Справа № 640/12465/20
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2021-08-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 серпня 2021 року м. Київ №640/12465/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

суддів Пащенка К.С.

Чудак О.М.,

розглянувши у письмовому провадженні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу

за позовомОлексіївської сільської ради
до Кабінету Міністрів України
провизнання протиправним та скасування розпорядження
Треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

- Кіровоградська обласна державна адміністрація;

- Піщанобрідська сільська рада;

встановив:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Олексіївська сільська ради Добровелечківського району Кіровоградської області з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №594-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» в частині створення Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади.

Ухвалою суду від 10.06.2020 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд якої вирішено здійснювати у порядку загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання.

Ухвалою суду від 25.08.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду в судовому засіданні.

Ухвалою від 13.10.2020 суд залучив до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Кіровоградську обласну державну адміністрацію.

Ухвалою від 24.03.2021 суд залучив до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Піщанобрідську сільську раду.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про створення в установленому законодавством порядку Олексіївської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром в с. Олексіївка, яку відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 №213-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» визнано спроможною. До її складу увійшли 9 населених пунктів та відповідно Олексіївська, Глинянська, Кирилівська, Новолинянська, Міжколодяжна, Миколаївська, Новопетрівська та Перчуновська та Сміливська територіальні громади. Вказана об`єднана територіальна громада розпочала свою діяльність. Жодна територіальна громада, що входить до складу Олексіївської об`єднаної територіальної громади, не виявила бажання вийти з її складу.

Віднесення оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України до складу Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади Олексіївської, Глинянської, Любомирівської, Миколаївської та Перчуновської територіальних громад позивач уважає протиправним, оскільки зазначеним відповідач фактично змінив формат добровільного територіального об`єднання, формування якого на даний час завершене повною мірою.

Зазначене розпорядження видане без врахування інтересів Олексіївської об`єднаної територіальної громади, без проведення консультацій з громадою. У Кабінету Міністрів України відсутні повноваження щодо прийняття рішення про реформування раніше створених і діючих територіальних громад та приєднання вже існуючих об`єднаних територіальних громад до інших громад, а також про визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад. Відтак, указане розпорядження в оскаржуваній частині не відповідає вимогам законів України «Про місцеве самоврядування», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005 №6-рп/2005, Європейської хартії місцевого самоврядування.

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в її задоволенні, стверджуючи про правомірність оскаржуваного розпорядження, яке видане з дотриманням вимог Конституції України, законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.2015 №214. Вказав, що Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено процедуру об`єднання територіальних громад, відповідно до якої об`єднана територіальна громада вважається утвореною згідно з указаним Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 вказаного Закону. Тому саме по собі прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваного розпорядження не є перешкодою для добровільного об`єднання Олексіївської територіальної громади у іншому форматі чи взагалі для відмови від такого об`єднання. Зазначив, що участь територіальних громад в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками таких консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням з огляду на те, що об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Оскільки на виконання перспективного плану, затвердженого оскаржуваним розпорядженням, позивач не зобов`язаний вчиняти будь-які дії чи приймати відповідні рішення, то у суду відсутні підстави для визнання порушеними прав та інтересів позивача.

У поданій до суду заяві з процесуальних питань відповідач стверджував, що Законом України «Про місцеве самоврядування» не передбачено право сільських, селищних та міських рад на звернення до суду, в тому числі й щодо оскарження актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів мають виконавчі органи сільських, селищних та міських рад. Тому право на звернення до суду з даним адміністративним позовом щодо оскарження розпорядження Кабінету Міністрів України належить саме виконавчому органу Олексіївської сільської ради, а не безпосередньо Олексіївській сільській раді як представницькому органу. Відтак, зазначив про відсутність у Олексіївської сільської ради адміністративної процесуальної дієздатності, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення поданої нею позовної заяв без розгляду.

Третя особа - Кіровоградська обласна державна адміністрація просила розгляд справи здійснювати за відсутності її представника в судовому засіданні, письмових пояснень щодо суті спору до суду не надіслала.

Третя особа - Піщанобрідська сільська рада, просила розгляд справи здійснювати за відсутності її представника, повідомивши, що вважає позовні вимоги безпідставними та заперечує щодо їх задоволення.

У судове засідання 19.03.2021 представники позивача та третіх осіб не прибули. Представник відповідача свої доводи, викладені письмово, підтримав, наполягав на відмові у задоволенні позову. Водночас у поданому до суду клопотанні просив замінити позивача Олексіївську сільську раду її правонаступником, Піщанобрідською сільською радою, у задоволенні якого суд відмовив.

За наслідками розгляду справи в указаному судовому засіданні суд ухвалив завершити розгляд справи у порядку письмового провадження.

Ознайомившись із письмовими матеріалами справи, заслухавши усні пояснення учасників справи, суд встановив наступне.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03.02.2020 №213-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» визнано спроможними об`єднані територіальні громади згідно з додатком до даного розпорядження, в тому числі по Кіровоградській області Олексіївську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром спроможної територіальної громади в с.Олексіївка Добровеличківського району Кіровоградської області.

Відповідно до рішення Олексіївської сільської ради від 24.06.2019 №527 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» територіальні громади сіл Олексіївка, Кирилівка Олексіївської сільської ради Добровеличківського району, сіл Глиняне, Новоглиняне та Міжколодяжне Глинської сільської ради Доброведичківського району, сіл Миколаївка та Новопетрівка Миколаївської сільської ради Добровеличківського району, сіл Перчунове та Сміливе Перчуновської сільської ради Добровеличківського району вирішили об`єднатися в Олексіївську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у с.Олексіївка.

Рішенням першої сесії сьомого скликання Олексіївської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області від 17.01.2019 №1 визнано повноваження депутатів Олексіївської сільської ради (об`єднаної територіальної громади). Також рішенням цієї ж сесії від 17.01.2019 №2 розпочато повноваження Олексіївського сільського голови Скорохода А.В., обраного 2.12.2019.

Таким чином названа об`єднана територіальна громада розпочала свою діяльність.

Відтак, Олексіївська сільська рада є представницьким органом дев`яти територіальних громад сіл Олексіївка, Кирилівка, Глиняне, Новоглиняне, Міжколодяжне, Миколаївка, Новопетрівка, Перчунове та Сміливе.

Станом на час розгляду справи судом в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань міститься інформація про Олексіївську сільську раду (ідентифікаційний код юридичної особи 04365780). Інформація про її припинення, чи започаткування процедури припинення відсутня.

У подальшому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» затверджено перспективний план формування територій громад Кіровоградської області, згідно з яким до переліку спроможних територіальних громад Кіровоградської області включено Піщанобрідську територіальну громаду, до складу якої віднесено Піщанобрідську, Глинянську, Любомирську, Миколаївську, Олексіївську, Перчунівську, Червонополянську територіальні громади з центром в селі Піщаний Брід.

Оцінюючи правомірність прийняття відповідачем указаного розпорядження в оскаржуваній частині, суд виходить із наступного.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон №280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, відповідно до статті 2 цього Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною першою статті 6 Закону №280/97-ВР визначено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

За змістом статті 1 вказаного Закону територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до приписів Закону №280/97-ВР:

- місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (статті 4);

- орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);

- до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (пункт 4 частини першої статті 38);

- сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42).

Аналіз змісту указаних правових норми в сукупності зі встановленими вище судом обставинами дає підстави стверджувати, що Олексіївська сільська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє об`єднані територіальні громади сіл Олексіївка, Кирилівка, Глиняне, Новоглиняне, Міжколодяжне, Миколаївка, Новопетрівка, Перчунове та Сміливе, а отже наділена правом від їх імені та в їх інтересах звертатися до суду за захистом їх прав та інтересів, в тому числі й щодо визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права та інтереси територіальної громади.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону №280/97-ВР територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі також - Закон №157-VІІІ).

Відповідно до статті 2 Закону №157-VІІІ добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 3 названого Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №157-VІІІ об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Частиною першою статті 4 Закону №157-VІІІ визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання;

6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Частину першу статті 4 Закону №157-VІІІ доповнено пунктом 6 відповідно до Закону України від 05.12.2019 №348-IX «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей», який набрав чинності 20.12.2019.

Окрім того, частиною першою статті 8-1 Закону №157-VIII закріплено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

З наведеного вбачається, що територіальна громада може приєднатися тільки до тієї об`єднаної територіальної громади, яка визнана спроможною і до якої її віднесено відповідним перспективним планом. Отже, вона не може приєднатися до іншої об`єднаної територіальної громади, яку визнано спроможною, і до складу якої її не віднесено відповідним перспективним планом.

Перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною. Відтак, перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області не має рекомендаційного характеру, а є першоосновою для початку процедури добровільного об`єднання територіальних громад і є обов`язковим при прийнятті рішення про таке об`єднання.

За правилами статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

За змістом частин першої-третьої статті 49 вищевказаного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Згідно з частинами сьомою та восьмою статті 23 названого Закону проекти актів Кабінету Міністрів України з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць надсилаються відповідним місцевим державним адміністраціям для погодження. Кабінет Міністрів України перед прийняттям таких актів розглядає зауваження та пропозиції, подані місцевими державними адміністраціями.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань, що потребують вирішення Кабінетом Міністрів України. Під час розгляду таких пропозицій голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій мають право брати участь у засіданні Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу.

Відповідно до пункту 1 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34 (далі також - Методика), ця Методика визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Відповідно до пункту 3 Методики формування спроможних територіальних громад здійснюється з урахуванням:

- здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- історичних, географічних, соціально-економічних, природних, екологічних, етнічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- трудової міграції населення;

- результатів попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад (далі - оцінка рівня спроможності);

- оптимальних мереж соціальної інфраструктури та доступності публічних послуг у відповідних сферах.

Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Положеннями пункту 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пунктів 7-8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.

Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.

Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.

При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.

Згідно з пунктом 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

За правилами пункту 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

В силу положень пункту 16 Методики проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Аналізуючи наведені положення законодавства суд приходить до висновку, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Законодавство не передбачає повноважень щодо розроблення і подання Кабінетові Міністрів України згаданого проекту іншими суб`єктами владних повноважень.

Натомість, з пояснювальної записки до проекту оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» та довідки про погодження цього проекту розпорядження вбачається, що цей проект розроблений та поданий Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України.

Так, згідно з указаною пояснювальною запискою проект акта розроблено названим Міністерством відповідно до статті 11 Закону №157-VIII та на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 01.04.2020 №7542/2/1-20 до листа Кіровоградської облдержадміністрації від 26.03.2020 №01-11/165/0.1.

Листом від 26.03.2020 №01-11/165/0.1 Кіровоградська облдержадміністрація направила до Кабінету Міністрів України перелік спроможних територіальних громад Кіровоградської області, паспорти територіальних громад та графічну частину (карту Кіровоградської області), яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу.

Проект оскаржуваного розпорядження погоджений без зауважень з Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України та Кіровоградською облдержадміністрацією та із зауваженнями Міністерством фінансів України, Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», Всеукраїнською асоціацією об`єднаних територіальних громад, Всеукраїнською асоціацією громад, Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад», які враховано, та Міністерства юстиції України щодо дотриманням вимог нормопроектуальної техніки, які не враховано.

Проте, розроблення та подання до Кабінету Міністрів України проекту оскаржуваного розпорядження Міністерством розвитку громад та територій України, а не Кіровоградською обласною державною адміністрацією, не відповідає вимогами статті 11 Закону №157-VIII та положенням Методики.

Крім того, в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Херсонської області, зокрема, в частині, що стосується приєднання до Піщанобрідської територіальної громади Олексіївської територіальної громади, яка наразі є об`єднаною територіальною громадою у складі 9 територіальних громад.

Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян. Зокрема, що проект розпорядження та додані до нього матеріали не відображають проведення згідно з Методикою відповідних консультацій з Олексіївською сільською об`єднаною територіальною громадою та отримання її добровільної згоди або згоди територіальних громад, що входять до неї, щодо приєднання до спроможної Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади, тоді як у ході розгляду справи судом не встановлено ні проведення згаданих консультацій, ні отримання такої добровільної згоди. Також не встановлено, що за результатами відповідних консультацій та на підставі відповідних рішень органів місцевого самоврядування цих територіальних громад визначено потенційний адміністративний центр спроможної Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади у селі Піщаний Брід.

Згідно зі статтею 5 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1958, ратифікованої Україною відповідно до Закону України від 15.07.1997 №452/97-ВР «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» (далі також - Європейська хартія), зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснювати без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

За наведених обставин суд дійшов висновку, що затвердження оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області в частині, яка стосується віднесення до спроможної Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади Олексіївської територіальної та Глинянської, Миколаївської, Перчунівської територіальних громад, які в свою чергу входять до Олексіївської сільської об`єднаної територіальної громади, яке відбулося без добровільної їх на це згоди, є порушенням принципів місцевого самоврядування, зокрема, щодо добровільності об`єднання територіальних громад, та впливає на обсяг прав та обов`язків цих територіальних громад, створюючи для них відповідні правові наслідки, зокрема, перешкоди для добровільного їх об`єднання з іншими територіальними громадами чи приєднання до іншої спроможної об`єднаної територіальної громади, тобто в іншому форматі.

Схожий правовий підхід стосовно того, що рішення обласної ради, яке стосується питань схвалення перспективного плану формування територій громад, впливає на права та інтереси відповідної сільської ради, як представницького органу відповідної територіальної громади, застосовано в постанові Верховного Суд від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а.

Разом з тим слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад, у разі якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Згідно з частинами першою та другою статті 71 Закону №280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії).

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (частина друга статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до частини першої-третьої статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи, суд дійшов до висновку про наявність підстав для часткового задоволення адміністративного позову, зокрема шляхом виходу за межі позовних вимог.

Так, суд не вбачає підстав, для визнання протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» в частині, що стосується створення Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади Добровелечківського району Кіровоградської області, до складу якої входить Олексіївська сільська рада Добровелечківського району Кіровоградської області.

Разом з тим, керуючись частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд уважає за необхідне з метою ефективного захисту прав та інтересів позивача вийти за межі заявлених позовних вимог і визнати протиправним і скасувати вищевказане розпорядження Кабінету Міністрів України в частині віднесення до Піщанобрідської спроможної територіальної громади Олексіївської, Глинянської, Миколаївської та Перчунівської територіальних громад, які у свою чергу входять до складу Олексіївської сільської об`єднаної територіальної громади.

Задоволення судом позову Олексіївської сільської ради саме у такій редакції буде достатнім для відновлення її порушених прав та інтересів, за захистом яких вона звернулася до суду.

Відтак, позовні вимоги є частково обґрунтованими, тому підлягають до часткового задоволення судом.

Відповідно до частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

При зверненні до суду з адміністративним позовом позивач сплатив судовий збір в розмірі 2 102,00 грн., що підтверджується платіжним дорученням від 02.06.2020 №69.

Керуючись указаною вище правовою нормою та ураховуючи часткове задоволення позовних вимог, суд уважає за необхідне відшкодувати позивачу за рахунок бюджетних асигнувань відповідача сплачений ним судовий збір частково, а саме в розмірі 1 051,00 грн.

Керуючись статтями 2, 72-77, 241-246, 250, 251 Кодексу адміністративного судочинства України Окружний адміністративний суд міста Києва -

в и р і ш и в:

Адміністративний позов Олексіївської сільської ради до Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

Визнати протиправним і скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 1.05.2020 №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад кіровоградської області» в частині віднесення до Піщанобрідської спроможної територіальної громади Олексіївської, Глинянської, Миколаївської та Перчунівської територіальних громад, які у свою чергу входять до складу Олексіївської сільської об`єднаної територіальної громади.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь Олексіївської сільської ради (27036, Кіровоградська область Добровелечківський район, с. Олексіївка, вул. Віталія Бабана, 1-А, ) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, код ЄДРПОУ відсутній) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 1 051,00 грн.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Шейко Т.І.

Судді Пащенко К.С.

Чудак О.М.