Справа № 509/931/17
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2021-08-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 509/931/17

адміністративне провадження № К/9901/39048/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 (колегія у складі суддів Ступакової І.Г., Бітова А.І., Лук`янчук О.В.)

у справі № 509/931/17

за позовом ОСОБА_1

до Великодолинської селищної ради Овідіопольського району Одеської області,

третя особа: ОСОБА_2 ,

про визнання частково недійсним рішення та зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 21.03.2017 позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати частково недійсним рішення Великодолинської селищної ради Овідіопольського району №142-VII від 05.05.2016 «Про затвердження генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області» в частині земельної ділянки, що належить на праві власності ОСОБА_1 цільового призначення - для ведення фермерського господарства, кадастровий номер :01:002:1638, площею 7,7739 га та яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 та зобов`язати Великодолинську селищну раду Овідіопольського району Одеської області внести відповідні зміни до Генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області в частині земельної ділянки, що належить на праві власності ОСОБА_1 цільового призначення - для ведення фермерського господарства, кадастровий номер :01:002:1638, площею 7,7739 га та яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

2. Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 12.07.2017 позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано частково недійсним рішення Великодолинської селищної ради Овідіопольського району №142-VII від 05 травня 2016 року «Про затвердження генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області» в частині земельної ділянки, що належить на праві власності ОСОБА_1 цільового призначення - для ведення фермерського господарства, кадастровий номер :01:002:1638, площею 7,7739 га та яка розташована за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, сщ/рада Великодолинська. Зобов`язано Великодолинську селищну раду Овідіопольського району Одеської області внести відповідні зміни до Генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області в частині земельної ділянки, що належить на праві власності ОСОБА_1 цільового призначення - для ведення фермерського господарства, кадастровий номер :01:002:1638, площею 7,7739 га та яка розташована за адресою:

АДРЕСА_2 . Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено; постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 12.07.2017 скасовано; прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

4. До Вищого адміністративного суду України 09.10.2017 надійшла касаційна скарга позивача на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.10.2017 відкрито касаційне провадження. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу було передано до Верховного Суду.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивачу належить на праві власності земельна ділянка цільового призначення - для ведення фермерського господарства, кадастровий номер :01:002:1638, площею 7,7739 га, що підтверджується Свідоцтвом на право власності на нерухоме майно, зареєстрованого Реєстраційною службою Овідіопольського районного управління юстиції в Одеській області 30.01.2015 року, індексний номер 32919058.

7. Генеральний план та план зонування селища Великодолинське затверджені рішенням Великодолинської селищної ради Овідіопольського району № 142-VII від 05.05.2016 «Про затвердження генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області»

8. Під час виготовлення Генерального плану смт. Великодолинське у 2016 році селищною радою не було враховано, що захисна зона забудови суміжної земельної ділянки розміром у 100 метрів займає частину території земельної ділянки позивача, що унеможливлює її подальше використання у повному обсязі відповідно до його планів використання цієї ділянки. Позивач не брав участь в обговорення проекту Генерального плану стосовно розвитку його земельної ділянки та накладення на її частину певних обмежень і вважає, що цим порушуються його права на вільне розпорядження своєю власністю.

9. Великодолинською селищною радою Овідіопольського району Одеської області на XXI сесії VI скликання було прийнято рішення №394-УІ від 04.05.2012 «Про розроблення генерального плану селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області. Генеральний план поєднаний з планом зонування селища Великодолинське був розроблений ТОВ «ЦИВІЛЬПРОЕКТ» та погоджений в установленому законодавством порядку з відділом містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області, Головним управлінням ДСНС України в Одеській області, Управлінням культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини облдержадміністрації, Департаментом екології та природних ресурсів Одеської облдержадміністрації, Головним управлінням Державної санітарно-епідеміологічної служби в Одеській області.

10. Рішенням XI сесії VII скликання Великодолинської селищної ради за №143-УІІ від 05.05.2016 року «Про затвердження генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області» був затверджений Генеральний план поєднаний з планом зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час виготовлення Генерального плану смт. Великодолинське у 2016 році селищною радою не було враховано, що захисна зона забудови суміжної земельної ділянки розміром у 100 метрів займає частину території земельної ділянки, що належить позивачу на праві приватної власності, і ця обставина унеможливлює її подальше використання у повному обсязі за необхідним цільовим призначенням.

12. Відповідач позов визнав, зазначив, що у протоколі громадських слухань ОСОБА_1 не значиться, у відповідача відсутні матеріали про узгодження встановлених обмежень у використанні земельної ділянки.

13. Ухвалою від 23.05.2017 Овідіопольський районний суд Одеської області задовольнив клопотання представника ОСОБА_2 про залучення до участі у справі у якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача.

Третя особа зазначила про необґрунтованість позовних вимог з огляду на те, що у тексті позовної заяви є посилання на те, що захисна зона забудови суміжної земельної ділянки знаходиться на частині земельної ділянки позивача, що унеможливлює її подальше використання у повному обсязі відповідно до його планів розвитку, однак не вбачається які саме права позивача порушено.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення порушує права та інтереси, які підлягають судовому захисту, а тому дійшов до висновку про зобов`язання відповідача внести зміни щодо земельної ділянки позивача.

15. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що враховуючи те, що позивачем не наведено підстави, які б свідчили про порушення його прав в результаті прийняття рішення Великодолинською селищною радою Овідіопольського району №142-VII від 05.05.2016 «Про затвердження генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області» в частині земельної ділянки, що належить на праві власності ОСОБА_1 цільового призначення - для ведення фермерського господарства, кадастровий номер :01:002:1638, площею 7,7739 га та яка розташована за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, сщ/рада Великодолинська, позивачем помилково обраний даний спосіб захисту своїх прав, у зв`язку з чим позовні вимоги не підлягають задоволенню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

16. У касаційній скарзі позивач наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, зробленими без повного та всебічного з`ясування обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.

Зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував норми статті 17 Закону України «Про фермерське господарство», відповідно до яких встановлення санітарно-захисних зон без згоди власника забороняється.

Позивач покликається на те, що йому не було відомо, що проект генерального плану обмежує використання його земельної ділянки.

Не було оцінено факт визнання позову відповідачем.

17. Відзив від відповідача не надходив.

18. 06.11.2017 надійшов відзив від третьої особи, в якому ОСОБА_2 покликалася на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що відповідач дотримався процедури оприлюднення і погодження проекту оскаржуваного рішення

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Оцінивши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, Суд дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги.

20. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

21. Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

22. У статті 4 КАС України (у чинній редакції) визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

23. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

24. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

25. У статті 1 Закону № 3038-VI закріпленні такі визначення понять:

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

26. Згідно з положеннями частини другої статті 2 Закону № 3038-VI інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

27. Статтею 5 Закону № 3038-VI визначено, що програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.

Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

28. Частиною першою статті 16 цього ж Закону передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

29. Відповідно до положень статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

30. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, сільська рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

31. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а.

32. Рішення Великодолинської селищної ради Овідіопольського району №142-VII від 05.05.2016 «Про затвердження генерального плану та плану зонування селища Великодолинське Овідіопольського району Одеської області» стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарювання. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуване рішення має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

33. У зв`язку із наведеним Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом.

34. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а.

35. Стаття 171 КАС України (в редакції на момент розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) та стаття 264 КАС України (у чинній редакції) визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

36. Суть правових норм КАС України у вищезазначених редакціях зводилася до того, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

37. У постанові від 27.04.2021у справі №260/1336/18 Верховний Суд зазначив:

«Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений …

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи суди не надали правової оцінки вказаному рішенню як нормативно-правовому акту.

На цій підставі Верховний Суд доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи».

38. Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції, застосованої до справи за аналогічних обставин.

39. Проаналізувавши матеріали справи, Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 171 КАС України (в редакції на момент розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій).

40. Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

41. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

42. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

43. У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

44. Згідно статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

45. За таких обставин, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

46. Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

47. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 у справі №509/931/17 скасувати, справу направити на новий розгляд до Овідіопольського районного суду Одеської області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб