Справа № 320/3398/19
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2021-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/3398/19 Головуючий у І інстанції - Горобцова Я.В.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря: Кондраток А.В.,

представник відповідача Шкардун М.В.,

представника третьої особи Ракітова О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд», про визнання протиправними дій, (бездіяльності) та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Броварської місцевої прокуратури звернувся до суду з даним позовом в інтересах держави, в якому просив:

- визнати протиправними дії управління містобудування та архітектури Броварської міської ради, яке є виконавчим органом та структурним підрозділом виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером :00:015:0537, № 61 від 08.09.2015 та внесення змін до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018 за адресою: Київська область, м. Бровари, на території 2-го мікрорайону IV житлового району;

- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки з кадастровим номером :00:015:0537, № 61 від 08.09.2015 та зміни до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018, видані управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради на розробку проектно-кошторисної документації для будівництва багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями за адресою: Київська область, м. Бровари, на території 2-го мікрорайону IV житлового району;

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, яка виразилась у непроведенні позапланової перевірки відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за зверненнями (вимогами) прокуратури Київської області та Броварської місцевої прокуратури за фактами порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером :00:015:0537, № 61 від 08.09.2015 та змін до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018, а також наданому на їх підставі дозволу на виконання будівельних робіт за № ІV 28 від 15.11.2018;

- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт за № ІV 28 від 15.11.2018 виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, щодо об`єкта - будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями (Київська область, м. Бровари, територія 2 мікрорайону IV житлового району по вул. Київській).

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року адміністративний позов залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Не погоджуючись з судовим рішенням, заступник керівника Київської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить ухвалу суду скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що судом першої інстанції протиправно не враховано правову природу спору та обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави у даному спорі, як наслідок невірно визначено суб`єктний склад учасників спірних правовідносин, а тому відсутні підстави для залишення позову без розгляду. При цьому, вказує на те, що прокурор у даній справі відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» виступає самостійно як позивач, оскільки звернення прокурора до суду мало місце у зв`язку з нездійсненням самостійно уповноваженим органом державної влади, до компетенції якої віднесені відповідні повноваження, цих повноважень. Крім того, апелянт зазначає, що клопотання про залишення позовної заяви без розгляду було подано після закриття підготовчого провадження, при цьому поважних причин, які унеможливлювали подати зазначене клопотання у підготовчому судовому засіданні взагалі не доведено.

Представниками Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд» та виконавчого комітету Броварської міської ради Броварського району Київської області подано відзиви на апеляційну скаргу, в якому вони просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін та зазначають про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні представники відповідача та третьої особи заперечували проти задоволення апеляційної скарги, просили ухвалу суду залишити без змін, як законну та обґрунтовану.

Належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду інші учасники судового розгляду до суду не прибули, що не є перешкодою для судового розгляду.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, адміністративний позов подано прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у порушенні вимог містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил під час надання містобудівних умов та обмежень, а також надання дозволу, без урахування державних та громадських інтересів, на проведення будівельних робіт, що дають право на забудову спірної земельної ділянки. Крім того. прокурор зазначає, що вказані правопорушення зачіпають інтереси великого кола громадян.

Приймаючи рішення про залишення адміністративного позову без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності згідно п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції обґрунтованим з огляду на наступне.

Так, правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VІІ).

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

За положеннями ч.ч. 1, 3 цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Отже, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Так, виключними випадками, за яких прокурор має право здійснювати представництво інтересів держави в суді, є наявність порушення або загроза порушення інтересів держави та за умови не здійснення (неналежного здійснення) захисту таких інтересів належним суб`єктом владних повноважень. Відтак, ключовими для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави», захист якого не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження та/або у разі відсутності такого органу.

В даній справі прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, вимог містобудівного законодавства під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з будівництва багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по вул. Київській, що в м. Броварах на території 2 мікрорайону IV житлового району, а також безпідставного надання дозволу на передачу в суборенду відповідної земельної ділянки, без урахування державних та громадських інтересів.

З огляду на невідповідність зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки містобудівному законодавству, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також надання дозволу на проведення будівельних робіт, Броварською місцевою прокуратурою, на підставі ст.ст. 7, 29, 41, 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, скеровано в адресу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області лист від 15.02.2019 №05/3-74 вих-19, в яких прокурор просив вжити відповідних заходів державного архітектурно-будівельного контролю шляхом проведення позапланової перевірки. Про результати розгляду та вжиті заходи прокурор просив інформувати прокуратуру області, а винних осіб притягнути до встановленої законом відповідальності.

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області направив лист, який надійшов до прокуратури області 20.03.2019, яким повідомив, що Департамент звернувся з листом № 10/10-32/0503/09/01 від 05.03.2019 до управління містобудування та архітектури Броварської міської ради з метою отримання оспорюваних містобудівних умов та обмежень, змін до них та документів, що стали підставою для їх видачі для проведення документальної перевірки.

З відповіді Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області № 10/10-25/1402/09/01 від 14.02.2019 вбачається, що інформація щодо земельної ділянки з кадастровим номером :00:015:0537 та містобудівних умов № 61 від 08.09.2015 зі змінами до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018 відсутня, тому, прокурор вважає, що його вимогу щодо проведення перевірки Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було проігноровано.

19.02.2019 Броварська місцева прокуратура звернулася з відповідним листом № 1349 вих-19 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області з метою отримання інформації та підтверджуючих документів про результати проведених контролюючим органом перевірок, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (інших документів) з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок на території міста Бровари протягом 2016-2019 років. Зазначив, що відповіді на вказаний лист прокуратура не отримала.

У подальшому, Броварською місцевою прокуратурою повторно направлено до Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області лист № 1705 вих-19 від 28.02.2019 з вимогою провести позапланову перевірку з питань дотримання норм законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил і під час провадження управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд» оспорюваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та змін до них, а також вжиття заходів щодо їх скасування з терміном інформування до 10.03.2019.

З листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 06.03.2019 № 10/10-31/0603/09/01 убачається, що з метою проведення документальної перевірки, до Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради було направлено лист з метою отримання оспорюваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, змін до них та документів, що стали підставою щодо їх видачі для проведення документальної перевірки.

Відповідно до листа від 12.04.2019 № 10/10-47/1204/09/01 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області вживалися заходи щодо проведення документальної перевірки на предмет законності надання Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради спірних містобудівних умов та обмежень, за результатом вивчення змісту якого встановлено, що листом від 05.04.2019 № 94 Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області надано копії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 61 від 08.09.2015, зміни до них за № 39-М від 07.05.2018, № 82-М від 28.08.2018 разом із копіями заяв і доданих документів.

Повідомлено прокурора Київської області, що Департаментом вживаються відповідні заходи щодо проведення позапланової перевірки Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради, за результатами якої, у разі виявлення порушень, Департаментом будуть вжиті заходи відповідно до чинного законодавства.

З матеріалів справи вбачається, що Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області 21.06.2019 було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, про що складено відповідний акт, зміст якого досліджено судом та встановлено, що порушень вимог чинного законодавства Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради не виявлено.

Тобто, прокурор фактично звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Слід зазначити, що прокурор, у межах даного провадження, не заперечує тієї обставини, що спеціально уповноваженим органом державного контролю (нагляду) у сфері містобудування є Державна архітектурно-будівельна інспекція України, яка, відповідно до тверджень прокурора, вчиняє протиправну бездіяльність щодо неусунення виявлених прокурором порушень.

Водночас прокурор, окрім іншого, оскаржує також і бездіяльність цієї ж Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі її територіального органу - Департаменту ДАБІ у Київській області, як відповідача по справі, що виявилась у неналежному виконанні функціональних обов`язків та повідомляє, що оскільки предметом даного позову є вимога про визнання протиправною бездіяльності ДАБІ України в особі Департаменту ДАБІ у Київській області та те, що даний суб`єкт владних повноважень визначений в позові як відповідач, тому Броварська місцева прокуратура не може звертатися до суду в інтересах держави в особі даного органу.

Конституція України та закони України не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Така правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Колегія суддів надаючи оцінку обґрунтуванню в чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких звернувся прокурор до суду, встановила, що прокурор в основному акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері містобудування, які допустив відповідач. При цьому, не навів обґрунтувань, які б свідчили про те, що орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави (у даному випадку ДАБІ України), не здійснює (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

Так, згідно ч. ч.1,3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI, управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У даному випадку, перебравши на себе повноваження позивача, прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Як було зазначено вище, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області проведено документальну перевірку щодо законності надання Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради спірних містобудівних умов та обмежень, за результатами якої, будь-яких порушень встановлено не було.

З огляду на вказане вбачається, що Департаментом, як органом, що реалізує державну політику у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду належним чином здійснюється захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, що підтверджується позицією Верховного суду, викладеною в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 у справі №822/1169/17.

З огляду на викладене, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, прокурор не довів, а саме, що ДАБІ України не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже не довів підстав представництва.

У свою чергу, перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача щодо надання дозволу, що оскаржується (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність надання оскаржуваного дозволу, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.

Разом з тим, з огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

В даному спорі, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання додержання вимог містобудівного законодавства. Відтак органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є відповідач - Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що спір між прокуратурою та Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області щодо примусу до виконання Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом Кодексом адміністративного судочинства України не передбачена.

При цьому, у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції».

Такий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 26.10.2020 у справі № 320/2585/19 та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

Щодо посилання апелянта на те, що клопотання про залишення адміністративного позову без розгляду було подано представником третьої особи після закриття підготовчого провадження та без належного обґрунтування підстав пропуску такого строку, колегія суддів зазначає наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, представником третьої особи неодноразово подавались клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, які, в свою чергу, були подані до закриття підготовчого провадження.

Крім того, у поданому клопотанні 03.11.2020 про залишення позовної заяви без розгляду (а.с.8 том 4) зазначено причини поважності, з якої таке клопотання подано після закриття підготовчого провадження, а саме, що постанова Верховного суду по справі 320/2585/19, яка є аналогічною даній, винесена 26.10.2020, а отримана 29.10.2020.

Таким чином, суд першої інстанції, залишаючи позовну заяву без розгляду на стадії судового розгляду, діяв відповідно до вимог передбачених нормами КАС України.

Оцінюючи правові наслідки недопуску прокурора до представництва, колегія суддів виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

При цьому, судом апеляційної інстанції враховується, що Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Крім цього, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604(2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Колегія суддів, враховуючи встановлені обставини та норми чинного законодавства України, погоджується з висновком суду першої інстанції, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень ч.ч. 4, 5 ст. 53 КАС України.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 34, 243, 312, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена і підписана 13.07.2021 року.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

А.Г. Степанюк