Справа № 640/24640/20
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2021-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправними та скасувати Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області, розроблений у 2014-2017 роках Товариством з обмеженою відповідальністю «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну», а також рішення Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області №477-45-VI від 16 жовтня 2015 року та №100-13-VII від 15 березня 2017 року в їх частині про затвердження цього Генерального плану.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2021 року у задоволенні позову було відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи та на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач вказує на неправомірність висновків суду першої інстанції про самостійне скасування відповідачем рішення Пірнівської сільської ради від 16 жовтня 2015 року №477-45-VI «Про затвердження генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області».

Також вказує на порушення судом вимог ст.264 КАС України, та стверджує про те, що суд першої інстанції підміняє фактичні предмет і підстави позову та порушене право позивача.

Крім того, вказує на неврахування судом першої інстанції порушень порядку розроблення оскаржуваних генпланів.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з`явились в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У відповідності до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Пірнівської сільської ради від 16 жовтня 2015 року №477-45-VI затверджено містобудівну документацію «генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.

Крім того, Рішенням Пірнівської сільської ради від 15 березня 2017 року №100-13-VІI затверджено містобудівну документацію «генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.

Не погоджуючись з вказаними рішеннями, позивач звернувся до адміністративного суду з вказаною позовною заявою.

Суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позову виходив з того, що прийняття оскаржуваних рішень не впливає на права та інтереси позивача, оскільки вказаними рішеннями не обмежується право позивача на вільне користування природними об`єктами, зокрема, користування природними територіями села.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

У статті 1 Закону № 3038-VI закріпленні такі визначення понять:

-генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

-містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Частиною першою статті 16 цього ж Закону передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до положень статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, сільська рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішенням Пірнівської сільської ради від 16 жовтня 2015 року №477-45-VI затверджено містобудівну документацію «генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.

Рішенням Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області №487 від 22 жовтня 2020 року скасовано рішення цієї ж ради від 16 жовтня 2015 року №477-45-VI «Про затвердження генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області» як нереалізоване.

Рішенням Пірнівської сільської ради від 15 березня 2017 року №100-13-VІI затверджено містобудівну документацію «генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17.

Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи/територіальної громади. До адміністративного суду вправі звернутися кожен, хто вважає, що його право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється.

Водночас, відповідно до зазначених норм право особи, суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням про те, що право чи законний інтерес потребує захисту або ж обмежуються повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права, законного інтересу або ж обмеження повноважень органів та посадових осіб на момент звернення до суду.

При цьому, неодмінною ознакою таких порушень, обмежень є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків або ж зміна обсягу повноважень органів та посадових осіб органу місцевого самоврядування, тобто припинення чи неможливість реалізації їх прав та/або повноважень, а також виникнення додаткового обов`язку.

Якщо ж такі права порушеними не є та/або повноваження не є обмеженими, то, відповідно, не можуть бути поновленими, захищеними судом, а тому відсутність порушеного права, обмеження повноважень є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи, територіальної громади або ж обмежують повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорювані рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи, територіальної громади шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі, територіальній громаді, органу та посадовим особам місцевого самоврядування право, повноваження або шляхом покладення на таких будь-якого обов`язку.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №295/14795/16-а, від 23.11.2018 у справі №296/10121/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17, від 23.10.2019 у справі №821/694/16.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, суб`єктивна оцінка порушеного права не є абсолютною. У деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб`єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Право на захист це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Таким чином, встановлення факту порушення прав позивача є визначною обставиною, так як без цього не можна виконати завдання судочинства. Оскільки у разі, якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Згідно правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а, відсутність спору виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

У своїй апеляційній скарзі позивач серед іншого звертає увагу на підміну судом першої інстанції предмету та підстав звернення до суду.

Так, апелянт зауважує, що фактичними підставами звернення до суду про визнання генеральних планів протиправними в позовній заяві є:

- самочинна зміна меж та інших аспектів об`єкту ПЗФ - державного орнітологічного заказника місцевого значення «Пірнівський», підміна його фактичної території сторонньою ділянкою в оскаржуваних генеральних планах;

- протиправна зміна в оскаржуваних генеральних планах цільового призначення земель, заборонених земельним та природоохоронним законодавством до приватизації та забудови на цільове призначення - землі під забудову;

- розроблення оскаржуваних генеральних планів поза межами законом встановленого порядку.

Разом з тим, стверджуючи про своє порушене право, як фізичної особи, у результаті прийняття оскаржуваних генеральних планів, позивач не підтвердив його жодними доказами.

Водночас, в обґрунтування звернення до суду та в апеляційній скарзі стверджує, що внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваних генеральних планів без дотримання всіх процедур, які передбачені чинним законодавством України, позбавлено його права користуватися природними територіями в межах села Пірнове.

Натомість, колегія суддів вважає, що доводи позивача є абстрактними, без жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних генеральних планів на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача, що свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Верховний Суд також, при з`ясуванні статусу позивача як "потерпілого", керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття "потерпілий" має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Суд також визнав, що заявник може вимагати статус жертви порушення Конвенції, якщо він чи вона знаходяться під дією (охоплені) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також, якщо відсутні засоби правового захисту (Роман Захаров проти Росії [ВП], № 47143/06, пп. 173-178, від 4 грудня 2015). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004 року).

З наведеного випливають такі ознаки "потерпілого" від порушення законного інтересу: а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 14.08.2020 у справі 826/14568/15, та від 23.02.2021 у справі 826/3266/16.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що позивачем не доведено, що затверджуючи оскаржувані генеральні плани відповідачем було порушені його індивідуально виражені права або інтереси. Загальний інтерес у прагненні справедливості, законності не можуть свідчити про існування між позивачем та відповідачем правових відносин та не підлягають судовому захисту.

При цьому для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.

У рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac проти Хорватії) (параграф 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (параграф 20) Європейський суд з прав людини зазначив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення відповідача про затвердження Генерального плану села Пірнове №477-45-VI від 16 жовтня 2015 року та №100-13-VII від 15 березня 2017 року, оспорювані у межах даної справи, жодним чином не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин ОСОБА_1 .

Отже, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в позові з підстав відсутності порушеного права позивача.

Стосовно доводів апелянта про порушення порядку затвердження Генерального плану села Пірнове у 2015 та у 2017 роках, то колегія суддів не вбачає підстав для надання їм оцінки, оскільки такі доводи не впливають на результат розгляду справи, з огляду на відсутність визначеного позивачем його порушеного права, що підлягає судовому захисту.

Доводи апелянта стосовно незаконності рішення Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області №487 від 22 жовтня 2020 року, яким було скасовано рішення цієї ж ради від 16 жовтня 2015 року №477-45-VI «Про затвердження генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області» як нереалізоване, колегія суддів відхиляє як такі, що в межах предмету даного спору не заявлялись до суду першої інстанції, та відповідно не підлягають перегляду апеляційним судом.

В ході апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції не знайшли свого підтвердження і доводи апелянта щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що є достатньою підставою для висновку про законність рішення суду першої інстанції.

Таким чином, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2021 року залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя: І.В. Федотов

Судді: Н.М. Єгорова

Є.О. Сорочко

Повний текст постанови виготовлено 09.09.2021 року.