Справа № 200/11287/20-а
Суддя: Сіваченко Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2021-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2021 року справа №200/11287/20-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М., секретар судового засідання Сізонов Є.С., за участі представника відповідача Тичиніна Я.Д., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року (повне судове рішення складено 12 квітня 2021 року у м. Слов`янську) у справі № 200/11287/20-а (суддя в І інстанції Льговська Ю.М.) за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Державного секретаря Міністерства юстиції України Богачової Олени Віталіївни про визнання бездіяльності протиправною,

УСТАНОВИВ:

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Державного секретаря Міністерства юстиції України Богачової Олени Віталіївни (далі - Державний секретар, відповідач-1), Міністерства юстиції України (з урахуванням ухвали місцевого суду від 12 березня 2021 року про залучення Міністерства юстиції України до участі у справі в якості другого відповідача, далі - Міністерства юстиції України, відповідач-2), про визнання протиправною бездіяльності відповідача, що виявилася у відмові в наданні позивачеві публічної інформації - копії графіку відпусток працівників Відділу з питань запобігання та виявлення корупції Міністерства юстиції України на 2020 рік відповідно до його запиту на отримання публічної інформації від 06 жовтня 2020 року, який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 06 жовтня 2020 року за № ПІ-Т-3628 (позовні вимоги викладено з урахуванням нової редакції позовної заяви від 29 січня 2021 року).

Позовні вимоги вмотивовано протиправністю відмови у ненаданні інформації з наступних підстав:

графік відпусток є публічною інформацією, оскільки останній був створений у процесі управлінської діяльності Міністерства юстиції України і знаходився в його володінні, що відповідає змісту поняття «публічної інформації», передбаченого частиною першою статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI);

відповідь відповідача в порушення частини першої статті 22 Закону № 2939-VI не містить посилання на будь-яку підставу для відмови у задоволенні запиту, передбаченої вказаною нормою;

відповідь відповідача не відповідає вимогам частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VI, а саме не містить: прізвища, ім`я, по батькові та посади особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; дати відмови; вмотивована підстава відмови, порядку оскарження відмови;

відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Крім того, у позовній заяві ОСОБА_1 просив суд врахувати правові висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 554/11837/14-а, від 22 травня 2018 року у справі № 800/592/17.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України, що виявилася у відмові в наданні ОСОБА_1 публічної інформації - копії графіку відпусток працівників Відділу з питань запобігання та виявлення корупції Міністерства юстиції України на 2020 рік відповідно до його запиту на отримання публічної інформації від 06 жовтня 2020 року, який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 06 жовтня 2020 року за № ПІ-Т-3628.

Зобов`язано Міністерство юстиції України повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації від 06 жовтня 2020 року, який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 06 жовтня 2020 року за № ПІ-Т-3628, з урахуванням висновків суду, наведених у рішенні.

В іншій частині позову - відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням, Міністерство юстиції України подало апеляційну скаргу, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просило рішення місцевого суду скасувати та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування зазначено, що витребувана позивачем інформація відноситься до службової як внутрівідомча службова кореспонденція відповідно до приписів пункту 1 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Міністерстві юстиції України» від 14 квітня 2017 року № 1277/5. Апелянт зазначив, що на момент звернення позивача з цим позовом позивачем було отримано обґрунтовану відповідь на запит на отримання публічної інформації від 06.10.2020, відтак права, свободи чи інтереси позивача не підлягають судовому захисту. А незгода позивача зі змістом наданої відповіді не свідчить про бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

У відзиві на апеляційну скаргу позивачем висловлено згоду з рішенням місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити. Позивач просив розглянути справу за своєї відсутності.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено таке.

06 жовтня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Міністерства юстиції України із письмовим запитом на отримання публічної інформації № 06/10-06, в якому просив надати копію графіку відпусток працівників відділу з питань запобігання та виявлення корупції Міністерства юстиції України на 2020 рік шляхом надсилання на електронну адресу.

Вказаний запит зареєстровано 06 жовтня 2020 року під № ПІ-Т-3628.

09 жовтня 2020 року на електронну пошту позивача від Міністерства юстиції України надійшов лист-відповідь «Щодо розгляду запиту» №45186/ ПІ-Т-3628/14.1 від 09 жовтня 2020 року за підписом Державного секретаря, в якому повідомлялось, що відповідно до Примірного переліку видів публічної інформації, розпорядником якої є Міністерство юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 04 жовтня 2011 року № 3116/5 (зі змінами та доповненнями), інформація щодо запланованих графіком відпусток не належить до видів публічної інформації, розпорядником якої є Міністерство юстиції України.

З цієї підстави інформація не була надана.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, апеляційний суд виходить з такого.

Спершу слід зазначити, що рішення місцевого суду оскаржено лише відповідачем-2. Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Таким чином, оскільки судове рішення позивачем не оскаржене, апеляційному перегляду підлягає рішення місцевого суду лише в частині, в якій задоволені позовні вимоги. В іншій частині судове рішення апеляційному перегляду не підлягає і має бути залишено без змін.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон № 2939-VI.

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).

Законом № 2939-VI також визначено види інформації з обмеженим доступом та підстави, за яких розпорядник інформації може обмежити доступ до такої інформації.

Так, зокрема, згідно з пунктом 3 частини першої статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є службова інформація.

Пункт 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI передбачає, що відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація, що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

У пункті 5.14 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» від 29 вересня 2016 року № 10 надано роз`яснення, що під внутрівідомчою службовою кореспонденцією слід розуміти будь-який документ незалежно від його назви та реквізитів, який підготовлений будь-якою особою (службовцем) всередині суб`єкта владних повноважень та адресатом якого є інша особа чи структурний підрозділ цього суб`єкта владних повноважень […]. При цьому цей документ повинен мати службовий характер, тобто бути пов`язаним з роботою суб`єкта владних повноважень. […].

Одночасно за змістом Державного класифікатора України - Державного класифікатора управлінської документації ДК 010-98, затвердженого наказом Держстандарту від 31 грудня 1998 року № 1024, графік відпусток відноситься до управлінської документації.

З огляду на наведені визначення, місцевий суд дійшов правильного висновку, що графік відпусток працівників не належить до документів, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію: 1) не має адресата, 2) не має службового характеру, не пов`язаний з роботою суб`єкта владних повноважень: з розробкою напряму діяльності, здійсненням контрольних чи наглядових функцій, процесом прийняття рішення.

За цих обставин, доводи відповідачів про те, що витребувана інформація відноситься до внутрівідомчої службової кореспонденції, а тому є службовою, - є неприйнятними.

Згідно з реченням першим частини другої статті 9 Закону № 2939-VI документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування».

Доказів, що графіку відпустку присвоєно такий гриф, відповідачем не надано.

Навпаки, витребувана інформація (управлінська документація) відноситься до організаційного забезпечення роботи міністерства, що, у свою чергу, пов`язано з виконанням владних управлінських функцій, а тому інформація стосовно реалізації цих функцій охоплюється поняттям публічної інформації і надається відповідно до Закону № 2939-VI.

Суд першої інстанції також правильно не взяв до уваги доводи відповідачів про те, що відповідно до Примірного переліку видів публічної інформації, розпорядником якої є Міністерство юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 04 жовтня 2011 року № 3116/5 (зі змінами та доповненнями), інформація щодо запланованих графіком відпусток не належить до видів публічної інформації, розпорядником якої є Міністерство юстиції України, і, навпаки, графік відпусток є службовою інформацією, оскільки відноситься до внутрівідомчої службової кореспонденції відповідно до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Міністерстві юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 14 квітня 2017 № 1277/5, з огляду на наступне.

Вказані переліки складаються з абстрактних категорій інформації, яка віднесена до публічної або службової, безвідносно до конкретної інформації (конкретного документа). Тобто, по суті йдеться про перелік категорій відомостей, які можуть бути віднесені до публічної або службової інформації, а тому ці переліки не можуть стати підставою для відмови у наданні певної інформації, і, відповідно, відмова у наданні інформації з посиланням на перелік є порушенням вимог Закону № 2939-VI.

Слід також врахувати, що відповідність інформації такій, що передбачена пунктом 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI, не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї.

За змістом частини другої статті 6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є службовою та за умови дотримання сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI («трискладовий тест»).

Так, відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Судами не встановлено, а відповідачем-2 не обґрунтовано у спірній відповіді та/або не доведено під час розгляду справи наявність таких вимог, що б засвідчило наявність підстав для обмеження доступу до неї.

Вказане свідчить про невиконання відповідачем свого обов`язку надати публічну інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту (частина перша статті 20 Закону № 2939-VI).

За цих обставин, колегія суддів погоджується з висновком місцевого суду, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача, що виявилася у відмові в наданні позивачеві публічної інформації - копії графіку відпусток працівників Відділу з питань запобігання та виявлення корупції Міністерства юстиції України на 2020 рік відповідно до його запиту на отримання публічної інформації від 06 жовтня 2020 року, який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 06 жовтня 2020 року за № ПІ-Т-3628, є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Ці вимоги підлягають задоволенню відносно відповідача-2 - Міністерства юстиції України, оскільки первісний позивач - Державний секретар, як було обґрунтовано місцевим судом в ухвалі від 12 березня 2021 року, є неналежним відповідачем у справі.

З метою ефективного захисту прав позивача суд першої інстанції також обґрунтовано на підставі частини другої статті 9 КАС України вийшов за межі позовних вимог та зобов`язав відповідача-2 повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації від 06 жовтня 2020 року, який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 06 жовтня 2020 року за № ПІ-Т-3628, з урахуванням висновків суду, наведених у рішенні.

Посилання сторін на правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 554/11837/14-а, від 22 травня 2018 року у справі № 800/592/17, у рішенні Верховного Суду від 23 листопада 2020 року у справі № 9901/172/20, є безпідставними, оскільки предмети запитів на отримання публічної інформації в наведених і цій справах є абсолютно різними.

Отже, розглянувши подані документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів приходить до висновку, що місцевий суд прийняв рішення з дотриманням як матеріального так і процесуального права, а позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають задоволенню.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статями 291, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року в справі № 200/11287/20-а - залишити без змін.

Повне судове рішення - 31 серпня 2021 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів І. В. Сіваченко

Е. Г. Казначеєв

Г. М. Міронова