Справа № 540/3356/21
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2021-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 вересня 2021 р.м.ОдесаСправа № 540/3356/21

Категорія: 106030000 Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І.

Місце ухвалення: м. Херсон

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Лук`янчук О.В.

суддів Бітова А. І.

Ступакової І. Г.

розглянувши у порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 15 липня 2021 р. за матеріалами позовної заяви ОСОБА_1 до Олешківської міської ради Олешківського району Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Олешківської міської ради в якому просить:

- визнати протиправною та незаконною бездіяльність посадових осіб Олешківської міської ради, яка полягає у ненаданні повної відповіді на адвокатські запити від 31.05.2021 р. № 11, № 12, № 17 без відшкодування витрат на друк та копіювання;

- зобов`язати посадових осіб Олешківської міської ради надати повну відповідь на адвокатські запити від 19.04.2021 р. № 2 та № 3, а саме: надати повну відповідь на адвокатські запити від 31.05.2021 р. № 11, № 12, № 17 в електронному вигляді, шляхом виготовлення їх цифрових копій (сканування), без відшкодування витрат на друк та копіювання.

У своїй позовній заяві зазначив, що 31.05.2021 року, діючи в інтересах ОСОБА_1 , ОСОБА_2 подав до Олешківської міської ради адвокатський запит № 11 від 31.05.2021 року з проханням протягом п`яти робочих днів надати інформацію:

- яка кількість земель була передана ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, Олешківській ОТГ

- надати копії актів приймання-передачі та наказів про передачу.

31.05.2021 року, діючи в інтересах ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , було подано до Олешківської міської ради адвокатський запит № 12 від 31.05.2021 року з проханням протягом п`яти робочих днів:

- надати належним чином завірені копії всіх розпоряджень з додатками Олешківського міського голови Воронова Дмитра Миколайовича;

- надати належним чином завірені копії всіх розпоряджень з додатками Олешківського міського голови Рищука Євгена Миколайовича.

31.05.2021 року, діючи в інтересах ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , було подано до Олешківської міської ради адвокатський запит № 17 від 31.05.2021 року з проханням протягом п`яти робочих днів:

- надати належним чином завірені копії всіх рішень кожної сесії Олешкіської міської ради Олешківського району Херсонської області сьомого та восьмого скликання.

До вказаних адвокатських запитів було долучено посвідчені належним чином копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю та ордер на ведення справи, відповідно до норм чинного законодавства.

Олешківською міською радою було надано відповіді до яких додана запитувана інформація (документи) на десяти сторінках та з вимогою про відшкодування витрат на друк та копіювання інших аркушів посилаючись на Розпорядження місткового голови від 30.12.2020 року № 256від 14.06.2017 року № 142/2-4.

На подальші звернення для надання запитуваної інформації засобами електронного зв`язку без відшкодування витрат відповідачем було відмовлено в наданні відповідей без сплати фактичних витрат.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 15 липня 2021 року відмовлено у відкритті провадження у адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Олешківської міської ради Олешківського району Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Роз`яснено позивачеві, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Роз`яснено позивачеві, що даний спір має розглядатись за правилами цивільного судочинства.

Позовну заяву разом із усіма доданими до неї документами повернуто позивачу.

Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з`ясування судом обставин справи, неправильне застосування норм права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та справу направити для продовження розгляду.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що доступ до публічної інформації може забезпечуватися шляхом надання розпорядником інформації, до яких належить і суб`єкти владних повноважень , інформації за відповідними запитами, у встановлені законом строки. В даному випадку "суб`єкт владних повноважень" - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публучно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Як вже зазначалось, розпорядником запитуваної інформації є Олешківська міська рада. З огляду на вищезазначене даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч.1 ст. 311 КАС України.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції з посиланням на практику Верховного Суду викладену у постановах від 05.09.2019 р. по справі № 821/429/17 та від 06.02.2020 р. по справі № 640/16398/19, вказав, що адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, у зв`язку з чим відносини не є публічно-правовими у розумінні КАС України.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Так, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції дійшов до висновку, що дані позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а розгляд такої справи віднесено до цивільної юрисдикції.

З даного приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

За змістом пунктів 1,2 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

У відповідності до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

З наведеного слідує, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб, у тому числі, з іншим суб`єктом при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих осіб, відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних (публічно-владних) управлінських функцій.

Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Наведеними положеннями процесуального закону визначено перелік повноважень адміністративного суду при вирішенні питання про правомірність рішень, дій чи бездіяльності осіб, яким делеговані повноваження зі здійснення владних (публічно-владних) управлінських функцій.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Колегія суддів зазначає, що для вирішення питання щодо належності даної справи до адміністративної юрисдикції, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто, чи пов`язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18 зазначила наступне: «…Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень».

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначаються Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).

Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).

Приписами п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

За частинами першою - третьою статті 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, відмову в задоволенні запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС.

У відповідності до пункту 1 частини 1 статті 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 року №5076-VI, під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема: звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).

Частиною 1 статті 24 Закону №5076-VI передбачено, що адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.

Вищевказаним критеріям відповідає інформація, зазначена в адвокатських запитах.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що Олешківська міська рада, як суб`єкт владних повноважень, а саме орган місцевого самоврядування є розпорядником такої інформації.

Колегія суддів зазначає, що, розглядаючи запит про надання інформації, Олешківська міська рада виступає представником влади, здійснює свої визначені законом повноваження і в порядку їх реалізації вирішує питання, що впливають на права та обов`язки суб`єкта звернення.

Таким чином, дії або бездіяльність Олешківської міської ради, що пов`язані з розглядом відповідного запиту, випливають зі здійснення публічно-владної управлінської функції. При цьому, чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому, спори за скаргами на них є публічно-правовими.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18.

Як вбачається з обставин, які викладені в позовній заяві та в апеляційній скарзі, представник позивача в межах норм діючого законодавства звернувся для надання інформації щодо кількості земель, які були передані ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, Олешківській ОТГ (надати копії актів приймання-передачі та наказів про передачу), надати належним чином завірені копії всіх рішень кожної сесії ради та розпорядження, вимагав від суб`єкта владних повноважень надати йому публічну інформацію у вигляді належним чином завірених копій документів, розпорядником якої є суб`єкт владних повноважень - Олешківська міська рада

З запитами до відповідача позивач звернувся в межах здійснення представництва.

Так, колегія суддів зазначає, що позов про бездіяльність розпорядника інформації із розгляду запиту на інформацію подано до адміністративного суду із посиланням на положення Закону № 2939-VI та відповідно до положень цього Закону на сформовані ним позовні вимоги поширюється юрисдикція адміністративних судів.

З урахуванням того, що запитувана адвокатським запитом інформація належить до публічної інформації, а Олешківська міська рада, як суб`єкт владних повноважень, згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» є розпорядником запитуваної інформації, то колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Близькі за змістом правові висновки викладені в постанові Верховного суду у справі № 640/16227/19 від 21.10.2020 року.

З огляду на зазначене, помилковим є висновок суду першої інстанції про відмову відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , оскільки, заявлені позовні вимоги належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, а не в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Так, у справі Bellet v. France Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

Не можуть бути встановлені обмеження щодо реалізації права на судовий захист у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено; ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями (справа «Мушта проти України»).

У рішенні по справі "Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії" від 13 січня 2000 року та у рішенні по справі "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Посилання суду першої інстанції на висновки Верховного Суду викладені у справі № 640/16398/19, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки справи не є тотожними. Так, у вищезазначеній справі зміст адвокатських запитів спрямований на те, щоб орган державної влади (ДБР) надав відповіді на питання, поставлені в адвокатському запиті, що стосується надання слідчими Директору ДБР дозволів на розголошення даних певних досудових розслідувань, що перебувають у провадженні ДБР, а отже стосується принципово інших обставин та правовідносин.

Посилання ж суду першої інстанції на постанову Верховного Суду у справі № 821/429/17, то справи також не є тотожними, оскільки предметом спору та підставами звернення є не надання адвокату інформації та копій документів, отриманих під час здійснення кримінального провадження, яке здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку про відмову у відкритті провадження у справі, а тому, зазначена ухвала суду відповідно до ст. 320 КАС України, підлягає скасуванню, а справу слід передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 15 липня 2021 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено та підписано 14 вересня 2021 року .

Головуючий суддя: О.В. Лук`янчук

Суддя: А. І. Бітов

Суддя: І. Г. Ступакова