Справа № 620/8674/21
Суддя: Соломко І.І.
Дата ухвалення: 2021-08-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
11 серпня 2021 року Чернігів Справа № 620/8674/21
Суддя Чернігівського окружного адміністративного суду Соломко І.І., перевіривши матеріали адміністративного позову Керівника Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Малодівицької селищної ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
Керівник Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області звернувся до суду з адміністративним позовом до Малодівицької селищної ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Частиною другою статті 171 КАС України передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі..
Частиною сьомою статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
У свою чергу відповідно до п. «в» ч.1 ст. 20-2 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, у тому числі, обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин.
Державна екологічна інспекція у Чернігівській області відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області, затвердженого наказом Держекоінспекції України від 02.02.2021 № 56, в межах своїх повноважень здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами-нерезидентами вимог законодавства у тому числі з питань поводження з відходами (п.п 16 п. 2 розділу II Положення).
Пунктами 3, 6 Положення передбачено, що Держекоінспекція має право проводити перевірки, надавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства, звертатись до суду з позовом в т. ч. щодо визнання протиправним дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.
Отже, діяльність органу місцевого самоврядування з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства та виконання приписів про усунення виявлених порушень щодо поводження з відходами є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважена здійснювати Державна екологічна інспекція України.
Як убачається з матеріалів позову, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив про те, що Державна екологічна інспекція у Чернігівській області не вживає заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльність Малодівицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, зайняті сміттєзвалищами, поводження з відходами та зобов`язання вчинити такі дії.
Предметом спору у цій справі є бездіяльність Малодівицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, зайняті сміттєзвалищами, поводження з відходами.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини третьої статті 23Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Окремими абзацами частини четвертої статті 23 установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Згідно з частиною першою статті 24 Закону № 1697-VII право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Із наведених вище нормативних положень можливо зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Конституція України, КАС України та Закон України «Про прокуратуру» визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Конституційний суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 року № 3-рп/99 зазначив, що для вирішення справи суттєвим вбачається з`ясування поняття "інтереси держави". У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року в справі №912/2385/18 прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу, яка означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.
Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Проаналізувавши приписи Закону України Про охорону навколишнього природного середовища убачається, що саме Державна екологічна інспекція відповідно до покладених на нього завдань, уповноважена пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, звертатися до суду з позовом в тому числі щодо визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.
Отже здійснення захисту інтересів держави у сфері дотримання вимог Закону України Про охорону навколишнього природного середовища покладено на Державну екологічну інспекцію, яка у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин, а тому право на звернення з цим позовом могло бути реалізовано прокурором виключно у разі доведення ним, що вказаний суб`єкт захист таких інтересів не здійснює або здійснює у неналежний спосіб.
Звертаючись до суду з позовом, позивач зазначив, що підставою для звернення з цим позовом є неналежний захист інтересів держави уповноваженим органом, а саме невжиття заходів позовного характеру, направлених на усунення відповідачем виявлених порушень, встановлених в ході перевірки у травні 2019 року.
Разом з тим, всупереч частини четвертої статті 23 Закону №1697- VII доказів щодо звернення прокурора до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до подання позову з метою повідомлення про порушення інтересів держави та надання можливості компетентному органу відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, під час звернення до суду не надавалось.
На підтвердження вказаних обставин позивач надав до позову лист звернення до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 14.06.2021, однак суд до уваги його не приймає, оскільки даний лист не містить відомостей надання можливості компетентному органу відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову.
Враховуючи аргументацію протиправної бездіяльності відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор в позові акцентує увагу на порушенні вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, які допустив відповідач.
Отже, прокурор не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави - Державної екологічної інспекції у Чернігівській області; не надав належних і допустимих доказів, зокрема, доказів неналежності здійснення повноважень та/або неспроможності самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області, яка наділена відповідними повноваженнями; доказів наявності у прокурора підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону №1697-VII.
У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху.
Оскільки, звертаючись до суду з цим позовом, позивачем не доведено необхідність захисту інтересів держави саме прокурором, належним чином не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону №1697-VII, суд приходить до висновку залишити позов без руху.
Керуючись ст. 160, 161, 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У Х В А Л И В:
Позовну заяву залишити без руху.
Запропонувати позивачу у 10-денний строк з дня отримання копії ухвали усунути недоліки позовної заяви, зазначені в мотивувальній частині ухвали суду, подавши відповідні документи.
Попередити позивача про те, що у випадку не усунення недоліків позовної заяви позовна заява буде повернута йому відповідно до пункту 1 частини третьої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвала набирає законної сили негайно після її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя І.І. Соломко