Справа № 420/3232/19
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2021-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 420/3232/19

адміністративне провадження № К/9901/9401/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - Виконком) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року (прийняте судом у складі судді Іванова Е.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Федусика А.Г., суддів: Бойка А.В., Шевчук О.А.) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Виконкому, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Одеська міська рада та Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2019 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача №87 від 28 лютого 2019 року «Про затвердження схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою» (далі - Спірне рішення).

На обґрунтування позову зазначив, що у зв`язку з необхідністю здійснення своєї підприємницької діяльності ним на адресу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради для отримання адміністративної послуги було надано заяви та відповідні додатки до них, щодо узгодження розміщення елементів вуличної торгівлі (у тому числі під час проведення ярмарків) у межах узбережжя «Ланжерон». Разом з тим, за всіма заявами позивача Приморською районною адміністрацією Одеської міської ради було відмовлено ОСОБА_1 в розташуванні елементів вуличної торгівлі в межах узбережжя «Ланжерон», оскільки відповідно до рішення Одеської міської ради №4065-VII від 12.12.2018 року «Про деякі питання розміщення елементів вуличної торгівлі на об`єктах благоустрою, закріплених за комунальними підприємствами Одеської міської ради, що здійснюють діяльність з благоустрою та утримання територій пляжів, узбережжя, парків та скверів» та рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №87 від 28.02.2019 року «Про затвердження схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою» встановлено, що розміщення елементів вуличної торгівлі - лотків за наведеними в заявах позивачем адресами не передбачено схемою. Вважаючи Спірне рішення прийнятим з порушенням порядку та таким, що не відповідає Конституції України, законам та підзаконним актам, таким, що порушує права займатися господарською діяльністю у незаборонених місцях, позивач звернувся до суду.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано Спірне рішення.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 лютого 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Спірним рішенням відповідачем затверджена схема розміщення елементів вуличної торгівлі, що є фактично встановленням режиму користування певними земельними ділянками, які перебувають у комунальній власності, в той час як вирішення такого питання належить до виключних повноважень місцевих рад, а не його виконавчих органів. Також суд першої інстанції, враховуючи критерії правомірності, які пред`являються до рішень суб`єкта владних повноважень та які визначені частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважав, що відповідач при прийнятті оскарженого рішення (регуляторного акта) порушив права позивача на прийняття участі у процесі прийняття цього рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

31 березня 2020 року Виконком звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову, з підстав, встановлених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС.

У скарзі зазначає, що затвердження Виконкомом Схеми розміщення елементів вуличної торгівлі (далі - Схема) повністю відповідає меті та завданням Правил розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у місті Одесі, затверджених рішенням Одеської міської ради від 09 жовтня 2013 року № 3961-VІ (далі - Правила). Ці Правила наділяють орган місцевого самоврядування широкими можливостями з реалізації контрольних функцій щодо питань організації торгівлі, зокрема і щодо затвердження схеми розміщення елементів вуличної торгівлі.

Відсутність безпосередньо у Правилах окремих повноважень виконавчого комітету міської ради на затвердження схеми розміщення елементів вуличної торгівлі не відміняє існування у нього повноважень щодо здійснення контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення суб`єктами господарювання у сфері торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, зокрема, частині розміщення елементів вуличної торгівлі, що судами не враховано.

Посилається на те, що суди дійшли помилкового висновку про те, що затверджена Спірним рішенням Схема є фактично встановленням режиму користування певними земельними ділянками, які перебувають у комунальній власності, що належить до виключних повноважень місцевих рад. Суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що затвердження Схеми є рішенням з питань регулювання земельних відносин, рішенням про організацію територій, що підлягають особливій охороні, та, більш того, рішенням про затвердження містобудівної документації. Питання розміщення елементів вуличної торгівлі не регулюється земельним законодавством.

Матеріали справи не містять жодних доказів того, що територія, стосовно якої затверджена Схема, в установленому законодавством порядку визнана територією, що підлягає особливій охороні згідно із законом. Висновки судів про це є передчасними.

Йдеться у скарзі про те, що Схема не належить до жодного з видів містобудівної документації державного, регіонального та місцевого рівнів і не відповідає навіть значенню цієї документації, адже вона не регулює питання забудови та іншого використання територій, окрім питання розміщення елементів вуличної торгівлі, які не є об`єктами містобудування.

Зазначає, що Спірне рішення ніяким чином не порушує права позивача, не призводить до зміни правового становища позивача та право на розміщення елементу вуличної торгівлі за результатом судового розгляді у позивача не виникло.

