Справа № 640/16325/20
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2021-09-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
01 вересня 2021 року м. Київ
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач-1, КМ України) та Державного агентства резерву України (далі - Відповідач-1, Держрезерв), в якому, з урахуванням заяви про зміну та доповнення предмету позову від 21.09.2020 року, просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 року №519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України»;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 року №522-р «Про тимчасове покладання виконання обов`язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. »;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України від 15.05.2020 року №161-К «Про кадрові питання», яким оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 року №519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 року №522-р «Про тимчасове покладання виконання обов`язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. », а також припинено виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15.05.2020 року відповідно до ч. 1 ст. 87-1 Закону України «Про державну службу»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України №264-К від 21.08.2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати запис №23 від 21.08.2020 року в трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державного агентства резерву України з 16.05.2020 року;
- стягнути з Кабінету Міністрів України та Державного агентства резерву України на користь ОСОБА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2 , судові витрати у справі.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що прийняття Урядом України оскаржуваного розпорядження від 13.05.2020 року №519-Р відбувалося із дотримання вимог чинного законодавства на підставі відповідного подання Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства згідно ст. 87-1 Закону України «Про державну службу», у зв`язку з чим підстави для його скасування, а також для задоволення інших похідних від нього позовних вимог відсутні. Крім того, суд зауважив на помилковості доводів Позивача про необхідність оприлюднення розпорядження Відповідача-1, оскільки така вимога законодавцем не висувається до актів Уряду України з кадрових питань.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його повністю та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що, по-перше, судом першої інстанції не було враховано, що розпорядження від 13.05.2020 року №519-Р прийнято Кабінетом Міністрів України на підставі пропозиції Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, а не на підставі подання, що прямо вимагається ст. 87-1 Закону України «Про державну службу», по-друге, будь-яких існуючих підстав для звільнення ОСОБА_1 із займаної посади Відповідачами не доведено, а застосування норм ст. 87-1 Закону України «Про державну службу» до Позивача взагалі є безпідставним, оскільки вони не відповідають ст. ст. 22, 38, 64 Конституції України, носять дискримінаційний характер, допускають свавільне звільнення державних службовців категорії «А» та у подальшому були виключені із Закону України «Про державну службу».

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково та вирішено:

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державного агентства резерву України, третя особа: Тимчасово виконуючий обов`язки Голови Державного агентства резерву України - заступник Голови Держрезерву Барабаш Микита Олександрович, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України».

Визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України від 15 травня 2020 року № 161-К «Про кадрові питання» в частині оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України» та припинення виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15 травня 2020 року відповідно до ч. 1 ст. 87-1 Закону України «Про державну службу».

Визнати протиправним та скасувати наказ Державного агенства резерву України № 264-К від 21 серпня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 ».

Визнати протиправним та скасувати запис № 23 від 21 серпня 2020 року в трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 .

Зобов?язати Кабінет Міністрів України поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державного агентства резерву України з 16 травня 2020 року.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Обґрунтовуючи такий висновок, суд апеляційної інстанції виходив з того, що до Позивача були застосовані норми статті 87-1 Закону України № 889-VIII від 10.12.2015 року «Про державну службу», яка суперечить самому Закону України «Про державну службу» та Конституції України, та які були в подальшому виключені самим законодавцем. За висновком суду, звільнення ОСОБА_1 на підставі положень статті 87-1 Закону є протиправним, порушує принципи верховенства права, допускає дискримінацію та порушення базових принципів державної служби, а також суперечить висновкам Європейського суду з прав людини. Окремо суд зауважив, що за своїм змістом таке звільнення, що має місце без наявних на те будь-яких юридичних підстав, є політично вмотивованим.

На моє переконання, указана позиція суду апеляційної інстанції є помилковою з таких підстав.

Основні принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, врегульовано Законом України «Про державну службу» (далі - Закон).

У статті 12 Закону передбачено, що система управління державною службою включає: 1) Кабінет Міністрів України; 2) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби; 3) Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії; 4) керівників державної служби; 5) служби управління персоналом.

Згідно п. 1 ч. 7 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон про КМУ) Кабінет Міністрів України призначає на посаду державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу.

Частиною 1 статті 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон про центральні органи) визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Згідно ч. 1 ст. 19 Закону про центральні органи керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України. Керівник центрального органу виконавчої влади звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України або міністра, який спрямовує та координує діяльність такого органу.

Відповідно до п. 1 Положення про Державне агентство резерву України, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 року №517 (далі - Положення №517, у редакції, яка діяла на час прийняття оскаржуваного рішення), Державне агентство резерву України (Держрезерв) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву.

Пунктом 3 зазначеного вище Положення встановлено, що основними завданнями Держрезерву є: 1) реалізація державної політики у сфері державного матеріального резерву; 2) внесення Міністру розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у зазначеній сфері.

Згідно п. 9 Положення №517 Держрезерв очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства.

У статті 83 Закону визначено підстави для припинення державної служби.

Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону передбачено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).

Згідно частини другої зазначеної норми, зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім випадків, передбачених статтею 87-1 цього Закону.

Статтею 87-1 Закону регламентовано додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 87-1 Закону суб`єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії «А» з власної ініціативи, за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.

Державні службовці, зараховані за штат відповідно до частини першої цієї статті, продовжують перебувати на державній службі згідно з цим Законом, виконуючи обов`язки державного службовця в межах, визначених керівником відповідного державного органу. Граничний строк такого перебування становить шість місяців з дня звільнення з посади відповідно до частини першої цієї статті.

Згідно ч. ч. 4 - 6 ст. 87-1 Закону України «Про державну службу» протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, за пропозицією центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, погодженою з відповідним суб`єктом призначення, державний службовець за його згодою може бути переведений на будь-яку вакантну посаду державної служби не нижче категорії «Б» у державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, без проведення конкурсу.

Якщо протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, державному службовцю не запропоновано переведення відповідно до частини четвертої цієї статті, такий державний службовець звільняється з державної служби керівником державного органу, за штатом якого він перебуває, з виплатою вихідної допомоги у розмірі шести посадових окладів за останньою посадою.

Якщо протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, державний службовець тричі відмовився від переведення на іншу посаду відповідно до частини четвертої цієї статті, такий державний службовець звільняється з державної служби керівником державного органу, за штатом якого він перебуває, без виплати вихідної допомоги.

Системний аналіз викладених вище положень чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства свідчить про те, що спеціальним Законом України «Про державну службу» визначено перелік правових підстав для звільнення з посад державної служби та статтею 87-1 указаного Закону передбачено повноваження суб`єкта призначення приймати рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії «А» з власної ініціативи за наявності відповідних правових підстав.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності визначено Регламентом Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року №950.

Підпунктом 4 пункту 1 параграфу 7 Регламенту передбачено, що на своїх засіданнях Кабінет Міністрів України розглядає питання організаційно-розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання присудження премій та призначення стипендій Кабінету Міністрів. Параграфом 16 цього Регламенту визначено, що порядок денний засідання Кабінету Міністрів України складається, в тому числі, і з кадрових питань. Міністр Кабінету Міністрів подає Прем`єр-міністрові для схвалення проект порядку денного засідання Кабінету Міністрів разом з відповідними матеріалами до нього. При цьому, матеріали з кадрових питань надаються учасникам засідання в день засідання перед його початком. (параграф 17 Регламенту).

Як свідчать матеріали справи, Міністром Мінекономіки України на ім`я Прем`єр-міністра України направлено лист від 07.05.2020 року №2202-14/29399-01 з проханням внести подання Кабінетові Міністрів України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Держрезерву України відповідно до частини 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу», до якого було додано, зокрема, проект відповідного розпорядження Кабінету Міністрів України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України». Тобто, як вірно зазначив суд першої інстанції, за своєю суттю і змістом даний документ є поданням у розумінні статті 87-1 Закону.

При цьому, на мою думку, Окружний адміністративний суд міста Києва обґрунтовано звернув увагу, що матеріалами справи підтверджується, що серед питань Порядку денного засідання Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 року було передбачено вирішення кадрових питань (т. 1 а.с. 163-168). Відповідно до наявного у справі Протоколу №30 засідання Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 року, на якому головував Прем`єр - міністр України Шмигаль Д.А., у межах кадрових питань порядку денного було прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України (т. 1 а.с. 169-180). При цьому, зміст тексту розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 року №519-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови державного агентства резерву України» відповідає змісту проекту розпорядження Кабінету Міністрів України щодо такого звільнення, який був скерований Міністром розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на ім`я Прем`єр-міністра України Шмигаля Д.А. 07.05.2020 року (вих.№2202-14/29399-01) щодо такого звільнення.

Таким чином, з наявних в матеріалах справи доказів вбачається, що звільнення Позивача відбулося у порядку, визначеному статтею 87-1 Закону, на підставі подання відповідного міністра, а саме, подання Міністра Мінекономіки України, через якого відповідно до законодавства спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України діяльність Держрезерву.

Указане, як вірно підкреслив суд першої інстанції, не суперечить змісту листа Секретаріату Кабінету Міністрів України №16884/0/2-20 від 21.05.2020 року, яким поінформовано представника Позивача про те, що подання про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Держрезерву Прем`єр - міністром України до Кабінету Міністрів України не вносилося (т. 1 а.с. 12), оскільки, як було встановлено вище, подання про звільнення Позивача вносилося Міністром Мінекономіки України, а не Прем`єр-міністром України.

