Справа № 420/15369/20
Суддя: Потоцька Н.В.
Дата ухвалення: 2021-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 липня 2021 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Потоцької Н.В.

за участі секретаря Загрійчук О.В.

представника позивача Курсоніс В.В.

представника відповідача Носенко І.П.

відповідач не з`явився

треті особи не з`явились

розглянувши в порядку загального позовного провадження (у відкритому судовому засіданні по суті) справу за адміністративним позовом Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про припинення права на початок виконання будівельних робіт,

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 в якому позивач просить:

припинити право на виконання будівельних робіт, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД73 від 25.04.2018 року, подане ОСОБА_1 ;

припинити право на виконання будівельних робіт, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД60 від 25.04.2018 року, подане ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Позов обґрунтовано наступним.

Відповідно до ч. 6 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі якщо право на будівництво об`єкта передано іншому замовнику або змінено осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, або змінено інші відомості про початок виконання будівельних робіт, які містяться у Реєстрі будівельної діяльності, а також у разі коригування проектної документації на виконання будівельних робіт в установленому законодавством порядку, замовник протягом трьох робочих днів повідомляє про такі зміни відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю, в даному випадку змінено власника земельної ділянки.

Так, новими власниками виконуються будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_3 на підставі вищевказаних повідомлень без внесення змін щодо власників земельних ділянок, що є порушенням ч. 6 ст. 36 України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Таким чином, у зв`язку з виявленням факту подання недостовірних даних у повідомленнях, керуючись ч. 2 ст. 391 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», позивач звернувся з позовом про припинення права на початок виконання будівельних робіт на підставі повідомлень про початок виконання будівельних робіт №ОД73 від 25.04.2018 року та № ОД60 від 25.04.2018 року.

Процесуальні дії

Ухвалою суду від 04.01.2021 року позовну заяву залишено без руху через несплату судового збору.

Ухвалою суду від 01.02.2021 року продовжено строк для усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою від 12.02.2021 року провадження по справі відкрито в порядку спрощеного позовного провадження (в порядку ст. 262 КАС України).

Ухвалою суду від 08.04.2021 року розгляд справи продовжено в порядку загального позовного провадження з метою з`ясування фактичних обставин справи. Підготовче засідання призначено на 29.04.2021 року.

Підготовче засідання 29.04.2021 відкладено на 23.06.2021 року з метою з`ясування додаткових обставин з зв`язку із наявністю кримінального провадження.

23.06.2021 року за вхід.№32743/21 надійшов відзив представника ОСОБА_1 , який обґрунтовано наступним.

Відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Аналогічна норма міститься в Порядку № 553, а саме п. 5 зазначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до п. 4 Порядку № 135 управління державного архітектурно- будівельного контролю Одеської міської ради проводить позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на відповідному об`єкті будівництва, за необхідності із залученням представника районної адміністрації Одеської міської ради, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, департаменту комунальної власності Одеської міської ради в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З урахуванням зазначеного, відповідно до приписів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку № 533 та Порядку № 135 вбачається, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі проведення планових та позапланових перевірок в той нас, як із системного аналізу Порядку № 135 вбачається, що акт обстеження об`єкта будівництва проводиться лише за необхідності та ніяким чином не замінює акту перевірки.

Наявність порушень, які слугували підставою для звернення Управління ДАБК ОМР до Одеського окружного адміністративного суду із даною позовною заявою, було зафіксовано в ході проведення комісійного обстеження, а не в порядку державного архітектурно-будівельного контролю (у формі проведення планової або позапланової перевірки) та у вигляді акту комісійного обстеження, а не акту відповідної перевірки.

Окрім зазначеного, порушення вимог ч. 6 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» ніяким чином не може бути підставою для задоволення позовних вимог про припинення права на початок виконання будівельних робіт.

Обов`язковою умовою для настання відповідальності є саме наведення замовником недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, тобто встановлення факту, що на дату реєстрації повідомлення інформація, яка зазначалася в повідомленні, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у повідомленні. (Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 09.07.2020р. по справі №822/632/17, від 15 травня 2020 року у справі №816/1981/16).