Відсутність затверджених комплексних схем розміщення тимчасових споруд не перешкоджає затвердженню відповідних схем розміщення елементів вуличної торгівлі, і ототожненню ці схеми не підлягають.

Спірне рішення прийнято згідно з приписами статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування».

На порушення вимог статті 308 КАС суд апеляційної інстанції розглянув питання про віднесення Спірного рішення до регуляторного акта, що не було підставою позову.

Суд першої інстанції відніс до регуляторного органу не відповідача - Виконком, а безпосередньо Одеську міську раду, яка Спірне рішення не приймала.

Зазначає, що Спірне рішення не є регуляторним актом, оскільки ним не передбачено жодних норм права і воно не є нормативно-правовим.

При прийнятті Спірного рішення не порушено Регламент виконавчих органів Одеської міської ради, затверджений рішенням Виконкому від 31.10.2005 № 754.

У відзиві на касаційну скаргу Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради просить її задовольнити.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 березня 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 08 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Між позивачем (як користувачем) та Комунальним підприємством «Ланжерон», Комунальним підприємством Одеської міської ради «Узбережжя Одеси», а також Комунальним підприємством «Узбережжя» було укладено ряд договорів №№21/Н, 22/Н, 23/Н від 15 червня 2014 року, №2/П-16 від 04 березня 2016 року, №7/П-16 від 30 червня 2016 року, №№118, 117 від 21 червня 2016 року, №№85, 86 від 03 квітня 2017 року, про пайову участь в утриманні об`єктів благоустрою, згідно з якими вищезазначені підприємства зобов`язані здійснювати поточне утримання та благоустрій об`єктів благоустрою, а користувач в свою чергу своєчасно вносити суму пайової участі та експлуатувати об`єкти у відповідності з їх призначенням за відповідними до кожного з договорів адресами.

Згідно з наявними в матеріалах справи договорами №№УТ-198/17, УТ-200/17, УТ-82/16, УТ-83/16, УТ-120/1/16, УТ-121/1/16, УТ-860/14, УТ-861/14, УТ-862/14 про право користування місцями для розташування елементів вуличної торгівлі, уповноважений орган надавав позивачу (як користувачу) право за плату тимчасово використовувати місце під розташування елементу вуличної торгівлі за відповідними до договорів площами та адресами на територіях, які є комунальною власністю територіальної громади Одеської міської ради та не передані у власність іншим особам.

Відповідно до дозвільних документів позивач здійснював сезонну роздрібну торгівлю з елементами вуличної торгівлі в межах узбережжя «Ланжерон» в 2016-2018 роках. При цьому, у 2019 році з метою продовження здійснення зазначеної діяльності на адресу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради позивачем було направлено ряд заяв щодо узгодження розміщення елементів вуличної торгівлі (у тому числі під час проведення ярмарків) в межах узбережжя «Ланжерон» м. Одеси з відповідними додатками.

Розглянувши вищезазначені заяви, Приморською районною адміністрацією Одеської міської ради було відмовлено позивачу в задоволенні поданих ним заяв з тих підстав, що відповідно до рішення Одеської міської ради № 4065-VII від 12 грудня 2018 року «Про деякі питання розміщення елементів вуличної торгівлі на об`єктах благоустрою, закріплених за комунальними підприємствами Одеської міської ради, що здійснюють діяльність з благоустрою та утримання територій пляжів, узбережжя, парків та скверів» та рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №87 від 28 лютого 2019 року «Про затвердження схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою» розміщення елементів вуличної торгівлі - лотків за наведеними позивачем в заявах адресами не передбачено Схемою.

Вважаючи рішення Виконкому протиправним та таким, що порушує його права,

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Преамбулою Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частин першої та другої статті 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з частиною першою статті 5 Закону №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

старосту;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

Положеннями статті1 Закону №280/97-ВР визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним прl6;k8;иванням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр; представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

З аналізу наведеного вбачається, що виконавчий орган ради, як орган місцевого самоврядування і яким в даних спірних правовідносинах є Виконком, реалізовує власні виконавчі функції виключно в межах, визначених діючим законодавством, зокрема, Законом №280/97-ВР.

На обґрунтування власної правової позиції щодо правомірності прийняття Спірного рішення Виконком посилався на положення підпункту 2 пункту «б» статті 30 Закону №280/97-ВР, якими визначено його делеговані повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку.

Так, відповідно до підпункту 2 пункту «б» статті 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв`язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об`єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об`єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об`єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства.

Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що аналіз цієї норми права дає підстави для висновку про те, що діючим законодавством до сфер відання виконавчого органу віднесено лише функцію (повноваження) контролю за «експлуатацією, організацією, технічним станом, використанням, утриманням; належними, безпечними і здоровими умовами праці та інше», що свідчить про фактичну можливість Виконкому лише спостерігати і перевіряти сам процес функціонування та фактичного стану керованих об`єктів і процесів та не передбачає повноважень встановлювати жодні нові правила та регламентації (якими, є затверджена Спірним рішенням відповідача схема розміщення елементів вуличної торгівлі), в тому числі щодо розпорядження чи використання окремих територій міста, з якими інші суб`єкти, зокрема, господарювання, повинні узгоджувати свою правову діяльність (поведінку).

Отже, як правильно зазначили суди, посилання Виконкому на реалізацію ним делегованих законом повноважень є безпідставним, оскільки вказаними положеннями передбачено лише контрольні функції Виконкому (у контексті спірного питання).

Водночас, згідно зі статтею 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Положення статті 26 Закону №280/97-ВР визначають виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.

Так, відповідно до пунктів 34, 37 та 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

- вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

- прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об`єктів тваринного світу;

- затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації;

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Зі змісту схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою та з урахуванням її прямого зв`язку з Правилами розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Одесі, затвердженими рішенням Одеської міської ради від 09 жовтня 2013 року № 3961-VI, вбачається, що спірна схема має комплексний характер та одночасно стосується питань, як регулювання земельних відносин (оскільки тимчасові споруди для здійснення підприємницької діяльності розміщуються на відповідних земельних ділянках); прийняття рішень про організацію територій, що підлягають особливій охороні (схема упорядковує розміщення елементів торгівлі та території морського узбережжя м. Одеси), так і питань затвердження місцевої містобудівної документації (оскільки спірна схема (як окремий документ) є графічним матеріалом з питання використання територій).

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що затвердження спірної схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою відноситься до виключних повноважень Одеської міської ради, як органу, який наділений правом та обов`язком представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення, та не відноситься до повноважень Виконкому, який є виконавчим органом (виконавцем) та вчиняє дії щодо фактичної реалізації та втілення в життя правил, приписів та правових регламентацій, визначених Одеською міською радою.

Додатково стосовно питання повноважень прийняття Спірного рішення Виконкомом суди першої та апеляційної інстанції слушно зазначили таке.

Рішенням Одеської міської ради від 09 жовтня 2013 року № 3961-VI подання заступника прокурора міста Одеси від 19 липня 2013 року № 07/1-7690вх13 про скасування рішення Одеської міської ради від 18 липня 2013 року № 3646-VI «Про затвердження Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі у місті Одесі» (далі Правила) було задоволено частково. Одеська міська рада скасувала рішення від 18 липня 2013 року № 3646-VI «Про затвердження Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі у місті Одесі» та привела вказані Правила у відповідність до вимог чинного законодавства, затвердивши їх у новій редакції (далі - Правила).

Згідно з пунктом 5.2 Правил комплексна схема розміщення тимчасової споруди (далі - ТС) та архітип розробляються за рішенням Одеської міської ради суб`єктом господарювання, який має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат.

Відповідно до пункту 5.6 Правил завершена комплексна схема розміщення ТС передається на розгляд та затвердження виконавчого комітету Одеської міської ради.

З аналізу наведених норм Правил вбачається, що Одеською міською радою Правилами делеговано Виконкому право розгляду та затвердження розробленої спірної схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою.

Разом з тим, як було зазначено вище, розв`язане Спірним рішенням Виконкому № 87 від 28 лютого 2019 року «Про затвердження схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою» питання належить до виключних повноважень Одеської міської ради та підлягає вирішенню шляхом розгляду на її пленарних засіданнях, що свідчить про невідповідність пункту 5.6 Правил положенням частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР.

Щодо належності Спірного рішення Виконкому №87 від 28 лютого 2019 року «Про затвердження схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою» до регуляторного акта слід зазначити таке.

Як встановили суди попередніх інстанцій, приймаючи рішення від 09 жовтня 2013 року № 3961-VI, яким були затверджені Правила, Одеська міська рада зазначала, що на її адресу надійшло подання заступника прокурора міста Одеси від 19 липня 2013 року № 07/1-7690вх13 про скасування рішення Одеської міської ради від 18 липня 2013 року № 3646-VІ «Про затвердження Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі у місті Одесі».

У зазначеному поданні порушено питання скасування рішення Одеської міської ради від 18 липня 2013 року № 3646-VI «Про затвердження Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі у місті Одесі» у зв`язку з порушенням порядку прийняття регуляторних актів, встановленого Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Регламенту Одеської міської ради VI скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 06 грудня 2010 року № З-VI.

З указаними доводами прокуратури Одеська міська рада погодилася, у зв`язку з чим і скасувала своє рішення від 18 липня 2013 року № 3646-VI, та в порядку прийняття регуляторного акта і з дотриманням відповідних вимог затвердила "Правила розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі у місті Одесі" своїм рішенням від 09 жовтня 2013 року № 3961-VI.

Зокрема, з огляду на викладене, що не заперечується і Одеською міською радою, Правила, затверджені рішенням Одеської міської ради 09 жовтня 2013 року №3961-VI та які регулюють відносини між органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання незалежно від форм власності, які виникають в процесі розміщення та експлуатації тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та елементів торгівлі, є регуляторним актом.

Відповідно до пункту 1.4 Правил комплексна схема розміщення ТС - текстові та графічні матеріали, розроблені у відповідності до вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою, якими визначаються місця розташування ТС у межах окремої вулиці, скверу бульвару, провулку, площі, майдану, узвозу тощо, а також єдині типи, візуальні та конструктивно-технічні характеристики ТС.

Згідно з пунктом 5.3 Правил під час розробки схеми обов`язково враховуються усі вимоги щодо розміщення ТС, передбачені чинними актами законодавства та іншими нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування, та умови, що встановлюються рішенням Одеської міської ради про її розробку.

Отже, враховуючи вищезазначене та з огляду на ту обставину, що схема розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою була розроблена на підставі, у відповідності та на виконання Правил, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що вказану схему, в контексті спірних правовідносин, необхідно розглядати як невід`ємну складову по відношенню до Правил. А тому, оскільки Правила є регуляторним актом, то і схема розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою також має статус регуляторного акта, процедура прийняття якого повинна відбуватись у відповідності до вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Наведені висновки також підтверджуються наступним.

Преамбулою Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі Закон) передбачено, що цей Закон визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Положеннями статті 1 Закону визначено, що регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що схема розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою, відповідною мірою та в сукупності з Правилами здійснює пряме правове регулювання адміністративних відносин та опосередковане господарських між відповідним регуляторним органом (Одеська міська рада) та суб`єктами господарювання, зокрема, в частині фактичного (територіального) розміщення та частково виду провадження (прокат пляжного інвентарю, палатка, лоток, літній майданчик) господарської діяльності, тому є підстави вважати спірну схему регуляторним актом.

При цьому, як зазначили суди, в судовому засіданні представник відповідача не заперечував, що схема розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси, затверджена Спірним рішенням, не застосовується окремо від Правил, а окремі положення Правил мають діяти лише за наявності вказаної схеми.

Наведені висновки також підтверджуються тією обставиною, що спірна схема застосовується до невизначеного кола осіб, тобто не є правовим актом індивідуальної дії, прийнятим відносно конкретної особи. Також, про відповідність спірного рішення критеріям регуляторного акта свідчить факт можливого неодноразового застосування спірної схеми, в тому числі й відносно до конкретного місця розташування елементів вуличної торгівлі (в послідовному порядку, а не одночасно).

Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій належним чином проаналізували норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, ретельно дослідили докази у справі, надали їм належну оцінку та дійшли обґрунтованого висновку про те, що затвердження спірної схеми розміщення елементів вуличної торгівлі на території узбережжя міста Одеси з елементами благоустрою відноситься до виключних повноважень Одеської міської ради, як органу, який наділений правом та обов`язком представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення, та не відноситься до повноважень Виконкому, який є виконавчим органом (виконавцем) та вчиняє дії щодо фактичної реалізації та втілення в життя правил, приписів та правових регламентацій, визначених Одеською міською радою, до того ж Схема є регуляторним актом, для прийняття якого передбачено спеціальну процедуру.

З огляду на те, що Спірне рішення прийнято органом, який не мав повноважень для його прийняття, висновки судів попередніх інстанцій щодо дотримання (недотримання) процедури прийняття регуляторного акта є передчасними.

В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Всі доводи касаційної скарги зводяться до того, що, на думку скаржника, Виконком має повноваження для прийняття Спірного рішення, а також, що Спірне рішення не є регуляторним актом, разом із тим, ці доводи не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій з огляду на зазначене вище.

Що ж стосується доводу про те, що у позовній заяві не було такої підстави для скасування Спірного рішення, як те, що це рішення є регуляторним актом, то даний довід не вказує на порушення, яке б могло призвести до ухвалення незаконного рішення (частина друга статті 351 КАС).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець