Справа № 640/2743/20
Суддя: Глущенко Яна Борисівна
Дата ухвалення: 2021-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/2743/20 Суддя (судді) першої інстанції: Качур І.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Строяновської О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Департамента земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою Департамента земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 квітня 2021 року,

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Департамента земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач в черговий раз неправомірно, без врахування висновків суду, підготував проект рішення Київської міської ради про відмову позивачу в наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 квітня 2021 року позов задоволено частково. Визнано дії Департамента неправомірними в частині підготовки проєкта рішення Київської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою» з пояснювальною запискою від 11 січня 2020 року без урахування висновків Шостого апеляційного адміністративного суду, викладених у постанові від 19 листопада 2019 року у справі №826/15746/17.

Не погоджуючись із рішенням суду, Департамент звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції і відмовити в позові.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що підготовлений проєкт рішення Київської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою» з пояснювальною запискою не є нормативно-правовим актом чи актом індивідуальної дії в розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з чим не порушує та не впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів позивача, що виключає можливість задоволення позовних вимог. Акцентує, що повноваження щодо прийняття рішення про передачу земельної ділянки фізичним або юридичним особам із земель комунальної власності міста Києва є виключно компетенцією Київської міської ради.

Відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову з таких підстав.

Судом установлено, що згідно з проєктом рішення Київської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою» з пояснювальною запискою від 11 січня 2020 року №ПЗН-5297 земельна ділянка по АДРЕСА_1 відповідно до Генерального плана розвитку міста Києва та його приміської зони належить до території багатоповерхової житлової забудови, у зв`язку з чим не може бути надана для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Даний спір уже неодноразово був предметом розгляду в судах різних інстанцій.

Так, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2017 року у справі №826/7792/16 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департамента містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради було скасовано висновок Департамента від 26 лютого 2015 року №1645/0/12/27-15 про невідповідність заявленої у справі-клопотанні К-20767 ініціативи містобудівній документації за функціональним призначенням і зобов`язано Департамент розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою позивачу. Відповідач намагався оскаржити до суду апеляційної інстанції вказане рішення суду, однак ухвалою від 18 вересня 2017 року у відкритті апеляційного провадження відмовлено у зв`язку із пропуском строку апеляційного оскарження.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2019 року у справі №826/15746/17 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2019 року та постановою Верховного Суду від 04 березня 2021 року, визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради від 20 квітня 2017 року №185/2407 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» та зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву позивача щодо надання дозволу на розроблення проєкта землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки та прийняти рішення з урахуванням висновків суду у даній адміністративній справі.

09 січня 2020 року позивач звернулась до відповідача з проханням надати їй копію проєкта рішення Київської міської ради, підготовленого Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2019 року у справі №826/15746/17.

Відповідачем 22 січня 2020 року надано у відповідь проєкт рішення Київської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою» з пояснювальною запискою від 11 січня 2020 року №ПЗН-5297.

Уважаючи проєкт рішення Департамента про відмову у наданні дозволу протиправним, таким, що підлягає скасуванню та порушує вимоги земельного законодавства, а також її права, ОСОБА_1 звернулась з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання неправомірними дій Департамента в частині підготовки проєкта рішення Київської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою» з пояснювальною запискою №ПЗН-5297 від 11 січня 2020 року, суд виходив з того, що відповідач повинен був керуватися висновками судів у справі №826/15746/17, які мають преюдиціальне значення і не підлягають доказуванню, щодо визнання протиправним і скасування рішення Київської міської ради від 20 квітня 2017 року №185/2407 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» та зобов`язання Київської міської ради повторно розглянути її заяву щодо надання дозволу на розроблення такого проєкта землеустрою, а тому наявні правові підстави для задоволення позову в цій частині.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Згідно із частинами 2, 6 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень і протиправних посягань.

Разом з тим, Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України (пункт 1 резолютивної частини Рішення № 6-зп від 25 листопада 1997 року; пункт 1 резолютивної частини Рішення № 9-зп від 25 грудня 1997 року та пункт 1 резолютивної частини Рішення №19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року).

Так, у рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відтак, системний аналіз статті 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що частина 2 цієї правової норми гарантує кожному захист своїх прав, які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано частини 3, 5 та 6 статті 55 Конституції України.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити факт того, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Так, відповідно до положень Кодексу адміністративного судочинства України особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину щодо фактичного порушення суб`єктом владних повноважень - відповідачем його прав, свобод чи інтересів має довести, саме, позивач належними і допустимими доказами.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.

При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Тобто, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення прийняті владним суб`єктом поза межами визначеної законом компетенції, а, по-друге, оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічний висновок сформовано у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 19 квітня 2018 року у справі № П/800/570/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а та від 07 листопада 2019 року у справі №9901/227/19, у постанові Верховного Суду від 19 травня 2021 року у справі №826/13229/16.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства.

Як убачається із матеріалів справи, предметом оскарження виступає підготовлений Департаментом проєкт рішення Київської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою» з пояснювальною запискою №ПЗН-5297 від 11 січня 2020 року.

Відповідно до частин 5 і 6 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання і фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Доцільність, порядок та умови відчуження об`єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою.

Статтею 4 цього Закону встановлено, що одним із основних принципів місцевого самоврядування є принцип колегіальності.

Згідно з частиною 1 статті 37 Рішення Київської міської ради від 07.07.2016 №579/579 «Про Регламент Київської міської ради» рішення Київської міської ради вважається прийнятим, якщо на пленарному засіданні за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу Київської міської ради, окрім випадків, передбачених цим Регламентом.

Тобто, повноваження щодо прийняття рішення про передачу земельної ділянки фізичним або юридичним особам із земель комунальної власності міста Києва є виключно компетенцією Київської міської ради.

Департамент у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, рішеннями Київської міської ради, іншими нормативно-правовими актами, а також Положенням про Департамент від 19 грудня 2002 року № 182/342.

Участь Департамента в процедурі набуття прав на землю регулюється Порядком набуття прав на землю із земель комунальної власності у місті Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради від 20 квітня 2017 року №241/2463.

Зокрема, підпунктом 2.5 пункту 2 даного Порядка передбачено, що Департамент, керуючись даними міського земельного кадастра, містобудівного кадастра та Державного земельного кадастра, аналізує подані матеріали клопотання на відповідність меж земельної ділянки, її заявленого функціонального призначення даним містобудівного кадастра та протягом не більше семи робочих днів готує проєкт рішення Київської міської ради про надання дозволу (або відмову в наданні дозволу) на розробку проєкта землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який невідкладно, не пізніше наступного робочого дня, передає до секретаріату Київської міської ради у порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради. Департамент несе відповідальність за достовірність і повноту зазначеної інформації.

Отже, на підставі зазначених норм права Департаментом було підготовлено проєкт рішення Київської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкта землеустрою» з пояснювальною запискою №ПЗН-5297 від 11 січня 2020 року та направлено для подальшого розгляду у відповідних комісіях Київської міської ради та прийняття рішення, відповідно до Регламенту Київської міської ради.

Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що звернення позивача до суду з даним позовом було передчасним; ані підготовлений відповідачем проєкт рішення, ані його висновки не є остаточними документами, не породжують ніяких правових наслідків для позивача, тобто не змінюють стану його суб`єктивних прав та не створюють жодних додаткових обов`язків як для землекористувача, а також не можуть порушувати права та охоронювані законом інтереси в публічно-правових відносинах у розумінні пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що підстави для задоволення позову відсутні.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення і ухвалити нове судове рішення.

За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при прийнятті рішення неправильно застосував норми матеріального права, що зумовило неправильне вирішення справи.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департамента земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 квітня 2021 року скасувати.

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Департамента земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.Є. Пилипенко

Л.Т. Черпіцька