Справа № 200/12166/20-а
Суддя: Компанієць Ірина Дмитрівна
Дата ухвалення: 2021-08-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2021 року справа №200/12166/20-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),

суддів Гайдара А.В., Сіваченка І.В.,

за участі секретаря судового засідання Сухова М.Є.,

представника позивачів Лисового В.Л.,

представників відповідача Бастриги С.М., Мєскєва М.С.,

розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу депутатів Маріупольської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року по справі №200/12166/20 (суддя 1-ї інстанції Бабіч С.І.) за позовом депутатів Маріупольської міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до голови Маріупольської міської ради Бойченка Вадима Сергійовича про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Позивачі звернулися до суду з позовом, в якому просили:

-визнати протиправною бездіяльність Маріупольського міського голови Бойченка В. С. та зобов`язати в подальшому ставити на розгляд Маріупольської міської ради під час пленарних засідань пропозиції та зауваження депутатів Маріупольської міської ради, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому.

В обґрунтування позову зазначили, що Маріупольській міський голова не поставив окремо на розгляд ради зауваження та пропозиції щодо проекту рішення про затвердження регламенту Маріупольської міської ради VIII скликання та щодо проекту про утворення Координаційної ради Маріупольської міської ради VIII скликання, чим фактично порушив права депутатів Маріупольської міської ради - позивачів.

Під час розгляду вказаних проектів відповідачу неодноразово зверталася увага про необхідність ставити окремо всі пропозиції та зауваження.

Однак відповідач такі зауваження проігнорував, посилаючись, що вказані питання вже обговорювались на засіданні робочої групи з розробки та опрацювання Положення про постійні комісії міської ради VIII скликання, Положення про Координаційну раду міської ради VIII скликання, Регламенту Маріупольської міської ради VIII скликання, Регламенту виконавчого комітету Маріупольської міської ради VIII скликання, затвердженою рішенням Маріупольської міської ради №8/1-3 від 17.11.2020 року.

Однак, до повноважень робочої групи не входить розгляд пропозицій та зауважень депутатів Маріупольської міської ради. Крім того це не позбавляє права депутата вносити ці пропозиції та зауваження на розгляд місцевої ради.

Маріупольській міський голова зобов`язаний ставити на розгляд ради пропозиції та зауваження депутатів, оскільки зазначене відноситься виключно до його повноважень.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з судовим рішенням позивачі звернулися з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просили скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти постанову, якою позов задовольнити у повному обсязі.

Обґрунтування апеляційної скарги.

Порушення прав позивачів обґрунтовується тим, що Маріупольський міський голова не поставив окремо на розгляд ради зауваження та пропозиції щодо проектів рішень.

Права депутата місцевої ради полягають у внесенні пропозицій, які повинні бути розглянуті саме радою. У випадку з позивачами їх пропозиції радою не розглядались в зв`язку з протиправними діями відповідача, який без належної мотивації, не поставив пропозиції позивачів на голосування в порушення приписів ст.ст. 27, 37 регламенту Маріупольської міської ради та всупереч нормам законів.

Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного суб`єктом владних повноважень і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушених прав. Перебирання суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Представник позивачів в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги.

Представники відповідаа заперечував проти задоволення апеляційної скарги, зазначивши, що стаття 37 Регламенту Маріупольської міської ради стосується зауважень, що надійшли безпосередньо на пленарному засіданні ради.

На засіданні робочої групи 30.11.2020 року розглядались зауваження, подані депутатом Маріупольської міської ради VIII скликання ОСОБА_4 які по суті є аналогічними за змістом з тими зауваженнями, що висували позивачі. Ці зауваження були розглянуті на засіданні робочої групи та за результатами голосування вирішено питання щодо доцільності внесення відповідних змін, а на пленарне засідання винесено проект Регламенту Маріупольської міської ради з урахуванням рішення робочої групи.

Вимога про зобов`язання у подальшому ставити на розгляд Маріупольської міської ради під час пленарних засідань пропозиції та зауваження депутатів Маріупольської міської ради, висловлені ними на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому є безпідставною, оскільки вказані норми передбачені чинним регламентом Маріупольської міської ради.

Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.

Фактичні обставини справи.

На сайті Маріупольської міської ради 18.11.2020 року було оприлюднено проект рішення про затвердження регламенту Маріупольської міської ради VIII скликання, автором якого є директор юридичного департаменту міської ради Пасько М.І. та 09.10.2020 року оприлюднено проект про утворення Координаційної ради Маріупольської міської ради VIII скликання, автором, якого є Бойченко Вадим Сергійович .

Згідно порядку денного І сесії Маріупольської міської ради VIII скликання, вказані питання винесенні для розгляду на III пленарному засіданні 03.12.2020 року.