Натомість, за змістом адміністративного позову Управлінням ДАБК ОМР не надано жодним належних та допустимих доказів розумінні КАС, які б підтверджували факт подання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 недостовірних даних щодо власників земельних ділянок, наведених у надісланих повідомленнях про початок на виконання будівельних робіт № ОД 73 та № ОД 60 від 25.04.2018р.

Ухвалою суду від 23.06.2021 продовжено строк для проведення підготовчого провадження.

Ухвалою суду від 01.07.2021 року закрито підготовче провадження по справі та призначено розгляд справи по суті на 21.07.2021 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Відповідно до даних Реєстру містобудівної діяльності (далі - Реєстр), Управлінням зареєстроване повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта № НОМЕР_1 від 25.04.2018 року, найменування об`єкта будівництва: «Індивідуальний житловий будинок, з вбудовано-прибудованим гаражем для зберігання власного автотранспорту, що будується зі знесенням існуючих на ділянці будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 », яке подане ОСОБА_1 .

Так, у повідомленні № ОД 73 від 25.04.2018 року зазначено наступні відомості:

замовник - ОСОБА_1 , АДРЕСА_2 , паспорт серія та номер НОМЕР_2 , виданий Малиновським РВ у м. Одесі ГУДМС України в Одеській області від 12.06.2013 року, ІДН НОМЕР_3 ;

вид будівництва - нове будівництво.

Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради від 18.04.2018 року № 01-07/104 видано будівельний паспорт на «Індивідуальний житловий будинок з вбудовано-прибудованим гаражем для зберігання власного автотранспорту, що будується зі знесенням існуючих на ділянці будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер: :13:009:0041), відповідно до якого гранично допустима висота будівлі: двоповерховий індивідуальний житловий будинок з вбудовано-прибудованим гаражем для зберігання власного автотранспорту та мансардним поверхом, висотою близько 11-ти метрів (у ганку).

На момент реєстрації вищевказаного повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 73 від 25.04.2018 року, земельна ділянка, загальною площею 0,0116 га, кадастровий номер :13:009:0041, з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належала на праві приватної власності ОСОБА_1 .

Станом на сьогодні, земельна ділянка належить на праві приватної власності ОСОБА_4 (новий власник), на підставі договору дарування № 259 від 26.02.2019 року, виданого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Фроловим Русланом Валерійовичем.

Також, відповідно до даних Реєстру встановлено, що Управлінням зареєстроване повідомлення про початок виконання будівельних робіт повідомлення про початок будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта № НОМЕР_4 від 25.04.2018 року, найменування об`єкта будівництва: «Індивідуальний житловий будинок, з вбудовано-прибудованим гаражем для зберігання власного автотранспорту, що будується зі знесенням існуючих на ділянці будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_3 », яке подане ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Так, у повідомленні № ОД 60 від 25.04.2018 року зазначено наступні відомості:

замовник - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ;

вид будівництва - нове будівництво.

Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради від 18.04.2018 року № 01-07/105 видано будівельний паспорт на «Індивідуальний житловий будинок з вбудовано-прибудованим гаражем для зберігання власного автотранспорту, що будується зі знесенням існуючих на ділянці будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_3 (кадастрові номери: :13:009:0042 та :13:009:0022)», відповідно до якого гранично допустима висота будівлі: двоповерховий індивідуальний житловий будинок з вбудовано - прибудованим гаражем для зберігання власного автотранспорту та мансардним поверхом, висотою близько 11-ти метрів (у ганку).

На момент реєстрації вищевказаного повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 60 від 25.04.2018 року, земельна ділянка загальною площею 0,0051 га, кадастровий номер :13:009:0022, з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_3 , належала на праві спільної часткової приватної власності, в рівних частинах 1/2 гр. ОСОБА_2 та 1/2 гр. ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу № 2341 від 02 липня 2013 року, виданого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Чужовською Н.Ю. (копія витягу додається)

Станом на сьогодні, вказана земельна ділянка належить ОСОБА_3 (новий власник) на підставі договору купівлі-продажу № 262 від 26.02.2019 року, виданого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Фроловим Русланом Валерійовичем.

Також, на момент реєстрації вищевказаного повідомлення № ОД 60 від 25.04.2018 року, земельна ділянка загальною площею 0,0055 га, кадастровий номер :13:009:0042, з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належала на праві приватної власності ОСОБА_1 .

Станом на сьогодні, вказана земельна ділянка належить на праві приватної власності ОСОБА_3 , на підставі договору купівлі- продажу № 264 від 26.02.2019 року, виданого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Фроловим Русланом Валерійовичем.

Відповідно до повідомлень замовниками будівництва є ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , проте, новими власниками земельних ділянок є ОСОБА_4 та ОСОБА_3 .

23.12.2020 року, посадовою особою Управління, а саме головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління Чернявською В.О. із залученням представників Київської районної адміністрації Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, здійснено комісійне обстеження об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1, АДРЕСА_3 .

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА ВИСНОВКИ СУДУ

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Аналогічна норма міститься в Порядку № 553, а саме п. 5 зазначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до п. 4 Порядку № 135 управління державного архітектурно- будівельного контролю Одеської міської ради проводить позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на відповідному об`єкті будівництва, за необхідності із залученням представника районної адміністрації Одеської міської ради, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, департаменту комунальної власності Одеської міської ради в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

При цьому, відповідно до п. 5 Порядку № 135 за необхідності районна адміністрація Одеської міської ради спільно з представником відповідного комунального підприємства житлово-комунального сервісу Одеської міської ради та, за можливістю, із залученням представника особи, яка виявила факт самочинного будівництва, проводить обстеження об`єкта будівництва, про що складає акт (за формою, що додається) та здійснює фотофіксацію.

За змістом акту обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеси від 23.12.2020р. взагалі не зазначено, що здійснювалась фотофіксація під час проведення комісійного обстеження об`єкта містобудування.

При цьому, фотофіксація, яка наявна в матеріалах справи, не містить дати та часу її здійснення.

Фотофіксація є електронним доказом. Електронні докази існують в нематеріальному вигляді; переносяться чи копіюються на різні пристрої без втрати характеристик; мають властивість існувати в багатьох місцях одночасно; для їх відтворення необхідно використовувати технічні засоби.

Велика Палата Верховного Суду 14 лютого 2019 року по справі №9901/43/19 (П/9901/43/19) ухвалила, що, відповідно до пп. 15.1 пп. 15 п. 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подання, реєстрація, надсилання процесуальних та інших документів, доказів, формування, зберігання та надсилання матеріалів справи здійснюються в паперовій формі. Електронні докази подаються в оригіналі або в електронній копії, засвідченій електронним цифровим підписом. При цьому учасник справи, який подає копію електронного доказу, повинен зазначити про наявність у нього або іншої особи оригіналу електронного доказу.

Електронний цифровий підпис є головним реквізитом такої форми подання електронного доказу (копії).

Статтею 99 КАС України визначено, що електронні докази подаються в оригіналі або в електронній копії, засвідченій електронним підписом, прирівняним до власноручного підпису відповідно до Закону України "Про електронні довірчі послуги". Законом може бути визначено інший порядок засвідчення електронної копії електронного доказу.

Учасники справи мають право подавати електронні докази в паперових копіях, посвідчених в порядку, визначеному законом. Паперова копія електронного доказу не вважається письмовим доказом.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що фотофіксація, надана позивачем, не є допустимим доказом в розумінні ст.74 КАС України.

Відповідно до п. 7 Порядку № 135 за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складає протокол, видає припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Із системного аналізу приписів п. 4, 5, 7 Порядку № 135 вбачається, що проведення обстеження об`єкта будівництва проводиться додатково до позапланової перевірки та не заміняє її, а лише слугує додатковим способом фіксації виявлення факту самочинного будівництва.

Відповідно до ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка у здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

Враховуючи викладене, з урахуванням відсутності в порядку ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виданих ОСОБА_1 та ОСОБА_2 приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил неможливо стверджувати про факт виявлення самочинного будівництва.

З урахуванням зазначеного, відповідно до приписів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку № 533 та Порядку № 135 вбачається, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі проведення планових, та позапланових перевірок в той нас, як із системного аналізу Порядку № 135 вбачається, що акт обстеження об`єкта будівництва проводиться лише за необхідності та ніяким чином не замінює акту перевірки.

Наявність порушень, які слугували підставою для звернення Управління ДАБК ОМР до суду, було зафіксовано в ході проведення комісійного обстеження, а не в порядку державного архітектурно-будівельного контролю (у формі проведення планової або позапланової перевірки) та у вигляді акту комісійного обстеження, а не акту відповідної перевірки.

Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Таку ж правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-УІ та №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю.

Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно- будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

Прийняття нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України, проведення судової реформи, в результаті якої було оновлено Верховний Суд, дозволило Касаційному адміністративному суду як «Суду права» активно впроваджувати в свою практику принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини та Конституційного Суду України, що дає змогу формувати судову доктрину щодо захисту прав людини у відносинах з органами публічної влади. Так, у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 закладено доктрину «правова процедура» (від англ. fairprocedure), яка у праві англосаксонських країн є складовою принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до державних правових актів, що стосуються будь-якої галузі права.

За визначенням одного з відомих професорів Оксфордського університету Д. Галлігана з теми fair procedure, поняття «процедури» - це кроки, які вживаються, або способи, які застосовуються для прийняття рішення та запроваджують дії або вирішують справу певним чином в юридичному або адміністративному контексті. А поняття «процес» - це зручний загальний термін, який включає сукупність процедур стосовно рішення чи дії (D.J.Galligan. Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures. - Oxford University Press Inc., New York. - Reprinted. 2004. р.8).

Принципи правової процедури вже стали універсальними через рішення Європейського суду з прав людини і поширюються як на процесуальне судочинство, так і на правові процедури, яких повинні дотримуватися суб`єкти владних повноважень під час прийняття відповідних актів стосовно прав, свобод та законних інтересів людини.

Втім, вказана доктрина правової процедури по суті була використана в практиці Конституційного Суду України. У рішеннях від 28 лютого 2018 року про визнання неконституційним закону про мову та від 26 квітня 2018 року про визнання неконституційним закону про референдум Конституційний Суд України, вказавши на прямий зв`язок дотримання «належної процедури» та гарантій прав і законних інтересів людини і громадянина, фактично надав процедурним принципам владного обов`язкового значення. Тобто, якщо було порушено належну правову процедуру в парламенті чи в іншому органі публічної влади - немає сенсу перевіряти змістову частину відповідного акта, оскільки він є нікчемним.

Доктрина «правова процедура» є найдавнішим і кардинальним принципом обмеження влади, записаним у статті 39 Великої хартії вольностей (1215). Завдяки цьому принципу пізніше «закон країни» став розглядатися як синонім «дотримання належної правової процедури».

Обираючи переклад доктрини fair procedure як «правова процедура», Касаційний адміністративний суд виходив із сутнісного розуміння поняття «право».

Саме поняття «право» (англ. law) охоплює не лише конституції, міжнародне право, статутне право та підзаконні акти, а й також - де доречно - суддєстворене право (judge-made law), як-то норми загального права (всі вони - зобов`язальної природи). Як зазначено в пункті 46 коментаря до документа Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) «Мірило правовладдя» (ухвалений Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні 11-12 березня 2016 року), будь-який припис права має бути приступним і передбачуваними. (2017 року)

Викладене дозволяє вжити поняття «правова процедура», що цілком охоплюється розумінням rule of law - принципом верховенства права (або мірилом правовладдя). Про це йдеться в зазначеному коментарі до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя».

Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Позаяк законність висунуто щодо дій посадовців публічної влади, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії і надалі діяли в межах наданих їм повноважень і, як наслідок - дотримувалися процесових і матеріальних приписів права (пункт 45 згаданого коментаря).

Таким чином, дотримання процесових, у тому числі, процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами публічної влади.

Саме ж верховенство права, відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року №15-рп/2004 року, - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Як зазначено в цьому ж Рішенні Конституційного Суду України, справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Таким чином, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади «правової процедури», яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.

Варто знати, що доктрина «правова процедура» міститься в статті 6 (1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (D.J.Galligan. Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures. - Oxford University Press Inc., New York. - Reprinted. 2004. р.219). Положення цієї статті проникнуті принципом верховенства права, ця стаття поширює гарантії захисту і на публічно-правові спори між особою і державою.

Вказана Конвенція є невід`ємною частиною українського національного законодавства, і її положення корелюють з положеннями Конституції України. Так, положення частини 1 статті 6 Конвенції співвідносяться з положеннями статті 129 Конституції України, які й містять основні принципи здійснення судочинства і можуть виступати за аналогією також критеріями (стандартами) для перевірки дотримання правової процедури, у разі відсутності в законодавстві такої, органами публічної влади у відносинах з особою.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципів «належного врядування», які зобов`язують державні органи запровадити внутрішні процедури, що посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок.

Незважаючи на велику кількість різних перекладів «правова процедура», її основна мета - щоб суб`єкти права, і передусім державні посадові особи, діяли правомірно, тобто належно, згідно з визначеними нормами права, але такими нормами права, які відповідають критеріям природного права, моральності, розумності, справедливості, а також загальноправовим принципам, що встановлені органами правосуддя.

Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Тому, коли йдеться про вчинення дискреції суб`єктом владних повноважень, такі суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Як вказано у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Зокрема, Верховний Суд зазначив, що не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, щоб особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

Таким чином, повноваження на здійснення дискреції для органу, по суті, дуже часто перетворюється на свавілля, потребує унормованого визначення правової процедури ним самим.

У постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі №826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Відповідно до ч. 6 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі якщо право на будівництво об`єкта передано іншому замовнику або змінено осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, або змінено інші відомості про початок виконання будівельних робіт, які містяться у Реєстрі будівельної діяльності, а також у разі коригування проектної документації на виконання будівельних робіт в установленому законодавством порядку, замовник протягом трьох робочих днів повідомляє про такі зміни відповідний орган державного архітектурно- будівельного контролю.

При цьому, Управлінням ДАБК ОМР зазначено, що новими власниками виконуються будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1, АДРЕСА_3 на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 73 та № ОД 60 від 25.04.2018р., але Управлінням ДАБК ОМР не надано жодних доказів передачі права на будівництво об`єкта іншому замовнику.

Відповідно до приписів ст. 96 КпАП неподання чи несвоєчасне подання замовником інформації про передачу права на будівництво об`єкта іншому замовнику, зміну генерального підрядника чи підрядника, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, відповідальних виконавців робіт, а також про коригування проектної документації, якщо подання такої інформації є обов`язковим, - тягне за собою накладення штрафу від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до ч. 2 ст. 391 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно- будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.

Управлінням ДАБК ОМР в якості підстав для звернення до суду із даним адміністративним позовом зазначено: «у зв`язку з виявленням факту подання недостовірних даних у вищевказаних повідомленнях, керуючись ч. 2 ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до ч. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення.

Аналогічним чином спірні правовідносини урегульовує й пункт 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. №466 (далі - Порядок №466), згідно з яким замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданих ним повідомленні, декларації, за виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Як випливає зі змісту пункту 15 Порядку №466, встановлення факту, що на дату реєстрації повідомлення інформація, яка зазначалася в повідомленні, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у повідомленні, свідчить про недостовірність даних.

Аналіз вищенаведених положень законодавства свідчить про те, що замовник, в тому числі фізична особа, яка має намір щодо забудови території, несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт.

Обов`язковою умовою для настання відповідальності є саме наведення замовником недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, тобто встановлення факту, що на дату реєстрації повідомлення інформація, яка зазначалася в повідомленні, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у повідомленні.

(Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 09.07.2020р. по справі №822/632/17, від 15 травня 2020 року у справі №816/1981/16).

Натомість, за змістом адміністративного позову Управлінням ДАБК ОМР не надано жодним належних та допустимих доказів розумінні КАС, які б підтверджували факт подання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 недостовірних даних щодо власників земельних ділянок, наведених у надісланих повідомленнях про початок на виконання будівельних робіт № ОД 73 та № ОД 60 від 25.04.2018р.

Навпаки, Управлінням ДАБК ОМР зазначено, що власники земельних ділянок змінились лише 26.02.2019р., тоді як повідомлення № ОД 73 та № ОД 60 про початок на виконання будівельних робіт датовано 25.04.2018р.

Враховуючи викладене, Управлінням ДАБК ОМР не було виявлено факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні про початок на виконання будівельних робіт № ОД 73 та № ОД 60 від 25.04.2018р.

При цьому, виявлення недостовірних даних, наведених суб`єктом містобудування у відповідній декларації або повідомленні, здійснюється органом державного архітектурно-будівельного контролю саме під час проведення перевірки суб`єкта містобудівної діяльності та за результатом її проведення.

Верховний Суд визнав безпідставними твердження про те, що положення статті 39-1 Закону №3038-УІ не передбачають проведення позапланової перевірки для скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт, з огляду на те, що наведену правову норму слід тлумачити у системному взаємозв`язку з положеннями статей 36, 41 цього ж Закону та пунктів 5, 7, 10 Порядку №533, прийнятого на його виконання, якими передбачені повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю стосовно проведення позапланової перевірки, зокрема, достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт. Така правова позиція вказана у постановах Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №826/20445/16, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17, від 31.07.2019 у справі №813/3354/18, від 28.02.2020у справі№817/715/16).

З урахуванням зазначеного, зазначені за змістом адміністративного позову Управлінням ДАБК ОМР недостовірні дані, наведені суб`єктом містобудування у відповідних повідомленнях та порушення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» були виявлені Управлінням ДАБК ОМР виключно в ході комісійного обстеження, а не в ході проведення позапланової перевірки, що в свою чергу свідчить про порушення встановленої законом процедури виявлення факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні та порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на відповідному об`єкті будівництва.

На сьогодні у праві існують три основні стандарти доказування: "баланс імовірностей" (balance of probabilities) або "перевага доказів" (preponderance of the evidence); "наявність чітких та переконливих доказів" (clear and convincing evidence); "поза розумним сумнівом" (beyond reasonable doubt) та у справах, де суб`єкт владних повноважень доводить правомірність своїх рішень, що передбачають втручання у власність або діяльність суб`єкта приватного права, подані таким суб`єктом владних повноважень докази, за загальним правилом, повинні відповідати критерію "поза розумним сумнівом".

У справі "Федорченко та Лозенко проти України" (заява № 387/03, 20 вересня 2012 року, п.53) Європейський суд з прав людини висловив позицію, відповідно до якої суд при оцінці доказів керується критерієм доведення "поза розумними сумнівом", тобто, аргументи сторони мають бути достатньо вагомими, чіткими та узгодженими.

У розумінні статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, статті 8 Конституції України та частини третьої статті 2 КАС України належна поза розумним сумнівом вмотивованість офіційного письмового документу владного суб`єкта є гарантією особи на доступ до суду. Незабезпечення владним суб`єктом цієї вимоги призводить до однозначної та очевидної протиправності управлінського діяння у зв`язку з дефектом у юридичній визначеності.

Такий правовий висновок сформовано ВС КАС у постанові від 25.03.2021 року по справі №520/4577/19, у постанові від 09.12.2020 року по справі №824/1276/18-а.

Судом також враховується п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, згідно якого обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Крім того, у справі "Трофимчук проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.

Керуючись ст.ст. 2-9, 139, 241, 242-246, 250, 255, 295, 297 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про припинення права на початок виконання будівельних робіт - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст. ст. 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 15.5 розділу VII Перехідні положення КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради - адреса: 65009, м. Одеса, вул. Черняховського, 6, , телефон:

ОСОБА_1 - адреса: АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_3

ОСОБА_2 - адреса: АДРЕСА_6 , код РНОКПП НОМЕР_5

ОСОБА_3 - адреса: АДРЕСА_7 , код РНОКПП НОМЕР_6

ОСОБА_4 - адреса: АДРЕСА_8 , код РНОКПП НОМЕР_7

Головуючий суддя Потоцька Н.В.

.