Справа № 9901/235/20
Суддя: Анцупова Тетяна Олександрівна
Дата ухвалення: 2021-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Анцупової Т. О., Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Прокопенко О. Б., Сімоненко В. М., Ситнік О. М.
у справі № 9901/235/20 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про зобов`язання вчинити дії, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року (у складі колегії суддів Желєзного І. В., Берназюка Я. О., Коваленко Н. В., Стрелець Т. Г., Шарапи В. М.)
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаємо окрему думку.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
08 липня 2021 року Велика Палата Верховного Суду постановила: апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково; рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року скасувати, ухвалити нове рішення: позов ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) задовольнити частково: зобов`язати ВРП повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 03 серпня 2020 року про надання публічної інформації (електронних копій протоколів і технічного запису усіх засідань ВРП та її дисциплінарних палат, які стосувались розгляду дисциплінарних справ, скарг щодо суддів або будь-яких інших дисциплінарних питань щодо суддів, і які відбулись в період з 12 листопада 2019 року до 03 серпня 2020 року); в іншій частині позову відмовити.
Основні висновки Великої Палати Верховного Суду зводяться до невмотивованості оскаржуваної відповіді (відмови в наданні інформації) на запит ОСОБА_1 від 03 серпня 2020 року.
У постанові від 08 липня 2021 року ще раз підкреслено сталу правову позицію про те, що відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою (пункт 3 частини четвертої статті 22 Закону України від 13 січня 2011 року «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI)), тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав для обмеження у доступі до конкретної публічної інформації, яка є в її розпорядника. Таке обмеження допускається за умови застосування цим розпорядником вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VІ у сукупності. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
До того ж, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що намагання позивача отримати запитувану інформацію загалом можна розуміти як таке, що спрямоване на сприяння прозорості у діяльності судів і суддів та на обговорення громадськістю діяльності відповідача. Проте щодо конкретної публічної інформації, яку запитує особа, розпорядник такої інформації повинен зважити на те, чи доступ до неї не завдасть істотної шкоди суспільним інтересам, зокрема репутації або правам інших, ніж запитувач, людей, а також авторитету та неупередженості правосуддя, і чи не буде шкода від оприлюднення конкретної інформації переважати суспільний інтерес в її отриманні.
На думку Великої Палати Верховного Суду, суд першої інстанції помилково погодився із аргументацією відповідача та зауважив, що обмеження доступу до запитуваної інформації відбулося з метою підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди авторитету правосуддя, а шкода від оприлюднення запитуваної інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що відмова у наданні запитуваної інформації через те, що вся така інформація, зафіксована у документах, копії яких просив надати позивач, може вплинути на авторитет правосуддя та його неупередженість, не відповідає частині другій статті 6, пункту 2 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI, а тому не є такою, що переслідує легітимну мету у розумінні пункту 2 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
Велика Палата Верховного Суду врахувала поведінку позивача в цій справі та наголосила, що позивач неодноразово використав у процесуальних документах (відповіді на відзив, «додаткових поясненнях у справі № 9901/235/20») принизливі, глумливі, образливі висловлювання щодо відповідача, Верховного Суду та його суддів. Такі дії є виявом очевидної неповаги до честі, гідності зазначених осіб, не спрямовані на ефективний захист прав, свобод та інтересів позивача від імовірних порушень з боку відповідача, а тому суперечать завданню адміністративного судочинства та є зловживанням процесуальними правами.
Повністю погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про зловживання позивачем процесуальними правами та, як наслідок, необхідність залишення без розгляду відповідь на відзив та «додаткові пояснення у справі № 9901/235/20», подані ОСОБА_1 , а також покладенням на останнього судового збору відповідно до частини восьмої статті 139 КАС України
Водночас не можемо погодитись із частковим задоволенням позову та мотивами, якими Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала таке рішення.
Причини незгоди з висновками Великої Палати Верховного Суду
1. Не піддаючи сумніву необхідність дотримання статті 10 Конвенції та національного законодавства України у сфері доступу до публічної інформації, ми звертаємо увагу, що обставини цієї справи не дозволяють оцінити правовідносини, які виникли між запитувачем та розпорядником інформації, як такі, у яких розпорядник інформації втрутився в право позивача на свободу вираження поглядів.
2. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес визначено Законом № 2939-VI.
3. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (стаття 1 Закону № 2939-VI).
4. На нашу думку, мета Закону № 2939-VI полягає у тому, щоб надати запитувачам доступ до відкритої, конкретної інформації, інтерес до якої з боку запитувача є легітимним, зважаючи на мету запитувача, природу запитуваної інформації, роль запитувача та перевагу його інтересу в отриманні цієї інформації над інтересом в обмеженні доступу до неї. Така інформація може стосуватись особистих прав / обов`язків запитувача, а також інших осіб / подій, якщо інтерес до такої інформації пов`язаний з професійною, журналістською, громадською діяльністю запитувача тощо.
5. Як встановлено судом першої інстанції в цій справі, 03 серпня 2020 року ОСОБА_1 , посилаючись на Закон № 2939-VI, звернувся до ВРП із запитом, у якому просив надати йому «в електронному вигляді копії протоколів і технічних записів усіх засідань ВРП і її дисциплінарних палат, які стосувалися розгляду дисциплінарних справ, скарг щодо суддів або будь-яких інших дисциплінарних питань щодо суддів, які відбулись в період з 12 листопада 2019 року по 03 серпня 2020 року».
6. Отже першочерговими питаннями, які постають у цій справі перед судом апеляційної інстанції є такі:
- чи запитував позивач публічну інформацію, як її визначено в Законі № 2939-VI?
- чи запитував позивач відкриту, конкретну публічну інформацію?
7. Як слідує з позовних вимог, ОСОБА_1 просив надати йому в електронному вигляді копії протоколів і технічних записів усіх засідань ВРП і її дисциплінарних палат за період 265 календарних днів. Вважаємо цей період часу достатньо великим. З офіційного сайту ВРП (підрозділ «Хронологія діяльності») можна встановити, що впродовж запитуваного періоду було проведено більш ніж 150 засідань ВРП та її дисциплінарних органів.
8. Звертаємо увагу, що вимоги запитувача спрямовані на отримання не інформації, а її носіїв у невизначеній запитувачем кількості. У цьому контексті необхідно розрізняти запит на доступ до інформації, яка «відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях» та запит на отримання носіїв інформації, без конкретизації тієї інформації, яка може в них міститись. Останній не має нічого спільного із запитом про доступ до інформації та більше схожий на здійснення зовнішнього аудиту діяльності органу суддівського врядування.
9. Свою незгоду з відмовою ВРП у наданні запитуваних носіїв інформації ОСОБА_1 обґрунтовує в позовній заяві та апеляційній скарзі через те, що розпорядник інформації мав по кожному засіданню ВРП та її дисциплінарного органу у межах запитуваного періоду часу визначитись із конкретними підставами обмеження до кожного носія інформації. Позивач вважає відмову ВРП у наданні зазначених носіїв інформації необґрунтованою через загально сформульовану підставу для відмови, а саме необхідність захисту інтересів правосуддя. Подібну мотивацію наведено і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 липня 2021 року в цій справі.
10. На нашу думку, тягар, який полягає в ретельному аналізі інформації по кожному з більш ніж 150 засідань ВРП та її дисциплінарних органів, проведених за період з 12 листопада 2019 року по 03 серпня 2020 року, покладає відповідний пропорційний обов`язок на запитувача обґрунтувати необхідність отримання такого значного обсягу інформації. Для відповіді на такий запит, якою вона має бути у розумінні запитувача, розпоряднику інформації необхідно прослухати всі технічні записи засідань та проаналізувати зміст усіх протоколів засідань ВРП та її дисциплінарних палат в період з 12 листопада 2019 року по 03 серпня 2020 року, проаналізувати, чи стосуються ці засідання питань «розгляду дисциплінарних справ, скарг щодо суддів або будь-яких інших дисциплінарних питань щодо суддів», як просив запитувач, тобто виключити з переліку питання стосовно прокурорів. За наслідками такого аналізу, на думку позивача, слід було б виділити та закрити інформацію з обмеженим доступом. Звертаємо увагу на те, що за такого підходу ВРП мала закрити охоронювану законом інформацію і на таких носіях інформації, як технічні аудіозаписи засідань.
11. Під «конкретною інформацією» у контексті цієї справи, на нашу думку, слід розуміти таку інформацію, яку можна об`єднати (систематизувати) для відповіді на конкретне/і питання. Неможливість визначення питання/нь, на яке/які хоче отримати відповідь запитувач, не дозволяє зібрати відповідну інформацію. Це ще раз підтверджує, що позивач у цій справі не сформував запит на інформацію як такий, а хотів отримати лише носії інформації для подальшого аналізу з невизначеною метою.
12. На нашу думку, ОСОБА_1 не запитував конкретну інформацію, яка становить суспільний (публічний) інтерес, а просив надати невизначений перелік носіїв інформації, не обґрунтував та не навів суду мету отримання запитуваної інформації, окрім тієї, що він є модератором групи «Позиції вищих судів України» у соціальній мережі «Facebook»,«має намір опрацювати самостійно для ознайомлення з дисциплінарною практикою ВРП, а також опублікувати в мережі «Інтернет» для широкого обговорення практики ВРП із широким колом юристів», що є несумісним з розумінням легітимної мети запиту на публічну інформацію та покладає надмірний тягар на розпорядника інформації.
13. Варто зауважити, що розпорядник публічної інформації має обов`язок надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях. Вжиття заходів для того, щоби створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації. Тому розпорядник не може нести тягар відповідальності за ненадання запитувачу інформації, якої нема в його володінні (див. близькі за змістом висновки у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі № 9901/925/18).
14. Визнаючи, що законодавство України про доступ до публічної інформації не зобов`язує запитувача публічної інформації зазначати мету її отримання, звертаємо увагу, що у випадку, коли такий запит стосується інформації щодо інших осіб, зазначення конкретної мети дозволяє розпоряднику інформації прийняти пропорційне рішення щодо надання доступу. Натомість незазначення конкретної мети в отриманні інформації, яка стосується інших осіб, може ускладнити оцінку розпорядника щодо переваги інтересу запитувача над інтересом в обмеженні доступу до такої інформації.
15. Додатково зазначимо, що широке обговорення питань, які стосуються дисциплінарної відповідальності суддів, особливо у випадках, коли дисциплінарні провадження не завершені, можуть завдати шкоди авторитету правосуддя. Так само, як може завдати шкоди приховування певної інформації, до якої виник суспільний інтерес. У кожному випадку баланс цих інтересів здійснюється судом з огляду на всі обставини справи та за допомогою методології у розгляді таких справ, запровадженою Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема, у справах Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary (рішеннявід 08 листопада 2016 року), «Центр демократії та верховенства права проти України» (рішення від 26 березня 2020 року) тощо.
Визначення того, що може становити предмет суспільного інтересу, буде залежати від обставин кожної справи. Суспільний інтерес виникає щодо питань, які впливають на громадськість настільки, що вона може на законних підставах цікавитися ними, які привертають її увагу або які значно стосуються її, особливо якщо такі питання впливають на добробут громадян чи життя громади. Це також стосується питань, здатних призвести до значних суперечок щодо важливих соціальних викликів або проблем, про які громадськість бажатиме отримати інформацію. Суспільний інтерес не може зводитися до прагнення громадськості отримати інформацію про приватне життя інших людей або до бажання аудиторії дізнатися сенсацію чи навіть до вуаєризму. Для того, щоб з`ясувати, чи має документ важливе загальне значення, необхідно оцінити його в цілому з урахуванням контексту, у якому він з`являється (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (параграф 85)).
16. На нашу думку, виглядає викривленим таке розуміння практики ЄСПЛ, відповідно до якого захист права на свободу вираження поглядів однієї особи, дозволяло б надавати доступ до великого обсягу носіїв інформації щодо інших осіб з метою подальшого їх опрацювання та подальшого визначення мети їх використання.
Підбурювання громадських почуттів не може вважатись легітимною метою отримання інформації. ЄСПЛ у багатьох справах підкреслював, що суд, який знаходиться під тиском дисциплінарних проваджень не є незалежним («Бака проти Угорщини» від 23 червня 2016 року, «Олександр Волков проти України» від 09 січня 2013 року). Також сталою є позиція ЄСПЛ, що судова влада відіграє у суспільстві особливу роль, яка як гарант правосуддя та фундаментальна цінність у правовій державі має користуватись довірою громадян, щоб успішно виконувати свої обов`язки. Тому може стати необхідним охороняти цю довіру від деструктивних та по суті необґрунтованих нападок на судову владу, особливо враховуючи, що судді, які піддані критиці мають обов`язок проявляти обачливість, що заважає їм дати відсіч. (рішення ЄСПЛ від 26 квітня 1995 року у справі Prager and Oberschlick v.Austria, параграф 34).
17. Вважаємо, що відповідач діяв у передбачений законом спосіб, не перевищив надані йому повноваження та надав відповідь на запит ОСОБА_1 в межах строку, встановленого частиною першою статті 20 Закону № 2939-VI.
18. Не підтримуємо висновок більшості щодо невмотивованості відповіді ВРП на запит позивача від 03 серпня 2020 року, необхідності його повторного розгляду та відповідного скасування рішення суду першої інстанції. Натомість вважаємо, що апеляційну скаргу необхідно було задовольнити частково та змінити мотивувальну частину рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року.
Судді Т. О. Анцупова О. С. Золотніков
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
І. В. Григор`єва В. М. Сімоненко
М. І. Гриців О. М. Ситнік