Справа № 140/16849/20
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2021-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2021 рокуЛьвівСправа № 140/16849/20 пров. № А/857/10689/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Затолочного В.С., Кушнерика М.П.

з участю секретаря судового засідання Квітовської Ю.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом Любомльської міської ради Волинської області до Державної екологічної інспекції у Волинській області про визнання протиправним та скасування припису за апеляційною скаргою Державної екологічної інспекції у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року (суддя першої інстанції Денисюк Р.С., м. Луцьк, повний текст складено 16.04.2021)

В С Т А Н О В И В :

Любомльська міська рада Волинської області звернулася до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Волинській області (далі інспекція, відповідач) про визнання протиправними та скасування акта перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 13.11.2020 та припису № 000515 від 12.11.2020.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що винесений припис про усунення порушень вимог Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» не відповідає вимогам чинного законодавства. Зокрема, позивач вказує на те, що відповідно до вимог Водного та Земельного кодексів України Любомльська міська рада не є власником земельної ділянки за межами населених пунктів, а відтак не може здійснювати контроль за використанням та охороною таких земель. Враховуючи те, що р. Піщатка знаходиться за межами населених пунктів Любомльської міської ради, та те що ці землі не передані у комунальну власність, такий контроль повинен здійснюватися Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області.

14.12.2020 ухвалою Волинського окружного адміністративного суду було відмовлено у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування акта перевірки.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 6 квітня 2021 року позовні вимоги було задоволено. Визнано протиправними та скасовано приписи Державної екологічної інспекції у Волинській області № 000515 від 12.11.2020 та № 000515 від 13.11.2020. Стягнуто на користь Любомльської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Волинській області судові витрати у сумі 2102 грн.

Із таким судовим рішенням не погодився відповідач та подав апеляційну скаргу. Вважає рішення постановленим з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи та невідповідністю висновків суду обставинам справи, порушенням норм матеріального і процесуального права. Просить скасувати рішення та постановити нове про відмову в задоволенні позову. Обґрунтовуючи незгоду, зазначив, що Любомльська міська рада є представницьким органом об`єднаної територіальної громади і здійснює свої повноваження як орган місцевого самоврядування як в межах населених пунктів так і поза межами на території Любомльської об`єднаної територіальної громади. На мапах, розміщених в офіційних інтернет-ресурсах, видно, що незаконно споруджена гребля знаходиться на території Любомльської територіальної громади. Також апелянт зазначив, що суд безпідставно вийшов за межі позовних вимог і скасував припис, який не був предметом оскарження.

У судовому засіданні представник відповідача підтримав апеляційну скаргу з підстав, що в ній викладені.

Представник позивача в судове засідання не з`явився, хоча був належним чином повідомлений про час та місце судового розгляду справи що підтверджено офіційним підтвердженням поштового відділення про отримання судової повістки 14 липня 2021 року.

Клопотань про відкладення слухання суду подано не було.

Суд, дослідивши матеріали справи, дійшов висновку наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги з наступних мотивів.

Судом встановлено, що на адресу відповідача надійшов лист за № 06/06-20 від 28.10.2020 від Регіонального офісу водних ресурсів у Волинській області, у якому зазначено, що під час обстеження водних ресурсів було виявлено самовільно встановлені штучні греблі, зокрема, на річці Піщатка поблизу с. Запілля Любомльської ОТГ Любомльського району.

На підставі даного листа Державною екологічною інспекцією призначено позапланову перевірку дотримання Любомльською міською радою вимог природоохоронного законодавства щодо встановлення штучних гребель на р.Піщатка. Термін проведення перевірки визначено з 05.11.2020 по 13.11.2020 (а.с.25).

За наслідками проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 09.11.2020 (а.с.6).

Згідно вказаного акта встановлено пересипання (створення греблі) на річці Піщатка здійснене невстановленими особами, що є порушенням ст.ст. 82, 86 ВК України.

Констатовано, що посадовими особами Любомльської міської ради не вживались необхідні заходи по попередженню даних порушень, які визначені вимогами статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 10 Водного кодексу України.

В акті зазначено, що посадові особи міської ради відмовилися від його підписання.

На підставі даного акта перевірки відповідачем Любомльській міській раді внесено припис за № 000515 від 12.11.2020 з вимогою вирішити питання проведення робіт, пов`язаних з ліквідацією порушень водоохоронного режиму на водозаборах річки Піщатка, в тому числі щодо ліквідації штучно створеної водопровідної споруди (греблі). Термін виконання визначено до 20.12.2020 (а.с.7).

13.11.2020 відповідачем направлено лист про направлення матеріалів перевірки за № 7-1/2670 за результатами проведеного позапланового заходу від 09.11.2020 до якого долучено акт перевірки від 13.11.2020 та припис від 13.11.2020 за № 000515 (а.с.5).

Акт перевірки та припис є ідентичними та під тим самим номером, які були складені відповідно 09.11.2020 та 12.11.2020.

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність оскаржуваного припису з таких мотивів.

Відповідно до абзацу 4 пункту «а» частини 1 статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища» компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: а) організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів.

Пунктом «е» частини 1 статті 20-2 даного Закону передбачено право на надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням;

Абзацом 26 статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що територія територіальної громади - нерозривна територія, в межах якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Частинами 1,2 статті 2 даного Закону передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до підпункту 1 пункту «б» частини 1 статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належать: здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 10 Водного кодексу України до відання сільських, селищних, міських та районних у містах рад у галузі регулювання водних відносин на їх території належить: контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів.

Частиною 82 ВК України передбачено, що створення на річках та у їх басейнах штучних водойм та водопідпірних споруд, що впливають на природний стік поверхневих і стан підземних вод, допускається лише з дозволу місцевих рад за погодженням з обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до статті 86 ВК України створення на річках та у їх басейнах штучних водойм та водопідпірних споруд, що впливають на природний стік поверхневих і стан підземних вод, допускається лише з дозволу місцевих рад за погодженням з обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Як видно з матеріалів справи, факт незаконного спорудження штучної греблі на р.Піщатка за 1 км від с. Запілля невстановленими особами не заперечується сторонами.

Спірним є визначення органу, до компетенції якого входить усунення виявленого порушення.

Відповідачем з посиланням на статтю 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтю 10 ВК України таким органом визначено Любомльську міську раду, якій і було внесено оскаржуваний припис.

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність такого висновку, враховуючи наступне.

Згідно акта перевірки від 09.11.2020 незаконно побудована гребля знаходиться за межами села Запілля. Також в акті перевірки вказано, що проект прибережної смуги річки Піщатка не розроблявся. Річка Піщатка протікає за межами населених пунктів Любомльської міської ради.

Із довідки від 27.11.2020 Любомльської міської ради (а.с. 8) видно, що річка Піщатка протікає за межами населених пунктів Любомльської міської ради Запільського старостинського округу. Територія яка затоплена, внаслідок спорудження греблі знаходиться на землях державної власності, розпорядником яких є Головне управління Держгеокадастру у Волинській області. Любомльська міська рада не є розпорядником даних земель.

Планом встановлення та зміни меж населених пунктів з відображенням існуючих меж с. Запілля, викопіюванням з публічної кадастрової карти (а.с.47-48) також підтверджено, що річка Піщатка знаходиться поза межами населених пунктів відповідача.

На запит відповідача, ГУ Держгеокадастру у Волинській області листом від 05.02.2021 №8-3-0.2-785/2-21 повідомило, що земельна ділянка, яка зазначена на викопіюванні, розташована за межами населеного пункту с. Запілля Любомльської ОТГ, відноситься до земель сільськогосподарського призначення і частина до земель р. Піщатка.

Норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначають повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів. Такі повноваження нею здійснюються в межах адміністративної території, яка входить до її складу.

Тобто орган місцевого самоврядування лише в межах закріпленої за ним адміністративної території може здійснювати свої повноваження, в тому числі контроль за дотриманням водного законодавства і має право вживати заходів щодо розпорядження землею.

Згідно статті 59 Земельного кодексу України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

У матеріалах справи відсутні будь-які доказ того, що незаконно споруджена гребля знаходиться в адміністративних межах, на яку поширюється компетенція Любомльської міської ради, а відтак саме нею було допущено порушення вимог водного законодавства (відсутність належного контролю), і тому саме вона повинна усувати виявлені порушення.

Навпаки, матеріалами справи підтверджено, що гребля влаштована за межами населеного пункту на землях , які перебувають у державній власності.

Отже, позивач не є розпорядником цих земель і відповідно вжиття заходів на усунення встановлених порушень перебуває поза межами його повноважень.

Доводи апелянта про те, що згідно інтерактивної мапи адміністративно-територіальних одиниць України річка, де незаконно встановлена гребля, перебуває в межах Любомльської територіальної громади, апеляційний суд відхиляє, адже межа одиниці АТУ це умовно замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює одну одиницю адміністративно-територіального устрою від інших.

Отже, цими лініями не визначено межі землі, яка перебуває у комунальній власності або територію, в межах якої міська рада здійснює свої повноваження.

Апеляційний суд зазначає, що вживати заходів щодо ліквідації незаконно створеної споруди має право власник об`єкту, на якому така розташована.

Оскільки позивач таким не являється, зобов`язання його до вчинення таких дій не відповідає вимогам закону.

Отже, оскаржуваний припис є протиправним і суд першої інстанції дійшов вірного висновку про його скасування.

Доводи апелянта про незалучення до участі у справі належного відповідача суд відхиляє, так як позов було пред`явлено до суб`єкта владних повноважень, який видав оскаржуваний припис, отже правильно визначено відповідача.

Разом з тим, апеляційний суд погоджується з доводами апелянта про безпідставне скасування судом першої інстанції припису №000515 від 13 листопада 2020 року, оскільки такий не був предметом оскарження у даній справі.

Згідно частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже вихід за межі позовних вимог а адміністративному судочинстві можливий лише в разі необхідності ефективного захисту прав та інтересів, порушення яких встановлено в межах даного судового спору.

У цій справі позивач не погодився з приписом відповідача від 12 листопада 2020 року і оскаржив його, визначивши спосіб захисту скасування цього припису як незаконного.

Отже, предметом розгляду у даній справі є правомірність саме цього рішення суб`єкта владних повноважень.

Приписи відповідача від 12 та 13 листопада 2020 року є окремими самостійними актами індивідуальної дії, не дивлячись на їх ідентичний зміст .

Позивач у разі непогодження з приписом від 13 листопада 2020 року вправі оскаржити його у встановленому порядку.

При цьому апеляційний суд зазначає, що для повного і ефективного захисту прав та інтересів позивача, порушених оскаржуваним приписом від 12 листопада 2020 року, не потрібно скасування іншого припису від 13 листопада 2020 року, який складений за наслідками іншої перевірки, є окремим самостійним рішенням суб`єкта владних повноважень і його правомірність може бути розглянута в межах окремого публічно-правового спору і не в контексті правомірності припису від 12 листопада 2020 року.

Положення статей 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практика Європейського суду з прав людини щодо ефективного засобу захисту, принципу належного урядування ґарантують кожному право подати до суду будь-який позов щодо його прав і обов`язків та на їх ефективний їх захист, якими позивач скористався в частині оскарження припису від 12 листопада 2020 року.

Отже, скасувавши припис Державної екологічної інспекції у Волинській області від 13 листопада 2020 року, суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог без передбачених законом підстав.

Враховуючи викладене, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 6 квітня 2021 року в частині визнання протиправним та скасування припису Державної екологічної інспекції у Волинській області №000515 від 13 листопада 2020 року прийнято з порушенням норм процесуального права і підлягає скасуванню.

В іншій частині суд прийняв законне і обґрунтоване рішення, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Волинській області задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року скасувати в частині визнання протиправним та скасування припису № 000515 від 13.11.2020.

В іншій частині рішення залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. С. Затолочний
М. П. Кушнерик
Повне судове рішення складено 25.08.2021 у зв`язку з тимчасовою відсутністю судді Затолочного В.С. та судді Кушнерика М.П.