Справа № 826/9665/16
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2021-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 вересня 2021 року м. Київ №826/9665/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

суддів Васильченко І.П.

Донця В.А.,

розглянувши у письмовому провадженні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
провизнання протиправною постанови
Треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивачів:

- ОСОБА_2 ;

- ОСОБА_3 ;

Треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

- Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;

- Міністерство економіки України;

- Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»;

- Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернігівгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківськгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Миколаївгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Рівнегаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Запоріжгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Закарпатгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Житомиргаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернівцігаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Хмельницкгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Сумигаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Вінницягаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Волиньгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз Збут»;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпропетровськгаз Збут»,

встановив:

Громадянка України ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року № 758» (далі - постанова КМУ №315).

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2016 року відкрито провадження у справі із залученням третіх осіб: Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), ПАТ "НАК "Нафтогаз України" та ПАТ "Укргазвидобування".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2016 року об`єднано для спільного розгляду адміністративну справу №826/9665/16 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про скасування постанови КМУ № 315 від 27 квітня 2016 року із адміністративними справами: №826/8551/16 за позовом Громадської організації "Тарифна мобілізація" (далі - позивач-2, ГО) до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування абзацу 2 частини третьої пункту 2 постанови КМУ від 27 квітня 2016 року №315, із адміністративною справою №826/7299/16 за позовом ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та нечинними пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року №315, із адміністративною справою №826/9633/16 за позовом ОСОБА_5 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та скасування підпунктів 3, 4 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року №315, із адміністративною справою №826/10146/16 за позовом ОСОБА_6 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року №315 та присвоєно їм спільний №826/9665/16.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2016 року адміністративний позов в частині позовних вимог ОСОБА_6 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 315 залишено без розгляду на підставі пункту 4 частини першої статті 155 КАС України у зв`язку з повторною неявкою позивача в судове засідання без поважних причин.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 липня 2018 року позовні заяви ОСОБА_4 та ОСОБА_5 залишені без розгляду у зв`язку з повторною неявкою позивачів в судове засідання без поважних причин.

27 грудня 2018 року Окружним адміністративним судом міста Києва прийнято заяву ОСОБА_1 про зміну предмета позову, згідно якої вона просила суд визнати протиправною (незаконною) постанову Кабінету Міністрів України №315 від 27 квітня 2016 року "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року №758".

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що постановою КМУ від 01 жовтня 2015 року № 758 затверджено Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період) (далі - Положення № 758). Прийнявши вищевказану постанову Кабінет Міністрів України діяв у неправовий спосіб поза рамками власних повноважень.

У контексті наведеного позивач-1 посилається на статтю 19 Конституції України в кореспонденції із статтею 11 Закону України «Про ринок природного газу», зазначаючи, що у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених КМУ після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Позивачка наполягала на тому, що встановлення цін на товарний природний газ власного видобутку, роздрібних цін на природний газ, граничні рівні цін на природний газ для побутових споживачів та для суб`єктів, які виробляють теплову енергію відноситься до повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП). Законом України «Про Кабінет Міністрів України» не передбачено повноважень КМУ щодо встановлення вказаних цін; у відповідності до частини першої статті 12 та частини другої статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» зміна рівня регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін.

При цьому, позивач-1 зазначала, що виходячи з положень статті 14 Закону України «Про ціни та ціноутворення» вартість імпортованого природного газу може використовуватись лише у випадку купівлі такого товару по контракту та за вказаною у ньому ціною, а відтак використання цін на іноземних біржах та інших коефіцієнтів для встановлення державних регульованих цін є незаконним, як і встановлення ціни на товар, що видобувається на території України.

Позивач-1 також звертала увагу на те, що ціна на товарний газ для Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» була встановлена постановою НКРЕКП від 03 березня 2015 року № 502, яка втратила чинність на підставі постанови НКРЕКП від 02 червня 2016 року № 878.

Позивач-1 резюмує, що одні й ті самі відносини, що стосуються постачання природного газу населенню та виробникам теплової енергії регулюються різними суб`єктами владних повноважень (КМУ та НКРЕКП) і різними нормативно-правовими актами. На підставі вищевикладеного, позивачка просила задовольнити позов.

Позивач - 2 Громадська організація "Тарифна мобілізація" в обгрунтування позову наводила аналогічні підстави.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року, адміністративний позов ОСОБА_1 та адміністративний позов Громадської організації "Тарифна мобілізація" до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, ПАТ "НАК "Нафтогаз України", ПАТ "Укргазвидобування", ОСОБА_3 , задоволено. Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 315 від 27 квітня 2016 року "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року № 758" з моменту її прийняття, а саме з 27 квітня 2016 року. Присуджено за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 понесені нею витрати по сплаті судового збору у розмірі 580,00 грн (п`ятсот вісімдесят гривень, 00 копійок). Присуджено за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь Громадської організації "Тарифна мобілізація" понесені нею витрати по сплаті судового збору у розмірі 1 378,00 грн (одна тисяча триста сімдесят вісім гривень, 00 копійок).

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовані тим, що відповідачем всупереч вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики» була порушена процедура розробки, підготовки, оприлюднення, погодження проекту з уповноваженим на це органом та прийняття оскаржуваного акту, порушено принципи передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки, зокрема, щодо розкриття до прийняття спірного акту структури цін/граничних цін, застосованих у спірному акті, а також порушені права споживачів та в тому числі позивачів щодо можливості подання зауважень і пропозицій щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, щодо структури цінових показників, а відтак і не доведено їх обґрунтованості. У цьому випадку вбачається і порушення вимог частини другої статті 3 Закону України "Про ринок природного газу", а саме - принципу прозорості рішення (заходу) суб`єкта владних повноважень, відповідно до якого рішення мають бути, крім іншого, належним чином повідомлені суб`єктам, яких вони стосуються, тобто позивачів, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію, чого в даному випадку також не дотримано.

Покладання спеціальних обов`язків, зокрема оскаржуваним актом, який є складовою частиною базового акту про покладання спеціальних обов`язків, можливо у виключних випадках, наявність яких є передумовою введення спеціальних обов`язків та їх зміни, прийняття рішень КМУ. Однак, під час розгляду справи відповідачем не доведено та наявні матеріали справи не містять обґрунтованих пояснень та доказів наявності конкретно визначених виключних обставин, наявності виключного випадку, які б давали підстави для введення/зміни спеціальних обов`язків, передбачених спірним актом, а відтак не доведено обґрунтованості ведення/зміни цих спеціальних обов`язків.

Наведені порушення призвели до усунення широкого кола заінтересованих осіб від участі у прийнятті оскаржуваної постанови, що призвело до непередбачуваності її прийняття та, відповідно, різкої зміни порядку регулювання відповідних правовідносин. Крім того, з огляду на усунення від процедури прийняття такого рішення органу, уповноваженого законом на реалізацію державної регуляторної політики, оскаржувана постанова не відповідає таким вимогам юридичної визначеності як однозначність та чіткість правового регулювання, оскільки в тому числі ці аспекти проекту постанови мали бути перевірені уповноваженим на це органом.

Визначення сукупністю норм спірного акту у їх взаємозв`язку певних правил та процедур, всупереч встановленому законом порядку, вочевидь, на думку судів, порушує права позивачів, у тому числі, виходячи з положень статті 1 Конституції України ("Україна є правовою державою") та частини першої статті 8 Конституції України ("В Україні визнається і діє принцип верховенства права"), на реалізацію своїх законних життєвих інтересів у сфері спірних відносин на підставі закону та із дотриманням вимог закону з боку суб`єктів владних повноважень. Дотримання прав та інтересів позивачів є кореспондуючим обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти у сфері відносин, яка поширюється на позивачів, лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак недотримання встановлених законом вимог у сфері спірних відносин, веде до порушення прав певних осіб, в даному випадку, - позивачів.

Суди дійшли висновку, що допущені порушення Кабінетом Міністрів України під час прийняття спірної постанови, у сукупності є достатньою підставою для висновку про протиправність (незаконність) оскаржуваного акту у цілому. Відповідач в даному випадку, в порядку виконання обов`язку, визначеному частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, не довів перед судом правомірності свого рішення.

Щодо обґрунтованості цін на газ зазначених в оскаржуваній постанові Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року № 758" суди зазначили, що граничні роздрібні ціни на природний газ для споживачів на єдиному рівні у розмірі 6879,00 грн за 1000 куб. метрів, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року №758" є економічно необґрунтованими і не можуть встановлюватись КМУ лише на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ без врахування всіх обставин, що мали значення для прийняття оскаржуваного рішення, у т.ч. економічного характеру, та існуючого правового регулювання процедури прийняття такого роду актів.

Також суди дійшли висновку, що позивачі є учасниками відносин, в яких застосовувався базовий акт та застосовуються зміни, що оскаржуються. Придбання природного газу та теплової енергії, що знаходиться у сфері регулювання оскаржуваних Змін, є звичайною потребою людини, необхідною для забезпечення її життєдіяльності, у тому числі позивачів, та під час розгляду справи з боку відповідача не надано доказів зворотного відносно позивачів та не доведено, зокрема, відсутності у позивачів правового інтересу до дотримання загального правового порядку при здійсненні суб`єктом владних повноважень нормотворчої діяльності у сфері, що регулює загальну сферу споживання, суб`єктами якої є ці позивачі.

Вважаючи спірну постанову протиправною, позивачі звернулись до суду із вказаними вище позовами, які були задоволені судом.

В той же час, постановою Верховного Суду від 25 червня 2020 року рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Частиною п`ятою статті 353 КАС України визначено, що висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

У вказаній постанові Верховний Суд звернув увагу на необхідності усунення ряду недоліків.

Зокрема Верховний Суд вказав на норму статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», в якій вказується на консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства, а не на узгодження, як вказано у рішеннях судів, а відтак на необхідність здійснення аналізу повноважень Секретаріату Енергетичного Співтовариства, виходячи із положень Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Закону України «Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства», Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства інших законодавчих актів, які врегульовують відносини України із Енергетичним Співтовариством, а також на з`ясування юридичної сили, наслідків консультації, встановлення обставин щодо форми, в якій повинна надаватися така консультація, обсягу питань, що нею охоплюється, чи охоплює консультація питання про які йдеться у спірній постанові, а також чи носить така консультація інформаційний, дорадчий або обов`язковий характер.

Також Верховним Судом звернуто увагу на правову природу спірної постанови та з`ясування обставин стосовно її відповідності ознакам регуляторного акта.

Крім того, Верховний Суд зауважив, що суди не з`ясували коло суб`єктів, яких безпосередньо стосується оскаржуваний нормативно-правовий акт, виходячи з мети прийняття спірної постанови, зокрема в частині покладення спеціальних обов`язків. При цьому звернуто увагу на положення статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), яка була чинна на момент звернення позивачів до суду та положення статті 264 КАС України в редакції, яка набула чинності 15 грудня 2017 року, стосовно обмеження щодо кола осіб, які мають право звернутися із позовом з приводу оскарження нормативно-правового акту.

Подана ОСОБА_1 позовна заява направлена на захист порушених, на її думку, суб`єктом владних повноважень прав та перевірку на предмет законності постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року № 758».

При цьому, як наголошує Верховний Суд, суди не встановили з якого моменту та у зв`язку із чим порушено права ОСОБА_1 .

Також Верховним Судом викладені зауваження щодо необхідності з`ясування судом обставин порушеного права Громадської організації «Тарифна мобілізація».

Крім того, Верховним Судом звернуто увагу, що на момент розгляду справи у суді першої інстанції, спірна постанова КМУ №315 втратила чинність, на підставі іншої постанови відповідача №867 від 19 жовтня 2018 року.

У Рішенні від 03 жовтня 1997 року № 4-зп Конституційний Суд України надав роз`яснення стосовно порядку набрання чинності нормативно-правовими актами. Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».

Одна норма може спричиняти недійсність іншої; в цьому випадку "недійсна" норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її "витіснила" (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. - С. 23.).

Крім того, чинне законодавство України не передбачає жодних випадків поняття "відновлення" в силі нормативних актів Уряду, які у встановленому порядку втратили чинність.

Відтак, на час прийняття рішення судом першої інстанції постанова КМУ №315 була нечинною.

Також Верховний Суд зазначив, що поза увагою судів першої та апеляційної інстанції залишилися доводи третьої особи ОСОБА_3 про те, що окрім спірного рішення оцінці на предмет правомірності підлягають також дії відповідача, пов`язані із прийняттям спірної постанови.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2020 року справу №826/9665/16 прийнято до провадження та призначено до розгляду у підготовчому судовому засіданні.

У підготовчому судовому засіданні було залучено до участі у розгляді справи третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору: - Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернігівгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківськгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Миколаївгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Рівнегаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Запоріжгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Закарпатгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Житомиргаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернівцігаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Хмельницькгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Сумигаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Вінницягаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Волиньгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз Збут»; - Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпропетровськгаз Збут».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2021 року закінчено підготовче провадження по справі та призначено справу до розгляду по суті.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2021 року позовну заяву Громадської організації «Тарифна мобілізація», у відповідності з частиною п`ятою статті 205, пунктом 4 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, залишено без розгляду.

В судовому засіданні представник позивача Тимошенко Юлії Володимирівни, підтримав позов та просив його задовольнити.

Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на боці позивача ОСОБА_3 підтримала позовні вимоги позивача, просила їх задовольнити та врахувати надані третьою особою пояснення щодо предмета спору.

Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог з підстав, викладених у відзиві на позов. Зокрема, вказував на втрату чинності оскаржуваною постановою станом на час розгляду справи по суті, а також на відсутність порушеного права у позивача ОСОБА_1 .

Представники третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, які були присутні у судовому засіданні, а також які надали свої пояснення щодо позовних вимог, також заперечували проти задоволення позовних вимог. Наголошували на відсутності порушеного права позивача, нечинності оскаржуваної постанови та в зв`язку з цим відсутності можливості відновити порушене право, в разі задоволення позовних вимог.

Під час судового розгляду третьою особою ОСОБА_3 подавалась заява щодо зміни назви третьої особи з кодом з Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства.

В той же час, з огляду на ухвалення Кабінетом Міністрів України постанови від 21 травня 2021 року №504 «Про перейменування Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України», якою перейменовано Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на Міністерство економіки України, та внесені відповідні відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, суд вважає за доцільне змінити найменування учасника справи - третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на Міністерство економіки України.

Заслухавши доводи та заперечення учасників справи, дослідивши матеріали справи, суд за згодою присутніх учасників справи вирішив завершити розгляд справи у порядку письмового провадження.

Так, судом встановлено, що на підставі статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" Кабінетом Міністрів України 01 жовтня 2015 року прийнято постанову №758 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)".

Пунктом 2 постанови КМУ від 01 жовтня 2015 року № 758 встановлено, що з метою забезпечення соціального захисту громадян на період з 01 жовтня 2015 року по 31 березня 2016 року (включно) установлено пільгову граничну роздрібну ціну на природний газ, який використовується населенням для індивідуального опалення або комплексно (індивідуальне опалення, приготування їжі та/або підігрів води), в розмірі 3,60 грн за 1 куб. метр у разі використання до 1200 куб. метрів природного газу (включно) протягом зазначеного періоду.

Зазначено, що ця постанова набирає чинності з 01 жовтня 2015 року та діє до 01 квітня 2017 року.

Положення, затверджене Постановою № 758, визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів на ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, а також для підтримання належного рівня безпеки постачання природного газу споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції, та з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.

27 квітня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року № 758", яка оприлюднена у виданні "Урядовий кур`єр" (2016, 04, 30 квітня 2016 року № 83) та у виданні "Офіційний вісник України" (2016, № 35 (13 травня 2016 року), ст. 1365).

Кабінетом Міністрів України затверджено наступні зміни, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року № 758 (далі - Зміни):

1. Пункт 2 постанови викласти в такій редакції:

"2. Установити, що в разі зміни факторів, які суттєво впливають на рівень регульованих роздрібних цін на природний газ, визначених Положенням про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період), затвердженим пунктом 1 цієї постанови, зазначені роздрібні ціни можуть переглядатися щокварталу.".

2. У Положенні про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період), затвердженому зазначеною постановою:

1) пункт 6 викласти в такій редакції:

"6. НАК "Нафтогаз України" з 01 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно) придбаває природний газ відповідно до абзаців першого та третього пункту 5 цього Положення за ціною, визначеною на рівні 4849,00 грн за 1000 куб. метрів (без урахування податку на додану вартість), що у відповідному випадку збільшується на тариф на послуги з транспортування природного газу в точці входу до газотранспортної системи.";

2) у пункті 12:

абзац третій замінити абзацами такого змісту:

"Ц опт - регульована оптова ціна на природний газ для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу, що розраховується за такою формулою:

Ц опт = (Ц NCG х К GCV х К євро/дол. США) + (С ф х К GCV х К євро/дол. США) + (ТВ імп х К GCV х К євро/дол. США) + Т вхГТС х К дол. США (гривень за 1000 куб. метрів),

де Ц NCG - ціна імпортованого природного газу на німецькому газовому хабі (NCG), визначена згідно з даними агентства "Platts European Gas Daily", розділ "Platts European assessments, NetConnect Germany", яку надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

К GCV - коефіцієнт, який відображає значення співвідношень одиниць енергії (МВт·г) та об`єму (1000 куб. метрів) і визначається відповідно до інформації, наведеної на офіційному веб-сайті оператора газотранспортної системи Словаччини компанії "Eustream, a. s.", який надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

К євро/дол. США - крос-курс євро до долара США, за даними агентства "Bloomberg";

С ф - прогнозна вартість транспортування природного газу від німецького газового хабу (NCG) до віртуальної торгової точки на території Словаччини, що визначається як найменша з двох величин: діючих тарифів європейських операторів газотранспортних систем або різниці в цінах на природний газ на віртуальній торговій точці на території Словаччини та на німецькому газовому хабі (NCG), яку надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

ТВ імп - вартість транспортування природного газу від віртуальної торгової точки до західного кордону України (вартість "виходу" з газотранспортної системи Словаччини), яку надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

Т вхГТС - тариф на послуги з транспортування природного газу транскордонними газопроводами для точок входу в газотранспортну систему України, установлений НКРЕКП (без урахування податку на додану вартість);

К дол. США - прогнозний обмінний курс гривні до долара США.".

У зв`язку з цим абзаци четвертий - восьмий вважати відповідно абзацами одинадцятим - п`ятнадцятим;

абзац п`ятнадцятий виключити;

3) пункти 13 і 131 викласти в такій редакції:

"13. З 01 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно) діє гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн за 1 куб. метр.

13-1. З 01 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно) діють граничні роздрібні ціни на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) у розмірі 3,913 грн за 1 куб. метр.";

4) пункт 16 викласти в такій редакції:

"16. НАК "Нафтогаз України" у період з 01 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно) постачає природний газ виробникам теплової енергії за регульованою ціною (без урахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів, що включаються до вартості природного газу, відповідно до Податкового кодексу України) з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню в розмірі 4942 гривень за 1000 куб. метрів, а для виробництва теплової енергії для релігійних організацій - в розмірі 2471 гривня за 1000 куб. метрів".

Згідно з пояснювальною запискою до оскаржуваної постанови № 315 від 27 квітня 2016 року, проєкт постанови розроблений з метою ліквідації перехресного субсидіювання та доведення роздрібних цін на газ для населення до рівня паритету з імпортом. Метою проєкту є впорядкування цін на природний газ для споживачів, які підпадають під дію Положення, та встановлення ціни газу як товару на рівні 100% паритету до ціни імпортованого природного газу, що є складовою домовленостей з МВФ.

Суть запропонованих змін, згідно з пояснювальною запискою НАК "Нафтогаз України", придбання природного газу у ПАТ "Укргазвидобування" за ціною, визначеною на рівні 4849,00 грн за 1000 куб.м. (без урахування ПДВ);

- ціна газу як товару встановлюється на рівні 4942,00 грн за 1000 куб. м, що відповідає рівню імпортного паритету;

- граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів встановлюються на єдиному рівні у розмірі 6879,00 грн за 1000 куб. м. та релігійних організацій 3913,00 грн за 1000 куб. м;

- НАК "Нафтогаз України" постачатиме газ виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії та/або з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню за регульованою ціною (без врахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів), у розмірі 4942,00 грн за 1000 куб.м., для релігійних організацій - у розмірі 2471,00 грн за 1000 м. куб.

Зазначено у пояснювальній записці, що надходження до державного бюджету спрямовуватимуться, зокрема, на виплату житлових субсидій, які залишаються головним механізмом забезпечення соціального захисту населення під час оплати ЖКП та гарантують малозабезпеченим громадянам стабільність витрат на їх оплату незалежно від зміни тарифів.

Постанова №315 втратила чинність на підставі постанови КМУ №867 від 19 жовтня 2018 року.

Вирішуючи спір суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до статті 3 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII « Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон №794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до приписів статті 20 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України, серед іншого забезпечує проведення державної політики цін та здійснює державне регулювання ціноутворення.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

При цьому, згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У свою чергу статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV) визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

08 травня 2015 року набув чинності Закон України від 09 квітня 2015 року №329-VIII "Про ринок природного газу", який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

Відповідно до частини третьої статті 2 зазначеного Закону, рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.

Водночас, частина перша статті 11 зазначеного Закону ("Спеціальні обов`язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу") встановлено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Згідно із пунктом 13 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.

З наведених правових норм вбачається, що законодавець у частині першій статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» визначив повноваження саме Кабінету Міністрів України у виключних випадках та на визначений строк, в обсязі та на певних умовах покладати спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу у процесі функціонування ринку природного газу. В той час як Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг здійснює свої повноваження щодо державного регулювання діяльності суб`єктів господарювання стосовно інтересів споживачів, реалізує цінову та тарифну політику в процесі такої діяльності тощо.

Зокрема в листі №13519/16.2.2/7-20 від 16 грудня 2020 року НКРЕКП зауважила, що статтею 4 Закону України «Про ринок природного газу» визначені основні завдання, компетенція та права НКРЕКП на ринку природного газу, з аналізу яких вбачається, що до повноважень Регулятора не належить встановлення цін на природний газ. Таким чином, у зв`язку з введенням в дію Закону України «Про ринок природного газу» з 01 жовтня 2015 року НКРЕКП не має повноважень щодо забезпечення проведення цінової політики на ринку природного газу (в частині встановлення цін на природний газ).

Отже доводи позивача, що до саме повноважень НКРЕКП відноситься встановлення цін на природний газ, є безпідставними.

Як було зазначено вище, предметом судового контролю у цій справі є постанова Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року №315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року №758».

При цьому, саме постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року №758 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)» покладені спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу.

Згідно пункту 1 Положення, затвердженого Постановою №758, це Положення визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів на ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, а також для підтримання належного рівня безпеки постачання природного газу споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції, та з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.

В пункті 3 Положення наведений перелік спеціальних обов`язків, які покладаються на певне коло суб`єктів ринку природного газу.

В той же час, як слушно наголосив представник відповідача та підтримано представниками третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, встановлення виключних умов та визначення спеціальних обов`язків для суб`єктів ринку природного газу не є предметом спору у даній справі. Спірною постановою лише вносяться зміни до Постанови №758.

В судовому засіданні представник позивача та третя особа ОСОБА_3 вказували на порушення процедури прийняття Постанови №315, зокрема щодо непроведення консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Дійсно, частиною першою статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» визначено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Проаналізувавши Договір про заснування Енергетичного Співтовариства, Закон України «Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства», Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, вбачається відсутність чітко визначеного механізму (порядку, процедури) проведення консультацій у процесі функціонування ринку природного газу учасника Співтовариства із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. Не встановлено в якій формі повинна надаватися така консультація, за якими питаннями та який характер (дорадчий, інформаційний чи обов`язковий) носить така консультація.

В судовому засіданні представник відповідача зауважив, що Енергетичне Співтовариство виконує наглядову функцію за додержанням учасниками Енергетичного Співтовариства принципів Угоди про заснування Енергетичного співтовариства, і в разі виникнення порушень при ухваленні учасником співтовариства рішень, Співтовариство реагує відповідними зауваженнями.

В листі АК «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» №14-3701/1.18-20 від 17 грудня 2020 року, адресованому Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на ухвалу суду від 11 листопада 2020 року, зазначено, що на виконання зобов`язань України за Договором про заснування Енергетичного Співтовариства та Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, був прийнятий Закон України «Про ринок природного газу» (далі - Закон) спрямований на імплементацію актів законодавства Енергетичного Співтовариства у сфері енергетики, а саме: Директиви 2009/73/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу та про скасування Директиви 2003/55/ЄС; Регламенту (ЄС) 715/2009 про умови доступу до мереж транспортування природного газу та яким скасовується Регламент (ЄС) 1775/2005; Директиви 2004/67/ЄС про здійснення заходів для забезпечення безпеки постачання природного газу. При цьому суб`єкти владних повноважень, а також суди при застосуванні норм Закону беруть до уваги правозастосовну практику Енергетичного Співтовариства та Європейського Союзу, зокрема рішення Суду Європейського Союзу (Європейського Суду, Загального Суду), практику Європейської Комісії та Секретаріату Енергетичного Співтовариства щодо застосування положень актів законодавства Європейського Союзу, зазначених у частині першій статті 2 Закону.

Частиною другою статті 12 Закону передбачено, що постачання природного газу здійснюється за цінами, які вільно встановлюються між постачальником та споживачем, крім випадків, передбачених цим Законом.

Закон остаточно визначив роботу товарного ринку природного газу за принципами вільної добросовісної конкуренції та невтручання держави у функціонування ринку природного газу, крім випадків, коли це необхідно для усунення вад ринку або забезпечення інших загальносуспільних інтересів, за умови, що таке втручання є мінімальним.

При цьому представник відповідача зазначив, що при прийнятті Кабінетом Міністрів України спірної постанови №315 будь-яких зауважень з боку Секретаріату Енергетичного Співтовариства не надходило.

Водночас представник відповідача повідомив, що Уряд України до Секретаріату Енергетичного Співтовариства саме для проведення консультації при ухваленні постанови від 27 квітня 2016 року №315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року №758» не звертався, тобто консультації не проводились.

Судом було запропоновано відповідачу надати інформацію та відповідні докази щодо проведення консультацій з ЕС при прийнятті Постанови №758. Однак відповідач повідомив, що такою інформацією не володіє.

Третя особа ОСОБА_3 у додаткових пояснення, поданих 24 серпня 2021 року, вказала, що не розробивши методику проведення консультацій із Секретаріатом Енергетичного співтовариства, відповідач порушив вимоги абз. 18 пп.1 п.1 статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», згідно з яким відповідач забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності. На думку третьої особи, це свідчить про незаконність (протиправність) дій (бездіяльності) відповідача при виданні Постанови №758 та внесенні змін до неї оскаржуваною Постановою №315. Тому, третя особа вважає, що Постанова №315 має бути визнана незаконною (протиправною) та нечинною з дати її видання.

На зауваження ОСОБА_3 слід зазначити, що предметом спору у даній справі є Постанова №315, а не дії відповідача щодо не розроблення методики проведення консультацій з ЕС та щодо правомірності Постанови №758.

Також, суд звертає увагу, що Верховним Судом при перегляді рішень першої та апеляційної інстанції у даній справі було наголошено, що з урахуванням норм статті 171 КАС України (чинної на час звернення позивачів до суду у 2016 році) та норм статті 265 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року) нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду, що виключає (в разі задоволення позову) визнання нормативно-правового акта нечинним з дати його видання.

Утім, з огляду на дослідження та оцінку всіх обставин у даній справі, суд дійшов висновку, що не проведення Кабінетом Міністрів України вищезазначених консультації не є самостійною та достатньою підставою для визнання протиправною оскаржуваної постанови №315.

У листі Міністерства енергетики України №26/1.4-7.3-25266 від 15 грудня 2020 року проінформовано, що відповідно до частини восьмої статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, доводить до відома Секретаріату Енергетичного Співтовариства інформацію про заходи, вжиті на виконання цієї статті, у тому числі щодо можливих наслідків таких заходів для конкуренції на ринку природного газу України та на ринку природного газу Енергетичного Співтовариства.

Представник третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача НАК «Нафтогаз України» у своїх поясненнях, зокрема вказав, що Секретаріат, згідно з наданими йому повноваженнями, спостерігає за виконанням Сторонами взятих на себе зобов`язань за цим Договором (Договір про заснування Енергетичного Співтовариства) та передає щорічні звіти про хід виконання зобов`язань Раді Міністрів (п.b ст. 67 Договору).

При цьому, представником зауважено, що доказів, які б підтверджували, що прийняття Кабінетом Міністрів України постанови №315 від 27 квітня 2016 року спричинило порушення Україною взятих на себе зобов`язань за Договором, до суду не надано.

Також учасниками справи не надано доказів спричинення негативних наслідків прийняттям оскаржуваної Постанови №315 без проведення консультацій з ЕС, а також при виконанні умов Договору про заснування Енергетичного Співтовариства.

Позивач, обгрунтовуючи своє порушене право спірною постановою, також вказував на порушення відповідачем регуляторної політики при прийнятті нормативно-правового акту.

Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Державна регуляторна служба України у відповіді за вих. №4543/0/20-16 від 21 липня 2016 року на адресу Міністерства юстиції України повідомила, що проведеним аналізом редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року №315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758» встановлено, зокрема, що дія положень постанови поширюється на визначене коло суб`єктів господарювання (постачальників природного газу, на яких покладено спеціальні обов`язки), оскільки перелік таких суб`єктів визначений в додатку 1 до постанови від 01.10.2015 №758 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)».

Крім того, згідно статті 3 Закону України від 11.09.2003 №1160-IV дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям, зокрема актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги (газопостачання, згідно Закону України «Про житлово-комунальні послуги» відносяться до таких послуг).

З огляду на зазначене Державна регуляторна служба України дійшла висновку, що постанова Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року №315 не є регуляторним актом та не потребувала реалізації процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

В пояснювальній записці Міністерства економічного розвитку і торгівлі України до проекту Постанови №315 в розділі 10 зазначено аналогічне, що проект постанови не є регуляторним актом.

Зважаючи на те, що Постанова №315 є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на визначене коло осіб, на яких Постановою №758 покладено спеціальні обов`язки, зокрема НАК «Нафтогаз України», АТ «Укргазвидобування» та постачальників, визначених Додатком 1 до Положення, затвердженого Постановою №758, а також, що спірна постанова встановлює граничні ціни на природний газ, отже підпадає під визначення акту, яким встановлюються ціни/тарифи на певну житлово-комунальну послугу - така постанова не є регуляторним актом, а відтак не потребує додержання процедури, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Третя особа ОСОБА_3 у додаткових поясненнях від 24 серпня 2021 року зауважувала, що у пояснювальній записці до проекту Постанови №758 та проекту Постанови №315 зазначено було, що до основних законодавчих актів у сфері правового регулювання обох постанов належить Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому не викликає сумніву, що Постанова №315 є регуляторним актом.

З цього приводу суд наголошує, що врахування у пояснювальній записці до проектів Постанов №758 та №315 до кола законодавчих актів у сфері правового регулювання обох постанов Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також зазначення у пояснювальній записці (свідомо чи помилково), що проект постанови №758 є регуляторним актом, не змінює правову природу оскаржуваної постанови як нормативно-правового акту, який встановлює ціни на природний газ та покладає спеціальні обов`язки на конкретно визначене коло осіб.

Окрім того, саме в Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» зазначено, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям, зокрема актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги. Наведене спростовує доводи третьої особи, як споживача природного газу, який не погоджується з встановленими оскаржуваною постановою цінами на природний газ.

Під час попереднього розгляду справи у суді першої інстанції третя особа ОСОБА_3 вказувала на протиправність дій відповідача при прийнятті оскаржуваної постанови з огляду на надання оцінки судом у справі №826/2507/18 Постанові Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року №203 «Про норми споживання природного газу для населення у разі відсутності газових лічильників», як нормативно-правового акту та регуляторного акту. Внаслідок визнання постановою суду від 27 листопада 2018 року незаконною регуляторної діяльності відповідача при прийнятті Постанови №203, яка прийнята 23 березня 2016 року, а Постанова №315 від 27 квітня 2016 року прийнята пізніше, відтак відповідач дотримувався однієї і тієї ж процедури при прийнятті Постанови №315 та Постанови №203, отже його дії, за висновком третьої особи, є протиправними.

З приводу зауваженого третьою особою ОСОБА_3 , суд зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України №203 «Про норми споживання природного газу для населення у разі відсутності газових лічильників» врегульовані правовідносини, які стосуються норми споживання природного газу населенням за певних умов (у разі відсутності лічильників) і чи відповідає Постанова №203 умовам, визначеним Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», надана оцінка судами.

В той же час, Постанова №315 вносить зміни до Постанови №758, яка в свою чергу, встановлює спеціальні обов`язки у сфері ринку природного газу на виключних умовах для визначеного кола суб`єктів такого ринку, тобто Постанова №315 регулює зовсім інші правовідносини і між іншими суб`єктами.

Тому дії відповідача при прийнятті оскаржуваної постанови при порівнянні з діями при прийнятті Постанови №203 не можуть вважатись тотожними.

При цьому слід наголосити, що скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанції Верховний Суд щодо цін на природний газ, встановлених в оскаржуваній постанові, зауважень, які повинні бути враховані судом при новому розгляді справи, не вказував.

До того ж, в матеріалах справи міститься Висновок експертів за результатами проведення комісійної судово-економічної експертизи Київського науково-дослідного інституту судових експертиз (КНДІСЕ) від 01 березня 2018 року №4687-4689/17-45, на виконання ухвали суду від 22 лютого 2017 року у справі №826/9665/16, в якій на вирішення експертизи постановлено питання: «Чи була економічно обгрунтованою, в розумінні вимог ч. 2 статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення», гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб.метр, визначена підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016р. №315, станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України?».

За висновками експертів гранична ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб. метр, визначена підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року №315, є економічно обгрунтованою, в т.ч. в розумінні вимог частини другої статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» від 21.06.2012 №5007-VI та пункту 6 статті 4 Закону України «Про ринок природного газу від 09.04.2015 №329-VIII, оскільки:

- є елементом заходів, спрямованих на: а) реалізацію положень пункту 9 Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 року №5/2015; б) усунення грошового дефіциту діяльності ПАТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»; в) збільшення власних джерел фінансування діяльності ПАТ «Укргазвидобування», що має позитивний вплив на перспективи реалізації «Програми 20/20»,

- базується на принципі повної компенсації витрат постачальника та має на меті забезпечувати співставність ціни на природний газ з: а) витратами на придбання, продаж та б) маржинальним прибутком (торговою націнкою) від його продажу.

Скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі Верховний Суд, окрім іншого, вказав на положення статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка була чинна на час прийняття оскаржуваної постанови та на час звернення позивача до суду) та на аналогічні норми, які містяться у частині другій статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка набула чинності 15 грудня 2017 року), за якими встановлені певні обмеження щодо кола осіб, які мають право звернутися із позовом, тобто норми спірної постанови повинні безпосередньо стосуватися прав та/або охоронюваних інтересів позивача.

В зв`язку з цим Верховний Суд зауважив, що суди не встановили з якого моменту та у зв`язку із чим порушено право ОСОБА_1 .

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу, як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:

- має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права;

- пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

- є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

- є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику;

- порушений суб`єктом владних повноважень.

Подана ОСОБА_1 позовна заява направлена на захист порушених, на її думку, суб`єктом владних повноважень прав та перевірку на предмет законності постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року № 758».

Як неодноразового було наголошено вище, оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України №315 від 27 квітня 2016 року лише вносяться зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2015 року № 758, яка, в свою чергу, не є предметом спору у даній справі, яка не визнана протиправною та нечинною, та яка стосується безпосередньо визначеного кола осіб, на яких покладено спеціальні обов`язки: НАК «Нафтогаз України», АТ «Укргазвидобування» та постачальників природного газу, перелік яких визначений в Додатку 1 до Положення.

Відтак, позивачем не доведено, що вона є суб`єктом правовідносин, на якого розповсюджується оскаржувана постанова та який має право на звернення з позовом щодо оскарження Постанови №315, а також не доведено, що на позивача в майбутньому розповсюджуватимуться положення цієї постанови.

Представник позивача та третя особа на боці позивача ОСОБА_3 вказували на те, що позивач, як і власне третя особа, чи будь-хто інший в Україні є споживачем природного газу, а тому положення оскаржуваної постанови стосуються таких осіб, оскільки впливають та вартість отриманої послуги і теоретично до всіх громадян може бути застосований цей акт.

З метою виконання вказівок Верховного Суду, викладених у постанові від 25 червня 2020 року, для встановлення обставин з якого моменту та у зв`язку з чим порушено право позивача, судом було запропоновано представнику позивача надати докази на підтвердження зазначених обставин.

Однак, станом на час вирішення справи по суті та ухвалення рішення, доказів стороною позивача не надано.

Що стосується вказівки позивача як споживача послуг природного газу і, відповідно, застосування до неї оскаржуваної постанови, суд звертає увагу на те, що пунктом 1 Положення, затвердженого Постановою №758 визначено, що це Положення не позбавляє побутових споживачів та виробників теплової енергії права обирати постачальника природного газу та права придбавати природний газ за цінами, що вільно встановлюються сторонами договору постачання природного газу, як це передбачено Законом України "Про ринок природного газу"; - не позбавляє постачальників природного газу права вільно обирати оптового продавця природного газу для потреб їх господарської діяльності.

Доводів та доказів щодо того, що позивачу завдано порушення в неможливості реалізації наведеної норми, позивачем не надано.

Також представником відповідача було наголошено, що під час попереднього розгляду справи у суді першої інстанції позивач вказувала, що вона не користується природним газом.

Таким чином, позивачем не доведено порушеного свого права, яке б підлягало судовому захисту, а також публічного інтересу, в зв`язку з відсутністю критеріїв, визначених рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі №1-10/2004.

При цьому слід звернути увагу на те, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай безпосередніх індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушень закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи. Позови «в інтересах законності» не мають на меті захист порушених суб`єктивних прав, а тому в таких справах не може бути реалізовано завдання адміністративного судочинства.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразового наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обгрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України».

Суд погоджується з представником відповідача, що на час чинності постановою №315, остання жодним чином не порушувала прав та інтересів позивача, а з втратою чинності оскаржуваної постанови згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року №867, позивач не може бути суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

В свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України №867 від 19 жовтня 2018 року «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» затверджено Положення, яким з визнанням втратою чинності Постанов №758 та №315, покладено спеціальні обов`язки на визначених в цьому Положенні суб`єктів ринку природного газу на період дії цієї Постанови №867 з 1 листопада 2018 року до 20 травня 2021 року.

Відповідно, Постанова №867 не застосовується до споживачів, а тому суд не розглядає питання можливості застосування положень пункту 8 частини першої статі 238 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), на що звертав увагу Верховний Суд у постанові від 25 червня 2020 року.

Отже, на момент розгляду справи по суті постанова Кабінету Міністрів України №315 є такою, що втратила чинність.

За наслідками оцінки всіх обставин у даній справі судом не встановлено порушеного права позивача, яке б підлягало захисту судом та підстав для визнання оскаржуваної постанови протиправною на час її дії.

Частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Відповідач виконав покладений на нього наведеними нормами частини другої статті 77 КАС України обов`язок.

Враховуючи викладене суд дійшов висновку про необгрунтованість позовних вимог, а відтак позовні вимоги є такими, що не підлягають задоволенню.

Оскільки позивачу відмовлено у задоволенні позову, судові витрати відсутні.

Керуючись статтями 2, 33, 72-77, 139, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною (незаконною) постанови №315 від 27 квітня 2016 року - відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Шейко Т.І.

Судді Васильченко І.П.

Донець В.А.