадою надалі не відбувається. У зв`язку з наведеним, скаржник уважає безпідставним застосування судами попередніх інстанцій коригування коефіцієнту підвищення при обчисленні середнього заробітку за час вимушеного прогулу за відсутності в структурі та штатному розписі відповідача 2 посади начальника ГТУЮ у Кіровоградській області, a також відсутності розміру посадового окладу, який передбачений для даної посади.

17.2. Також, скаржник звертає увагу, що судами попередніх інстанцій помилково визначено дату поновлення позивача на попередній роботі - 26 грудня 2020 року. Оскільки цей день був останнім робочим днем позивача, то поновлення повинно здійснюватися з 27 грудня 2020 року, тобто з наступного дня після звільнення.

17.3. Крім того, скаржник уважає безпідставним посилання судів попередніх інстанцій на практику Верховного Суду України та Верховного Суду, оскільки така склалася до набрання чинності Законом № 117-IX.

18. 18 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

19. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження № К/9901/35962/20 за вказаною касаційною скаргою

20. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 30 серпня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційні скарги до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

21. 14 січня 2021 року від МЮ України надійшли пояснення на касаційну скаргу ГТУЮ у Кіровоградській області, у яких підтримує доводи касаційної скарги.

22. 15 січня 2021 року від Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) надійшли пояснення на касаційні скарги МЮ України та ГТУЮ у Кіровоградській області, у яких підтримує доводи касаційних скарг.

23. 15 січня 2021 року від ГТУЮ у Кіровоградській області надійшли пояснення на касаційну скаргу МЮ України, у яких підтримує доводи касаційної скарги.

24. 20 січня 2021 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційні скарги МЮ України та ГТУЮ у Кіровоградській області, у якому позивач посилається на необґрунтованість доводів касаційних скарг та просить залишити їх без задоволення. Наполягає на правильності застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин окремих положень КЗпП України у частині, яка не урегульована спеціальним законодавством. Звертає увагу, що відповідачами проігноровано його заяву про переведення на аналогічну посаду.

25. 01 лютого 2021 року від МЮ України надійшли пояснення на відзив ОСОБА_1 , у яких вказує на його необґрунтованість.

26. 15 березня 2021 року від ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення, у яких наголошує на тому, що у адміністративному процесі презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок довести правомірність свого рішення.

27. 26 березня 2021 року від МЮ України надійшли пояснення щодо додаткових пояснень ОСОБА_1 , у яких не погоджується з доводами останнього.

Нормативне регулювання

28. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

29. Статтею 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

29.1. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

30. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII), у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 117-IX). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).

31. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

32. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX) передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

33. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII (державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець

34. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.

35. Згідно із частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

36. За змістом абзацу третього частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.

37. Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників (далі - КЗпП України). Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників (частина друга статті 1 КЗпП України). Статтею 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

38. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, у разі зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

39. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП України).

40. Згідно з частиною п`ятою статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-IX), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

41. Частинами першою - третьою статті 49-2 КЗпП України у цій же редакції визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.

42. За змістом частин першої та другої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

43. Згідно з частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

44. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

45. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 110 ЦК України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.

46. Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

47. Згідно з частиною першою статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.

48. За змістом частини четвертої статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи та припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення.

49. Відповідно до пункту 7 Положення про МЮ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228 (далі - Положення № 228, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) Мін`юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи Мін`юсту.

50. Постановою КМ України від 20 жовтня 2011 року № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок № 1074, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів.

51. Пунктами 5, 6, 7, 8 цього Порядку передбачено, що орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади -- до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

Майнові права та обов`язки органів виконавчої влади у разі їх злиття, приєднання або перетворення переходять правонаступникові на підставі передавального акта, а у разі їх поділу - згідно з розподільчим балансом. У разі ліквідації органу виконавчої влади складається ліквідаційний баланс. Кабінет Міністрів України приймає рішення щодо подальшого використання нерухомого майна органу виконавчої влади, що ліквідується, та визначає суб`єкта управління підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління такого органу.

Внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.

52. Наказом МЮ України від 23 червня 2011 року №1707/5, зареєстрованим в МЮ України 23 червня 2011року за №759/19497, затверджено Положення про Головні територіальні управління юстиції МЮ України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі (далі - Положення №1707/5).

53. Відповідно до пунктів 1, 3 Положення №1707/5 (у редакції до 25 жовтня 2019 року) Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі (далі - Головне територіальне управління юстиції) підпорядковуються МЮ України та є його територіальними органами.

Основними завданнями Головного територіального управління юстиції є: реалізація державної правової політики, державної політики з питань банкрутства, у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації; забезпечення реалізації державної політики у сферах організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); внесення на розгляд Мін`юсту пропозицій щодо формування та реалізації політики у зазначених сферах; забезпечення роботи нотаріату; експертне забезпечення правосуддя; протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (щодо нотаріусів, адвокатів, адвокатських бюро та об`єднань, суб`єктів господарювання, що надають юридичні послуги (крім осіб, що надають послуги в рамках трудових відносин)); здійснення в межах повноважень міжнародно-правового співробітництва.

54. Згідно з пунктами 1, 2 постанови КМ України "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" від 09 жовтня 2019 року № 870 (далі - постанова №870) Уряд постановив ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи МЮ України за переліком згідно з додатком 1 та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи МЮ України за переліком згідно з додатком 2.

55. Пунктом 3 постанови № 870, серед іншого, постановлено, що:

55.1. територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції;

55.2. здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на МЮ України;

55.3. міжрегіональні територіальні органи МЮ України, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів МЮ України, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема Південно-Східне МУМЮ (м. Дніпро) є правонаступником ГТУЮ у Дніпропетровській області, ГТУЮ у Запорізькій області, ГТУЮ у Кіровоградській області.

56. Наказом МЮ України від 23 жовтня 2019 року № 3228/5, зареєстрованим в МЮ України 23 жовтня 2019 року за № 1126/34097, відповідно до постанови № 870 заголовок Положення №1707/5 викладено в такій редакції: "Про затвердження Положення про міжрегіональні управління Міністерства юстиції України"; у пункті 1 слова "Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі" замінено словами "міжрегіональні управління Міністерства юстиції України".

57. Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати (далі - Порядок № 100, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).

58. Згідно з пунктом 5 Порядку № 100 нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.

59. Пунктом 8 Порядку № 100 визначено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

60. За змістом пункту 10 Порядку № 100 обчислення середньої заробітної плати у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення. Коефіцієнт підвищення визначається шляхом ділення тарифної ставки (посадового окладу), встановленого працівнику після підвищення, на тарифну ставку (посадовий оклад), що була встановлена до підвищення.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

61. Оцінюючи за правилами статті 341 КАС України у межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, правильність застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин наведених положень у контексті установлених у цій справі обставин, Верховний Суд виходить із такого.

62. Предметом судового контролю у цій справі є правомірність наказу МЮ України від 23 грудня 2019 року № 4169/к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника ГТУЮ у Кіровоградській області відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.

63. Підставою для прийняття МЮ України рішення про звільнення позивача, реалізованого спірним наказом, слугували постанова КМ України № 870 та наказ МЮ України "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України" від 16 жовтня 2019 року № 3173/5, якими вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема ГТУЮ у Кіровоградській області.

64. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки у ГТУЮ у Кіровоградській області фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація, яка супроводжувалася змінами в організації виробництва і праці, роботодавець зобов`язаний був дотриматися процедури вивільнення працівників у зв`язку з реорганізацією, визначеною законодавством про працю.

65. Надаючи оцінку доводам касаційних скарг МЮ України та ГТУЮ у Кіровоградській області в частині незгоди з висновками судів попередніх інстанцій про те, що на підставі постанови КМ України від 09 жовтня 2019 року № 870 відбулася саме реорганізація територіального органу МЮ України - ГТУЮ у Кіровоградській області як юридичної особи публічного права, а не його ліквідація, Верховний Суд враховує таке.

66. Ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі.

67. Правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції (постанова Верховного Суду у від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270).

68. Верховний Суд в аналогічних спорах вже вирішував питання публічного правонаступництва для цілей визначення обставин припинення юридичної особи, які фактично відбулися у межах спірних правовідносин: ліквідація чи реорганізація (наприклад, постанови від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20).

69. Відповідаючи на це питання, Верховний Суд виходив з того, що особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.

70. Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою.

71. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади.

72. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

73. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.

74. Підґрунттям такого підходу є правова позиція Верховного Суду України, сформована у постановах від 17 жовтня 2011 року у справі № 21-237а11, від 04 березня 2014 року у справі № 21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14, від 28 жовтня 2014 року у справа №21-484а14, від 19 січня 2016 року у справі №810/1783/13-а, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

75. Ця позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 826/25887/15, від 17 липня 2019 року у справі № 820/2932/16, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20 та інш.

76. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 13 січня 2011 по справі "Чуйкіна проти України" (заява № 28924/04), яке набуло статусу остаточного 13 квітня 2011 року, установив, що ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. Суд також зазначив, що "інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих".

77. У постанові від 22 січня 2020 року у справі № 2а-15057/09/2670 Верховний Суд указав, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому, обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

78. У цьому разі, при реорганізації до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби, зокрема, в частині продовження дії трудового договору з працівниками.

79. Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.

80. У цій справі суди попередніх інстанцій установили, що у постанові КМ України від 09 жовтня 2019 року № 870, як у розпорядчому акті органу державної влади, не наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій територіальних органів Мін`юсту або передачі їх іншим органам виконавчої влади. Натомість передбачено об`єднання (злиття) кількох територіальних органів Мін`юсту, що припиняються, в новий (міжрегіональний) територіальний орган Мін`юсту, повноваження якого поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць (областей).

81. Пунктом 3 цієї постанови прямо передбачено, що Південно-Східне МУМЮ (м. Дніпро) є правонаступником ГТУЮ у Кіровоградській області, що спростовує доводи відповідача про ліквідацію цієї юридичної особи публічного права без правонаступництва.

82. Наказом МЮ України від 23 жовтня 2019 року № 3228/5, зареєстрованим в МЮ України 23 жовтня 2019 року за № 1126/34097, затверджено зміни до Положення про ГТУЮ МЮ України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом МЮ України від 23 червня 2011 року №1707/5, зареєстрованого в МЮ України 23 червня 2011 року за № 759/19497, внаслідок яких у тексті Положення слова "Головне територіальне управління юстиції" в усіх відмінках і числах замінено словами "міжрегіональне управління" у відповідних відмінках і числах. Зміни щодо повноважень, завдань та функцій, які покладаються на міжрегіональні територіальні органи Мін`юсту, до цього Положення не вносилися.

83. Наказом МЮ України від 28 грудня 2019 року № 4362/5 "Про можливість забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій" погоджено пропозицію Південно-Східне МУМЮ (м. Дніпро) щодо можливості забезпечення здійснення ним повноважень та виконання функцій, визначених Положенням про міжрегіональні управління МЮ України, затвердженим наказом МЮ України від 23 червня 2011 року № 1707/5, зареєстрованим в МЮ України 23 червня 2011 року за № 759/19497, та іншими нормативно-правовими актами, з 28 грудня 2019 року.

84. У процесі припинення юридичної особи ГТУЮ у Кіровоградській області його рухоме та нерухоме майно, майнові права та обов`язки, фінансові зобов`язання передані до Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро).

85. Порівняння змісту Положення про ГТУЮ МЮ України в АРК, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом МЮ України 23 червня 2011 року №1707/5, з посадовими інструкціями заступника начальника Південно-Східного МУМЮ у Кіровоградській області Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро), затвердженого в.о. начальника Південно-Східного МУМЮ 20 грудня 2019 року, свідчить про виконання цими посадовими особами одних і тих же завдань та функцій, спрямованих на реалізацію повноважень МЮ України.

86. Реагуючи на доводи скаржників про те, що компетенція новоствореного органу МЮ України є відмінною від компетенції ліквідованого ГТУЮ у Кіровоградській області, оскільки розповсюджується на територію кількох областей, Верховний Суд зауважує, що не зважаючи на те, що компетенція новоствореного органу розповсюджується на територію кількох областей, на відміну від ГТУЮ області, завдання та функції, які виконує новостворений орган та які виконувало ГТУЮ, є аналогічними та визначені Положенням № 1707/5.

87. Враховуючи наведене, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку, що фактично відбулася реорганізація територіального органу Мін`юсту - ГТУЮ у Кіровоградській області як юридичної особи публічного права, а не його ліквідація. До правонаступника - новоствореної юридичної особи - Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) - перейшли як функції та повноваження щодо реалізації державної політики у відповідних сферах, що виконувалися ГТУЮ у Кіровоградській області, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи, що припиняється.

88. Аналогічних висновків дійшов і Верховний Суд у подібних спорах, зокрема у постановах від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20 та від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20. Підстави для відступу від цієї позиції у цій справі відсутні.

89. Надаючи оцінку доводам касаційних скарг МЮ України та ГТУЮ у Кіровоградській області в частині незгоди з висновками судів попередніх інстанцій щодо застосування норм законодавства про працю у спірних правовідносинах, Верховний Суд виходить із такого.

90. Доводи касаційних скарг в цій частині ґрунтуються на тому, що на час звільнення ОСОБА_1 такі нормативно-правові акти як Закон № 889-VIII та КЗпП України зазнали значних змін у зв`язку із набранням чинності Законами № 117-IX та № 113-IX з 25 вересня 2019 року. Зокрема, були внесенні зміни до Закону № 889-VIII, в тому числі до статей 22 та 87 (перша частина останньої була доповнена пунктом 1-1), які регулювали підстави та порядок припинення державної служби. Водночас у зв`язку із набранням чинності Законом № 113-IX з 25 вересня 2019 року змін зазнала стаття 40 КЗпП України, шляхом доповнення її частиною п`ятою, згідно з приписами якої особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

91. На переконання скаржників частина п`ята статті 40 КЗпП України (у редакції Закону № 113-ІХ) виключає державних службовців із під дії трудового законодавства, а тому правові підстави припинення державної служби регулюються виключно розділом ІХ "Припинення державної служби" спеціального Закону №889-VIII, яким урегульовано статус державних службовців.

92. Так, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року №117-IX, який мав на меті спрощення порядку прийняття на державну службу та розширення підстав її припинення з метою швидкого та ефективного перезавантаження державної влади в Україні.

93. Внаслідок цих законодавчих змін частиною першою статті 87 Закону №889-VIII (у редакції підпункту 53 пункту 6 розділу I Закону № 117-ІХ) виокремлені дві підстави припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення:

- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);

- ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).

94. Законом № 117-ІХ були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.

95. У свою чергу ретроспективний аналіз положень Закону № 889-VІІІ дає підстави для висновку, що стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом №117-IX (до 25 вересня 2019 року) визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.

96. Одночасно із набранням чинності Законом № 117-IX набрав чинності Закон № 113-IX, яким статтю 40 КЗпП України доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус".

97. Верховний Суд у справах № 140/90/20 та № 260/261/20, аналізуючи вищевказані законодавчі зміни, зазначив, що аналіз статті 87 Закону № 889-VІІІ (у редакції Закону № 117-IX) дає підстави для висновку про відсутність будь-яких застережень стосовно процедури припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, в тому числі і у разі ліквідації державного органу. Отже, відповідні питання щодо особливостей вивільнення працівників у разі реорганізації, ліквідації державного органу нормами спеціального закону не врегульовано, що свідчить про необхідність застосування положень законодавства про працю.

98. Поряд із цим Верховний Суд у вищевказаних справах також зазначив, що виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, враховуючи приписи частини третьої статті 5 цього Закону та неврегульованість цим Законом відповідних правовідносин.

99. Приписи частини п`ятої статті 40 КЗпП України вказують лише на можливість врегулювання спеціальним законом особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом першим частини першої цієї статті.

100. Також Верховний Суд у справах № 260/261/20 та № 240/455/20 зауважив, що додатковим підтвердженням аргументованості застосування законодавства про працю до спірних правовідносин, що виникли у період дії статті 87 Закону № 889-VІІІ у редакції Закону № 117-ІХ, є наступні зміни до цієї статті, внесені згідно із Законами України від 14 січня 2020 року № 440-ІХ та від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ, якими законодавець визначав особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю.

101. Норми, які змінилися внаслідок цих законодавчих змін не регулюють спірних правовідносин, оскільки вони набрали чинності у лютому 2020 року, а тому застосування цих норм не є предметом правового аналізу у цій справі.

102. Колегія суддів уважає за необхідне підкреслити, що відносини публічної служби в основі своєї правової природи є наслідком реалізації не тільки права на участь в управлінні державними справами через забезпечення доступу до державної служби, визначеного статтею 38 Конституції України, але і права на працю, оскільки перебування особи на державній службі є однією із форм реалізації права на працю, закріпленого у статті 43 Конституції України, а тому за правовою позицією Верховного Суду України, сформованою у постанові від 06 листопада 2013 року у справі № 21-389а13, до відносин публічної служби застосовуються норми трудового законодавства в частині неврегульованій спеціальним законодавством.

103. Усталеною є також судова практика субсидіарного застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір, у значенні різновиду аналогії закону як засобу подолання прогалин спеціального законодавства.

104. Підстави припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією державного органу за своєю правовою природою відповідають ознакам вивільнення працівників, що ґрунтується на загальних підставах звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України.

105. У свою чергу, відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений термін, а також терміновий трудовий договір до закінчення терміну його дії можуть бути розірвані власником або уповноваженим їм органом у разі змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації, скорочення чисельності або штату працівників.

106. Таким чином, Верховний Суд у постанові від 16 вересня 2021 року у справі №440/413/20 дійшов висновку, що ліквідація відноситься до терміну "змін в організації виробництва і праці", що свідчить про поширення на спірні правовідносини положення частини третьої статті 49-2 КЗпП України, відповідно до якої одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.

107. Процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) регламентована положеннями частини другої статті 40, статей 42, 49-2 цього Кодексу, що містять юридичні гарантії забезпечення прав працівників від незаконного звільнення та сприяння у збереженні роботи, до яких можна віднести обов`язок роботодавця попередити працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці та вчинити дії щодо працевлаштування працівника, в тому числі з урахуванням переважного права на залишення на роботі, а також заборону на звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності або відпустки, крім випадку повної ліквідації підприємства, установи, організації.

108. Тож, враховуючи відсутність на момент виникнення спірних правовідносин у спеціальному законі норм, які б урегульовували особливості вивільнення державних службовців у разі реорганізації, ліквідації державного органу, незважаючи на виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, суди попередніх інстанцій на підставі частини третьої статті 5 цього Закону дійшли обґрунтованого висновку про необхідність застосування до спірних правовідносин вищевказаних положень КЗпП України.

109. Головне науково-експертне управління у висновку на проект Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 05 вересня 2019 року на пропозиції законопроекту щодо виключення із Закону №889-VIII бланкетних (відсилочних) норм на трудове законодавство, зокрема у статті 5 цього Закону, як це було запропоновано у первинній редакції цього законопроекту, застерігало, що такий підхід означає появу величезної прогалини у регулюванні трудових відносин державних службовців, оскільки у законі відсутні положення, що регулюють багато аспектів праці майже у всіх її сферах.

110. У висновку зауважено, що державні службовці як представники публічної влади та її органів наділені владно-управлінськими повноваженнями вирішувати політичні, державні, соціально значимі завдання і у цих відносинах є суб`єктами публічного права. Водночас процес організації їх професійної діяльності, забезпечення особистих інтересів і прав на відпочинок, оплату праці, належні умови роботи характеризуються приватно-правовими ознаками.

111. У цьому ж висновку наголошено, що західноєвропейська доктрина "права державної адміністрації" в цілому ґрунтується на визнанні його змішаної природи, що включає норми публічного та приватного права. У свою чергу впровадження європейських стандартів у національну правову сферу має враховувати позицію Європейського суду з прав людини щодо визнання держави по суті роботодавцем державного службовця і стороною у трудовому договорі (контракті), що його укладають на основі норм приватного права (Massa v. Italy; Francesco Lombardo v. Italy та ін.).

112. У підсумку частина третя статті 5 Закону № 889-VIIІ залишена у своїй первинній редакції, якою установлено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

113. Верховний Суд повторює, що за такого правового регулювання встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють можливе вивільнення працівників.

114. Тобто роботодавець зобов`язаний запропонувати всі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.

115. Відповідна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 826/19187/16, від 31 березня 2020 року у справі №826/6148/16, від 09 жовтня 2019 року у справі № 821/595/16, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18).

116. При цьому, Верховний Суд звертає увагу, що такий обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.

117. Вказана правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 807/3588/14, від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16 та інш.

118. За змістом частини п?ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VІІІ працевлаштування державного службовця у випадку реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу передбачає його переведення на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу. Переведення у такому випадку відбувається за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

119. Водночас застосування законодавцем у наведених положеннях Закону № 889-VІІІ слова "може", підтверджує виключне право адміністративного розсуду суб`єкта призначення на переведення державного службовця без обов`язкового проведення конкурсу та жодним чином не увільняє його від обов`язку дотриматися процедури вивільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби у разі реорганізації державного органу.

120. Тож при проведенні заходів з припинення одних та одночасного утворення інших територіальних органів МЮ України, відповідний територіальний орган МЮ України як юридична особа публічного права, з якою позивач перебував у трудових відносинах, мав додержуватися установленого КЗпП України порядку вивільнення працівників, в основу якого покладено вимогу щодо сприяння збереження роботи працівників ліквідованої (реорганізованої) установи.

121. Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20, від 06 липня 2021 року у справах № 640/3456/20 та № 640/1627/20, від 16 вересня 2021 року у справі № 440/413/20, у яких правовідносини є подібними. Підстави для відступу від цієї позиції у цій справі відсутні.

122. Натомість, як установлено судами, ГТУЮ у Кіровоградській області, обмежившись виключно попередженням позивача про наступне звільнення за два місяці до запланованої дати, не вжило жодних заходів з метою працевлаштування ОСОБА_1 .

123. За наведених обставин колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що порушення відповідачем установленого законом порядку звільнення позивача свідчить про незаконність такого звільнення, що в силу частин першої і другої статті 235 КЗпП України є підставою для поновлення його на попередній роботі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

124. Отже висновки судів попередніх інстанцій в цій частині відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень в цій частині відсутні.

125. Щодо доводів касаційної скарги ГТУЮ у Кіровоградській області про неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту 10 Порядку 100, який на думку скаржника не повинен застосовуватися у спірних правовідносинах, Верховний Суд приходить до таких висновків.

126. У разi винесення рiшення про виплату працiвниковi середнього заробiтку за час вимушеного прогулу середня заробiтна плата працiвниковi нараховується за правилами Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).

127. Пунктом 10 Порядку № 100, який був чинним у періоді вимушеного прогулу позивача та підлягав застосуванню до спірних правовідносин, передбачено коригування середнього заробітку при підвищенні посадових окладів як у розрахуноковому періоді, так і у періоді, коли за працівником зберігався середній заробіток. Це стосується усіх виплат, які розраховуються згідно з Порядком № 100, у тому числі й за час вимушеного прогулу.

128. У разi пiдвищення тарифних ставок i посадових окладiв вiдповiдно до актiв законодавства, а також за рiшеннями, передбаченими колективними договорами (угодами), як у розрахунковому перiодi, так i у перiодi, впродовж якого за працiвником зберiгається середнiй заробiток, заробiтна плата, включаючи премiї та iншi виплати, що враховуються для обчислення середньої заробiтної плати, за промiжок часу до пiдвищення коригуються на коефiцiєнт їхнього пiдвищення.

129. Коефiцiєнт, на який слiд коригувати виплати, якi враховуються для обчислення середньої заробiтної плати, розраховується дiленням окладу (тарифної ставки), установленого пiсля пiдвищення, на оклад (тарифну ставку) до пiдвищення. При цьому, розрахунок коефіцієнту коригування заробітної плати, який необхідно множити на суми виплат за період до підвищення, має здійснюватися при кожному підвищенні посадового окладу (тарифної ставки).

130. Аналогічні правові висновки щодо застосування положень Порядку № 100 для цілей обрахунку розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу висловлено Верховним Судом у постановах від 22 травня 2019 року у справі №572/2429/15-ц, від 06 серпня 2019 року у справі № 0640/4691/18, від 15 квітня 2020 року у справі № 826/15725/17, від 15 жовтня 2020 року у справі № 826/17601/14, від 12 серпня 2020 року у справі № 2-а-3279/10/1970, від 11 лютого 2021 року справі №814/197/15, від 21 квітня 2021 року у справі № 826/19766/16 і підстав для відступу від таких висновків під час розгляду цієї справи колегія суддів не знаходить.

131. Колегія суддів зауважує, що у межах спірних правовідносин визначальним є факт установлення відповідним актом розміру посадового окладу на посадах державної служби з урахуванням категорій, підкатегорій та рівнів державних органів.

132. Ураховуючи викладене, колегія суддів уважає, що суд першої інстанції під час обрахунку розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу (з 27 грудня 2019 року по 02 вересня 2020 року) правомірно застосував коефіцієнтів підвищення посадового окладу відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 "Питання оплати праці працівників державних органів" зі змінами внесеними постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 р. №15" від 15 січня 2020 року № 16.

133. Висновки судів попередніх інстанцій в цій частині відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень в цій частині відсутні.

134. Доводів щодо незгоди із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині визначення періоду вимушеного прогулу (з 27 грудня 2020 року по 02 вересня 2020 року), розміру обрахованого середнього заробітку за цей період у загальній сумі 169071,04 грн, правильність його розрахунку, окрім застосування коефіцієнту підвищення посадового окладу, чому Верховним Судом надана оцінка вище, касаційні скарги МЮ України та ГТУЮ у Кіровоградській області не містять, а тому оцінка оскаржуваним рішенням у цій частині Верховним Судом не надається.

135. Водночас колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги ГТУЮ у Кіровоградській області, що поновлення позивача на посаді має відбуватися з 27 грудня 2019 року, тобто з наступного для після звільнення, а не з 26 грудня 2019 року, як помилково указали суди попередніх інстанцій, позаяк день звільнення є останнім робочим днем працівника.

136. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень. Помилковим є лише визначення судами попередніх інстанцій дня, з якого має бути поновлено позивача на попередній роботі.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

137. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

138. За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

139. За наведених обставин, Верховний Суд вважає, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні в частині визначення дати поновлення позивача на попередній роботі. В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій відповідають критеріям законності та обґрунтованості, підстави для їх скасування відсутні. Отже касаційна скарга МЮ України підлягає залишенню без задоволення в повному обсязі, а касаційна скарга ГТУЮ у Кіровоградській області підлягає задоволенню лише в частині зміни дати поновлення позивача на попередній роботі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

140. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

2. Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Кіровоградській області задовольнити частково.

3. Змінити рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року у справі № 340/221/20 у резолютивній частині, виклавши пункт третій у такій редакції: «Поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області з 27 грудня 2019 року.».

4. В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року у справі № 340/221/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов