Справа № 1.380.2019.005912
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-08-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.005912

адміністративне провадження № К/9901/23359/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.005912

за позовом ОСОБА_1 до Стрийської міської ради Львівської області, міського голови міста Стрия Шрамов`ята Романа Євстаховича про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року, ухвалене суддею Гулкевич І.З.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Шевчук С.М., суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. 11 листопада 2019 ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Стрийської міської ради Львівської області (далі - відповідач 1, Стрийська міська рада), міського голови міста Стрия Шрамов`ята Романа Євстаховича (далі - відповідач 2, міський голова м. Стрия Шрамов`ят Р.Є.), у якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. щодо невнесення до порядку денного ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання питання про затвердження місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки «Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області»;

1.2. зобов`язати міського голову м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. скликати наступну сесію і внести до порядку денного питання «Про затвердження місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування» і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки «Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області», відповідно до статті 13 пункту 5 Регламенту Стрийської міської ради VII демократичного скликання, або внести дане питання в порядок денний найближчої наступної сесії Стрийської міської ради;

1.3. зобов`язати Стрийську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні сесії питання «Про затвердження місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування» і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки «Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 09 серпня 2019 року ініціативна група членів територіальної громади м. Стрия Львівської області з питань розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрия скерувала заяву міському голові Шрамов`яту Р.Є. про внесення на розгляд Стрийської міської ради місцевої ініціативи з розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування, а саме: висловлена пропозиція розглянути, обговорити і ухвалити на сесії Стрийської міської ради концепцію як проект для подальшої розробки Програми з розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області.

2.1. Вказує, що до порядку денного ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання місцева ініціатива з питань розбудови системи місцевого самоврядування включена не була та на цій сесії не розглядалася.

2.2. Заступником міського голови Р. Маланієм надано відповідь на заяву від 09 серпня 2019 року, у якій повідомлено, що виконкомом міської ради враховано пропозиції ініціативної групи та розробляється положення, в якому буде передбачено порядок внесення та розгляду місцевої ініціативи, що відповідно до закону буде затверджено міською радою.

2.3. Позивач зазначає, що 04 жовтня 2019 року ініціативна група звернулася повторно до міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. із заявою про ініціювання питання проведення наступної сесії Стрийської міської ради та розгляду наведеного питання, на що отримано відповідь від 15 жовтня 2019 року.

2.4. Позивач вважає дії відповідачів протиправними та такими, що порушують права територіальної громади м. Стрия Львівської області, оскільки останніми своєчасно не внесено місцеву ініціативу «Концепцію з питань розбудови місцевого самоврядування» на розгляд постійних комісій Стрийської міської ради, для підготовки проекту рішення, висновків і рекомендацій, а також до порядку денного ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання, яка відбулася 10 вересня 2019 року.

2.5. Такі дії посадових осіб Стрийської міської ради, на думку позивача, не дали можливості членам ініціативної групи з місцевої ініціативи виступити з доповіддю перед депутатами як носіями представницької влади та завадили повноцінному обговоренню місцевої ініціативи відповідно до статті 16 регламенту Стрийської міської ради VII демократичного скликання та прийняття рішення згідно із статтею 17 регламенту Стрийської міської ради.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. 09 серпня 2019 року ініціативна група членів територіальної громади м. Стрий Львівської області з питань розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області звернулася до міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. із заявою про внесення на розгляд Стрийської міської ради місцевої ініціативи згідно із статтями 5, 7, 8, 38, 39, 53, 69, 140-143 Конституції України, статтею 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтею 21 Статуту територіальної громади м. Стрия, розділом 3 статті 14 регламенту Стрийської міської ради VII демократичного скликання з розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування відповідно до вимог Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про органи самоорганізації населення».

4. Заяву місцевої ініціативи «Концепції розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування» від 09 серпня 2019 року розглянуто 03 вересня 2019 року на депутатських комісіях, що підтверджується протоколом засідання постійної депутатської комісії з питань землекористування, охорони довкілля, будівництва та архітектури, а також протоколом засідання постійної депутатської комісії з питань приватизації, управління міським комунальним майном.

5. 06 вересня 2019 року першим заступником міського голови Маланієм Р. надано відповідь ініціативній групі та позивачу, в якій зазначено, що звернення за участю позивача було розглянуто на всіх депутатських комісіях, які проходили 03 вересня 2019 року та 04 вересня 2019 року. Депутатські комісії вирішили доопрацювати дане звернення, оскільки пропозиції, які викладені в концепції потребують значних коштів, а ряд пунктів вже розробляються. Виконкомом міської ради враховано пропозиції і відповідно до Статуту територіальної громади м. Стрия, статті 9 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» розробляється положення, де буде передбачено порядок внесення та розгляду місцевої ініціативи, яке відповідно до закону буде затверджено міською радою.

6. Позивача як члена місцевої ініціативи двічі заслухано на пленарних засіданнях Стрийської міської ради, що підтверджується протоколом ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання від 10 вересня 2019 року та протоколом ХХІІІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання від 10 грудня 2019 року, де позивачем було доведено «Концепцію з розбудови місцевого самоврядування в м. Стрию».

7. 04 жовтня 2019 року ініціативна група членів територіальної громади м. Стрий Львівської області з питань розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області звернулася до голови міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. про термінове скликання у жовтні 2019 року засідання позачергової сесії і відповідних постійних комісій Стрийської міської ради для розгляду і обговорення місцевої ініціативи «Концепції розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування» в територіальній громаді м. Стрия Львівської області про місцеву ініціативу від 09 серпня 2019 року.

8. 15 жовтня 2019 року першим заступником міського голови Маланієм Р. надано відповідь ініціативній групі та позивачу на заяву від 04 жовтня 2019 року, де зазначено, що звернення було розглянуто на депутатських комісіях, які проходили 03 вересня 2019 року та 04 вересня 2019 року та на пленарному засіданні ХХ сесії VII демократичного скликання Стрийської міської ради, яке відбулося 10 вересня 2019 року.

8.1. Також зазначено, що ОСОБА_1 було надано можливість виступити та довести до відома депутатів і всіх присутніх концепцію з розбудови місцевого самоврядування для подальшої співпраці з міською радою, що занесено до протоколів засідань відповідних депутатських комісії та протоколу сесії ХХІ Стрийської міської ради VII демократичного скликання від 10 вересня 2019 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

9. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заяву місцевої ініціативи щодо «Концепції розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування» від 09 серпня 2019 року відповідачем розглянуто на депутатських комісіях 03 вересня 2019 року. Позивача як члена місцевої ініціативи двічі заслухано на пленарних засіданнях Стрийської міської ради, що підтверджується протоколами пленарного засідання ХХІ сесії VII демократичного скликання від 10 вересня 2019 року та 10 грудня 2019 року, де останнім доведено «Концепцію з розбудови місцевого самоврядування в м. Стрию». За результатами розгляду указаного звернення Стрийська міська рада вирішила доопрацювати його, оскільки пропозиції, які викладені в концепції потребують значних коштів, а ряд пунктів вже розробляються. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачами жодних дій/бездіяльності саме щодо ОСОБА_1 не вчинялося, рішень, які порушують права, свободи та інтереси ОСОБА_1 , відповідачі не приймали, відтак не відбулося жодних порушень прав та інтересів позивача.

11. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про повернення судового збору за подання позовної заяви та апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

12. 11 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року та ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року і ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі та задовольнити його клопотання про повернення судового збору.

13. 11 вересня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М.

14. Ухвалами Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року залишено без руху, відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року.

15. 22 жовтня 2020 року від ОСОБА_1 на виконання ухвали про залишення без руху касаційної скарги надійшла заява про усунення недоліків шляхом, визначеним зазначеною ухвалою Верховного Суду.

16. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року.

17. В обґрунтування касаційної скарги, з урахуванням уточнень, скаржник указує на те, що оскаржуване судове рішення суду першої інстанції ухвалено з порушенням норм процесуального права, визначених у пункті 4 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а суд апеляційної інстанції цих порушень не виправив.

17.1. Так, скаржник зазначає, що судом першої інстанції не були залучені до участі у справі громадяни ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , чиї політичні і громадянські права, свободи і інтереси були порушені відповідачами 1 і 2.

17.2. Скаржник стверджує, що судом першої інстанції не з`ясовано у позивача обізнаність з його правами та обов`язками та не надано відповідні роз`яснення.

17.3. Звертає увагу, що судом першої інстанції всебічно, повно та об`єктивно не досліджено та не оцінено докази порушення відповідачами його прав, надані позивачем відповідно до статті 90, 94 КАС України.

17.4. Крім того, скаржник стверджує, що незважаючи на його заяву від 19 лютого 2020 року, у оскаржуваному судовому рішенні судом першої інстанції застосовано чинну редакцію статті 2 КАС України, яка трактує позовні вимоги, як спір, а не захист політичних і громадянських прав інших осіб, та не взято до уваги рішення Конституційного Суду України від 08 вересня 2016 року №6-рп/2016.

17.5. На переконання скаржника, суд першої інстанції безпідставно проігноровав його пояснення на відзив відповідачів 1 і 2 та, ухвалюючи оскаржуване рішення, виходив із обставин, встановлених на підставі доказів, доданих відповідачами до відзиву на позовну заяву, які, на думку скаржника, є фальсифікованими.

17.6. Указує, що судом першої інстанції не забезпечено повноцінні письмові дебати сторін при розгляді справи по суті, не витребувано від відповідачів 1 та 2, і не надано позивачу письмові промови відповідачів на судових дебатах, не забезпечено можливість реплік, а відтак і можливість для повернення до з`ясування обставин у справі згідно із статтею 226 КАС України.

17.7. Зазначає, що унаслідок неповного дослідження обставин справи, суд першої інстанції не встановив факти або обставини, які б свідчили про конкретне (не абстрактне) порушення відповідачами як суб`єктами владних повноважень прав, свобод та інтересів громадян України, зазначених у позовній заяві, яке полягало у створенні перешкод для їх реалізації, інші утиски прав та свобод громадян України.

17.8. Скаржник наполягає, що судом першої інстанції помилково застосовано висновки, викладені у рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, у постановах Верховного Суду України від 15 грудня 2015 року у справі № 800/206/15, від 26 березня 2013 року у справі № 21-438а12, від 10 квітня 2012 року у справі №21-1115во10, від 07 лютого 2017 року у справі № 21-3072а16, у постанові Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року у справі №К/800/38720/15, та у постановах Верховного Суду від 10 січня 2019 року у справі №855/3/19, від 30 січня 2020 року у справі № 826/15551/18. Наголошує, що він є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод та інтересів, однак судом першої інстанції обмежено його право на судовий захист політичних і громадянських прав як громадянина України.

17.9. Також, скаржник уважає, що судом апеляційної інстанції неправомірно була змінена категорія цієї справи з категорії «Адміністративні справи; Справи щодо захисту політичних (крім виборчих) та громадянських прав» на категорію «Адміністративні справи; Справи щодо статусу народного депутата України, депутата місцевої ради, організації діяльності представницьких органів влади».

18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 25 серпня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

19. Від інших учасників справи відзивів на касаційну скарги позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.

Нормативне регулювання

20. Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

21. Стаття 145 Конституції України передбачає захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.

22. Відповідно до вимог частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).

25. Статтею 2 Закону №280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

26. За змістом статті 4 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, народовладдя, законності та гласності.

27. Первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина перша статті 6 Закону №280/97-ВР).

28. Відповідно до статті 9 Закону №280/97-ВР члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов`язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

29. Частинами першою та другою статті 12 Закону №280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.

30. Статтею 42 Закону №280/97-ВР визначені повноваження міського голови, відповідно до яких він, серед іншого, скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради (пункт 8 частини четвертої).

31. Згідно з частинами першою, п`ятою статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

32. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина 13 статті 46 Закону №280/97-ВР).

33. Згідно з частинами першою, другою статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

34. Рішенням Стрийської міської ради від 18 грудня 2015 року №32 затверджено Регламент Стрийської міської ради VІI демократичного скликання (далі - Регламент), яким, серед іншого, визначено, що погоджувальна рада голів депутатських фракцій, груп, голів постійних комісій Ради (надалі - Рада Голів) створюється як дорадчо-погоджувальний колегіальний орган для попереднього розгляду порядку денного пленарного засідання (сесії) і підготовки організаційних питань роботи Ради (пункт 1 статті 9 Регламенту).

35. Відповідно до пунктів 1, 2 статті 14 Регламенту порядок денний сесії Ради формує міський голова не пізніше як за 14 днів до початку сесії з обов`язковим погодженням з Радою Голів та відповідно до: пропозицій секретаря Ради; пропозицій виконавчого комітету; пропозицій, внесених у порядку місцевих ініціатив та громадських слухань; пропозицій депутатських фракцій, постійних комісій, депутатів Ради.

Проект порядку денного роздається членам ради Голів не пізніше як за три дні до засідання Ради Голів.

Порядок денний пленарного засідання визначає та подає на розгляд Ради Голів секретар Ради не пізніше як за 8 днів до дати пленарного засідання відповідно до: порядку денного сесії Ради; пропозицій, отриманих секретаріатом Ради; пропозицій виконавчого комітету; пропозицій депутатських фракцій, постійних комісій, депутатів Ради.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

36. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

38. Спірні правовідносини у цій справі склалися з приводу дій відповідачів при розгляді заяви ініціативної групи членів територіальної громади м. Стрий Львівської області у порядку місцевої ініціативи, співініціатором якої є позивач.

39. Ухвалюючи оскаржувані рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що заява місцевої ініціативи щодо «Концепції розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування» розглядалася на депутатських комісіях, а позивач виступав як член місцевої ініціативи на пленарних засіданнях Стрийської міської ради. При цьому, сиди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у межах спірних правовідносин відповідачі не вчиняли жодних дій/бездіяльності та не приймали жодних рішень, які стосуються прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , а відтак не відбулося жодних порушень прав та інтересів позивача. Тому суди попередніх інстанцій визнали позовні вимоги ОСОБА_1 безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.

40. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, та надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить із такого.

41. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

42. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

43. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

44. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

45. У Рішенні Конституційного Суду від 18 червня 2002 року Справа № 1-16/2002 (№12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

46. При цьому, статтею 9 Закону №280/97-ВР прямо передбачено право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

47. Отже місцева ініціатива є однією з форм участі (волевиявлення) членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні, що полягає у ініціюванні розгляду відповідною радою будь-якого питання віднесеного до відання місцевого самоврядування

48. Однак суди попередніх інстанцій при вирішенні цього спору не з`ясовували суть права, за захистом якого звернувся позивач.

49. Матеріалами справи підтверджується, що позивач є членом територіальної громади м. Стрий Львівської області, тобто є носієм прав члена відповідної територіальної громади.

50. У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

51. Отже у даному випадку позивач як член територіальної громади м. Стрий Львівської області і співініціатор місцевої ініціативи є учасником правовідносин у сфері місцевого самоврядуванні та, відповідно, має право звернутися до адміністративного суду з метою захисту своїх прав та законних інтересів, які вважає порушеними рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідачів як суб`єктів владних повноважень.

52. Верховний Суд наголошує, що для вирішення питання про наявність порушеного права позивача, а відтак і права на судовий захист, визначальним є визначення належності позивача до відповідної територіальної громади.

53. Обґрунтованість заявлених вимог позивача мають досліджуватися в рамках розгляду позову по суті.

54. Тож висновки судів попередніх інстанції про відмову в задоволенні позову через відсутність порушення оскаржуваною бездіяльністю індивідуальних прав позивача є передчасними.

55. За такого підходу із під судового контролю виведено оскаржувану бездіяльність суб`єктів владних повноважень, що не відповідає вимогам адміністративного судочинства.

56. Таким чином у цій справі судовому контролю підлягає оскаржувана бездіяльність відповідачів на відповідність її критеріям правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, визначених частиною другою статті 2 КАС України, а саме: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

57. У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд погоджується із доводами скаржника, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставин, що мають значення для справи.

58. Так, з аналізу наведених положень статті 9 Закону №280/97-ВР вбачається, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов`язковому розгляду на відкритому засіданні ради з наступним ухваленням радою рішення з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи.

59. У контексті наведеного колегія суддів зазначає, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто відповідно до статті 9 Закону №280/97-ВР порядок розгляду місцевої ініціативи передбачає визначену процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

59.1. ініціювання члени територіальної громади розгляду у раді (в порядку місцевої ініціативи) питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування;

59.2. внесення місцевої ініціативи на розгляд ради;

59.3. розгляд на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

59.4. ухвалення радою рішення з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи з його оприлюдненням у встановленому порядку.

60. Визначена законом процедура є способом реагування відповідної ради як органу місцевого самоврядування у відповідь на місцеву ініціативу членів територіальної громади щодо того чи іншого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом місцевого самоврядування встановленої законом процедури є обов`язковим.

61. Колегія суддів також звертає угоду, що згідно з статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

62. Таким чином, Стрийська міська рада наділена повноваженнями приймати нормативні акти спрямовані на визначення та врегулювання внутрішніх процедур, які б визначали порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування.

63. Одночасно колегія суддів наголошує на тому, що невизначення порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд Стрийської міської ради відповідним рішенням цієї ради або статутом територіальної громади не може бути підставою для нерозгляду місцевої ініціативи у визначеному статтею 9 Закону №280/97-ВР порядку.

64. Колегія суддів також зауважує, що скликання сесії ради та формування порядку денного сесій ради за приписами статті 42 Закону №280/97-ВР та статті 14 Регламенту віднесено до повноважень міського голови.

65. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що судами попередніх інстанцій взагалі не досліджувалося питання дотримання відповідачами порядку розгляду заяви ініціативної групи членів територіальної громади м. Стрий Львівської області у порядку місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки «Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області» у контексті приписів статті 9 Закону №280/97-ВР.

66. Суди попередніх інстанцій не надали жодної оцінки та не вирішили по суті позовні вимоги позивача, основною з яких позивачем була визначена протиправна бездіяльність міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. щодо невнесення до порядку денного ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання питання про затвердження місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки «Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області».

67. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

68. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

69. Верховний Суд також звертає увагу, що одне із призначень обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя. А тому при оскаржені рішення суду слід звертати увагу на те, що залишення без уваги ключових доводів сторони є прямим порушенням процесу.

70. Колегія суддів наголошує, що суди попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень не надали належної та обґрунтованої оцінки ані змісту позовних вимог, ані правовим підставам звернення позивача до суду та пов`язаними з цим фактичними обставини справи, що підлягали обов`язковому встановленню в ході розгляду справи з наданням їм правової оцінки.

71. Зокрема, судами попередніх інстанцій не надано оцінку ключовим доводам учасника справи, не досліджено наявні у матеріалах справи докази, не надано оцінку обставинам, на які посилається учасник справи.

72. Усунути ці недоліки розгляду справи на стадії касаційного перегляду з урахуванням повноважень суду касаційної інстанції неможливо.

73. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

74. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

75. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

76. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права, а відтак оскаржувані судові рішення не є таким, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.

77. Інші доводи та аргументи касаційної скарги, зважаючи на наведені мотиви, у контексті обставин цієї справи визначального значення не мають, а тому Верховним Судом не аналізуються.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

78. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

79. Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

80. Згідно з частиною четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

81. З огляду на приписи частини другої статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

82. Під час нового розгляду справи у цій частині суду першої інстанції необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

83. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року у справі № 1.380.2019.005912 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов