Справа № 440/7303/20
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2021-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Петрова Л.М.

13 вересня 2021 р. Справа № 440/7303/20

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мельнікової Л.В.,

Суддів: Рєзнікової С.С. , Бегунца А.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою Головного управління Національної поліції в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Полтавській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В с т а н о в и в:

09.12.2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача Головного управління Національної поліції в Полтавській області (далі ГУ НП в Полтавській області) щодо ненадання публічної інформації за його запитом та зобов`язати відповідача надати йому повну та достовірну інформацію, що запитувалася згідно інформаційного запиту.

В обґрунтування вимог адміністративного позову позивач зазначив, що він отримує пенсію, призначену на умовах Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». Щоб в подальшому він міг звертатися із відповідною заявою до територіального органу Пенсійного фонду України на перерахунок пенсії, йому потрібна інформація про грошове забезпечення поліцейського, який перебуває на посаді що порівнюється до посади із якої його звільнили на пенсію. 17.09.2020 року він звернувся до відповідача із запитом стосовно надання інформації про розмір грошового забезпечення поліцейського старшого інспектора з особливих доручень в апараті ГУ НП, має спеціальне звання майор поліції та вислугу 21 рік станом на 01.09.2019 року, щомісячно з 01.01.2019 року по 31.12.2019 року. У відповідь на звернення 24.09.2020 року отримав лист, у якому зазначено «Надати інформацію про розмір грошового забезпечення не вбачається можливим, оскільки грошове забезпечення поліцейських складається з посадового окладу за займаною посадою, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), а розмір премії визначається за показниками, зазначеними у Положенні про преміювання поліцейських ГУ НП в Полтавській області залежно від особистого вкладу поліцейського в загальні результати служби, та наявного фонду грошового забезпечення».

Позивач вважає відмову відповідача надати запитувану інформацію із зазначених вище підстав протиправною, такою, що суперечить вимогам чинного законодавства України і порушує його право на отримання інформації.

Заперечуючи проти вимог ОСОБА_1 , у відзиві на адміністративний позов ГУ НП в Полтавській області вказує, що у запиті від 17.09.2020 року позивач не ставив питання про грошове забезпечення конкретної особи, що займає посаду старшого інспектора з особливих доручень в апараті ГУ НП, а лише абстрактно зазначив посаду, що унеможливлює надати конкретні розміри надбавки за специфічні умови проходження служби в поліції та премії, оскільки кожному поліцейському зазначені складові грошового забезпечення виплачуються індивідуально. Фактично згідно штатним розписом, на посадах старших інспекторів з особливих доручень в апараті ГУ НП в Полтавській області перебуває 32 особи, розмір грошового забезпечення яких різниться. Таким чином, ГУ НП в Полтавській області надано достовірну, точну та повну інформацію на інформаційний запит, не порушуючи при цьому ст. 19 Закону України від 13.01.2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 13.01.2021 року (рішення ухвалено за правилами спрощеного позовного провадження) задоволений адміністративний позов ОСОБА_1 .

Так, судовим рішенням визнано протиправною бездіяльність ГУ НП в Полтавській області щодо ненадання ОСОБА_1 достовірної, точної та повної інформації на письмовий запит від 17.09.2020 року.

Зобов`язано ГУ НП в Полтавській області повторно розглянути та надати ОСОБА_1 достовірну, точну та повну інформацію на письмовий запит від 17.09.2020 року, з урахуванням висновків суду.

Судове рішення вмотивовано тим, що відповідачем надана відповідь на запит, проте, указана відповідь не відповідає вимогам п. 6 ч. 1 ст. 14 Закону № 2939-VI.

Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі відповідач ГУ НП в Полтавській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове судове рішення, яким залишити адміністративний позов ОСОБА_1 без задоволення.

Аргументи, наведені відповідачем в обґрунтування вимог апеляційної скарги, фактично аналогічні наведеному у відзиві на позов.

На час розгляду справи, відзив на апеляційну скаргу від позивача не надходив, що не перешкоджає апеляційному перегляду справи.

Письмове провадження - розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи у випадках, встановлених цим Кодексом (п. 10 ч. 1 ст. 4 КАС України).

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

За приписами ч. 1 ст. 78 КАС України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, а судове рішення на підставі ст. 316 КАС України слід залишити без змін, з наступних підстав.

Частинами першою та другою ст. 7 Закону України від 0б2.10.1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (ст. 34 Конституції України).

Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (ст. 5 Закону № 2657-XII).

Відповідно до ст. 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої ст. 3 Закону № 2939-VI). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої ст. 5 Закону № 2939-VI).

Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень -органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої ст. 13 Закону № 2939-VI).

Відповідно до частини четвертої ст. 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Кожна особа має право знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом (пункт 1 частини першої ст. 10 Закону № 2939-VI). Оскільки Закон № 2939-VI гарантує відповідне право кожній особі, то його реалізація не залежить від того, чи така особа є приватною, чи перебуває на публічній службі.

Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина друга ст. 6 Закону № 2657-XII).

Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств (пункт 1 ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року (далі - Конвенція)). Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду (пункт 2 ст. 10 Конвенції).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на свободу вираження поглядів із гарантіями ст. 10 Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту пункту 2 вказаної статті, а також чи є відповідний захід необхідним у демократичному суспільстві з метою досягнення такої мети, зокрема чи є він пропорційним останній. Втручання становитиме порушення гарантій ст. 10 Конвенції, якщо воно не відповідатиме будь-якому з означених критеріїв.

Велика Палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 року у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» («Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary») (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (пункт 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (пункт 158-170):

- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;

- характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;

- особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть насамперед журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;

- готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних.

Доведення дотримання вказаних критеріїв покладається на позивача - запитувача інформації. Особа, у розпорядженні якої знаходиться відповідна інформація та якій адресований запит на інформацію, має перевірити останній на предмет наявності в ньому відповідного обґрунтування.

Частинами першою - другою ст. 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту, але з дотриманням, зокрема, пункту 1 частини першої ст. 10 Закону № 2939-VI.

Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону (частина перша ст. 22 Закону № 2939-VI).

Відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою (пункт 3 частини четвертої ст. 22 Закону № 2939-VІ), тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав для обмеження в доступі до публічної інформації, встановленого шляхом застосування «трискладового тесту», передбаченого частиною другою ст. 6 Закону № 2939-VI.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (частина друга ст. 6 Закону № 2939-VI).

Обмеження доступу до конкретної інформації, яка є в її розпорядника, допускається за умови застосування цим розпорядником вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ у сукупності. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Колегія суддів вважає, що розпорядник публічної інформації має обов`язок надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації. Тому розпорядник не може нести тягар відповідальності за ненадання запитувачу інформації, якої нема в його володінні.

У ході розгляду справи встановлено, що 17.09.2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся до ГУ НП в Полтавській області із запитом на отримання публічної інформації, у якому просив відповідача надати йому інформацію: 17.09.2020 позивач звернувся до Головного управління Національної поліції в Полтавській області із запитом, у якому просив надати йому наступну інформацію: 1) що входить до грошового забезпечення та його розмір, яке отримував поліцейський (посадовий оклад, оклад за спеціальним званням, процентна надбавка за вислугою років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення «надбавки, доплати, підвищення», індексація грошового забезпечення та розмір премії) за посадою поліцейського старшого інспектора з особливих доручень в апараті ГУ НП станом на 01.09.2019 року; 2) окремо надати інформацію про складові та розмір грошового забезпечення поліцейського, який перебуває на посаді старшого інспектора з особливих доручень в апараті ГУ НП, вказавши основні та додаткові види грошового забезпечення «надбавки, доплати, підвищення», індексацію грошового забезпечення та розмір премії щомісячно з 01.01.2019 року по 31.12.2019 року (а.с. 10).

ГУ НП в Полтавській області листом від 22.09.2020 року надало відповідь на запит позивача (а.с. 13), у якому повідомило, що виплата грошового забезпечення поліцейським здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 року № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» (далі - Постанова № 988) та згідно з Порядком, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.04.2016 № 260 (далі Порядок № 260), за місцем проходження служби виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисів органу поліції на грошове забезпечення. Так, за посадою «старший інспектор з особливих доручень в апараті ГУНП» грошове забезпечення за період з 01.01.2019 виплачувалось з розрахунку таких складових:

1) посадового окладу за посадою «старший інспектор з особливих доручень в апараті ГУНП», який становить 2.700 грн (додаток 4 «Схема посадових окладів поліцейських апарату головних управлінь Національної поліції» до Постанови № 988);

2) окладу за відповідним спеціальним званням (додаток 1 «Схема окладів поліцейських за спеціальними званнями» до Постанови № 988);

3) надбавки за стаж служби в поліції, яка виплачується залежно від стажу служби у розмірі до 50% посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальним званням (додаток 11 «Розміри надбавки за стаж служби в поліції» до Постанови № 988).

До стажу служби для виплати поліцейським надбавки за стаж служби в поліції зараховується періоди, визначені ч. 2 ст. 78 Закону України "Про Національну поліцію";

4) надбавки за специфічні умови проходження служби в поліції, яка установлюється в розмірі до 100% посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби керівниками органів, закладів та установ Національної поліції у межах затверджених асигнувань на грошове забезпечення відповідно до пункту 4 Постанови № 988.

Згідно з пунктом 4 розділу II Порядку визначено, що розмір надбавки встановлюється кожному поліцейському індивідуально залежно від специфіки умов проходження служби (успішне виконання повноважень, якість, складність, обсяг та важливість виконуваних завдань, залучення до розробки проектів нормативно-правових актів тощо) на підставі мотивованого подання керівника структурного підрозділу відповідного органу поліції та оголошується наказом по особовому складу;

5) премія, розмір якої визначався керівником структурного підрозділу індивідуально щодо кожного поліцейського за показниками, зазначеними у Положенні про преміювання поліцейських ГУ НП в Полтавській області залежно від особистого вкладу поліцейського в загальні результати служби, та затверджувався наказом начальника ГУ НП.

Враховуючи викладене, надати інформацію про розмір грошового забезпечення не вбачається можливим, оскільки грошове забезпечення поліцейських складається з посадового окладу за займаною посадою, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), а розмір премії визначається за показниками, зазначеними у Положенні про преміювання поліцейських ГУ НП в Полтавській області залежно від особистого вкладу поліцейського в загальні результати служби, та наявного фонду грошового забезпечення.

Погоджуючись з висновком суду першої інстанції, колегія суддів зазначає, що зміст відповіді ГУ НП в Полтавській області на запит позивача від 17.09.2020 року не надає повної відповіді на порушені питання, а також не містить посилань, визначених Законом про наявність підстав для обмеження в доступі до публічної інформації.

За правилами частини першої ст. 16 Закону № 2939-VI розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом.

З аналізу положень чинного законодавства про доступ до публічної інформації вбачається, що розпорядник публічної інформації може (і повинен) надати не лише ту публічну інформацію, яку він з огляду на свій правовий статус створив, а й ту, яка була отримана ним (розпорядником) у процесі здійснення його повноважень, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться в його володінні.

З огляду на протиправну бездіяльність ГУ НП в Полтавській області щодо неналежного розгляду запиту позивача, колегія суддів погоджується з рішенням суду про зобов`язання ГУ НП в Полтавській області повторно розглянути та надати ОСОБА_1 достовірну, точну та повну інформацію на письмовий запит від 17.09.2020 року, з урахуванням висновків суду.

Інші доводи апеляційної скарги позивача означених висновків колегії суддів не спростовують.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Враховуючи те, що справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження, рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

На підставі наведеного, керуючись статтями 292, 293, 308, 310, 311, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Полтавській області залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л.В. Мельнікова
Судді С.С. Рєзнікова А.О. Бегунц