Справа № 806/1917/17
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2021-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 806/1917/17

провадження № К/9901/51758/18 К/9901/54287/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л., розглянувши у касаційному порядку у порядку письмового провадження справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю «АБВ-4», Міністерство екології та природніх ресурсів України, про визнання протиправним та скасування рішення від 23 лютого 2017 року № 523, за касаційними скаргами Житомирської обласної ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «АБВ-4» на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Липи В.А. від 18 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Франовської К.С., Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В. від 23 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, ТОВ «АБВ-4», Міністерство екології та природніх ресурсів України, про визнання протиправним та скасування рішення від 23 лютого 2017 року № 523, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 23 лютого 2017 року № 523 «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «АБВ-4».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, позовні вимоги заступника прокурора Житомирської області було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення дев`ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 523 від 23 лютого 2017 року «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «АБВ-4».

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що статтею 46 Регламенту роботи обласної ради VII скликання визначено, що на голосування ставиться спочатку проєкт рішення, внесений або погоджений відповідною профільною комісією, за основу і після його прийняття - усі пропозиції і поправки, внесені депутатами в ході обговорення питання і подані в письмовій формі через секретаріат сесії. У разі неприйняття за основу проєкту рішення, внесеного або погодженого відповідною профільною комісією, розглядається альтернативний проєкт рішення, якщо він вноситься, і далі процедура ухвалення рішення така, як у першій частині цієї статті.

4. Усупереч зазначеному, головуючим на сесії обласної ради запропонований і погоджений профільною комісією проєкт рішення про відмову у наданні погодження надання надр у користування на голосування не поставлено, а внесено на голосування питання про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, без попереднього узгодження такого рішення профільною комісією та без реєстрації такого рішення в якості альтернативного проєкту.

5. З огляду на вищезазначене, суд дійшов висновку, що винесення на голосування проєкту рішення про надання погодження на отримання спеціального дозволу ТОВ «АБВ-4» суперечило Регламенту обласної ради та порядку ухвалення відповідних рішень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «АБВ-4» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року та змінити рішення, визнавши рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 523 законним, не передаючи справу на новий розгляд.

7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Житомирська обласна рада звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради № 523 від 23 лютого 2017 року «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «АБВ-4» було погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «АБВ-4» з метою видобування цирконієвих руд та супутніх корисних компонентів Південно-західної ділянки Яструбецького родовища, що знаходиться в Олевському районі Житомирської області.

9. Уважаючи, що рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 523 ухвалено з порушенням встановленої процедури, заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга ТОВ «АБВ-4» обґрунтована тим, що позивачем не доведено та документально не підтверджено, що діяльність ТОВ «АБВ-4» може призвести до негативного впливу на території та об`єкти природного заповідника, та не було здійснено оцінки такого впливу в порядку, установленому законодавством України, оскільки така оцінка проводиться після отримання спецдозволу.

11. Прокурор, всупереч статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не долучив доказів того, що до подання позовної заяви він повідомляв компетентного суб`єкта владних повноважень про здійснення представництва його інтересів у суді.

12. Також у рішенні суду не зазначено, що прокурором були підтверджені підстави для представництва держави.

13. Для правильного вирішення спору, суду першої інстанції необхідно було встановити до компетенції якого органу віднесені відповідні повноваження.

14. Скаржник уважає, що прокурор немає повноважень на представництво інтересів держави та повноваження якого не були нічим підтверджені. Заступник прокурора Житомирської області, на власний розсуд здійснює представництво інтересів держави, оскільки вважає відсутній державний орган до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема обласних рад у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з відповідною категорією позовів.

15. Касаційна скарга Житомирської обласної ради обґрунтована тим, що під час проведення голосування за рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 523 головуючим, в межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом було сформульовано зміст питання та поставлено його на голосування, а отже, висновок суду апеляційної інстанції щодо «...таким чином, внесення на голосування проєкту рішення про надання погодження на отримання спеціального дозволу ТОВ «АБВ-4» суперечить Регламенту обласної ради та порядку прийняття відповідних рішень» на думку обласної ради є безпідставним.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

17. Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

18. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

19. Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

20. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

21. Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

22. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

23. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

24. Зважаючи на те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

25. Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

26. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.

27. У справі, що розглядається, заступник прокурора Житомирської області обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що відсутній державний орган до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема, обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень.

28. Верховний Суд звертає увагу, що представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

29. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

30. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

31. Перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті.

32. Наявність або відсутність підстав для звернення прокурора з позовом до суду в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у цій справі з урахуванням суб`єктного складу повинно бути вирішено саме судом першої інстанції, досліджуючи наявні у справі докази.

33. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2020 року у справі № 820/7049/16 та від 16 березня 2021 року у справі № 640/14903/19.

34. Судами попередніх інстанцій не надано оцінку тому, чи наявний державний орган до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема, обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень.

35. Тобто, судами попередніх інстанцій не було перевірено наявність у прокурора підстав для звернення до суду з позовом у цій справі.

36. Верховний Суд позбавлений можливості надати правову оцінку доводам скаржника щодо відсутності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки судами попередніх інстанцій з цього питання не встановлювалися обставини справи та не досліджувалися наявні у справі докази. Водночас прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

37. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

38. Зважаючи на те, що допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норми права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно встановити зазначені у цій постанові обставини та у подальшому, залежно від зроблених висновків, надати оцінку аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Житомирської обласної ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «АБВ-4» задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року скасувати.

Справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю «АБВ-4», Міністерство екології та природніх ресурсів України, про визнання протиправним та скасування рішення від 23 лютого 2017 року № 523 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді А.Ю. Бучик

Л.Л. Мороз