Щодо твердження Апелянта про те, що за своїм змістом пропозиція Міністра Мінекономіки України не може бути ототожнена з поданням, як це передбачено ст. 87-1 Закону, то жодних вимог щодо оформлення та змісту подання у згаданій статті Закону не було закріплено, що дає підстави вважати подану Міністром Мінекономіки України пропозицію поданням у розумінні положень ст. 87-1 Закону, адже вона містить волевиявлення керівника Мінекономіки України щодо подальшої роботи Голови Держрезерву.

Судом першої інстанції також обґрунтовано відхилено посилання ОСОБА_1 на приписи Положення №517 та Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначених на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України №298 від 11.04.2012 року, оскільки указані підзаконні акти не відображали особливостей реалізації приписів статті 87-1 Закону, яка була чинною на час звільнення Позивача з посади та, у співвідношенні з зазначеними вище нормативними актами, має вищу юридичну силу і прийнята пізніше за останні, а отже, повинна була застосовуватися у першу чергу.

Відтак, на мою думку, твердження Позивача щодо порушення Відповідачем-1 процедури прийняття оскаржуваного розпорядження від 13.05.2020 року №519-р є необґрунтованими та спростовується матеріалами справи, на чому вірно наголосив суд першої інстанції.

Щодо посилання ОСОБА_1 на недотримання КМ України порядку оприлюднення проекту оскаржуваного розпорядження №519-р від 13.05.2020 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України» суд першої інстанції з посиланням на приписи ст. 50 Закону про КМУ та п. 4 пар. 154 гл. 2 Регламенту обґрунтовано прийшов до висновку про їх безпідставність, оскільки чинним законодавством не передбачено оприлюднення Урядом України проекті розпоряджень з кадрових питань.

Доводи Апелянта про те, що ст. 87-1 Закону звужує соціальні гарантії, які існували раніше, є помилковими, оскільки запровадження цієї норми фактично є зміною законодавства, що по-іншому врегульовує певні правовідносини та, зокрема, передбачає відповідні гарантії прав працівників, до яких вона застосовується, шляхом зарахування їх за штат (а не звільнення зі служби) та пропонування їм інших посад, не нижче категорії «Б» з можливістю відповідного переведення.

Твердження ОСОБА_1 про те, що його звільнення має ознаки дискримінації, є безпідставним з огляду на таке.

Стаття 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» (далі - Закон № 5207-VI) визначає, що непряма дискримінація - ситуація, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Цією ж статтею Закону № 5207-VI визначено, що пряма дискримінація - це ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Згідно ч. 1 ст. 4 Закону № 5207-VI дія цього Закону поширюється на відносини між юридичними особами публічного та приватного права, місцезнаходження яких зареєстровано на території України, а також фізичними особами, які перебувають на території України.

Частиною 3 статті 6 Закону № 5207-VI установлено, що не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме: спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту; здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними; надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом; встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян; особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб.

Дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб без об`єктивного та розумного обґрунтування у відносно схожих ситуаціях (пункт 48 рішення ЄСПЛ від 07.11.2013 року у справі «Пічкур проти України»).

Аналіз змісту спірних у цій справі індивідуальних актів щодо Позивача свідчить, що останні не надають необґрунтованих переваг особам за їх певними ознаками та не передбачають поводження з особами у різний спосіб у відносно схожих ситуаціях.

Крім того, у цих правовідносинах суб`єкти владних повноважень - Кабінет Міністрів України, а також Держрезерв України, повинні були застосовувати норму права, а саме ст. 87-1 Закону, яка була чинною на момент прийняття оскаржуваних рішень, і як наслідок, такі рішення не можуть визнаватися протиправними, якщо воно ґрунтується на чинному на момент їх прийняття законі .

За наведених обставин погоджуюся з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для відмови в задоволенні заявлених позовних вимог, оскільки Відповідачі діяли на підставі і на виконання норм чинного законодавства та в межах наданих їм повноважень. Крім того, оскільки позовні вимоги про поновлення на посаді, внесення записів до трудової книжки та скасуванні інших наказів і розпоряджень є похідними від вимоги про скасування розпорядження №519-р від 13.05.2020 року, то в цій частині позовні вимоги задоволенню також не підлягають.

Таким чином, на мою думку, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягала залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 року - без змін.

Відповідно до ч. 3 ст. 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Отже, я не погоджуюся із викладеними у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 року висновками щодо наявності підстав для скасування рішення суду першої інстанції із прийняттям нового про часткове задоволення позову, про що і зазначаю у цій окремій думці як суддя у справі.

Суддя

Шостого апеляційного

адміністративного суду А.Г. Степанюк