27.11.2020 року до робочої групи надійшли зауваження та пропозиції до проекту Регламента маріупольської міської ради 8 скликання, подані депутатом Маріупольської міської ради VIII скликання ОСОБА_4, які розглянуті на засіданні робочої групи 30.11.2020 року та за результатами голосування вирішено питання щодо доцільності внесення відповідних змін, а на пленарне засідання винесено проект Регламенту Маріупольської міської ради з урахуванням рішення робочої групи.

02 грудня 2020 року позивачами Маріупольському міському голові подано зауваження та пропозиції до проекту Положення про Координаційну раду Маріупольської міської ради VIII скликання та до проекту регламенту Маріупольської міської ради VIII скликання, які по суті є аналогічними зауваженням та пропозиціям, які були подані на розгляд робочої групи депутатом ОСОБА_4

Головуючим на пленарному засіданні І сесії Маріупольської міської ради VIII скликання 03.12.2020 року був відповідач - Маріупольський міський голова Бойченко В.С.

Рішенням Маріупольської міської ради Донецької області від 03 грудня 2020 року № 8/1-4, прийнятим відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97) затверджено регламент Маріупольської міської ради VIII скликання.

При цьому відповідачем на пленарному засіданні ради 03.12.2020 року позивачам надана можливість висловити свої зауваження та пропозиції щодо регламенту усно, під час виступу.

Листом від 31.12.2020 року повідомлено позивачів, що їх письмові зауваження будуть розглянуті на засіданні робочої групи з розробки та опрацювання Положення про постійні комісії VIII скликання, Положення про Координаційну раду Маріупольської міської ради VIII скликання, регламенту Маріупольської міської ради VIII скликання та винесені на її голосування.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що позивачами не доведено порушення їх прав, свобод або законних інтересів, як депутатів Маріупольської міської ради, отже, дійшов висновку про відсутність з боку відповідача порушень прав позивачів, як депутатів місцевої ради, що передбачені ст. 19 Закону №93.

Оцінка суду.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно пунктів 5,6,12 частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 року №93 (далі - Закон №93) депутат місцевої ради має право вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки.

На підставі частини першої статті 23 Закону №93 пропозиції і зауваження, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому на її пленарних засіданнях, розглядаються радою або за її дорученням постійними комісіями ради чи надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним органам та посадовим особам місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівникам відповідних підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, які зобов`язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів місцевої ради, які внесли пропозиції чи висловили зауваження, а також відповідну раду.

Як визначено пунктами 1,2,8,9,19 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97 (далі - Закон №280) сільський, селищний, міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

Відповідно до статті 27 Регламенту Маріупольської міської ради 7 скликання (далі - Регламент), який діяв станом 03.12.2020 року, головуючий на засіданні міської ради:

27.1.1. відкриває, закриває та веде засідання, оголошує перерви у засіданнях;

27.1.2. виносить на обговорення проекти рішень, оголошує їх номер у порядку денному, ініціатора (доповідача);

27.1.3. інформує про матеріали, що надійшли на адресу міської ради;

27.1.4. організовує розгляд питань;

27.1.5. надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу, запитань, оголошує наступного промовця, називаючи ім`я, прізвище та посаду відповідної особи;

27.1.6. створює рівні можливості депутатам для участі в обговоренні питань;

27.1.7. ставить питання на голосування, оголошує його результати;

27.1.8. неухильно дотримується Регламенту та забезпечує його дотримання всіма присутніми на засіданні;

27.1.9. робить офіційні повідомлення, а також ті, які вважає за необхідне оголосити;

27.1.10. вживає заходи для підтримання порядку на засіданні;

27.1.11. здійснює інші повноваження, що випливають з Регламенту.

27.2. Під час виступів на засіданні головуючий не має права коментувати чи давати оцінки щодо промовців та їх виступів, за винятком випадків, зазначених у Регламенті.

27.3. Головуючий на засіданні може доручити іншим особам озвучення документів, пропозицій щодо обговорюваного питання.

27.4. З питань, підготовлених відповідною комісією Ради або депутатською фракцією (групою), озвучення документів, пропозицій від комісії, фракції, групи здійснюється визначеним комісією доповідачем.

Статтею 37 Регламенту визначено порядок голосування та прийняття рішення міської ради.

37.1. Рішення міської ради з будь-якого питання після його обговорення приймається на її пленарному засіданні у такій послідовності:

За відсутності зауважень до проекту рішень голосування за проект рішення здійснюється за основу та в цілому.

За наявності зауважень проект рішення ставиться на голосування за основу. Після цього ставиться на голосування, у порядку надходження, усі зміни та доповнення, що надійшли під час обговорення проекту рішення. Проект рішення ставиться на голосування в цілому як рішення з урахуванням змін та доповнень, підтриманих більшістю депутатів від загального складу ради.

37.2. У випадку, якщо міська рада прийняла рішення за основу, головуючий пропонує розглянути пропозиції та доповнення до тексту проекту рішення. Можливе прийняття рішення міської ради спочатку по пунктах, розділах, а потім - в цілому.

37.3. Усі пропозиції, поправки та доповнення ставляться на голосування окремо. На голосування ставляться всі пропозиції і поправки, що не були відкликані. Тексти пропозиції чи поправки, що будуть ставитися на голосування, повинні оголошуватися; при цьому називається депутат, що ініціював внесення тексту. Якщо окрема думка депутата містить пропозиції щодо обговорюваного питання, головуючий на засіданні оголошує ці пропозиції і ставить їх також на голосування.

37.4. У разі, коли дві або більше пропозицій, що стосуються одного й того ж питання, виключають одна одну (альтернативні пропозиції), міська рада, якщо вона не прийме іншого рішення, проводить голосування пропозицій у порядку їх внесення і виявляє з них ту, яка є прийнятною для подальшого розгляду за її суттю. Результатом вибору однієї з таких пропозицій є відхилення інших і решта на голосування не ставиться.

Отже, нормативно-правові акти свідчать про можливість розгляду зауважень та пропозицій депутатів як радою так і постійними комісіями ради.

Матеріали справи свідчать, що зауваження та пропозиції, викладені позивачами 02.12.2020 року, є по суті аналогічними зауваженням та пропозиціям, які були подані на розгляд робочої групи депутатом ОСОБА_4 , які обговорені та враховані робочою групою при підготовці проекту регламенту Маріупольської міської ради VIII скликання.

Зауваження та пропозиції позивачів не подавалися безпосередньо до робочої групи , як до спеціального органу з підготовки проекту Регламенту. Зауваження та пропозиції були подані вже після проходження проектом рішення попереднього розгляду відповідно до Регламенту ради безпосередньо перед пленарним засіданням ради 02.12.2020 року.

Право позивачів на внесення зауважень та пропозицій, було реалізовано ними письмово та відповідні зауваження та пропозиції прийнято 02.12.2020 року про що свідчить відповідна відмітка на них (ас.с 79-81).

Крім того, як свідчить протокол пленарного засідання сесії 03.12.2020 року, при виступі позивачів на пленарному засіданні, вони не викладали ці зауваження та пропозиції під час виступу на пленарному засіданні, від них не надходили вимоги про те, щоб ставити на голосування будь-які пропозиції та зауваження.

Отже, є неприйнятними доводи апеляційної скарги, що пропозиції позивачів радою не розглядались в зв`язку з протиправними діями відповідача.

Заслухавши виступи позивачів та інших промовців, Маріупольська місцева рада, більшістю голосів, у порядку ст. 59 Закону № 280/97 прийняла Регламент Маріупольської місцевої ради 8 скликання, відповідно до якої рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

З огляду на встановлення відсутності порушень порядку голосування та прийняття рішення міської ради, з`ясуванню підлягає питання наявності порушеного права позивачів, виходячи з заявлених позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Маріупольського міського голови Бойченка В. С. щодо розгляду пропозиції та зауваження депутатів Маріупольської міської ради.

Частиною другою статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджують позивачі, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Прийняте рішення про затвердження Регламенту Маріупольської міської ради 8 скликання не стосується особистих прав позивачів, у зв`язку з чим є неприйнятними доводи апеляційної скарги щодо порушення їх прав при розгляді відповідачем зауважень та пропозиції щодо проектів рішень.

В юридичному значенні терміни «права» та «обов`язки» не є тотожними поняттями.

Судовому захисту підлягають лише порушені права, свободи чи інтереси особи з боку суб`єкта владних повноважень.

Виконання позивачем обов`язків як депутата місцевої ради, покладається суто особисто на депутата в силу приписів Закону № 93-IV і не може підлягати захисту в судовому порядку.

У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення.

Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

Доводи апелянтів є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних дій та рішень відповідача на конкретні реальні індивідуально виражені їх права, свободи чи інтереси. Це свідчить про відсутність предмету захисту в суді, адже позивачами не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку.

Тобто правова оцінка того, чи дотримано вимог закону щодо порядку розгляду пропозиції та зауваження депутатів Маріупольської міської ради могло бути одним з аспектів правової оцінки рішення, яке ухвалила місцева рада.

Проте, позивачі не оскаржують безпосередньо прийняте Маріупольською міською радою 03.12.2020 рішення про затвердження Регламенту Маріупольської міської ради 8 скликання.

Підсумовуючи викладене, суд погоджується с висновками суду першої інстанції про відсутність з боку відповідача порушень прав позивачів, як депутатів місцевої ради, що передбачені ст. 19 Закону №93 у спірних правовідносинах.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції відсутні.

Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу депутатів Маріупольської міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року по справі №200/12166/20 - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року по справі №200/12166/20 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 16 серпня 2021 року.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення в порядку, визначеному статтею 328 КАС України.

Повне судове рішення складено 16 серпня 2021 року.

Головуючий суддя І.Д. Компанієць

Судді А.В. Гайдар

І.В. Сіваченко