Справа № 320/7990/20
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2021-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/7990/20 Суддя (судді) першої інстанції: Терлецька О.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області про застосування заходів реагування у вигляді зупинення роботи, -

В С Т А Н О В И В :

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області звернулось до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області, в якому просило: застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області, (), за адресою: Київська область, Вишгородський р-н., смт Димер, вул. Соборна, буд. 21, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень зазначених в акті від 06.08.2020 № 108.

Позов обґрунтовано тим, що під час проведення перевірки Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області було виявлено ряд порушень правил техногенної і пожежної безпеки, які створюють загрозу життю, а також здоров`ю людей та були зафіксовані в Акті перевірки від 06.08.2020 № 108.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2021 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.

Позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що на момент розгляду в суді першої інстанції вказаної справи відповідачем не було усунуто порушення норм техногенної та пожежної безпеки у повному обсязі.

На думку апелянта, застосований захід реагування має спонукаючий та тимчасовий характер, період дії якого залежить від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, на підставі звернення відділу освіту Вишгородської районної державної адміністрації Київської області від 17.07.2020 №319/11, наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій України у Київській області від 28.07.2020 №552 «Про проведення позапланової перевірки», було здійснено позапланову перевірку щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області, за адресою: Київська область, Вишгородський р-н., смт Димер, вул. Соборна, буд. 21.

06 серпня 2020 року за результатами вказаної позапланової перевірки був складений Акт №108 щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, згідно якого було виявлено 7 порушень, а саме:

1) дерев`яні елементи горищних покриттів не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;

2) приміщення не обладнані системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (система пожежної сигналізації додаток А, таблиця А1, пункт 7.2 та система оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей додаток Б, таблиця Б1, пункт 4);

3) захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, а також їх перевірку не виконано;

4) на шляхах евакуації допускається облицювання стін з матеріалів з вищою пожежною небезпекою ніж: Г2, В2, Д2, Т2;

5) з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;

6) з третього поверху будівлі відсутній 2-й евакуаційний вихід (пункт 7.2.4 ДБН В. 1.1- 7:2016);

7) об`єкт не забезпечено зовнішнім протипожежним водопостачанням (пункт 6.2.1 ДБН В.2.5-74:2013).

З урахуванням викладеного, вважаючи наведені порушення у сферах пожежної і техногенної безпеки, а також цивільного захисту такими, що мають за собою наслідок у вигляді застосування заходів реагування, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки обраний спосіб заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області призведе до порушення конституційних прав третіх осіб на освіту, та відповідачем вжито всіх заходів, спрямованих на дотримання техногенної та пожежної безпеки та відповідно усунення порушень, виявлених перевіркою, тому підстави для задоволення позовних вимог - відсутні.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

У силу вимог частини другої ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

При цьому, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У відповідності до статті 1 вказаного Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно вимог частини десятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з`ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.

Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону закріплено, що на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Відповідно до частин першої та другої ст. 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Статтею 66 Кодексу цивільного захисту України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок до закону.

У відповідності до частини другої ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

З огляду на вказане, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки має право на звернення до суду з позовом про повне або часткове зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Положеннями частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина друга статті 70 Кодексу цивільного захисту України).

Аналогічні положення викладено у приписах частини п`ятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», згідно з якими виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Таким чином, застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем під час проведення перевірки встановлено ряд порушень, які зазначені в Акті перевірки від 06.08.2020 № 108.

На думку контролюючого органу, застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області, (), за адресою: Київська область, Вишгородський р-н., смт Димер, вул. Соборна, буд. 21, є заходом, направленим на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Оцінюючи ж наявність чи відсутність належних та достатніх доказів на підтвердження усунення порушень відповідачем, слід звернути увагу на наступне.

Так, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень експлуатації (роботи) будівлі Навчально-виховного комплексу «Димерська гімназія-загальноосвітня школа І ступеня» Вишгородської районної ради Київської області, (), за адресою: Київська область, Вишгородський р-н., смт Димер, вул. Соборна, буд. 21, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

При цьому, поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Так, згідно з п. 24 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Відповідно до вимог пункту 3.1 Національного класифікатору ДК 019:2010 «Класифікатор надзвичайних ситуацій», затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 11.10.2010 року № 457 (далі - Класифікатор) «надзвичайна ситуація - порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об`єкті на ній або на водному об`єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, зокрема епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, що призвело (може призвести) до виникнення великої кількості постраждалих, загрози життю та здоров`ю людей, їх загибелі, значних матеріальних утрат, а також до неможливості проживання населення на території чи об`єкті, ведення там господарської діяльності».

У відповідності до п. 26 частини першої ст. 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

Відповідно до визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

Згідно з вимогами пункту 33 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Отже, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає як при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, так і за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від наслідків такого порушення, що підвищують ризик виникнення пожеж та шкідливого впливу небезпечних чинників при пожежі, яка уже виникла.

Таким чином, підставами для застосування заходів реагування в першу чергу є наявність встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

При цьому, Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 затверджено Правила пожежної безпеки в Україні, які є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

У силу вимог пунктів 1, 2, 3 розділу ІІ Правил пожежної безпеки в Україні, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об`єктів.

Керівник підприємства повинен визначити обов`язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту.

Обов`язки щодо забезпечення пожежної безпеки, утримання та експлуатації засобів протипожежного захисту передбачаються у посадових інструкціях, обов`язках, положеннях про підрозділ.

На кожному об`єкті відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) повинен бути встановлений протипожежний режим.

У той же час, вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

Втім, такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Відтак, існування (не усунення) хоча б одного з порушень, встановлених Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26.06.2018 по справі №823/589/16.

З матеріалів справи вбачається, що фактична ситуація існування певних порушень норм техногенної та пожежної безпеки будівлі та приміщеннями не обумовлює настання реальної загрози життю та здоров`ю людей.

При цьому, відповідачем у відзиві на позовну заяву зазначено про вжиття всіх заходів, спрямовані на дотримання техногенної та пожежної безпеки та відповідно усунення порушень, виявлених перевіркою.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки стали спірними та перейшли у площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, складений за результатами контрольного заходу, є лише одним із доказів, що оцінюється судом при вирішення спору, поряд з іншими доказами.

За таких обставин, висновок, що належним доказом усунення порушення є тільки акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, є безпідставним.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 28 травня 2019 року у справі №819/1850/17 та від 19 березня 2020 року у справі № 140/2323/19.

Не зважаючи на те, що застосування заходів реагування є лише тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей, у даному випадку позивачем не доведено, та не надано переконливих доказів того, що перелічені в акті перевірки порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

З урахуванням наведеного та враховуючи вчинення відповідачем дій з метою усунення всіх порушень, викладених в акті перевірки, принципу пропорційності порушення і покарання, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги щодо застосування заходів реагування до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук