Справа № 818/1178/17
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-09-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2021 року

м. Київ

справа №818/1178/17

адміністративне провадження № К/9901/51854/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Червоний металіст" (далі - ТОВ "НВО "Червоний металіст") на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року у складі колегії суддів: Спаскіна О.А. (головуючий), суддів: Сіренко О.І., Жигілія С.П. у справі за позовом ТОВ "НВО "Червоний металіст" до Державної екологічної інспекції у Сумській області про визнання наказу протиправним, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У вересні 2017 року ТОВ "НВО "Червоний металіст" звернулося до суду з позовом у якому просило:

1.1 - визнати наказ Державної екологічної інспекції у Сумській області щодо проведення планової перевірки від 13 лютого 2017 року №22-П протиправним;

1.2 - визнати протиправними дії відповідача щодо проведення планової перевірки ТОВ "НВО "Червоний металіст".

2. Сумський окружний адміністративний суд постановою від 14 грудня 2017 року позов задовольнив.

Визнав протиправним наказ Державної екологічної інспекції у Сумській області №22-П від 13 лютого 2017 року "Про проведення планової перевірки".

Визнав протиправними дії Державної екологічної інспекції у Сумській області щодо проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів, щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ТОВ "НВО "Червоний металіст" у період з 14 по 27 лютого 2017 року, яку проведено згідно Наказу Державної екологічної інспекції у Сумській області №22-П від 13 лютого 2017 року "Про проведення планової перевірки".

2.1 Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із обґрунтованості позовних вимог та не доведеності відповідачем правомірності вчинених ним дій та прийнятого наказу.

3. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 квітня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове, яким відмовив у задоволенні позову.

3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, суд апеляційної інстанції виходив із того, що наказ Державної екологічної інспекції у Сумській області №22-П від 13 лютого 2017 року "Про проведення планової перевірки" на момент звернення до суду вичерпав свою дію, оскільки він є актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом свого виконання, а саме на його підставі проведено перевірку позивача. Цей наказ лише констатує склад працівників органу державного нагляду (контролю), які будуть здійснювати перевірку та строк її проведення, сама ж по собі констатація відповідачем в наказі складу працівників органу державного нагляду (контролю), які будуть здійснювати перевірку та строку її проведення не породжує жодних негативних наслідків для позивача та, відповідно не порушує його прав до моменту прийняття відносно нього відповідних розпорядчих рішень на підставі акта перевірки. Тому, враховуючи що позивач фактично допустив посадових осіб відповідача до перевірки, не скориставшись правом, наданим статтею 10 Закону України від 5 квітня 2007 року №877 "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877) не допускати посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області до здійснення державного нагляду, належним способом захисту порушеного (оспореного) права позивача буде оскарження прийнятих за результатами перевірки актів індивідуальної дії щодо позивача.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідач не допустив порушення порядку прийняття оскарженого наказу та вчинення інших дій на його реалізацію з огляду на відповідність їх вимогам Закону №877.

4. Судами попередніх інстанцій встановлено що:

4.1 19 грудня 2016 року наказом Державної екологічної інспекції затверджено план заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України та її територіальних органів на І квартал 2017 року.

4.2 Згідно Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Державної екологічної інспекції у Сумській області на І квартал 2017 передбачено проведення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства на ТОВ "НВО "Червоний металіст" у період з 14 лютого 2017 року строком 15 днів.

4.3 26 січня 2017 року відповідач направив на адресу позивача рекомендованим листом повідомлення №240/03 про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.

4.4 Пунктом 15 Плану заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Державної екологічної інспекції у Сумській області на І квартал 2017 року, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України №184 передбачалось проведення планового заходу державного нагляду (контролю) відносно ТОВ «НЕЮ «Червоний Металіст» з 14 лютого 2017 року.

4.5 13 лютого 2017 року Державною екологічною інспекцією у Сумській області видано Наказ №22-п "Про проведення перевірки" ТОВ "НВО "Червоний металіст" з 14 по 27 лютого 2017 року.

4.5 13 лютого 2017 року, на підставі цього Наказу, видано Направлення №20/03-16 про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ "НВО "Червоний металіст" з 14 по 27 лютого 2017 року. Підставою для здійснення перевірки зазначено: План інспекційної діяльності на 1 квартал 2017 року. Предметом перевірки зазначено: Дотримання вимог природоохоронного законодавства. Телеграмою від 13 лютого 2017 року ТОВ "НВО "Червний металіст" просило Державну екологічну інспекцію у Сумській області відтермінувати проведення планової перевірки для створення належних умов для її проведення.

4.6 14 лютого 2017 року інспекторами екологічної інспекції здійснено виїзд на об`єкт позивача за адресою: Сумська область, м. Конотоп, Червонозаводська, 5 та в період з 14 по 27 лютого 2017 року на ТОВ "НВО "Червоний металіст" проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів, щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами. За результатами перевірки складено Акт перевірки, у якому зафіксовано виявлені порушення вимог законодавства щодо охорони навколишнього середовища.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5.1 Підставами касаційного оскарження позивач вказує те, що суд апеляційної інстанції під час розгляду справи неправильно застосував норми частин першої та другої статті 7, не застосував норми частини одинадцятої статті 4 Закону №877-V.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС Україна), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

10. Верховний Суд у постанові від 23 вересня 2020 року (справа №825/1103/17) з приводу правових наслідків оскарження наказу про проведення перевірки, дія якого вичерпалась шляхом проведення такої перевірки і прийняття за її результатами іншого акту індивідуальної дії, а також щодо дій суб`єкта владних повноважень під час проведення такої перевірки, висловив правову позицію, яка зводиться до такого:

« 23. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

24. Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України. …

26. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

27. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію."

28. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

29. Отже, у разі якщо суб`єктом владних повноважень була проведена перевірка на підставі наказу про її проведення і за наслідками такої перевірки прийнято рішення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження після допуску контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту права, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.

30. В той же час, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної суб`єктом владних повноважень перевірки у вигляді прийнятих за її результатами рішень, скаржник не позбавлений можливості посилатись на порушення вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність прийнятих, за її результатами, рішень.

31. При цьому, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.»

11. Предметом судового оскарження у цій справі є наказ про проведення планової перевірки щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства від 13 лютого 2017 року №22-п та дії суб`єкта владних повноважень щодо виконання даного наказу, а саме проведення планової перевірки позивача на його підставі. При цьому суд встановив, що позивач допустив посадових осіб відповідача до проведення перевірки, за її наслідками складено відповідний акт перевірки та припис про усунення порушень вимог природоохоронного законодавства.

12. За таких обставин колегія суддів касаційного суду приходить до переконання, що суд апеляційної інстанції вирішив адміністративну справу відповідно до висновку, викладеного у подібних правовідносинах Верховним Судом у постанові від 23 вересня 2020 року по справі №825/1103/17 і не вважає за необхідне відступати від зазначеного висновку.

13. Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю є реалізацією спірного наказу від 13 лютого 2017 року №22-п, у зв`язку з чим, позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю на підставі такого наказу і є похідними від вимог про визнання його протиправним та скасування.

14. Зважаючи на це, колегія суддів дійшла висновку про те, що дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю на підставі наказу від 13 лютого 2017 року №22-п, у цьому випадку, не можуть бути самостійним предметом судового оскарження, оскільки не призведуть до відновлення порушеного права позивача. Такий висновок теж відповідає висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах по справі №825/1103/17 (постанова від 23 вересня 2020 року) і колегія суддів касаційного адміністративного суду не вважає за необхідне відступати від цього висновку.

15. Відповідно, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права - статей 4 та 7 Закону України №877-V у спірних правовідносинах та обґрунтовано скасував незаконне рішення суду першої інстанції, постановивши нове - про відмову у задоволенні позову.

16. При цьому суд апеляційної інстанції надав оцінку всім аргументам позивача в обґрунтування його позовних вимог, доводам апеляційної скарги, дослідив надані учасниками справи докази і на їх підставі повно і всебічно з`ясував обставини справи.

17. За таких обставин висновок суду апеляційної інстанції про безпідставність позовних вимог та рішення про відмову в задоволенні позову є обґрунтованим.

18. Доводи ж касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної норм матеріального права є помилковими і зводяться до переоцінки доказів по справі та встановлення інших, ніж встановив суд апеляційної інстанції, обставин справи, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, визначених статтею 341 КАС України.

19. Зазначене відповідно до норм частини першої статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскарженого судового рішення - без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче об`єднання «Червоний металіст» залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року по справі №818/1178/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров С.М. Чиркін