Справа № 640/16942/21
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2021-08-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 серпня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,

при секретарі: Черніченко К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києві від 18 червня 2021 року за позовом Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кабінет Міністрів України, Голова правління АТ «НАК «Нафтогаз України» Вітренко Юрій Юрійович про визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14.06.2021 року № 31-02/58/21, -

В С Т А Н О В И Л А:

Прем`єр-міністр України ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кабінет Міністрів України, Голова правління АТ «НАК «Нафтогаз України» Вітренко Юрій Юрійович, в якій просив визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 14.06.2021 року № 31-02/58/21.

Крім того, Позивачем подано заяву про вжиття заходів забезпечення позову, в якій просив вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії припису від 14.06.2021 року № 31-02/58/21, який винесено Національним агентством з питань запобігання корупції на ім`я Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 до набрання законної сили рішення у даній справі.

В обґрунтування заявлених вимог зазначено, що припис винесений Національним агентством з питань запобігання корупції є таким, що порушує права та законні інтереси осіб, у правовідносинах які ним створено, а тому зупинення дії очевидно протиправного акта є необхідним для уникнення настання невідворотних наслідків, як для заявника, так і для інших учасників таких правовідносин.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києві від 18 червня 2021 заяву про забезпечення адміністративного позову задоволено.

Вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії припису від 14.06.2021 року № 31-02/58/21, який було винесено Національним агентством з питань запобігання корупції на ім`я Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 до набрання законної сили рішення у справі за позовом Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування припису від 14.06.2021 року № 31-02/58/21.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням Національне агентство з питань запобігання корупції подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову у повному обсязі.

В апеляційній скарзі Відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовані тим, що в ухвалі про забезпечення позову не вказано аналіз яких доказів дозволив дійти висновку про очевидну протиправність припису Відповідача, а також не наведено наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, не вказано неможливість відновлення прав без вжиття заходів забезпечення позову, чи того, що для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Позивачем та Третіми особами подано відзиви на апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції, в яких вони просять відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києві від 18 червня 2021 року залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін та Третіх осіб, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.

Задовольняючи заяву про забезпечення позову суд першої інстанції виходив з того, що зобов`язання Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 одноособово вчинити дії, здійснення яких прямо суперечить вимогам закону свідчить про очевидну протиправність Припису HAЗK, а також про те, що у разі виконання вимог Голови НАЗК дії Прем`єр-міністра України не відповідатимуть положенням статті 19 Конституції України.

Отже, фактичне виконання вимог Припису призведе до неможливості відновити права Прем`єр-міністра України, а також інших осіб, чиї права порушуються оскаржуваним Приписом.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає таке.

За приписами ч. 1, 2 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відповідно до пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.

Згідно з частинами 1, 4, 5 та 6 статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 07 травня 2020 року у справі № 640/6315/19.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17.

Відповідно до пункту 5-3 частини першої ст. 12 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII) Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має право вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, захисту викривачів.

З оскаржуваного припису вбачається, що він внесений Кабінету Міністрів України та Прем`єр-міністру України, які повинні упродовж 10 днів з дня його отримання скасувати пункти 8, 9 розпорядження Уряду Кабінету Міністрів України від 28.04.2021 року №370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та вирішити питання про припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК «Нафтогаз України» від 29.04.2021 як незаконного.

Згідно з частиною першою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 15 Статуту Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2016 року № 1044 визначено, що засновником та єдиним акціонером Компанії є держава. Функції з управління корпоративними правами держави у статутному капіталі Компанії виконує Кабінет Міністрів України.

Відповідно до частини першої ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Частиною першою статті 114 Конституції України визначено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем`єр-міністр України, Перший віце-прем`єр-міністр, віце-прем`єр-міністри, міністри.

Згідно з частиною першою статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Частиною першою ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) визначено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до частини першої ст. 51 Закону № 794-VII, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Правилами підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року № 870 визначено розділ підготовки проекту акта про внесення змін до актів Кабінету Міністрів України та визнання їх такими, що втратили чинність, або скасування, яким передбачено, зокрема підстави скасування акта Кабінету Міністрів.

Отже, вчинення дій, передбачених Приписом, не належить до повноважень Прем`єр-міністра, визначених статтями 19, 113, 114 Конституції України, Законом України "Про Кабінет Міністрів України", Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, Законом України "Про акціонерні товариства", Статутом акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2016 року № 1044.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що вимоги, викладені в оскаржуваному Приписі, відповідно до ст. 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", розділу «Підготовка проекту акта про внесення змін до актів Кабінету Міністрів України та визнання їх такими, що втратили чинність, або скасування» Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року № 870, відносяться саме до компетенції Кабінету Міністрів України.

Таким чином, виконання Припису Відповідача можливо шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України відповідних актів, у зв`язку з чим вказаний Припис безпосередньо впливає на права та обов`язки саме Кабінету Міністрів України.

Окремих вимог, які б відносились до компетенції Прем`єр-міністра Припис не містить.

Отже, оскаржуваний Припис, незважаючи на те, що формально адресований двом особам, містить вимоги про вчинення дій та прийняття рішень саме Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції зроблено передчасний висновок щодо порушення прав Позивача, як підстави для забезпечення позову.

За правилами частини 1 статті 77 КАС України тягар доведення необхідності вжиття заходів забезпечення позову з наданням відповідних доказів покладається саме на Позивача, який ініціює таке клопотання.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність мотивів та підстав, передбачених ст. 150 КАС України, які є обов`язковими для постановлення ухвали про забезпечення позову, оскільки в матеріалах справи відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову будь-яким чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду чи порушує права та інтереси Позивача.

Відтак, беручи до уваги встановлені за результатами дослідження наявних у справі доказів обставини, а також доводи учасників справи, колегія суддів приходить до висновку про відсутність правових підстав для забезпечення адміністративного позову.

Колегією суддів враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до положень ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Розглянувши доводи Національного агентства з питань запобігання корупції, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена при неповному з`ясуванні обставин справи та з помилковим застосуванням норм процесуального права, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 150, 151, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2021 року про вжиття заходів забезпечення позову у справі за адміністративним позовом Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кабінет Міністрів України, Голова правління АТ «НАК «Нафтогаз України» Вітренко Юрій Юрійович про визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14.06.2021 року № 31-02/58/21 - скасувати.

У задоволенні заяви Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

О.М. Оксененко

Повний текст складено 05.08.2021 року.