Справа № 380/10951/20
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2021-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/10951/20 пров. № А/857/10797/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Затолочного В.С., Кушнерика М.П.

з участю секретаря судового засідання Квітовської Ю.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання до вчинення дій за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 року (суддя першої інстанції Кузан Р.І., м. Львів, повний текст складено 22.01.2021)

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності щодо не належного розгляду скарги від 11.10.2020 та не проведення перевірки фактів викладених у скарзі за обов`язкової участі скаржника з порушенням вимог Закону України «Про звернення громадян»; зобов`язання невідкладно розглянути по суті скаргу від 11.10.2020, провести належну перевірку за обов`язкової участі скаржника та надати вичерпну обґрунтовану відповідь.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням, вважаючи таке незаконним та необґрунтованим, ухваленим з невідповідністю висновків суду обставинам справи, ОСОБА_1 оскаржив його в апеляційному порядку. Просить скасувати оскаржене рішення суду від 22.01.2021 та ухвалити нове про задоволення позову. В обґрунтування апеляційних вимог зазначає, що 11.10.2020 він звернувся до відповідача із скаргою у якій просив прийняти міри належного реагування до сусідів. Вказує, що подана скарга стосується порушення правил добросусідства, а відтак розгляд його скарги відповідачу потрібно було здійснювати в порядку, передбаченому ч.1 ст.103 Земельного Кодексу України. Також вказує, що суд першої інстанції невірно застосував норми ст.40 Конституції України, ч. 3 ст. 15, п. 6 ч. 1 ст. 19 Закону України «Про звернення громадян» при ухваленні даного судового рішення.

Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав.

Учасники справи у судове засідання не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду справи.

Позивач був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду шляхом надіслання судової повістки на вказану ним адресу, яка отримана 14.07.2021, що підтверджено рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

Відповідач був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду шляхом надіслання судової повістки на офіційну електронну адресу, судова повістка одержана відповідачем 06.07.2021 о 14:43 год, що підтверджено звітом про доставку електронного листа.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, виходячи з наступного.

Судом встановлено, підтверджено матеріалами справи, що 11.10.2020 ОСОБА_1 звернувся до Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області зі скаргою, в якій просив прийняти міри до сусідів ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у м.Йосипівка Буського району Львівської області, які в черговий раз викрали у нього в саду дві щепи молодих вишень та вкрали з воріт один дерев`яний стовп, натомість ОСОБА_3 прив`язав край штахети своєї металевої сітки своїм алюмінієвим дротом. Позивач у скарзі також зазначив, що крім цього в саду ОСОБА_3 зламав йому одну родючу яблуню навпіл. У підсумку просить вжити дієвих заходів до сусідів ОСОБА_2 та ОСОБА_3 та поновити його порушені права (а.с.2).

16.10.2020 Ожидівською сільською радою Буського району Львівської області на адресу позивача скеровано для відома відповідь (вих. № 416), у якій вказано, що 13.10.2020 від ОСОБА_1 надійшли скарги, у якій орган місцевого самоврядування інформується про вчинення крадіжок та пошкодження майна скаржника (фруктових дерев, житлового будинку). Ураховуючи, що такий документ містить посилання заявника на вчинення правопорушення, розгляд та прийняття рішення щодо яких не входить до повноважень Ожидівської сільської ради, згідно з ст.7 Закону України «Про звернення громадян» № 393/96-ВР від 02.10.1996 такий переслано за належністю до Буського ВП ГУНП у Львівській області як відповідному органу для розгляду та прийняття рішення (а.с. 2, зворот).

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що скарга позивача від 11.10.2020 містить відомості про вчинення кримінального правопорушення, відтак відповідачем згідно ч.3 ст.7 Закону України «Про звернення громадян» правильно у 5-денний строк з дня надходження скеровано за належністю такий запит ОСОБА_1 Буському ВП Кам`янко-Бузького ВП Головного управління Національної поліції у Львівській області, про що також повідомлено позивача. Щодо розгляду скарги без участі позивача, то останній не просив розглядати таку з його присутністю, тому у відповідача був відсутній обов`язок запрошувати позивача на засідання з питань розгляду скарги. Крім цього, вказана скарга не розглядалася відповідачем, а була скерована за належністю Буському ВП Кам`янко-Бузького ВП Головного управління Національної поліції у Львівській області. Отже, під час розгляду скарги позивача Ожидівська сільська рада діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та не допустила порушення прав позивача, які б підлягали судовому захисту.

Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Частиною першою статті 3 цього Закону визначено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Згідно частини 1 статті 5 Закону України «Про звернення громадян» звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Відповідно до частини 1 ст. 14 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.

Частиною 1 ст.16 вказаного Закону передбачено, що скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Згідно із ст.19 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані:

об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;

на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;

скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень;

письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;

вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина;

у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Відповідно до ст.20 Закону України «Про звернення громадян» звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

Згідно рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі №1-1/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Отже, відповідач як орган місцевого самоврядування зобов`язаний в термін не більше одного місяця об`єктивно, всебічно і вчасно розглянути звернення (скаргу) позивача в межах своєї компетенції, перевірити викладені в такому зверненні факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, а також в обов`язковому порядку у відповідні строки повідомити про наслідки розгляду звернення (скарги).

Як видно з матеріалів справи, скарга позивача від 11.10.2020 фактично отримана відповідачем 13 жовтня 2020 року та 16.10.2020 листом №416 за підписом Ожидівського сільського голови Шах О.Ю. перенаправлено до Буського ВП Кам`янка-Бузького ВП ГУНП у Львівській області, одночасно надіславши примірник такого листа позивачу, тобто з дотриманням строку, визначеного ст. 20 Закону України «Про звернення громадян».

Однак, у поданій скарзі позивача порушено, зокрема, питання про порушення правил добросусідства.

Відповідно до частини 1 статті 103 ЗК України, якою визначено зміст добросусідства, власники та землекористувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).

Отже, з огляду на зміст питань, за вирішенням яких звертався позивач до відповідача, скарга позивача з зв`язку з порушенням його прав як землекористувача, підлягала розгляду та вирішенню в порядку, встановленому зазначеними вище нормами Земельного кодексу України, а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо правомірності дій відповідача при розгляді скарги позивача.

У цьому контексті, колегія суддів зазначає, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Матеріалами справи підтверджується, що відповідачем надіслано позивачу лист про скерування скарги до Бузького ВП Кам`янка-Бузького ВП ГУНП у Львівській області, однак, з врахуванням встановлених обставин у справі, відповідачем обрано невірний спосіб розгляду скарги позивача щодо заявленого порушення прав позивача як землекористувача, та об`єктивно, всебічно не перевірено вимоги скарги.

Крім того, факт скерування скарги позивача від 11.10.2020 до органу поліції не може вважатися виконанням зі сторони відповідача вимог ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян».

Зі змісту вищевказаного листа видно, що такий не звернений саме до позивача, а відтак колегія суддів погоджується із доводами скаржника, що згаданий лист не є належним чином оформленою відповіддю на скаргу ОСОБА_1 від 11.10.2020.

Таким чином, вимоги ст. 19 Закону України «Про звернення громадян» щодо об`єктивної та всебічної перевірки звернення (скарги) ОСОБА_1 зі сторони суб`єкта розгляду цього звернення - Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області не дотримані, через що ним допущено протиправну бездіяльність, яку слід усунути шляхом здійснення повторного розгляду звернення із дотриманням всіх вимог закону.

Наведені обставини залишились поза увагою суду першої інстанції.

Суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі "Рисовський проти України", в якому Суд зазначив, що принцип належного урядування, зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Дії або рішення суб`єкта владних повноважень вважаються такими, що суперечать принципу верховенства права, не тільки у тих випадках, коли такими діями порушуються суб`єктивні права і процесуальні гарантії, прямо передбачені чинним законодавством, але й у тих випадках, коли такі дії не задовольняють правомірних очікувань осіб, стосовно яких вони вчиняються (ухвалюються).

Правомірне очікування виникає у особи в тому випадку, коли внаслідок правового регулювання зі сторони суб`єкта владних повноважень у особи наявне розумне сподівання, що стосовно до неї суб`єкт владних повноважень буде діяти саме так, а не інакше.

Наявність законних очікувань (яку в кожному окремому випадку встановлює Суд) є передумовою для відповідного захисту. В свою чергу, умовою наявності законного очікування в розумінні практики Європейського суду з прав людини є достатні законні підстави (sufficientlegalbasis) в національному праві або усталена практика публічної адміністрації. Іншими словами, законне очікування - це очікування можливості (ефективного) здійснення певного права, як прямо гарантованого, так і опосередкованого (того, яке випливає з інших прав), у разі якщо особа прямо не виключена з кола тих, хто є носіями відповідного права.

Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання необхідним у демократичному суспільстві, Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду.

Крім того, суд зазначає, що рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у зверненні, доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон України «Про звернення громадян» і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. При цьому зазначають заходи, вжиті в межах компетенції відповідного органу для захисту конституційних прав громадян.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Згідно з вимогами статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи наведене, колегія судді вважає, що відповідачем не спростовано наведених позивачем доводів в обґрунтування заявлених в адміністративному позові вимог.

З огляду на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не вжив усіх належних заходів щодо розгляду постановлених у скарзі питань, а тому з метою дотримання закріпленого ст. 2 КАС України завдання адміністративного судочинства, забезпечення ефективного захисту прав позивача, рішення суду необхідно скасувати з прийняттям нового - про часткове задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправною бездіяльності Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області щодо неналежного розгляду поданої ОСОБА_1 скарги від 11 жовтня 2020 року в порядку Закону України «Про звернення громадян»; зобов`язання відповідача у визначені Законом України «Про звернення громадян» порядку та строки повторно розглянути подану ОСОБА_1 скаргу від 11 жовтня 2020 року, а також письмово повідомити останнього про результати його розгляду.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи ), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 317, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Ожидівської сільської ради Буського району Львівської області щодо неналежного розгляду поданої ОСОБА_1 скарги від 11 жовтня 2020 року в порядку Закону України «Про звернення громадян».

Зобов`язати Ожидівську сільську раду Буського району Львівської області у визначені Законом України «Про звернення громадян» порядку та строки повторно розглянути подану ОСОБА_1 скаргу від 11 жовтня 2020 року, а також письмово повідомити останнього про результати її розгляду.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. С. Затолочний
М. П. Кушнерик
Повне судове рішення складено 25.08.2021 у зв`язку з тимчасовою відсутністю судді Затолочного В.С. та судді Кушнерика М.П.