Справа № 280/6899/20
Суддя: Чумак С.Ю.
Дата ухвалення: 2021-08-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

11 серпня 2021 року м. Дніпросправа № 280/6899/20

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді-доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року у справі № 280/6899/20 (суддя І інстанції Семененко М.О.)

за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України (відповідач-1), Державної судової адміністрації України (відповідач-2), Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області (відповідач-3) про стягнення матеріальної шкоди,

В С Т А Н О В И В:

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила стягнути з Держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Державна судова адміністрація України, на її користь матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої суддівської винагороди за період з 18.04.2020 по 28.08.2020 у розмірі 220 651,40 грн., заподіяної прийняттям неконституційного правового акту

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року у позові відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення, яким позов задовольнити.

В обґрунтування скарги зазначає, що Держава Україна повинна відшкодувати їй як судді шкоду, заподіяну прийняттям Закону, яким з 18 квітня 2020 року було обмежено суддівську винагороду та який в подальшому визнаний неконституційним рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач-3 просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Від відповідачів 1 та 2 відзиви на апеляційну скаргу не надходили.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

Указом Президента України №12/2007 від 12.01.2007 позивач призначена строком на п`ять років на посаду судді Бердянського міськрайонного суду Запорізької області (а.с. 12-13).

Наказом голови Бердянського міськрайонного суду Запорізької області №7-К від 25.01.2007 позивача зараховано до складу Бердянського міськрайонного суду Запорізької області, а також визнано такою, що з 26.01.2007 приступила до виконання своїх обов`язків. (а.с. 16).

Постановою Верховної Ради України № 4322-VI від 12.01.2012 позивача обрано на посаду судді Бердянського міськрайонного суду Запорізької області безстроково (а.с. 14-15).

Наказом голови Бердянського міськрайонного суду Запорізької області №24-К від 23.06.2016 позивачу встановлено щомісячну доплату за вислугу років у розмірі 70% посадового окладу, як такому, що має стаж роботи на посаді судді більше 30 років (а.с. 17).

У період з 18.04.2020 по 28.08.2020 позивачу виплачувалась суддівська винагорода з обмеженнями, встановленими статтею 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (в редакції Закону № 553-IX), що підтверджується розрахунками суддівської винагороди за квітень, травень, червень, липень, серпень 2020 року (а.с. 18-19), довідкою ТУ ДСА у Запорізькій області № 08-02/1216 від 20.10.2020 про нараховану та фактично виплачену суддівську винагороду за період з 01.01.2020 по 31.08.2020 позивачу як судді Бердянського міськрайонного суду Запорізької області. (а.с. 51), довідкою ТУ ДСА у Запорізькій області № 08-02/3218 від 20.10.2020 про підстави та розмір застосованого обмеження суддівської винагороди за період з 01.04.2020 по 31.08.2020 з урахуванням проведеного у вересні 2020 року перерахунку на підставі рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 №10-р/2020 (а.с. 52-53).

Загальний розмір суддівської винагороди, який було обмежено на підставі статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», становить 213 582,18 грн. без відрахування податку на доходи фізичних осіб, військового збору.

Оскільки рішенням Конституційного Суду України від 28.08.2020 №10-р/2020 у справі №1-14/2020 (230/20) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин 1, 3 статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» та абзац 9 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-IX, позивач вважає, що їй завдано матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої суддівської винагороди за період з 18.04.2020 по 28.08.2020 у розмірі 220 651,40 грн, заподіяної прийняттям неконституційного правового акту, у зв`язку з чим звернулась до суду з цим позовом.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що збитки у вигляді недоотриманої суддівської винагороди, заявлені позивачем, не можуть бути відшкодовані в порядку статті 25 Бюджетного кодексу України за рахунок коштів державного бюджету, оскільки не належать до складу реальних збитків. Крім того, суд зазначив, що чинним законодавством не визначено порядку відшкодування шкоди органом державної влади у сфері нормотворчої діяльності, а тому відсутні правові підстави для стягнення з Держави Україна шкоди, заподіяної прийняттям акта, який згодом визнаний неконституційним.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 130 Конституції України визначено, що держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.

Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.

Частиною 1 статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами, що повністю узгоджується з приписами ч. 2 ст. 130 Конституції України.

Зазначені конституційні запобіжники мають на меті унеможливлення свавільного встановлення або зміни законодавцем розміру винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу через інші законодавчі акти.

Відповідно до частини 2 статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за:

1) вислугу років;

2) перебування на адміністративній посаді в суді;

3) науковий ступінь;

4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.

У частині 3 статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» базовий посадовий оклад судді місцевого суду визначений в розмірі 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Частиною 9 статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що обсяги видатків на забезпечення виплати суддівської винагороди здійснюються за окремим кодом економічної класифікації видатків.

Отже, з огляду на приписи ч. 2 ст. 130 Конституції України та ч. 1 ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» розмір суддівської винагороди, зокрема і граничний розмір останньої можуть визначатись виключно Законом України «Про судоустрій і статус суддів».

Натомість, 12 березня 2020 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19», якою з 12 березня 2020 року на всій території України установлено карантин, кінцева дата якого з урахуванням внесених до вказаної Постанови змін неодноразово змінювалася, збільшуючи строк дії карантину.

18 квітня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-IX, яким Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнено статтею 29 такого змісту:

«Установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.

Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об`єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті)».

Рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-/2020 у справі № 1-14/2020 (230/20) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення:

- частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року № 294-ІХ зі змінами;

- абзацу дев`ятого пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ.

Частинами 1 та 2 статті 152 Конституції України встановлено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Відповідно до статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 № 2136-VIII закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Пунктом 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 № 10-р/2020 визначено, що положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року № 294-IX зі змінами, Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-IX, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Виплата позивачу суддівської винагороди з обмеженнями, встановленими Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-IX, здійснювалась у період з 18 квітня до прийняття рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 № 10-р/2020, а з 28.08.2020 проведено перерахунок суддівської винагороди позивача відповідно до рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 № 10-р/2020 .

Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх службових повноважень.

Згідно з частиною 3 статті 152 Конституції України, яку позивач зазначив підставою свого позову, матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Проте, як правильно зазначив суд першої інстанції, спеціальний закон, який визначає порядок та механізм відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, законодавчим органом не прийнятий.

Підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає Цивільний кодекс України (далі ЦК України).

Статтею 1173 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

Згідно зі ст. 1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Ця норма є спеціальною по відношенню до положень ст. 1173 ЦК України, оскільки для її застосування необхідні певні особливі умови, а саме завдання шкоди в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта та визнання такого нормативно-правового акту незаконним та його скасування.

Визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування врегульовано в статті 21 ЦК України.

У частині другій цієї статті зазначено, що суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Отже, як правильно зазначив суд першої інстанції, визнання Конституційним Судом України окремих положень закону неконституційними не є тотожним визнанню нормативно-правового акту незаконним.

За змістом статті 1175 ЦК України її застосування можливе тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 25 Бюджетного кодексу України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом) Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. Відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) у порядку, визначеному законом.

За змістом пункту 9 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України до законодавчого врегулювання безспірного списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету, відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) за рахунок коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) в межах бюджетних призначень за рішенням суду у розмірі, що не перевищує суми реальних збитків, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За загальними положеннями про відшкодування шкоди майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина 1 статті 1166 ЦК України).

Стаття 22 ЦК України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом даного спору є відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої суддівської винагороди.

Отже, збитки у вигляді недоотриманої суддівської винагороди, заявлені позивачем, не можуть бути відшкодовані в порядку статті 25 Бюджетного кодексу України за рахунок коштів державного бюджету, оскільки не належать до складу реальних збитків, як правильного висновку дійшов і суд першої інстанції.

Також частина друга статті 1 ЦК України встановлює правило, згідно з яким до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом.

Натомість, чинним законодавством не визначено порядку відшкодування шкоди органом державної влади у сфері нормотворчої діяльності, а тому відсутні правові підстави для стягнення з Держави Україна шкоди, заподіяної прийняттям акта, який згодом визнаний неконституційним.

При цьому, апеляційний суд наголошує, що Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» не є Законом про судоустрій, виключно яким відповідно до ч. 2 ст. 130 Конституції України може встановлюватись розмір винагороди судді, а тому у відповідача-3 були відсутні правові підстави для застосування його положень при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди, яка, як одна із складових гарантій незалежності суддів, не може бути змінена чи врегульована іншим законом, ніж змінами до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

З огляду на вказане колегія суддів зазначає, що набрання 18 квітня 2020 року чинності Законом № 553, яким Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнено статтею 29 зазначеного вище змісту, не змінило правове регулювання правовідносин з нарахування та виплати суддівської винагороди, а тому у відповідача були відсутні законні підстави для обмеження розміру суддівської винагороди.

Отже, відповідач у період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року протиправно всупереч імперативним приписам ч. 2 ст. 130 Конституції України застосовував при визначенні розміру винагороди судді положення статті 29 Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік», якою розмір суддівської винагороди регулюватись не може, а тому визнання цієї статті неконституційною не вплинуло на регулювання спірних правовідносин.

За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку, що позивачем неправильно обраний спосіб захисту своїх порушених прав та інтересів.

ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим, відповідно до ст. 316 КАС України залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року у справі № 280/6899/20 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко