Справа № 440/5854/21
Суддя: О.О. Кукоба
Дата ухвалення: 2021-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

06 серпня 2021 року м. ПолтаваСправа №440/5854/21

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Кукоби О.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів та Національного природного парку "Пирятинський" до Пирятинської міської ради Лубенського району Полтавської області, ліквідаційної комісії Харківецької сільської ради Пирятинського району Полтавської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В:

1. Стислий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

Заступник керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів та Національного природного парку "Пирятинський" до Пирятинської міської ради Лубенського району Полтавської області, ліквідаційної комісії Харківецької сільської ради Пирятинського району Полтавської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення сорок дев`ятої сесії сьомого скликання Харківецької сільської ради Пирятинського району від 15.05.2020 щодо надання гр. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 1,00 га кожному для сінокосіння.

Позовні вимоги обґрунтував посиланням на те, що спірні накази прийняті органом місцевого самоврядування з перевищенням повноважень та всупереч положень статті 34 Земельного кодексу України, оскільки ними надано дозвіл на розробку землевпорядної документації щодо відведення у власність земель сільськогосподарського призначення для сінокосіння за рахунок земельних ділянок природно-заповідного фонду, що надані у постійне користування Національного природного парку "Пирятинський". Зазначив, що у спірних відносинах Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів, а також Національним природним парком "Пирятинський" не вживались заходи щодо захисту своїх прав, а тому прокурор звернувся до суду з цим позовом.

2. Позиція відповідачів та третіх осіб.

05.07.2021 судом одержано відзив Пирятинської міської ради на позов, у якому представник відповідача просив у задоволенні позовних вимог відмовити /а.с. 93-94/, оскільки оскаржуваними рішеннями третім особам надано виключно дозвіл на розробку проектів землеустрою, що не передбачає набуття прав на земельні ділянки.

Треті особи письмових пояснень у відповідності до статті 165 КАС України до суду не надали.

3. Процесуальні дії у справі.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 09.06.2021 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у цій справі, а її розгляд призначено за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників.

20.07.2021 судом одержано відповідь прокурора на відзив, у якій викладено доводи про правомірність та обґрунтованість позовних вимог /а.с. 99-101/.

Згідно з частиною п`ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.

Статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.

За відсутності клопотань учасників справи про розгляд справи у відкритому судовому засіданні чи за правилами загального позовного провадження, зважаючи на достатність наданих сторонами доказів та повідомлених обставин, суд розглянув справу у порядку письмового провадження.

Обставини справи

У ході досудового розслідування кримінального провадження №0000080 від 22.05.2020 за ч. 2 ст. 197-1 КК України Пирятинським відділом Лубенської місцевої прокуратури виявлено ознаки порушення законодавства в частині розпорядження землями природно-заповідного фонду НПП "Пирятинський" на території Харківецької сільської ради Лубенського району Полтавської області.

Так, установлено, що до Харківецької сільської ради 16.12.2019 надійшли заяви громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 для ведення особистого селяснького господарства орієнтовною площею 2,00 га із земель запасу Харківецької сільської ради /а.с. 10-16/.

15.05.2020 на сорок дев`ятій сесії сьомого скликання Харківецької сільської ради прийняті рішення про надання вищезгаданим громадянам дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для сінокосіння площею 1,00 га кожному /а.с. 17-23/.

01.06.2020 управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області складено акт №342-ДК/0224/АП/09/01/-20 /а.с. 25-29/, за змістом якого встановлено факт самовільного розорювання земельної ділянки площею 8,6749 га невстановленою особою на території НПП "Пирятинський", що є порушенням вимог статті 37 Закону України "Про охорону земель", статей 60, 61, 125 Земельного кодексу України.

Посилаючись на невжиття уповноваженими органами (Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів, Національним природним парком "Пирятинський") заходів з метою захисту земель природно-заповідного фонду, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Норми права, якими урегульовані спірні відносини

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У силу статті 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Підстави набуття права на землю шляхом передачі земельних ділянок у власність встановлюються нормами Земельного кодексу України.

За змістом частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Згідно з частиною першою статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.97 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (надалі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

За змістом статті 59 Закону №280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради.

Порушені права землекористувачів підлягають відновленню в порядку, встановленому законом /частина друга статті 95 Земельного кодексу України/.

Згідно з частиною другою статті 152 Земельного кодексу України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

А відповідно до частини першої статті 155 Земельного кодексу України, у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

У свою чергу, частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Оцінка судом обставин справи

Згідно з частиною другою статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

У цій справі прокурор звернувся до адміністративного суду в інтересах Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів, Національного природного парку "Пирятинський" та просив суд скасувати рішення органу місцевого самоврядування, якими третім особам надані дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для сінокосіння.

У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18); індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19).

Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 16.10.2018 №9901/415/18 та від 18.09.2019 у справі №9901/284/19, зауважила, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Проаналізувавши положення спірних рішень Харківецької сільської ради та чинного нормативно-правового регулювання, суд дійшов висновку, що такі рішення є правовими актами індивідуальної дії, адже вони не є актами правотворчості, їх ухвалення не зумовлене нормотворчою діяльністю органу влади відповідно до повноважень, визначених законом, натомість вони стосуються конкретної життєвої ситуації та поширюють свою дію на виключне коло осіб.

Більш того, суд зауважує, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є тотожним передачі земельної ділянки у власність або користування, оскільки отримання дозволу на розробку відповідного проекту землеустрою свідчить про можливі наміри заявника щодо розробки проекту землеустрою, із відповідним визначенням цільового призначення земельної ділянки в процесі розробки землевпорядної документації і за наслідком такої розробки затвердження такого проекту відповідним органом і в подальшому, можливо, отримання відповідної земельної ділянки у власність чи користування.

У постанові від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц (провадження №14-301цс18) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом.

У справі №688/2908/16-ц Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29.09.2020 не знайшла підстав для відступу від цього висновку.

Таким чином, рішення уповноваженого органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є індивідуальним правовим актом, видання якого, так само як і його реалізація не передбачають виникнення у відповідної особи будь яких прав на земельну ділянку.

Суд враховує, що матеріали справи не містять доказів набуття третіми особами прав власності та/або користування на земельні ділянки щодо яких ним спірними рішеннями надані дозволи на розробку землевпорядної документації.

А тому, обраний прокурором у цьому позові спосіб захисту прав та законних інтересів НПП "Пирятинський" не відповідає критерію його ефективності, що є самостійною та достатньою підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

Зважаючи на встановлені у ході розгляду фактичні обставини справи та беручи до уваги наведені вище норми чинного законодавства, якими урегульовані спірні відносини, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог повністю.

Розподіл судових витрат

Згідно з частиною першою 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

З огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, за відсутності доказів понесення відповідачем судових витрат, підстав для їх розподілу немає.

Керуючись статтями 2, 3, 6-10, 72-77, 90, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, Полтавський окружний адміністративний суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів та Національного природного парку "Пирятинський" до Пирятинської міської ради Лубенського району Полтавської області, ліквідаційної комісії Харківецької сільської ради Пирятинського району Полтавської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 про визнання протиправними та скасування рішень відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційна скарга подається до Другого апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів після складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення не було вручене у день його складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Суддя О.О. Кукоба