Справа № 260/583/20
Суддя: Матковська Зоряна Мирославівна
Дата ухвалення: 2021-09-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2021 рокуЛьвівСправа № 260/583/20 пров. № А/857/11172/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Матковської З.М.,

суддів: Бруновської Н.В., Кузьмича С.М.,

при секретарі судового засідання: Герман О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня» Міжгірської селищної ради Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року у справі №260/583/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міжгірської районної ради, Хустської районної ради, Міжгірської районної державної адміністрації, треті особи - Комунальне некомерційне підприємство «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії,-

головуючий суддя першої інстанції Плеханова З.Б., час ухвалення 13.31 год., місце ухвалення м. Ужгород, дата складання повного тексту 26.04.2021

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міжгірської районної ради Закарпатської області, Хустської районної ради Закарпатської області, Міжгірської районної державної адміністрації, з урахуванням уточнених позовних вимог просить визнати незаконним та скасувати рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05 вересня 2019 року за №350 «Про ліквідацію комунальної установи «Міжгірська районна лікарня»; визнати незаконним та скасувати рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05 вересня 2019 року за №349 «Про створення Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня» Міжгірської районної ради Закарпатської області» та зобов`язати Міжгірську районну раду Закарпатської області здійснити перетворення комунальної установи «Міжгірська районна лікарня» ( 0 в комунальне некомерційне підприємство із визнанням її правонаступником усіх прав та обов`язків Комунальної установи «Міжгірська районна лікарня» ( ) із прийняттям нового статуту.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що вищевказані рішення прийняті із порушенням чинного законодавства, оскільки законних підстав для ліквідації комунальної установи «Міжгірська районна лікарня» не було, а повинно було бути перетворення вказаної установи у відповідності до Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я України, схваленої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 року № 1013-р, яка передбачає перетворення публічних закладів охорони здоров`я, що мають статус бюджетних установ у комунальні унітарні підприємства, під час чого трудові відносини з працівниками підлягають продовженню, а звільнення під час реорганізації можливе лише у випадку скорочення чисельності працівників.

Крім того, як одну з підстав визнання незаконним оскаржуваних рішень позивач вказує порушення Міжгірською районною радою Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Закону України «Про місцеве самоврядування», що виразилося в тому, що оскаржувані рішення не були оприлюднені на офіційному сайті відповідача належним чином, оскільки сайт не працював, на підтвердження чого позивач надав роздруківку інформації про роботу офіційного сайту Міжгірської районної ради за серпень - вересень 2020 року.

Також позивач вказує, що оскаржувані рішення порушують його права та інтереси, оскільки він працював у ліквідованій Міжгірській ЦРЛ хірургом з 1989 року, а також головним лікарем даної установи. Після неодноразових звільнень його з посади головного лікаря Міжгірської ЦРЛ за розпорядженнями голови Міжгірської РДА, які судами визнавались незаконними, позивач поновлювався на посаді головного лікаря Міжгірської ЦРЛ, а законність звільнення наразі перевіряє Верховний Суд у справі № 302/613/18, а 29 травня 2019 року позивач в черговий раз був звільнений.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05 вересня 2019 року за №350 «Про ліквідацію комунальної установи «Міжгірська районна лікарня». Визнано незаконним та скасовано рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05 вересня 2019 року за №349 «Про створення Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської районної ради Закарпатської області. В решті позовних вимог-відмовлено. Стягнуто з Хустської районної ради на користь ОСОБА_1 судові витрати в розмірі сплаченого судового збору 1681, 60 грн згідно квитанції №50 від 04.03.2020 року.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, третьою особою Комунальним некомерційним підприємством «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня» подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що не погоджується із вказаним рішенням суду по даній справі в частині задоволених судом позовних вимог, оскільки таке прийнято з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права.

Суть доводів апелянта зводиться до того, що суд першої інстанції розглянув справу, яка не віднесена до юрисдикції адміністративного суду та не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Апелянт вважає, що рішення Міжгірської районної ради № 349 від 05.09.2019 р. та № 350 від 05.09.2019 р. пов`язані з діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади. У цих відносинах Міжгірська районна рада діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як власник корпоративних прав (засновник) у сфері організаційно-господарської діяльності спрямованої на реалізацію компетенції з управління комунальними підприємствами.

Також вказує на висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 27.05.2020 по справі № 813/1232/18, яка вказала, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємства є діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин. Велика Палата вказала, що Сокальська райрада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення (рішення про створення комунальної установи) в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.

Спір який розглянутий Закарпатським окружним адміністративним судом у межах даної справи № 260/583/20 є подібними до спору, щодо якого Велика Палата Верховного Суду сформулювала правову позицію про юрисдикційну непідсудність такого спору адміністративному суду.

Враховуючи правові висновки Великої Палати Верховного Суду, позов ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішень Міжгірської районної ради про ліквідацію та утворення комунальних установ, зобов`язання Міжгірської районної ради здійснити перетворення комунальної установи, не є публічно-правовим, не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства та юрисдикційно не підсудній Закарпатському окружному адміністративному суду.

Крім цього зазначає, що оскарження спірних рішень обумовлене незгодою позивача з ліквідацією та утворенням лікувальних установ, внаслідок чого новоутворена установа - КНП «ЛПУ Міжгірська районна лікарня» не є правонаступником прав та обов`язків ліквідованого комунального підприємства «Міжгірська районна лікарня». Тобто метою позивача є: на підставі рішення суду установити факт правонаступництва між ліквідованою комунальною установою Міжгірською районною лікарнею» та новоутвореною КНП «ЛПУ Міжгірська районна лікарня».

Також апелянт зазначає про те, що спірні рішення вичерпали свою дію фактом їх виконання та визнання Хустською районною радою позову не має значення для вирішення справи.

З урахуванням наведеного просить скасувати повністю рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.04.2021 у справі № 260/583/20 та закрити провадження у даній справі, а у разі якщо за наслідками апеляційного розгляду апеляційний суд дійде висновку про відсутність підстав для закриття провадження у справі - скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.04.2021 у справі № 260/583/20 в частині задоволення позовних вимог та прийняти у цій частині нове рішення, яким у позові відмовити.

Позивачем поданий відзив на апеляційну скаргу, суть якого зводиться до того, що рішення суду є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, при повному та всебічному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, доведеністю обставин, що мають значення для справи. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

В судовому засіданні апеляційного розгляду справи представник апелянта апеляційну скаргу підтримав з підстав наведених у скарзі, просив рішення суду першої інстанції скасувати та закрити провадження у справі, або якщо суд дійде висновку про відсутність підстав для для закриття провадження у справі скасувати рішення суду першої інстанції.

Позивач та його представник в судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечили, просили апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Інші учасники справи в судове засідання не прибули, хоча належним чином були повідомлені про дату судового засідання. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що згідно Статуту Міжгірської районної лікарні, затвердженого рішенням № 341 Міжгірської районної ради від 04.06.2019 року, засновником та власником майна лікарні є Міжгірська районна рада. Управління майном, переданим в оперативне управління лікарні, здійснює Міжгірська районна рада та орган, уповноважений Міжгірською районною радою. Безпосереднє керівництво діяльністю районної лікарні здійснює директор районної лікарні. Рішення про ліквідацію та реорганізацію РЛ приймається Засновником за поданням сектору охорони здоров`я райдержадміністрації, а також у випадках, передбачених чинним законодавством та з урахуванням розділу 4 Статуту. Питання створення, реорганізації та ліквідації, не передбачені цим Статутом, регулюються відповідно до чинного законодавства. Злиття, приєднання, поділ або перетворення здійснюється у випадках, передбачених чинним законодавством, за рішенням суду або відповідних державних органів. У разі перетворення РЛ в інший суб`єкт господарювання, всі майнові права та обов`язки РЛ переходять до новоутвореного суб`єкта господарювання. Питання, не врегульовані цим Статутом, регулюються чинним законодавством.

05 серпня 2019 року завідувач сектору охорони здоров`я Міжгірської РДА 05.08.2019 року надіслав лист № 208/01-17 на адресу Голови Міжгірської районної ради Щур В.М., в якому зазначив, що у 2019 році триває підготовка до трансформації спеціалізованої допомоги, а з 01 січня 2020 року нові механізми фінансування запрацюють на всіх рівнях медичної допомоги, у зв`язку з чим просить допомогти у вирішенні питання щодо створення комунального некомерційного підприємства на території Міжгірського району для можливості підготовки закладу до контрактування із НЗСУ та надання медичних послуг населенню Міжгірського району.

27 серпня 2019 року Головою Міжгірської районної ради видано Розпорядження № 07 «Про скликання ІІІ пленарного засідання VII сесії Міжгірської районної ради VII скликання», на 05 вересня 2019 року о 10-00 годині з порядком денним, де в п. 7 зазначено «Про ліквідацію комунальної установи «Міжгірська районна лікарня» , яке згідно скріншоту від 18.03.2020 року з офіційної інтернет-сторінки Міжгірської районної ради оприлюднено 27.08.2019 року.

05 вересня 2019 року Міжгірською районною радою VII скликання прийнято Рішення № 350 «Про ліквідацію комунальної установи «Міжгірська районна лікарня», відповідно до: статей ст. ст. 43, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 104, 110-112 Цивільного кодексу України, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони здоров`я», Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осі-підприємців та громадських формувань», з урахуванням: Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.11.206 року № 1013-р, розглянувши подання сектору охорони здоров`я Міжгірської райдержадміністрації від 03.09.2019р.№ 234/01-13 у зв`язку із створенням комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської районної ради Закарпатської області».

05 вересня 2019 року Міжгірською районною радою VII скликання прийнято Рішення № 349 «Про створення Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської районної ради Закарпатської області» відповідно до Законів України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони», «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення», Розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 1013-р «Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я», «Методичних рекомендацій з питань перетворення закладів охорони здоров`я бюджетних установ у комунальні некомерційні підприємства», керуючись статтями 52-54, 56-58 ,78 Господарського кодексу України, статтями 87-89 Цивільного кодексу України, статей 43,60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Проекти вищевказаних рішень від 05 вересня 2020 оприлюднені на офіційній інтернет-сторінці Міжгірської районної ради 16.08.2019 року, що вбачається із скріншоту від 18.03.2020 року .

Згідно скріншоту від 18.03.2020 року вказані рішення були оприлюднені на сайті Міжгірської районної ради 12.09.2019 року.

28 грудня 2019 року завідувачем сектору охорони здоров`я Міжгірської РДА видано Наказ № 358-к «Про звільнення ОСОБА_2 », яким у зв`язку з ліквідацією Міжгірської районної лікарні згідно рішення Міжгірської райради від 05.09.2019 р. № 350, наказом сектору охорони здоров`я № 220-к від 10.09.2019 року працівників Міжгірської райлікарні попереджено про наступне вивільнення - ОСОБА_2 - головну медичну сестру Міжгірської районної лікарні, звільнити з займаної посади з 31.01.2020 року у зв`язку із ліквідацією Міжгірської районної лікарні.

28 грудня 2019 року завідувачем сектору охорони здоров`я Міжгірської РДА видано Наказ № 411-к «Про звільнення ОСОБА_3 », яким у зв`язку з ліквідацією Міжгірської районної лікарні згідно рішення Міжгірської райради від 05.09.2019 р. № 350, наказом сектору охорони здоров`я № 220 -к від 10.09.2019 року працівників Міжгірської райлікарні попереджено про наступне вивільнення - ОСОБА_3 - молодшу медичну сестру Міжгірської районної лікарні, звільнити з займаної посади з 31.01.2020 року у зв`язку із ліквідацією Міжгірської районної лікарні.

Відповідно до записів трудової книжки, позивач прийнятий на посаду головного лікаря Міжгірської центральної районної лікарні 17.05.2005 року, яка в подальшому була перейменована в Міжгірську районну лікарню.

Рішенням Міжгірського районного суду від 24.09.2018 року по справі № 302/613/18 визнано протиправним та скасовано п.2 наказу по сектору охорони здоров`я від 17.04.2018 року про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та поновлено на посаді головного лікаря Міжгірської райлікарні. Постановою Закарпатського апеляційного суду від 15.05.2019 року по справі №302/613/18 рішення першої інстанції скасовано.

02 вересня 2019 року ухвалою Верховного Суду по справі №302/613/18 за касаційною скаргою ОСОБА_1 відкрито касаційне провадження та витребувано із Міжгірського районного суду Закарпатської області цивільну справу № 302/613/18 за позовом ОСОБА_1 до Сектору охорони здоров`я Міжгірської районної державної адміністрації Закарпатської області та Міжгірської районної лікарні про скасування наказів щодо попередження, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Згідно Запиту з ЄДР юридичних та фізичних осіб 11.03.2021 року внесено запис про державну реєстрацію припинення юридичної особи Міжгірська районна рада Закарпатської області, ідентифікаційний код 25436230.

25 вересня 2019 року між відповідачем та ФОП ОСОБА_4 укладено договір про обслуговування офіційного сайту Міжгірської райради.

Позивач надав суду інформацію щодо нероботи сайту відповідача та про неможливість отримати будь-яку інформацію розміщену на ньому за період з 24.06.2020 року по 20 вересня 2020 року.

Відповідач на вимогу суду від 16.07.2020 року про надання скріншотів сторінок офіційного сайту оприлюднення: проектів оскаржуваних рішень, інформації про час і місце проведення засідання та порядку денного (коли було прийнято оскаржувані рішення) -Рішення Міжгірської районної ради від 04.06.2019 року, яким затверджено Статут Міжгірської районної лікарні, Рішення, на підставі якого засновником і власником майна Міжгірської районної лікарні є Міжгірська районна рада вказав, що оприлюднення рішень відбувалося на дошці оголошень та на офіційному сайті Міжгірської районної ради, а виконати вимоги ухвали е надається можливим оскільки 22.06.2020 року сайт було зламано і заблоковано.

Суд першої інстанції позов задовольнив частково з тих підстав, що відповідачем було порушено вимоги закону щодо доступу позивача та третіх осіб до публічної інформації в процесі прийняття оскаржуваних рішень, і в результаті прийняття рішень ліквідовано установу. Крім цього, судом враховано визнання позовних вимог Хустською районною радою, яка є правонаступником Міжгірської районної ради, яка у відзиві погодилася щодо незаконності оскаржуваних рішень.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується із висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального права та обставинам справи з огляду на наступне.

Стаття 144 Конституції України встановлює, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст ( ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до частини першої статті 3 вказаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях визначені статтею 43 цього ж, зокрема відповідно до п.20 якої, вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» ( ч.17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Обов`язок оприлюднювати проекти прийнятих рішень покладено на органи місцевого самоврядування Законом України «Про доступ до публічної інформації», з урахуванням п.1 ч.1 ст.13 якого, відповідач відноситься до розпорядників публічної інформації.

Статтею 3 цього Закону, встановлено гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації, зокрема право на доступ до публічної інформації гарантується:

1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє.

Відповідно до п.2 ч.1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, серед іншого проекти рішень, що підлягають обговоренню, які підлягають обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Також статтею 16 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом.

Одночасно, статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Таким чином, аналіз наведених норм чинного законодавства щодо доступу до публічної інформації свідчить про те, що відповідач несе відповідальність за оприлюднення проектів рішень та самих рішень, оскільки Закони України «Про доступ до публічної інформації» та «Про місцеве самоврядування» зобов`язують суб`єктів владних повноважень, до яких належать і органи місцевого самоврядування, оприлюднювати проекти своїх рішень не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Наведена норма щодо оприлюднення проектів документів заздалегідь має на меті надати можливість громадськості долучитись до обговорення документів до моменту їх прийняття, надати свої зауваження та пропозиції. Також така норма покликана запобігти корупції при прийнятті рішень.

Крім цього, обов`язок щодо висвітлення діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження визначений і Законом України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», який зокрема визначає, що діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження на умовах, визначених у договорах між цими органами і редакціями зазначених друкованих засобів масової інформації.

Отже, наведені вище обставини та норми чинного законодавства свідчать про недотримання відповідачем вимог вказаних вище норм.

Крім цього апеляційний суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті другої КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв`язку з прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

За змістом частини першої статті 55 Конституції України, пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Аналізуючи наведені норми та висновок Конституційного Суду України, вбачається, що під час розгляду справи суд повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача.

Частиною 1 ст. 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до п.9 ч. 5 ст. 160 КАС України у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням, прав, свобод або інтересів позивача.

Отже, для того, щоб особа могла реалізувати своє право на судовий захист, необхідно встановити, що оскаржуваним рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси саме цієї особи або особи в інтересах якої вона звернулася.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Кабінет Міністрів України 30 листопада 2016 р. прийняв Розпорядження від № 1013-р «Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я».

Робочою групою з питань реформи фінансування сфери охорони здоров`я України від 14 лютого 2018 року розроблені Методичні рекомендації з питань перетворення закладів охорони здоров`я з бюджетних установу комунальні некомерційні підприємства, якими зокрема передбачено наступне:

-Трудові відносини з працівниками реорганізованого ЗОЗ ( закладу охорони здоров`я ) продовжуються, а звільнення можливе лише у випадку скорочення чисельності (штату) перетвореного комунального некомерційного підприємства. Після реорганізації окремі працівники можуть бути переведені на інші посади, переміщені в інші структурні підрозділи у разі необхідності.

-Рішення про перетворення ЗОЗ, що діють у формі комунальної бюджетної установи, у комунальні некомерційні підприємства приймають ради територіальних громад сіл, селищ, міст, районів, областей, які є власниками майна відповідного ЗОЗ. Це зумовлено тим, що відповідно до п. 30 ст. 26 та ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади є виключною компетенцією сільських, селищних, міських, районних, обласних рад.

- Згідно із законодавством України перетворення ЗОЗ, як і перетворення будь-якої іншої юридичної особи, є одним із різновидів реорганізації юридичної особи і полягає у зміні її організаційно-правової форми. Оскільки для сектору охорони здоров`я саме цей вид реорганізації суб`єктів надання медичної допомоги буде найбільш поширеним, інші різновиди реорганізації в даному документі не розглядаються.

- У разі застосування такого виду реорганізації як перетворення, має місце правонаступництво до нової юридичної особи правонаступника (комунального некомерційного підприємства) переходить усе майно, права та обов`язки юридичної особи-попередника, у даному випадку майно ЗОЗ комунальної бюджетної установи (ст. 104-108 ЦК України).

- Рада приймає рішення, зокрема про: перетворення ЗОЗ бюджетної установи в ЗОЗ-підприємство; призначення комісії з перетворення ЗОЗ-установи, голови комісії. Виконання функцій комісії з реорганізації може бути покладено на орган управління (керівника) відповідного ЗОЗ бюджетної установи, що підлягає реорганізації; про встановлення порядку і строку заявлення кредиторами своїх вимог до ЗОЗ установи, що припиняється; факт реорганізації ЗОЗ бюджетної установи не є підставою для звільнення керівника та припинення укладеного з ним контракту, якщо сторони не домовляться про його дострокове припинення за угодою сторін або він не буде звільнений на підставах, визначених контрактом. У разі призначення головою Комісії з перетворення керівника ЗОЗ бюджетної установи трудові відносини з ним продовжуються. У такому разі в рішенні відповідної ради про створення ЗОЗ комунального некомерційного підприємства може бути зазначено про призначення керівником ЗОЗ комунального некомерційного підприємства головного лікаря, подовживши з ним трудові відносини на підставі контракту. Це рішення може бути підставою як для укладення нового контракту, так і для внесення змін до існуючого залежно від домовленості сторін. Якщо в процесі перетворення власник (відповідна рада) прийняв рішення про припинення трудових відносин із керівником ЗОЗ, то призначення нового керівника має відбуватися з урахуванням особливостей, визначених Основами та підзаконними нормативно-правовими актами, що регулюють ці питання. Так, відповідно до статті 16 Основ керівники державних та комунальних закладів охорони здоров`я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров`я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п`яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Статтею 104 ЦКУ встановлено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Відповідно до статті 108 ЦК України перетворенням юридичної особи є зміна її організаційно-правової форми. У разі перетворення до нової юридичної особи переходять усе майно, усі права та обов`язки попередньої юридичної особи.

Статтею 110 ЦКУ визначено вичерпний перелік випадків ліквідації юридичної особи:

1) за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами;

2) за рішенням суду про ліквідацію юридичної особи через допущені при її створенні порушення, які не можна усунути, за позовом учасника юридичної особи або відповідного органу державної влади;

3) за рішенням суду про ліквідацію юридичної особи в інших випадках, встановлених законом, - за позовом відповідного органу державної влади.

06 квітня 2017 року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони здоров`я» № 2002-VIII, у Прикінцевих положеннях якого зазначено, що:

- Державні та комунальні заклади охорони здоров`я - бюджетні установи можуть реорганізовуватися в казенні підприємства або комунальні некомерційні підприємства. Зміна основного виду діяльності державного та комунального закладу охорони здоров`я з медичного обслуговування населення (медична практика) у зв`язку із зміною його організаційно-правової форми забороняється.

- За організаційно-правовою формою заклади охорони здоров`я комунальної власності можуть утворюватися та функціонувати як комунальні некомерційні підприємства або комунальні установи.

Закон України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» № 2168-VIII від 19.10.2017 визначає державні фінансові гарантії надання необхідних пацієнтам послуг з медичного обслуговування (медичних послуг) та лікарських засобів належної якості за рахунок коштів Державного бюджету України за програмою медичних гарантій.

Відповідно до статті 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.

З урахуванням наведених вище норм чинного законодавства та обставин справи, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що прийняття оскаржуваних рішень не передбачено нормами ЦКУ, ГКУ і Статутом Міжгірської районної лікарні, затвердженим рішенням № 341 Міжгірської районної ради від 04.06.2019 року, де встановлено вичерпний перелік випадків ліквідації установи.

Отже, оскільки жодної підстави для ліквідації установи, визначеної Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України та Статутом не було, то відповідач в даному випадку діяв не як не господарюючий суб`єкт у цивільно-правових відносинах та корпоративних відносинах, а як суб`єкт владних повноважень, орган, який наділений повноваженнями на проведення державної реформи системи охорони здоров`я України на виконання вищевказаного Розпорядження КМУ та Закону № 2002-VIII щодо перетворення установи.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 лютого 2020 року (Справа № 1340/5441/18 Провадження № 11-944апп19) зробила наступний висновок:

Положеннями статті 60 цього Закону визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на заклади охорони здоров`я. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Відповідно до статті 32 Закону № 280/97-ВРдо відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, управління закладами охорони здоров`я, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм.

Статтею 3 Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров`я» (далі - Закон № 2801-XII) визначено, що заклад охорони здоров`я - це юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників; охорона здоров`я - це система заходів, що здійснюються, зокрема, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров`я.

Положеннями статті 14 Закону № 2801-XII передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-В Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

З наведених норм можна зробити висновок, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.

Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Також судом першої інстанції вірно враховано визнання позовних вимог Хустською районною радою, яка є правонаступником Міжгірської районної ради, яка у відзиві погодилася щодо незаконності оскаржуваних рішень.

З урахуванням наведених вище обставин та норм чинного законодавства, колегія суддів вважає невірними доводи апелянта про те, що даний спір не є публічно правовим спором та не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Перевіривши оскаржені позивачем рішення відповідача, апеляційний суд вважає, що такі не відповідають критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України, а представлені позивачем докази у своїй сукупності дають підстави вважати що рішення відповідача є протиправними та підлягають скасуванню з наведених вище відстав.

Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків не спростовують, та зводяться до переоцінки доказів, незгоди з ними та трактуванні на власний розсуд.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня» Міжгірської селищної ради Закарпатської області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року у справі №260/583/20 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя З. М. Матковська
судді Н. В. Бруновська
С. М. Кузьмич
Повне судове рішення складено 17.09.2021.