Справа № 120/10938/21-а
Суддя: Богоніс Михайло Богданович
Дата ухвалення: 2021-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

м. Вінниця

13 вересня 2021 р. Справа № 120/10938/21-а

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Богоніс М.Б., перевіривши матеріали позовної заяви керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Райгородської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення в частині

УСТАНОВИВ

У Вінницький окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Райгородської сільської ради про визнання протиправним та скасування пункту рішення.

Ознайомившись із позовною заявою та доданими матеріалами, вважаю, що зазначена позовна заява підлягає поверненню з наступних підстав.

Положеннями п. 3 ч. 1 ст. 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як передбачено частинами третьою - четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі Закон від 14.10. 2014 № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Щодо змісту такого обґрунтування, то слід звернути увагу, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти які здійснюють повноваження у відповідній сфері, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Підсумовуючи наведене, суд зазначає, що чинним процесуальним законом (ст. 53, ч. 7 ст. 160 КАС України) до позовної заяви прокурора встановлені окрім загальних, ще й спеціальні вимоги. Такі вимоги стосуються обґрунтування передбачених ст. 23 Закону від 14.10. 2014 № 1697-VII підстав для представництва інтересів держави у суді.

Звертаючись до суду в інтересах держави, прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний їх перевірити.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 по справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 по справі № 807/2245/16.

Із тексту позовної заяви встановлено, що предметом позову у цій справі є вимоги про:

- визнання протиправним та скасувати п. 4 рішення 5 сесії 8 скликання Райгородської сільської ради Гайсинського району Вінницької області № 216 від 18.02.2021 "Про організацію харчування дітей у комунальних закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради на 2021 рік" у частині встановлення батькам плати за харчування в повному розмірі, якщо дитина не відвідувала установу без поважних причин більше 3 (трьох) днів.

З метою обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зіслався на те, що орган, уповноважений державною, звертатися до суду з позовами про скасування незаконних актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на дошкільну освіту та харчування, відсутній.

Однак, суд критично оцінює наведений аргумент прокурора як встановлену законом підставу для представництва інтересів держави із таких мотивів.

Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор зазначає що 18.02.2021 Райгородською сільською радою прийнято рішення № 216 про організацію харчування дітей в комунальних закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради на 2021 рік.

Відповідно до п. 1 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 з 01.02.2021 в закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради вартість харчування однієї дитини на день для ясел - 28 грн., для дитячого саду - 30 грн.

Пунктом 2 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 передбачено, що батьки або особи, які їх заміняють, вносять плату за харчування дітей у дошкільному навчально-виховному закладі в розмірі 50 відсотків від загальної вартості харчування однієї дитини на день (для ясел - 14 грн., для садочка - 15 грн.).

Дозволено залишати дитину за сімейними обставинами терміном до одного місяця в період шкільних канікул у школі впродовж року, за виключенням літніх канікул, без оплати за цей період за умови подання батьками відповідного змісту заяви на ім`я завідуючої закладу дошкільної освіти (п. 3 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216)

Пунктом 4 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 передбачено, якщо дитина не відвідувала дитячу установу без поважних причин (за виключенням умов викладених в п. 3, відпустка батьків або хвороба дитини і батьки не представили необхідні документи по причині невідвідування дитиною дитячої установи), більше 3 (трьох) днів на місяць, плата вноситься батьками в повному розмірі.

Разом з тим, на думку прокурора п. 4 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 не відповідає вимогам чинного законодавства.

Однак у зв`язку із відсутністю органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовами про скасування незаконних актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на дошкільну освіту та харчування, прокурор із посиланням на положення Закону від 14.10.2014 № 1697-VII та зокрема ч. 2 ст. 3 Конвенції про права дитини від 20.11.1989, ратифікованою Україною 27.02.1991 звернувся до суду із цим позовом.

Суд зазначає, що Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави" та якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У позовній заяві прокурор посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України "Про охорону дитинства", Закону України "Про дошкільну освіту" щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.

Суд зазначає, що відповідно до ч. 5 ст. 35 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління. Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.

Від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється

Частиною 1 ст. 36 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право, зокрема захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.

Однак, у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території Райгородської сільської ради, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

В адміністративному позову не доведено необхідності звернення прокурора в інтересах держави, оскільки в межах цих спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють).

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 812/464/18, від 09.12.2019 у справі № 821/921/17, в ухвалі Верховного Суду від 21.08.2019 № 540/750/19.

Відповідно до листа Виконавчого комітету Райгородської сільської ради від 27.05.2021 № 02.19/543, заклади дошкільної освіти, які знаходяться на території громади відвідують 52 дітей пільгової категорії.

Отже, в цьому випадку, батьки таких дітей або особи, які їх замінюють наділені правом звернення до суду з метою захисту законних інтересів своїх дітей.

Згідно ч. 2 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII, лише у разі коли законні представники не здійснюють або неналежним чином здійснюють захист прав дітей, повноваження на звернення до суду виникають у прокурора. Однак, наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Натомість прокурор у позові помилково зіслався на порушення інтересів держави та необхідність його захисту прокуратурою, а про неналежне виконання законними представниками своїх обов`язків щодо захисту прав дітей взагалі у позовній заяві не зазначено.

Відтак, прокурором належним чином не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави чи загроза такого порушення, а незаконність рішення, на що посилається прокурор, не створює підстав для такого представництва, адже із урахуванням усталеної практики Верховного Суду, захист дітей у такому випадку повинні здійснювати їх законні представники, а не органи прокуратури.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Відтак, суд дійшов висновку про необхідність повернення позовної заяви з усіма доданими до неї матеріалами прокурору.

Керуючись ст. 53, 169, 248, 256 КАС України,

УХВАЛИВ

1. Позовну заяву керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Райгородської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення в частині, разом з доданими до неї документами повернути прокурору.

2. Копію ухвали надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

Суддя Богоніс Михайло Богданович