Справа № 520/3699/2020
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 520/3699/2020

адміністративне провадження № К/9901/27975/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В.М.,

суддів - Бевзенка В.М., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу приватного акціонерного товариства «Концерн АВЕК та Ко» (далі - ПАТ «Концерн АВЕК та Ко») на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Спаскіна О.А. (головуючий), суддів: Любчич Л.В., Пянової Я.В. у справі за позовом ПАТ "Концерн АВЕК та Ко" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У березні 2020 року ПАТ "Концерн АВЕК та Ко" звернулося до суду з позовом у якому просило:

1.1 - визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №190/3218/0/250-19-П від 27 листопада 2019 року, винесену Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради.

2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 9 червня 2020 року позов задовольнив.

Визнав протиправною та скасував постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №190/3218/0/250-19-П від 27 листопада 2019 року, винесену Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради.

Стягнув на користь ПАТ "Концерн АВЕК та Ко" за рахунок бюджетних асигнувань з Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради судовий збір у сумі 2102, 00 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що суб`єкт владних повноважень при накладенні штрафу не дотримався вимог частини другої статті 19 Конституції України, обставини, події з`ясував неповно, діяння особи кваліфікував неправильно, усіх юридично значимих факторів не оцінив, унаслідок чого міра застосованої юридичної відповідальності не узгоджується із характером, змістом та наслідками діяння особи.

3. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 вересня 2020 року, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким відмовив у задоволенні позову.

3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо обґрунтованості притягнення позивача до відповідальності за порушення вимог у сфері містобудівної діяльності у вигляді накладення штрафу оскаржуваною постановою, що винесена начальником Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради за наявності підстав у зв`язку з невиконанням позивачем обов`язкового для виконання припису.

4. Судами попередніх інстанцій встановлено що:

4.1 На підставі наказу №289 від 19 червня 2018 року та направлення №679-к від 20 червня 2018 року здійснено перевірку.

4.2 За наслідками такої перевірки Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради складений акт №679-А від 27 червня 2018 року щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

4.3 На підставі висновків, викладених в акті перевірки №679-А від 27 червня 2018 року, суб`єктом владних повноважень складений припис №679-Пр-У від 27 червня 2018 року, за змістом якого встановлено, що під час позапланової перевірки по вул. Академіка Павлова, 165-Д у м. Харкові у 2013 році самочинно збудовано нежитлову будівлю літ. "КК-1", яка має ознаки класу наслідків (відповідності) СС-1 без набуття права на виконання будівельних робіт, що є порушенням приписів чинного законодавства. У приписі зазначено, що в термін до 27 серпня 2018 року позивачу слід усунути допущене порушення. Однак відповідачем не вказано, яким чином саме має позивач усунути зазначене порушення. Зазначений припис отримано позивачем.

4.4 Харківською міською радою прийнято рішення, яким надано дозвіл на збереження об`єктів самочинного будівництва, до переліку яких входить і згаданий вище об`єкт.

4.5 У подальшому, за ініціативою позивача, Харківською міською радою прийнято рішення, яким надано дозвіл на розробку документації із землеустрою для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів, до переліку яких входить і згаданий вище об`єкт.

4.6 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради виданий наказ №440 від 29 жовтня 2019 року про здійснення позапланової перевірки, а також направлення №1036-к від 28 жовтня 2019 року.

4.7 Листом №2893/0/250-19 від 5 листопада 2019 року позивача повідомлено про проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті: "Нежитлова будівля літ. "КК-1" по вул. Академіка Павлова, 165-Д у м. Харкові.

4.8 Для проведення перевірки позивачу необхідно було виділити уповноважену особу, надати доступ до об`єкту, представити документи, які підтверджують виконання вимог припису №679-Пр-У від 27 червня 2018 року у період проведення перевірки з 4 по 15 листопада 2019 року.

4.9 Так, на підставі зазначених вище документів Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради проведено перевірку ПАТ "Концерн АВЕК та Ко" за наслідками якої складено акт №1036-А від 15 листопада 2019 року щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

4.10 На підставі висновків, викладених в акті №1036-А від 15 листопада 2019 року відповідач склав протокол від 15 листопада 2019 року.

4.11 Зазначені вище акт та протокол направлені на адресу позивача.

4.12 Відповідач на підставі акта, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду щодо дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності №1036-А від 15 листопада 2019 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15 листопада 2019 року прийняв постанову №190/3218/0/250-19-П від 27 листопада 2019 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Відповідно до змісту зазначеної постанови, під час перевірки на об`єкті: "Нежитлова будівля літ "КК-1" по вул. Академіка Павлова, 165-Д у м. Харкові, встановлено невиконання обов`язкового для виконання припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, стандартів і правил №679-Пр-У від 27 червня 2018 року, виданого Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, чим порушено підпункт "а" пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), абзацу другого підпункту 3 пункту 11 та абзацу четвертого пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553). Внаслідок зазначеного на позивача накладено штраф у розмірі 30 105,00 грн.

4.13 Не погоджуючись із таким рішенням суб`єкта владних повноважень, та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ПАТ «Концерн АВЕК та Ко» звернулося із касаційною скаргою, у якій просить скасувати це рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначив, що законодавцем встановлено обов`язок контролюючого органу зазначати межі розсуду та поведінки суб`єкта містобудування під час виконання відповідного припису, та остаточну стадію, що зумовлює повне виконання вимог органу державного архітектурно-будівельного контролю. Крім того, визначення меж правової поведінки в майбутньому унеможливлює незаконне покладанням заходів юридичної відповідальності, у зв`язку з невиконання суб`єктом містобудування вимог припису з незалежних від нього причин.

5.2 Позивач наголошує, що, не отримавши від контролюючого органу переліку заходів, які необхідно вчинити, він здійснив дії, передбачені чинним законодавством, щодо узаконення самочинного будівництва, що знайшли своє відображення в рішеннях власника земельної ділянки - Харківської міської ради (рішення 21 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 22 серпня 2018 року №1183/18 «Про надання земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об`єктів самочинного будівництва» та рішення на 23 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 28 листопада 2018 року №1297/18).

Перелічені рішення органу місцевого самоврядування прямо стосуються усунення наслідків порушень у сфері містобудівної діяльності та визначають нові строки для усунення вказаних порушень (до 22 серпня 2021 року).

6. Відповідачі відзив на касаційну скаргу не подали.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

8. Відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

9. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, визначена Порядком №553.

10. Приписами пункту 17 Порядку №553 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається "припис" про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для притягнення позивача до адміністративної відповідальності є невиконання ним вимог припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради 27 червня 2018 року №679-Пр-У.

12. У вказаному приписі зі строком усунення до 27 серпня 2018 року описано виявлене порушення: під час позапланової перевірки по вул. Академіка Павлова, 165-Д у м. Харкові (кадастровий номер земельної ділянки :09:001:0042) у 2013 році самочинно збудовано нежитлову будівлю літ. "КК-1", яка має ознаки класу наслідків (відповідності) СС-1 без набуття права на виконання будівельних робіт, що є порушенням приписів чинного законодавства.

13. У приписі відповідач вимагав усунути виявлені порушення. Конкретизації яким саме способом мають бути усунуті порушення припис не містив.

14. Після отримання відповідного припису позивачем розпочато роботу з усунення виявлених у ході перевірки порушень.

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою усунення виявлених відповідачем порушень ПрАТ "Концерн АВЕК та Ко" звернулося до Харківської міської ради з заявами з приводу узаконення самовільного будівництва.

16. Рішенням 9 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 17 серпня 2011 року №390/11 затверджено Порядок вирішення питань пов`язаних із самочинним будівництвом (у редакції рішення 20 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20 червня 2018 року №1131/18) (далі - Порядок).

17. Відповідно до пункту 3.1 Порядку для збереження об`єкта самочинного будівництва забудовником подається клопотання на ім`я міського голови за формою згідно з додатком 1 для цього Порядку.

18. Згідно з підпунктом б) пункту 3.10 Порядку комісія за результатами розгляду наданих матеріалів приймає щодо кожного об`єкта містобудування рішення щодо відповідності місця розташування об`єкта містобудівній документації, державним будівельним нормам, стандартам і правилам та можливості збереження самочинно збудованого об`єкта або самочинно розпочатого будівництвом об`єкта завершення будівництва та введення його в експлуатацію за умови надання земельної ділянки у встановленому чинним законодавством порядку особі для таких цілей. Таким рішенням Комісія рекомендує Замовнику звернутися із відповідною заявою до Харківської міської ради у порядку, встановленому Земельним кодексом України, а Управлінню містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради у разі надходження відповідної заяви підготувати документи для внесення на розгляд чергової сесії Харківської міської ради.

19. Рішення Комісії, зазначене в підпунктах б, г пункту 3.10 цього Порядку, є передумовою для надання у встановленому чинним законодавством порядку фізичній або юридичній особі дозволу на розроблення документації із землеустрою для завершення будівництва та/або введення в експлуатацію такого об`єкта.

20. Аналогічна вимога наведена у частині першій статті 35 Закону №3038-VI, після набуття права на земельну ділянку та відповідно до її цільового призначення замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, з повідомленням органу державного архітектурно-будівельного контролю. Форма повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних у поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України.

21. Відповідно до пункту 3.16 Порядку у разі прийняття міською радою рішення про можливість збереження самочинно розпочатого будівництва, після оформлення речових прав на земельну ділянку, забудовник звертається до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради із заявою на видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки або містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки в порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням 21 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про надання земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об`єктів самочинного будівництва" від 22 серпня 2018 року №1183/18 ПрАТ "Концерн АВЕК та Ко" дозволено збереження самочинно розпочатого будівництва нежитлових будівель" для завершення будівництва нежитлових будівель торгівельного призначення та подальшої експлуатації та обслуговування об`єктів" та визначено строк завершення будівництва об`єкту до 22 серпня 2021 року.

23. Рішенням 23 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 28 листопада 2018 року №1297/18 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів» ПАТ "Концерн АВЕК та Ко" надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер :09:001:0042) площею 6,1121 га із земель територіальної громади м. Харкова для завершення будівництва нежитлових будівель торгівельного призначення по вул. Академіка Павлова, 165-Д та подальшого їх обслуговування.

24. Перелічені рішення органу місцевого самоврядування прямо стосуються усунення наслідків порушень у сфері містобудівної діяльності.

25. Факти прийняття цих рішень доводять те, що за спрямованістю намірів, змістом дій та характером поведінки заявник вживає організаційно-правових заходів із виконання припису Інспекції.

26. Як встановлено судами, ПАТ "Концерн АВЕК та Ко" на виконання цього рішення розроблено у встановлені строки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення, який подано до Департаменту земельних відносин Харківської міської ради для підписання акту погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами, який до цього часу перебуває на розгляді в Харківській міській раді.

27. ПАТ "Концерн АВЕК ТА Ко" зверталося до Департаменту земельних відносин Харківської міської ради з повторними заявами щодо розгляду питання підписання акту погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами.

28. Як встановлено судами попередніх інстанцій ПАТ «Концерн АВЕК та Ко» подало позов до Господарського суду Харківської області про оскарження дій Департаменту земельних відносин Харківської міської ради.

29. Як убачається з реєстру судових рішень Східний апеляційний господарський суд постановою від 25 травня 2021 року у справі №922/3634/19 визнав протиправною бездіяльність Департаменту земельних відносин Харківської міської ради щодо розгляду заяв ПАТ «Концерн АВЕК та Ко» №№98 - 101 від 11 лютого 2019 року.

30. Колегія суддів враховує, що рішенням 21 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про надання земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об`єктів самочинного будівництва" від 22 серпня 2018 року №1183/18 змінено вид використання земельної ділянки (кадастровий номер :09:001:0042) площею 6,1121 га по вул. Академіка Павлова, 165-Д для завершення будівництва нежитлових будівель та дозволено збереження самочинно розпочатого будівництва нежитлових будівель до 22 серпня 2021 року.

31. Частинами першою та другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), установлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

32. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР та вона набула чинності для України 11 вересня 1997 року.

33. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

34. У справі "Рисовський проти України" Європейський Суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.

35. Таким чином, виходячи з принципу "належного урядування", державні органи загалом зобов`язані діяти в належний спосіб та взаємоузгоджено.

36. Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

37. Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.

38. У цій справі позивач для усунення виявлених Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради порушень обрав для себе (із нормативно дозволених) спосіб усунення порушень шляхом звернення до Харківської міської ради для збереження об`єктів самочинного будівництва у порядку, передбаченому Порядком вирішення питань, пов`язаних із самочинним будівництвом, затвердженого рішенням 9 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 17 серпня 2011 року №390/11.

39. Харківська міська рада вважала за можливе допустити збереження об`єктів самочинного будівництва і визначила для цього строки, які орган місцевого самоврядування вважав достатніми для здійснення всіх необхідних дій для приведення у відповідність до чинного законодавства будівництва.

40. Слід погодитися з доводами позивача про те, що перелічені рішення органу місцевого самоврядування прямо стосуються усунення наслідків порушень у сфері містобудівної діяльності та визначають нові строки для усунення вказаних порушень до 22 серпня 2021 року.

41. Отже, накладення штрафу відповідачем за невиконання припису від 27 червня 2018 року №679-Пр-У є неправомірним.

42. За таких обставин, суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку щодо обґрунтованості притягнення позивача до відповідальності за порушення вимог у сфері містобудівної діяльності у вигляді накладення штрафу оскаржуваною постановою, що винесена начальником Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради за наявності підстав у зв`язку з невиконанням позивачем обов`язкового для виконання припису.

43. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16 серпня 2021 року (справа №520/7581/19).

44. Ураховуючи зазначене, колегія суддів уважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для задоволення позову, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції.

45. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

46. Колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону, тому постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції залишенню в силі.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу приватного акціонерного товариства «Концерн АВЕК та Ко» задовольнити.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року скасувати, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 9 червня 2020 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: В.М. Бевзенко О.П. Стародуб