Справа № 640/21351/20
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2021-08-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 серпня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.

Суддів Коротких А.Ю.

Сорочка Є.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

Позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції України в Київській області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Київській області щодо ненадання публічної інформації за запитом ОСОБА_1 ;

- зобов`язати Головне управління Національної поліції в Київській надати ОСОБА_1 повну та достовірну інформацію, що запитувалася згідно інформаційного запиту, а саме: «Який відсоток надбавки за специфічні умови проходження служби та премії виплачувалися поліцейському за посадою начальника відділу управління карного розшуку Головного управління Національної поліції - начальника відділу апарату Головного управління Національної поліції у листопаді та грудні 2019 року».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Київській області щодо ненадання публічної інформації за запитом ОСОБА_1 . Зобов`язано Головне управління Національної поліції в Київській надати ОСОБА_1 повну та достовірну інформацію, що запитувалася згідно інформаційного запиту, а саме: «Який відсоток надбавки за специфічні умови проходження служби та премії виплачувалися поліцейському за посадою начальника відділу управління карного розшуку Головного управління Національної поліції - начальника відділу апарату Головного управління Національної поліції у листопаді та грудні 2019 року».

Не погодившись з рішенням суду, відповідач - Головне управління Національної поліції в Київській області звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняте нове, яким відмовити у задоволенні позову, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт вказує, що відповідь Головного управління Національної поліції в Київській області на запит позивач є повністю обґрунтованою, достовірною, повною, відповідно до законодавства та такою, що не порушує жодних прав позивача.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 був звільнений із посади начальника відділу «А» управління карного розшуку Головного управління Міністерства внутрішніх справ Київської області, яка порівняна до посади поліцейського Національної поліції начальника відділу апарату Головного управління Національної поліції та є пенсіонером органів внутрішніх справ України з 2002 року, пенсійна справа № 01.

З 2002 року ОСОБА_1 отримує пенсію, відповідно до вимог Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

З 01 січня 2019 року відбулося підвищення грошового забезпечення поліцейських Національної поліції України.

14 серпня 2020 року ОСОБА_1 офіційно звернувся до Головного управління Національної поліції в Київській області з запитом про надання публічної інформації, а саме: «Який відсоток надбавки за специфічні умови проходження служби та премії виплачувалися поліцейському, за посадою начальника відділу управління карного розшуку ГУНП у листопаді та грудні 2019 року, а також який розмір грошової індексації виплачено йому за листопад та грудень 2019 року».

24 серпня 2020 року Головне управління Національної поліції в Київській області листом № 29/Ш-116зі від 20 серпня 2020 року за підписом заступника начальника Павла Панфьорова, роз`яснило ОСОБА_1 порядок нарахування грошового забезпечення, було наведено посилання, якими нормативно-правовими актами регламентується складові грошового забезпечення: оклад за спеціальним званням, розмір посадового окладу, надбавка за стаж служби в поліції.

В пункті 4 повідомлення зазначено, що поліцейським виплачується надбавка за специфічні умови проходження служби в розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби, роз`яснено порядок призначення та виплати, але конкретного відсотка надбавки за специфічні умови служби по запитуваній посаді не зазначено.

В пункті 12 повідомлення зазначено, що поліцейським в межах асигнувань, відповідно до особливостей проходження та особистого внеску поліцейського в загальні результати служби встановлюється грошове преміювання. Розмір премій встановлюється за рішенням керівників органів поліції, але конкретного відсотка премії по запитуваній посаді не зазначено.

Відмова у видачі запитуваної інформації мотивується тим, що розміри надбавки за специфічні умови служби та премії встановлюються не за посадами, а в залежності від особистого внеску поліцейського в загальні результати служби.

Не погоджуючись діями відповідача щодо ненадання належної та повної інформації на запит, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII "Про інформацію" (надалі - Закон №2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

За приписами статті 34 Конституції України, кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5 Закону №2657-XII).

Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Положеннями пункту 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VI передбачено, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Нормами пунктів 1-2 частини 1 статті 3 Закону N 2939-VI закріплено, що право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє

Згідно пункту 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VI, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

У відповідності до частини четвертої статті 13 Закону №2939-VI, усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

В силу вимог пункту 1 частини 1 статті 10 Закону №2939-VI, кожна особа має право знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом.

Оскільки Закон №2939-VI гарантує відповідне право кожній особі, то його реалізація не залежить від того, чи така особа є приватною, чи перебуває на публічній службі.

Частиною 2 статті 6 Закону №2657-XII передбачено, що право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств (пункт 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція)).

Пунктом 2 статті 10 Конвенції закріплено, що здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Критеріями сумісності заходу втручання у право на свободу вираження поглядів із гарантіями статті 10 Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту пункту 2 вказаної статті, а також чи є відповідний захід необхідним у демократичному суспільстві з метою досягнення такої мети, зокрема чи є він пропорційним останній. Втручання становитиме порушення гарантій статті 10 Конвенції, якщо воно не відповідатиме будь-якому з означених критеріїв.

Стаття 10 Конвенції не надає фізичним особам права на доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні держави. Але таке право може виникнути, по-перше, якщо поширення інформації передбачається судовим рішенням (яке у цій справі відсутнє), і, по-друге, коли доступ до інформації має важливе значення для реалізації права на свободу вираження поглядів, і відмова в її наданні є втручанням у це право (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 8 листопада 2016 року у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява N 18030/11, пункт 156) і від 26 березня 2020 року у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, заява N 10090/16, пункт 96)).

Велика Палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 08 листопада 2016 року у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" ("Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary") (заява N 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158-170):

- Мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;

- Характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;

- Особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;

- Готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних.

Доведення дотримання вказаних критеріїв покладається на позивача-запитувача інформації. Особа, у розпорядженні якої знаходиться відповідна інформація та якій адресований запит на інформацію, має перевірити останній на предмет наявності в ньому відповідного обґрунтування.

Частинами 1-2 статті 19 Закону №2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту, але з дотриманням, зокрема, пункту 1 частини першої статті 10 Закону №2939-VI.

Відповідно до частини 1 статті 22 Закону №2939-VI, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою (пункт 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI), тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав для обмеження у доступі до публічної інформації, встановлені шляхом застосування "трискладового тесту", передбаченого частиною другою статті 6 Закону №2939-VI.

Згідно частини 2 статті 6 Закону №2939-VI, обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Так, Велика Палата Верховного Суду в постанові 10 грудня 2020 року у справі №9901/105/20 зазначила, що розпорядник публічної інформації має обов`язок надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях. Вжиття заходів для того, щоби створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації. Тому розпорядник не може нести тягар відповідальності за ненадання запитувачу інформації, якої нема в його володінні.

Як вбачається з матеріалів справи, у запиті про отримання публічної інформації ОСОБА_1 зазначив, яку інформацію бажає отримати, а саме: «Який відсоток надбавки за специфічні умови проходження служби та премії виплачувалися поліцейському, за посадою начальника відділу управління карного розшуку ГУНП у листопаді та грудні 2019 року, а також який розмір грошової індексації виплачено йому за листопад та грудень 2019 року».

Натомість, з аналізу наявних в матеріалах справи листів Головного управління Національної поліції в Київській області від 21 січня 2020 року № 29/Ш-5зі та від 20 серпня 2020 року № 29/Ш-116зі вбачається, що відповідач у відповідь на запит надав інформацію загального характеру, яка стосується порядку нарахування грошового забезпечення з посиланням на нормативно-правові акти, якими регламентуються складові грошового забезпечення.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, у вказаних вище листах уповноваженим органом вказано, зокрема, що поліцейським виплачується надбавка за специфічні умови проходження служби встановлюється кожному поліцейському індивідуально з урахуванням окладу за спеціальним званням та надбавки за стаж служби, роз`яснено порядок призначення та виплати, але конкретного відсотка надбавки за специфічні умови служби по запитуваній посаді не зазначено.

Крім іншого, уповноваженим органом зазначено, що поліцейським в межах асигнувань, відповідно до особливостей проходження та особистого внеску поліцейського в загальні результати служби встановлюється грошове преміювання. Розмір премій встановлюється за рішенням керівників органів поліції, прете конкретного відсотка премії по запитуваній посаді не зазначено.

Водночас, доказів та належних обґрунтувань того, що відповідач не володіє запитуваною позивачем інформацією, зокрема: «Який відсоток надбавки за специфічні умови проходження служби та премії виплачувалися поліцейському, за посадою начальника відділу управління карного розшуку ГУНП у листопаді та грудні 2019 року, а також який розмір грошової індексації виплачено йому за листопад та грудень 2019 року», відповідь в листах Головного управління Національної поліції в Київській області від 21 січня 2020 року № 29/Ш-5зі та від 20 серпня 2020 року № 29/Ш-116зі не містить.

Відтак, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що відповідь Головного управління Національної поліції в Київській області на запит позивача не містить повного обсягу запитуваної інформації, а отже відповідачем не виконано покладеного законодавцем обов`язку щодо доступу до публічної інформації.

З огляду на зазначене, доводи апелянта про те, що відповідь Головного управління Національної поліції в Київській області на запит позивач є повністю обґрунтованою, достовірною, повною та такою, що не порушує жодних прав позивача, колегія суддів вважає необгрунтованими.

Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують.

Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та наявність правових підстав для їх задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 квітня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.

Судді Коротких А.Ю.

Сорочко Є.О.