Справа № 823/2152/18
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2021-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 823/2152/18

адміністративне провадження № К/9901/69579/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №823/2152/18

за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року (суд у складі головуючого судді - Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Пилипенко О.Є., суддів: Кузьмишиної О.М. та Шелест С.Б.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 31 травня 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01.12.2017 р. №1307 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11.01.2016 р. №1000-бп;

1.2. визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01.12.2017 р. №1322 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 05.04.2016 р. №1048-бп;

1.3. визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. рішення від 01.12.2017 р. №1342 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 07.06.2016 р. №1108-бп.

2. Позовна заява мотивована тим, що головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Ільченко І.С. протиправно скасовано дію будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11.01.2016 №1000-бп, від 05.04.2016 №1048-бп та від 07.06.2016 №1108-бп. Вищевказаний будівельний паспорт та внесені до нього зміни видані з дотриманням вимог діючого законодавства України та на виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.11.2015 у справі №712/11030/15-а.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року, з урахуванням ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року, адміністративний позов задоволено повністю.

Визнані протиправними та скасовані рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01.12.2017 №1307, №1322, №1342.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що такий вид санкції або відповідальності суб`єктів містобудування, як скасування дії будівельного паспорта - не передбачено нормами Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14.10.1994 №208/94-ВР та Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекції України, затвердженого Указом Президента України від 09.07.2014 №294.

З урахуванням наведеного, у головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. були відсутні правові підстави для скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11.01.2016 №1000-бп та змін до нього від 05.04.2016 №1048-бп, від 07.06.2016 №1108-бп.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року змінено мотивувальну частину постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року.

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії - задоволено з підстав, викладених у мотивувальній частині постанови суду.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки № 1000-бп та зміни до нього № 1048-бп та № 1108-бп були видані Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради на виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.11.2015 року, що набрало законної сили. Відтак у відповідача були відсутні правові підстави для винесення спірних рішень.

Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд дійшов висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано оцінку дослідженим доказам, проте помилково застосовано норми матеріального права.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

8. Касаційна скарга, мотивована тим, що оскаржувані рішення відповідача прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством.

Касатор вказав, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 11.01.2016 №1000-бп та внесені до нього зміни від 05.04.2016 №1048-бп, від 07.06.2016 №1108-бп видані Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради з порушенням Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки №103.

9. Верховний Суд ухвалою від 20 лютого 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

10. Позивач надала відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Відповідно до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 09.12.2013, позивачу на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,10 га з кадастровим номером :02:020:0586 із цільовим призначенням земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

12. На виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.11.2015 у справі №712/11030/15-а Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради видано позивачу 11.01.2016 будівельний паспорт забудови земельної ділянки № 1000-бп на будівництво двоповерхового житлового будинку по АДРЕСА_1 .

13. Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради видані позивачу зміни до будівельного паспорту забудови земельної ділянки від 05.04.2016 №1048-бп, від 07.06.2016 №1108-бп.

14. Посадовими особами відповідача проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

15. За результатами перевірки відповідачем складено акт від 22.11.2017.

16. На підставі вказаного акту відповідачем прийняті рішення від 01.12.2017 №1307 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11.01.2016 №1000-бп, від 01.12.2017 №1322 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 05.04.2016 №1048-бп та від 01.12.2017 №1342 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 07.06.2016 №1108-бп.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

18. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

19. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

20. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

21. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

22. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

23. Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 р. N 698 (далі - Порядок № 698).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Таким чином, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, відповідачем було встановлено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 11.01.2016 року № 100-бп виданий начальником управління планування та архітектури департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради ОСОБА_2 з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме - п.1.4 розд.І, п.2.1. розд.ІІ додатку 3 «Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки», затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 05.07.2011 року № 103.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент видачі будівельного паспорту), забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На виконання вимог статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 затверджено Порядок №103, який призначений для використання уповноваженими органами містобудування та архітектури та іншими суб`єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок.

Пунктом 1.2 Порядку № 103 закріплено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.

Згідно з положеннями пункту 24 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Перелік № 109), який був чинний станом на момент видачі будівельного паспорту, до такого переліку належить будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі, з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки, крім проектної документації на будівництво групи будинків (два будинки і більше).

Зі змісту наведених вище норм вбачається, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством допускалася видача будівельного паспорту на будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі, з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки.

Вказане вище спростовує доводи касатора про те, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки № 1000-бп та зміни до нього № 1048-бп та № 1108-бп, виданий позивачці із порушенням Порядку № 103.

Судами встановлено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки № 1000-бп та зміни до нього № 1048-бп та № 1108-бп були видані Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради на виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.11.2015 року у справі №712/11030/15-а, про що зазначено в кожному із будівних паспортів забудови земельної ділянки.

Рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.11.2015 року на час проведення перевірки та на час розгляду справи в суді не оскаржувалось та набрало законної сили.

Зі змісту рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.11.2015 року вбачається, що судом було задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 .

Визнано протиправними дії Департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради в частині відмови видати ОСОБА_1 будівельний паспорт на земельну ділянку по АДРЕСА_1 .

Зобов`язано Департамент архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради вирішити питання щодо надання ОСОБА_1 будівельного паспорту на забудову земельної ділянки площею 0,1000 га під будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою по АДРЕСА_1 та розглянути питання актуалізації генерального плану м. Черкаси в частині зміни функціонального призначення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , яка належить ОСОБА_1 з території призначеної під зелені насадження загального користування на територію житлової забудови - будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Оскільки будівельний паспорт забудови земельної ділянки № 1000-бп , та зміни до нього № 1048-бп та № 1108-бп були видані Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради на виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.11.2015 року, що набрало законної сили, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що подальше скасування відповідачем такого будівельного паспорту порушує права та охоронювані законом інтереси позивачки.

24. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

25. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

26. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

27. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - залишити без задоволення.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року по справі №823/2152/18 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій