Справа № 580/3442/21
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2021-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/3442/21 Суддя першої інстанції: В.О. Гаврилюк
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Закревській І.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Уманської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Уманської міської ради (далі - Відповідач, Уманська міськрада) про визнання протиправним та скасування рішення Уманської міськради від 19.05.2021 року №5-14/18 «Про затвердження Плану реформування мережі закладів освіти та культури на 2021 рік».

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 03.06.2021 року відмовлено у відкритті провадження у справі згідно п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України з підстав неналежності розгляду цього позову у порядку адміністративного судочинства та необхідності вирішення цього спору за правилами господарського судочинства. Такий висновок суду обґрунтований тим, що у межах спірних правовідносин Уманська міськрада не діє як суб`єкт владних повноважень, а виступає засновником закладів освіти, до компетенції якого належить, зокрема, їх створення, реорганізація чи ліквідація. Відтак, на переконання суду, спірне рішення Відповідача не може вважатися актом суб`єкта владних повноважень, а тому спір у цій справі має вирішуватися у порядку господарського судочинства як корпоративний.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду у направити справу для продовження розгляду до Черкаського окружного адміністративного суду. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом залишено поза увагою характер спірних правовідносин, суб`єктний склад учасників справи, а також мета і право, про захист якого просить ОСОБА_1 . Наголошує, що оскільки указаним рішенням приписано не лише утворення та ліквідацію закладів освіти, а й припинення набору учнів до ряду загальноосвітніх шкіл, що вказує на порушення прав дітей Позивача на освіту, саме за захистом якого і звернувся останній. Підкреслює, що предметом судового захисту є право сина ОСОБА_1 на освіту, що нівелює твердження про існування приватного майнового інтересу.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.07.2021 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 28.07.2021 року.

У відзиві на апеляційну скаргу Уманська міськрада просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що суд прийшов до вірного висновку про необхідність вирішення цього спору за правилами господарського судочинства, позаяк, затверджуючи план та заходи з реформування мережі закладів освіти, рада діяла як їх засновник, а не як суб`єкт владних повноважень.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції встановив, що предметом спору є рішення Уманської міськради від 19.05.2021 року №5-14/18 «Про затвердження Плану реформування мережі закладів освіти та культури на 2021 рік» (далі - Рішення). Відтак, на переконання Черкаського окружного адміністративного суду, виступаючи у межах спірних правовідносин як засновник закладів освіти, Уманська міськрада не діє як суб`єкт владних повноважень, а оскаржуване рішення належить до розпорядчих, а не владно-управлінських актів.

Отже, за висновком суду першої інстанції, оскільки спір у цій справі стосується створення, ліквідації, реорганізації та перепрофілювання закладів освіти міста Умані, то він має вирішуватися у порядку господарського судочинства.

З такими висновками суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно положень п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.04.2019 року у справі № 137/1842/16-а, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

У подальшому така позиція Великої Палати Верховного Суду залишається незмінною, про що свідчить, зокрема, постанова від 17.06.2020 року у справі № 826/102/18

Згідно пп. 1 п. «а» ч. 1 ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Відповідно до ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту» районні, міські ради, зокрема, освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті.

У свою чергу, положеннями ч. ч. 1, 2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» передбачено, що рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства.

Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради.

Розвиток мережі комунальних ліцеїв планують та забезпечують Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні та міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних ліцеїв як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).

У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Отже, саме до компетенції міської ради (у спірних правовідносинах) належить повноваження як засновника приймати рішення про заснування закладів освіти, а їх реорганізацію, перепрофілювання (зміну типу) та ліквідацію. Однак відповідні рішення органу місцевого самоврядування мають прийматися з урахуванням спеціальних законів.

У свою чергу, ч. 1 ст. 13 Закону України «Про освіту» передбачено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи.

Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.

Матеріали справи свідчать, що оскаржуваним у цій справі Рішенням затверджено плани реформування та заходи з реформування мережі закладів освіти та культури комунальної форми власності на 2021 рік. При цьому, планом реформування передбачено утворення ряду шкіл шляхом злиття з іншими, вилучення школи із структури іншої, а також ліквідація навчально-виробничого комбінату. У свою чергу, заходами з реформування приписано, зокрема, не проводити набір учнів до ряду шкіл на 2021/2022 навчальний рік і у подальшому.

Звертаючись із вказаним позовом, ОСОБА_1 в якості об`єкта судового захисту визначив право його дітей на освіту, позаяк, на його думку, оскаржуваним Рішенням відповідне право порушується внаслідок, зокрема, незабезпечення проведення Уманською міськрадою жодних обговорень з громадськістю.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 53 Конституції України кожен має право на освіту. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Викладене, на переконання судової колегії, свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції про відсутність у цьому спорі публічно-правових ознак, позаяк об`єктом захисту є право особи на освіту, яке у свою чергу гарантується державою шляхом, зокрема, надання можливості отримувати освіту у комунальних навчальних закладах. Тобто, подання цього позову зумовлене захистом порушених, на переконання Позивача, прав у публічно-правовій сфері управління закладами освіти комунальної форми власності. Указане робить неспроможним твердження про існування приватного майнового інтересу у цьому спору та, з урахуванням суб`єктного складу його учасників, виключає можливість його вирішення у порядку будь-якого іншого, ніж адміністративне, судочинства.

На користь такого висновку свідчить й те, що аналогічні за своїм змістом справи розглядаються Верховним Судом саме у порядку адміністративного судочинства (наприклад, постанова від 07.04.2020 року у справі № 2140/1730/18, від 25.03.2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17)).

Посилання суду першої інстанції на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 року у справі №260/91/19, судова колегія з урахуванням суті спірних правовідносин вважає помилковим, оскільки у справі №260/91/19 предметом оскарження було рішення органу місцевого самоврядування «Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу «Тячівська районна стоматологічна поліклініка» шляхом ліквідації», тобто конкретної юридичної особи з метою здійснення реєстраційних дій щодо її припинення, у той час як предметом спору у справі №580/3442/21 є Рішення, яким затверджено плани реформування та заходів з реформування мережі закладів освіти та культури комунальної форми власності на 2021 рік, тобто акт органу місцевого самоврядування, яким визначено загальний напрямок реформування закладів освіти територіальної громади міста Умані.

Як вже було зазначено вище, зі змісту ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо випливає, що доступність правосуддя є невід`ємним елементом права на справедливий суд. У рішенні по справі «Голдер проти Великої Британії» від 21.02.1975 року Європейський суд з прав людини дійшов до висновку, що сама конструкція ст. 6 Конвенції була би безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні по цій справі Суд закріпив правило, що ч. 1 ст. 6 Конвенції містить у собі й невід`ємне право особи на доступ до суду.

Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини, свідчить, що постановлена передчасно та без урахування норм процесуального права оскаржувана ухвала зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи, що, як було неодноразово підкреслено вище, оскільки спір у цій справі виник з метою захисту права особи на освіту, а не з метою задоволення приватного майнового інтересу, то судова колегія приходить до висновку про необґрунтованість постановленої Черкаським окружним адміністративним судом оскаржуваної ухвали.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року - скасувати.

Справу направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено та підписано « 28» липня 2021 року.