Справа № 826/8728/17
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2021-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 826/8728/17

провадження № К/9901/66569/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Клименчук Н.М. від 27 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шелест С.Б., Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є. від 13 листопада 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Державне підприємство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), третя особа: Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови, у якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 19 червня 2017 року № 791 про накладення штрафу на ДП «НАЕК «Енергоатом» за порушення Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії у розмірі 34000,00 грн.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, у задоволенні позовних вимог Державному підприємству «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що до повноважень Регулятора відноситься здійснення контролю, зокрема, щодо додержання ліцензіатами вимог ліцензійних вимог, у тому числі і Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та у разі встановлення порушень ліцензіатами вимоги таких ліцензійних умов застосовувати до порушників відповідальність у вигляді накладення штрафу.

4. Ліцензійні умови з транспортування та Ліцензійні умови з постачання теплової енергії видані не лише відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», який втратив чинність, а й на підставі, статей 6, 8, 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», статті 16 Закону України «Про теплопостачання», які були чинними у перевіряємому періоді.

5. У перевіряємому періоді були чинними Ліцензійні умови з транспортування та Ліцензійні умови з постачання теплової енергії, а тому мали виконуватися ліцензіатом. Вказані Ліцензійні умови втратили чинність 31 травня 2017 року на підставі постанови НКРЕКП від 31 травня 2017 року № 725 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Національної комісії регулювання електроенергетики України та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг».

6. Згідно частини першої статті 17 Закону України «Про природні монополії» Національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій за невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державне підприємство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, на підставі постанови НКРЕКП від 1 грудня 2016 року № 2125 про затвердження плану здійснення заходу державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2017 рік, на виконання постанов НКРЕКП від 9 лютого 2017 року № 181 «Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг у І кварталі 2017 року», від 30 березня 2017 року № 461 «Щодо продовження планової виїзної перевірки ДП «НАЕК «Енергоатом»» проведено планову виїзну перевірку дотримання ДП «НАЕК «Енергоатом» Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання за період з 1 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року.

9. За результатами планової перевірки ДП «НАЕК «Енергоатом» Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг складено акт № 35 від 10 квітня 2017 року.

10. Перевіркою встановлено допущення позивачем порушень пункту 3.1 Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій та сфері теплопостачання, зокрема підпункту 6.3.76 Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджених наказом Мінпаливенерго України від 14 лютого 2017 року № 71, та підпунктів 5.2.2 пунктів 5.2 Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійний умов з постачання щодо дотримання вимог установлених НКРЕКП, щодо провадження господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, якщо така діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії.

11. 19.06.2017 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг винесено постанову № 791, якою на ДП «НАЕК Енергоатом» накладено штраф у розмірі 34000,00 грн, за порушення Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії.

12. Вважаючи постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 19 червня 2017 року № 791 протиправною, ДП «НАЕК «Енергоатом» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що з моменту набрання чинності Законом України від 2 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», правові підстави для застосування ліцензійних умов, прийнятих на реалізацію вимог Закону України № 1775 від 1 червня 2000 року «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», який втратив чинність, відсутні. Тому, на переконання позивача, притягнення його до відповідальності за порушення Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії не ґрунтується на нормах чинного законодавства.

14. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, подано відзив на касаційну скаргу Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

15. Скаржник зазначає, що позиція судів першої та апеляційної інстанцій суперечить правовій позиції висловленій Верховним Судом у постанові від 18 липня 2018 року у справі № 826/3274/16.

16. Державною регуляторною службою України подано пояснення на касаційну скаргу Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, у яких вона підтримує позицію позивача.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

18. Згідно із статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є:

1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів;

3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав;

4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами;

5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури;

6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг;

7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища;

8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг;

10) інші завдання, передбачені законом.

19. Частинами першою та четвертою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

20. Відповідно до статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

21. Частиною першою статті 17 Закону України «Про природні монополії» передбачено, що Національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій за невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

22. Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що до повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг відноситься здійснення контролю, зокрема, щодо додержання ліцензіатами вимог ліцензійних вимог, у тому числі і Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та у разі встановлення порушень ліцензіатами вимоги таких ліцензійних умов застосовувати до порушників відповідальність у вигляді накладення штрафу.

23. Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 277 затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами.

24. Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 278 затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії.

25. Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 277 та № 278 винесено на виконання вимог статті 6 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», статей 6, 8, 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та статті 16 Закону України «Про теплопостачання».

26. Ліцензійні умови затверджені постановами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 277 та № 278 втратили чинність 31 травня 2017 року на підставі постанови НКРЕКП від 31 травня 2017 року № 725 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Національної комісії регулювання електроенергетики України та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг».

27. Позивач вважає, що до нього не можуть бути застосовані штрафні санкції за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, оскільки вони були прийняті на підставі Закону України від 01 червня 2000 року № 1775-III «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», який втратив чинність з набранням чинності Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», оскільки з набранням чинності Закону № 222-VIII органи ліцензування можуть здійснювати контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, виданих відповідно до вимог частини другої статті 9 цього Закону, згідно якої Ліцензійні умови та зміни до них розробляються органом ліцензування, що є центральним органом виконавчої влади, підлягають погодженню спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та затверджуються Кабінетом Міністрів України. У свою чергу, нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, на момент проведення перевірки був відсутній.

28. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про помилковість твердження позивача про те, що до нього не можуть бути застосовані штрафні санкції за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, так як вони були прийняті на підставі Закону України від 1 червня 2000 року № 1775-III «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», оскільки Прикінцеві та перехідні положення Закону № 222-VIII не містять вказівки на те, що з набранням чинності цього закону втрачають чинність нормативно-правові акти, в т.ч. ліцензійні умови, видані відповідно до Закону № 1775-III.

29. Крім того, про чинність Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії у перевіряємому періоді зазначається у листі Міністерства юстиції України від 19 жовтня 2017 року № 40373/18862-0-26-17/10.1.

30. Твердження позивача про те, що позиція судів першої та апеляційної інстанцій суперечить правовій позиції висловленій Верховним Судом у постанові від 18 липня 2018 року у справі № 826/3274/16 є помилковим, оскільки правовідносини у цій справі та у справі на яку посилається позивач не є аналогічними.

31. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 19 червня 2017 року № 791 про накладення штрафу на ДП «НАЕК «Енергоатом» за порушення Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії у розмірі 34000,00 грн прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений законами України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний