Справа № 140/17235/20
Суддя: Глушко Ігор Володимирович
Дата ухвалення: 2021-08-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2021 рокуЛьвівСправа № 140/17235/20 пров. № А/857/8965/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.,

суддів: Довгої О.І., Запотічного І.І.,

за участю секретаря судового засідання: Мельничук Б.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційні скарги Волинської обласної державної адміністрації та Волинської обласної ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12 березня 2021 року, ухвалене суддею Валюха В.М. у м.Луцьку Волинської області за правилами спрощеного позовного провадженя без виклику сторін, у справі №140/17235/20 за позовом Волинської обласної державної адміністрації до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

18 грудня 2020 року позивач - Волинська обласна державна адміністрація звернулась в суд з адміністративним позовом до відповідача - Волинської обласної ради, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 10.12.2020 №2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках».

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 12 березня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10 грудня 2020 року № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках". В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суд виходив з того, що оскаржуване рішення від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках" в частині пунктів 1, 2 прийняте з порушенням пункту 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР та частини шостої статті 34 Закону № 586-ХІV, оскільки фактично ні письмового, ні усного звіту голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках на пленарному засіданні позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання 10.12.2020 заслухано не було, при цьому, документ під назвою "Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації" не можна розглядати саме як письмовий звіт голови обласної державної адміністрації Погуляйка Ю.М. з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках, а звіт голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень за 2020 рік не міг бути розглянутий у грудні 2020 року.

Водночас суд першої інстанції виснував, що пункти 3 - 6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 не стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а носять індивідуальний характер, тобто зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської ОДА Погуляйка Ю.М. , який не є позивачем у цій справі, тому позовні вимоги Волинської ОДА про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках" в частині пунктів 3 - 6 задоволенню не підлягають. Додатково суд зазначив, що голова Волинської ОДА Погуляйко Ю.М. має право самостійно звернутися до суду з позовом щодо оскарження пунктів 3 - 6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, сторони оскаржили його в апеляційному порядку. Вважають, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених у апеляційних скаргах.

Волинською обласною державною адміністрацією в апеляційній скарзі заявлено вимоги про визнання протиправними та скасування судового рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалення нового про задоволення позову в цій частині.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що голова Волинської облдержадміністрації в силу наданих йому повноважень представляє місцеву державну адміністрацію як суб`єкта владних повноважень та діє від її імені. Дії щодо видання документів розпорядчого характеру вчиняє голова, а тому не погоджується із висновками суду першої інстанції, що лише пункти 1 та 2 оскаржуваного рішення обласної ради від 10.12.2020 дійсно стосуються реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повновжень, а пункти 3-6 стосуються права та інтересів виключно голови Волинської облдержадміністрації як самостійного суб`єкта, оскільки стосуються висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації, що тягне негативні наслідки лише особисто для Погуляйка Ю.М .

Згідно тверджень Волинської обласної державної адміністрації суд першої інстанції безпідставно не врахував, що голова обласної державної адміністрації не звітує особисто як фізична особа на пленарному засіданні ради, а діє від імені державного органу - Волинської обласної державної адміністрації, відповідно й висловлення недовіри голові облдержавміністрації не стосується його особисто, а його діяльності як посадової особи, яка очолює відповідну місцеву державну адміністрацію, діє від її імені та відповідає за виконання завдань та функцій, передбачених Законом України «Про місцеві державні адміністрації».

Крім того, наголошує, що рішення обласної ради від 10.12.2020 №2/3 оскаржувалося в цілому з покликанням на незаконність його прийняття, а не з мотивів наявності чи відсутності правових підстав для висловлення недовіри голові облдержадміністрації.

Волинська обласна рада в апеляційній скарзі заявляє вимоги про скасування рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та ухвалення нового судового рішення про відмову в задоволенні позову в цій частині.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги вказує на дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення та розгляду звіту голови Волинської ОДА.

В судове засідання сторони не з`явились, хоча були повідомлені належним чином про час та місце розгляду справи у суді, а тому суд вважає за можливе розглянути справу без їх участі та відповідно до вимог ч.4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювати.

Заслухавши суддю доповідача, обговоривши доводи апеляційних скарг та відзивів на них, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу Волинської обласної ради слід задовольнити, а в задоволенні апеляційної скарги Волинської обласної державної адміністрації - відмовити з наступних підстав.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України та норм Кодексу адміністративного судочинства України.

При цьому, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими. Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з вимогами частини першої статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Виходячи з системного тлумачення зазначених положень законодавства вбачається, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Тобто, в розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним за встановленням судом факту їх порушення.

Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Ураховуючи викладене, в межах розгляду даної адміністративної справи насамперед підлягає встановленню факт порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача з боку відповідача.

Реалізація особою права на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження будь-яких рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, не покладає на суд беззаперечного обов`язку щодо надання такого захисту безвідносно до змісту позовних вимог та наявності спірних публічно-правових правовідносин.

Тобто, питання про можливість задоволення конкретних позовних вимог позивача, спрямованих на відновлення його прав, має вирішуватися, виходячи із суті заявлених вимог та наявності спірних правовідносин, які виникли безпосередньо між позивачем та суб`єктом владних повноважень, протиправні дії якого, на суб`єктивну думку позивача, порушили його право чи стосуються його інтересів.

Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові особисте суб`єктивне бачення порушеного права чи охоронюваного інтересу та спосіб його захисту.

З огляду на положення статей 5, 245 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може містити вимоги щодо щодо визнання протиправними рішення, дії чи бездіяльності відповідача, зобов`язання його вчинити певні дії, відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними рішенням, дією або бездіяльністю. Встановивши, що відповідач порушив норми права, які регулюють спірні правовідносини, адміністративний суд повинен визнати такі дії протиправними.

Водночас, в розумінні ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Таким чином, у порядку адміністративного судочинства підлягають захисту лише порушені права і суд позбавлений можливості задовольняти вимоги в разі, якщо права позивача не були порушені.

Так, відмовляючи в задоволенні позову про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради №2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» в частині пунктів 3-6 цього рішення, суд першої інстанції вказав, що згадані пункти оскаржуваного позивачем рішення не стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а носять індивідуальний характер, тобто зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської ОДА Погуляйка Ю.М., який не є позивачем у цій справі.

Перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Зі змісту позовної заяви та апеляційних скарг слідує, що спірним в цій справі є встановлення факту протиправності рішення Волинської обласної ради, від 10.12.2020 №2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» з огляду на його прийняття з порушенням статей 14,15 Регламенту та ч.15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналізуючи норми Закону № 280/97-ВР, суд апеляційної інстанції зазначає, що право обласної ради на висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації не пов`язується з будь - яким юридичним фактом та не передбачає попереднього заслуховування звіту голови щодо його роботи на посаді.

Заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень і висловлення недовіри голові державної адміністрації є різними законодавчо визначеними процедурами, які не мають між собою причинно-наслідкового зв`язку.

При цьому, ані в Конституції України, ані в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» не міститься посилань на підстави для висловлення недовіри голові райдержадміністрації або на необхідність створення будь-яких обов`язкових передумов для прийняття цього рішення, у тому числі щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови місцевої адміністрації або інших факторів.

Такі повноваження райради є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування, не може надавати оцінки мотивам районної ради, з яких вона виходила, висловлюючи недовіру голові райдержадміністрації, не може здійснювати власну оцінку роботи останнього щодо виконання чи невиконання ним службових обов`язків, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів райради, які проголосували за висловлення недовіри голові райдержадміністрації.

Тобто, спірне рішення районної ради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

Вказаного правового висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.03.2019 по справі № 688/3487/16-а, тим самим, відступивши від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 03.04.2007 у справі № 21-400во07.

З огляду на висловлену правову позицію Великої Палати Верховного Суду висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації Юрію Погуляйку не ставиться у залежність від обговорення його звіту (голови райдержадміністрації).

Водночас колегія суддів не може погодитися рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2 спірного рішення за наслідками дослідження дотримання процедури його ухвалення.

В адміністративному процесі позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду. Неналежним позивачем є особа, якій не належить право на звернення до суду з адміністративним позовом. Заміна неналежної сторони в адміністративному процесі являє собою механізм приведення у відповідність суб`єктного складу учасників публічно-правового спору. Якщо ж неналежний позивач не згоден на його заміну належним позивачем, а судом виявлено, що право вимоги за поданим адміністративним позовом належить не йому, а іншій особі, то це виключає можливість задоволення позову особи, якій не належить право.

Верховний Суд (зокрема, у постановах від 2 серпня 2019 року у справі № 0240/3532/18-а, від 11 червня 2019 року у справі №804/16059/15, від 9 грудня 2020 року у справі №1.380.2019.001303, від 28 січня 2021 року у справі №815/1067/17) неодноразово висловлював позицію, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. При цьому з`ясування питання наявності порушених прав, свобод чи інтересів позивача передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які оскаржуються.

Аналіз суб`єктного складу даного спору та природи спірних правовідносин свідчить про відсутність порушеного права позивача, яке б потребувало судового захисту, що помилково залишено поза увагою судом першої інстанції при розгляді спору по суті позовних вимог, що стосуються визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення в частині пунктів 1 та 2.

Оскільки позивачем не доведено, що рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 №2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» порушують інтереси Волинської обласної державної адміністрації, а з огляду на харктер спірних правовідносин стосуються прав та інтересів виключно голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю.М., суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що позовні вимоги про визнання згаданого рішення протиправним та його скасування заявлені неналежною особою, що має наслідком відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Суд першої інстанції не виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин не вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення, яке підлягає скасуванню у відповідній частині.

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду результат вирішення апеляційної скарги, характер спірних правовідносин та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.

Керуючись статтями 139, 242, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Волинської обласної ради задовольнити, в задоволенні апеляційної скарги Волинської обласної державної адміністрації відмовити.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12 березня 2021 року у справі №140/17235/20 - скасувати в частині визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10 грудня 2020 року №2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю.Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині.

В решті рішення суду залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя І. В. Глушко
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний
Постанова складена в повному обсязі 18.08.2021.