Справа № 420/6508/21
Суддя: Потоцька Н.В.
Дата ухвалення: 2021-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/6508/21
У Х В А Л А

06 серпня 2021 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Потоцької Н.В.

за участі секретаря Загрійчук О.В.

представника позивача Хлистун Р.В.

представника відповідача Григоренко О.В

відповідача ОСОБА_1

представника третьої особи Слободяник І.С.

розглянувши в порядку загального позовного провадження (у підготовчому засіданні) клопотання представника відповідача (Басюка М.О.) про закриття провадження по справі,

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , третя особа на стороні позивача: Одеська міська рада в якому позивач просить:

зобов`язати ОСОБА_2 та ОСОБА_1 привести земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , до первинного стану шляхом знесення за власний рахунок самовільно збудованого об`єкту містобудування.

В судовому засіданні 06.08.2021 року представник відповідача заявив клопотання про закриття провадження по справі, яке обґрунтовано наступним.

По-перше, щодо відсутності правосуб`єктності позивача і неможливості пред`явлення ним позову до фізичної особи в порядку адміністративного судочинства з вказаних підстав.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 5 статті 46 КАС України однозначно визначено, що громадяни України, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень зокрема у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

З урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень на звернення до суду із адміністративним позовом, перелічивши такі випадки, та зробив виняток про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

Широко тлумачити вказаний виняток як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції. Такі підстави і право мають бути чітко визначені законом.

Тому, до юрисдикції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, виключно в конкретно визначених законами України ситуаціях. Ця правова конструкція в повній мірі кореспондує статті 19 Конституції України, в якій закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також пункту 5 частини 1 статті 19 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який спрямований па забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Статтею 38 цього Закону визначено черговість і порядок дій із знесення самочинно збудованих об`єктів. Відтак, у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу ДАБК видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис і про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган ДАБК подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Системне тлумачення цих правових норм свідчить про те, що законодавець чітко визначив порядок дій суб`єкта владних повноважень при вжитті заходів реагування стосовно знесення самочинно збудованих об`єктів. Добровільне знесення здійснюється власником на підставі припису (правового акту індивідуальної дії) і лише його ігнорування власником створює підстави і надає право для звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду і вирішення цього питання у примусовому порядку. Інакше кажучи, за відсутності доказів ухилення особи від виконання припису підстави і право на звернення до суду із адміністративним позовом у органу ДАБК не виникає. Будь-яке недотримання цієї процедури спотворює природу і завдання адміністративного судочинства.

Як слідує із тексту позовної заяви та доданих до неї матеріалів Управлінням ДАБК Одеської міської ради 26.05.2020 року, 21.10.2020 року та 30.11.2020 року із залучення інших осіб проведено лише комісійне обстеження. Будь-які приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадова особа органу ДАБК ОСОБА_2 не видавала і на його адресу не спрямовувала. Жодних відомостей про направлення позивачем, отримання і ухилення ОСОБА_1 від виконання такого припису адміністративний позов не містить. Серед переліку додатків докази зворотного також відсутні. Таким чином має місце недобросовісність дій позивача, який попросту замовчує факт відсутності такого припису.

Оскільки Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» не наділяє орган ДАБК правом на звернення до суду із адміністративним позовом за фактом самого лише виявлення об`єкту можливого самочинного будівництва та виключає дискрецію як альтернативні варіанти дій то з огляду на конституційний принцип «дозволено лише те, що прямо визначено законом» то в контексті статті 19 КАС України такий позов подано за відсутності підстав (випадку і права) коли це можливо. Таким чином, звертаючись до суду із цим адміністративним позовом до фізичних осіб управління ДАБК Одеської міської ради діє не на підставі, не в межах повноважень та у спосіб, що не передбачені Конституцією та законами України, тобто порушує статтю 19 Конституції України та базові принципи адміністративного судочинства.

По-друге, щодо відсутності у позивача повноважень на здійснення заходів контролю за дотриманням земельного законодавства.

Обґрунтовуючи своє звернення із позовною заявою, на 2 сторінці позову управління ДАБК Одеської міської ради вказує, що відповідно до пункту 2.2.6 Положення, затвердженого рішенням Одеської міськради № 3043-VІІ від 21.03.2018 року, це зокрема подає позови до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацію витрат та виступає замовником робіт зі знесення самочинно збудованого об`єкта. Втім, це Положення не наділяє позивача жодними владними повноваженнями із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Тому, його твердження про існування публічно-правового спору не є змістовними. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно - правовим та безумовно відносити його до справ адміністративної юрисдикції. В кожній окремій ситуації необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Конкретно в цій справі управління ДАБК Одеської міської ради виходить із того, що ним виявлено об`єкт «самовільного будівництва» (однак при цьому не вжито жодних заходів, визначених Законом), встановлено порушення земельного законодавства і не визнається право власності відповідачів на спірний об`єкт - нежитлову будівлю. В якості правового обґрунтування позову застосовано посилання на порушення статей 3, 12, 83, 122, 124-126, 211, 212 Земельного кодексу України, статтею 376 ЦК України.

Цілком беззмістовним є посилання на частину 2 статті 376 ЦК України, якою визначено, що особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього, адже право власності на спірну нежитлову будівлю відповідачем набуто і зареєстровано в Державному реєстру речових прав па нерухоме майно (тобто Державою в особі компетентних органів вже надано оцінку законності набуття права власності здійснено відповідний запис до Реєстру). Про це позивачу достовірно відомо і ним же до суду надано докази даного юридичного факту. Набуття права власності в повній мірі спростовує міркування позивача про «самочинність будівництва».

Разом із цим, статтею 19 ЦПК України встановлено, що у порядку цивільного судочинства судами загальної юрисдикції розглядають справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Згідно з частиною 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Оскільки управління ДАБК Одеської міської, як встановлено вище, у статусі суб`єкта владних повноважень жодних заходів впливу до відповідачів не застосовувало, приписи, вимоги та інші акти індивідуальної дії їм не спрямовувало, то підстави позову випливають зі спірних правовідносин, що мають цивільно-правовий характер. Цей спір не пов`язаний безпосередньо зі здійсненням позивачем владних управлінських повноважень і тому не відноситься до компетенції судів адміністративної юрисдикції та не може ними розглядатись.

Сукупність наведених обставин та аналіз підстав та предмету позовної заяви, її мотивації та обраного способу захисту і формулювання позовної вимоги надають підстави для висновку про те, що має місце не тільки недотримання предметною юрисдикції адміністративного судочинства, але і відсутність у позивача адміністративної процесуальної правосуб`єктності для пред`явлення такого позову, зокрема можливості бути позивачем у такій адміністративній справі. Тому даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідач ( ОСОБА_1 ) підтримав позицію представника відповідача Басюка М.О.

Представник позивача заперечував щодо задоволення клопотання, зазначивши, зокрема, що розгляд позовів органів місцевого самоврядування про знесення самочинно збудованих об`єктів підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Вказане підтверджується сталою судовою практикою.

Представник третьої особи (ОМР) підтримала позицію позивача.

Розглянувши клопотання представника відповідача про закриття провадження, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі «Доббертен проти Франції» зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France №13089/87).

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Вказана правова позиція викладена у Постанові ВС КАС від 23.02.2021 року по справі №420/1500/20.

За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Згідно із частиною 1 статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Зі змісту частини 1 статті 38 та пункту 3 частини 4 статті 41 Закону № 3038-VI слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об`єкта.

Невиконання такого припису є обов`язковою передумовою для звернення контролюючого органу до суду на підставі частини 1 статті 38 вказаного Закону.

Тобто, у цій справі до суду з позовом звернувся суб`єкт владних повноважень у випадку, який прямо передбачений законом (стаття 38 Закону № 3038-VI), на виконання повноважень щодо забезпечення контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже, і публічно-правову природу таких правовідносин.

Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального та процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року у справах № 14-48цс18 та № 11-96апп18 і від 15 та 30 травня 2018 року у справах № 11-346апп18 та № 14-92цс18; від 2 квітня 2019 року у справі № 914/2584/17 (провадження № 12-259гс18).

Виходячи з предмету спору по цій справі, при вирішенні справи по суті заявлених вимог підлягають обставини наявності або відсутності порушень відповідачем законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а також правомірності вимог суб`єкта владних повноважень.

Керуючись ст. 2-9, 44, п. 1 ч. 1 ст. 238, 248, 256, 295, 297КАС України, суд,

УХВАЛИВ:

Відмовити в задоволенні клопотання представника відповідача (Басюка М.О.) про закриття провадження по справі.

Ухвала набирає законної сили в порядку ст. 256 КАС України негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені ст.ст.293-295, 297 КАС України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи ухвала суду оскаржується до П`ятого апеляційного адміністративного суду через Одеський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Потоцька Н.В.