Справа № 9901/116/20
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2021-07-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 липня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/116/20

Провадження № 11-421заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Штелик С. П.,

за участю:

секретаря судового засідання Сороки Л. П.,

представниці відповідача - Русакової І. Г.,

розглянула в судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року (судді Стеценко С. Г., Бевзенко В. М., Шарапа В. М., Єзеров А. А., Тацій Л. В.) у справі № 9901/116/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання протиправною бездіяльності й зобов`язання вчинити діїта

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у невиконанні вимог статті 10-1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ допублічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI);

- зобов`язати ВРП здійснити на офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних розміщення набору відкритих даних (рішення ВРП), як це визначено постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» (далі - Постанова № 835).

Позивач також просив установити судовий контроль за виконанням ВРП рішення суду за результатами розгляду цього позову та стягнути з ВРП судові витрати.

2. Позов мотивовано тим, що згідно із частиною четвертою статті 10-1 Закону № 2939-VI перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. Постановою № 835 на відповідача покладено обов`язок оприлюднювати у формі відкритих даних рішення ВРП (з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII)). Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 409 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відкритих даних» (далі - Постанова № 409) ВРП мала шість місяців з дати прийняття постанови, аби оприлюднити свої рішення у форматі відкритих даних. Цей строк сплив 17 листопада 2019 року. Факт неопублікування ВРП набору відкритих даних сам відповідач не заперечує. Крім того, у листі від 20 березня 2020 року № 13136/0/9 ВРП повідомила, що наразі у її секретаріаті лише розпочато попередню роботу, у тому числі формування структури наборів даних (їх перелік), що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичності їх оновлення та порядку оприлюднення тощо. Оскільки на час подання позову ВРП не виконала вимог Закону № 2939-VI та Постанови № 835, то, на думку ОСОБА_1 , порушила його законне право як фізичної особи на доступ до публічної інформації.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 09 листопада 2020 року позов задовольнив: визнав протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає у невиконанні вимог статті 10-1 Закону № 2939-VI;зобов`язав ВРП здійснити на офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних розміщення наборів відкритих даних (рішення ВРП), як це визначено Постановою № 835. Суд стягнув на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань ВРП судовий збір у розмірі 840,80 грн.

4. Судове рішення мотивовано тим, що:

- норми статті 10-1 Закону № 2939-VI і Постанови № 835 є обов`язковими для виконання та не передбачають умов чи можливості їх часткового виконання або відкладення виконання на майбутнє;

- на час звернення ОСОБА_1 з позовом до суду відповідач не виконав вимог вищезазначених нормативних актів, чого сам не заперечував, покликаючись на відсутність технічної можливості та на те, що оприлюднення інформації у формі наборів відкритих даних потребує додаткового часу, залучення людських ресурсів, які мають відповідні технічні навики, та змін у розподілі обов`язків серед структурних підрозділів ВРП. Проте на підтвердження вказаних обставин відповідач доказів не надав;

- як на підставу щодо неоприлюднення рішень ВРП у форматі відкритих даних відповідач посилається на те, що положення Постанови № 835 не узгоджуються з положеннями Закону № 1798-VIII. З наданих відповідачем листів (від 31 травня 2019 року № 20699/0/9-19, від 15 липня 2019 року № 26535/0/9-19, від 02 серпня 2019 року № 29042/0/9-19, від 13 серпня 2019 року № 8942/2/8-19 та від 12 червня 2020 року № 23094/0/9-20) убачається, що ВРП вела переписку з відповідними органами спочатку щодо виключення рішення ВРП (з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону № 1798-VIII) з переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, а потім надіслала листа Міністру цифрової трансформації України Федорову М. А. щодо виключення з переліку слів «з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону України «Про Вищу раду правосуддя». Вказані аргументи та надані відповідачем листи свідчать про намагання ВРП внести зміни до чинного законодавства, проте не спростовують висновку щодо неоприлюднення набору відкритих даних (рішень ВРП) на офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних;

- доводи відповідача про те, що ВРП не порушила права ОСОБА_1 на доступ до публічної інформації, зокрема до рішень ВРП, оскільки позивач систематично реалізовує своє право на доступ до публічної інформації шляхом звернень до відповідача в порядку, визначеному Законом № 2939-VI, з відповідними запитами на інформацію, за результатами розгляду яких секретаріатом ВРП надаються відповіді, - є необґрунтованими та безпідставними, оскільки ВРП є суб`єктом владних повноважень і розпорядником інформації в розумінні Закону № 2939-VI, а позивач є особою, якій цим Законом гарантовано право на доступ до публічної інформації, що знаходиться у володінні ВРП ;

- з огляду на вимоги Постанови № 835 ВРП зобов`язана була протягом шести місяців здійснити оприлюднення та подальше оновлення на своєму офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних наборів даних - рішень ВРП. Проте цих дій суб`єкт владних повноважень у вказаний термін не вчинив. Ця обставина підтверджується відомостями з Єдиного державного вебпорталу відкритих даних (розпорядник - ВРП, розділ - активність), з яких убачається, що відповідач зареєструвався на порталі 20 лютого 2019 року, проте до травня 2020 року на цьому порталі жодної публікації не здійснив. Крім того, 09 листопада 2020 року у судовому засіданні представник відповідача підтвердив факт неоприлюднення ВРП протягом шести місяців наборів даних - рішень ВРП на офіційному вебсайті та на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.

5. За висновком суду першої інстанції, оскільки протягом шести місяців та на час подання ОСОБА_1 позову до суду ВРП не оприлюднила рішення у формі відкритих даних на офіційному вебсайті та на вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних, чим порушила вимоги Закону № 2939-VI та Постанови № 835, то наявні підстави для визнання такої бездіяльності протиправною. Відтак позовна вимога про зобов`язання ВРП здійснити на офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних розміщення наборів відкритих даних (рішень ВРП), як це визначено Постановою № 835, також підлягає задоволенню. При цьому суд не взяв до уваги доводи ВРП про те, що станом на теперішній час відповідач почав оприлюднювати свої рішення у формі відкритих даних на офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних, оскільки правомірність оскаржуваних рішень, дій, бездіяльності суб`єкта владних повноважень оцінюється на час їх вчинення.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

6. Не погодившись із таким судовим рішенням, ВРП в апеляційній скарзі зазначила, що суд неповно дослідив докази і обставини у справі, неправильно застосував норми права, що призвело до постановлення ним незаконного судового рішення.

7. Посилаючись на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі № 9901/137/18 (800/426/17) (провадження № 11-138заі18), від 06 грудня 2018 року у справі № 800/259/17 (провадження № 11-643сап18), від 19 лютого 2020 року у справі № 9901/75/19 (провадження № 11-646заі19), ВРП зазначила, що для того, щоб установити факт бездіяльності суб`єкта владних повноважень, необхідно насамперед визначити, які дії відповідно до закону він мав виконати і не виконав чи яке рішення мав прийняти і не прийняв. Проте у цій справі позивач не довів належними і допустимими доказами допущення ВРП будь-яких проявів бездіяльності стосовно нього.При цьому для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. До того ж мають значення юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи. При цьому самі собою строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

8. Скаржник вважає, що висновок суду першої інстанції про визнання протиправною бездіяльності ВРП, яка полягає у невиконанні вимог статті 10-1 Закону № 2939-VI, є безпідставним, оскільки ВРП надає публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднює і регулярно оновлює її на своєму вебсайті.Обсяг, склад і зміст розміщуваної інформації є достатніми для формування користувачами цілісного уявлення про діяльність ВРП. Інформація представлена у текстовому форматі або форматі PDF у сканованому вигляді, що забезпечує користувачам вільний безоплатний доступ до неї, можливість анонімного перегляду, копіювання і роздрукування.Рівень інформаційної відкритості ВРП є таким, що надає можливість користувачам у будь-який час отримувати актуальну, достовірну та чітку інформацію.Крім того, на сайті ВРП належним чином зберігаються дані за минулі періоди та сформована архівна колекція розміщених матеріалів.Більш того, на вебсайті ВРП для користувачів забезпечено можливість підписки на новини, створена рубрика « Питання-відповіді », а також запроваджено спілкування в електронному вигляді (електронні листи, електронні форми, електронні запити / звернення). Водночас з метою оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних 20 лютого 2019 року ВРП на вебсайті Державного агентства з питань електронного урядування створила електронний кабінет та здійснювала консультації з адміністратором сайту, оскільки передбачалося, що розробник, зокрема, створить технічні можливості для автоматичного оприлюднення частини відкритих даних. Отже, ВРП вчиняє дії, спрямовані на реалізацію статті 10-1 Закону № 2939-VI, тому неможливо стверджувати, що нею вчинена протиправна бездіяльність у спірних правовідносинах.

9. Скаржник також зазначив, що відповідно до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, що є додатком до Постанови № 835, підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних рішення ВРП (з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону № 1798-VIII). Проте фіксація поіменного голосування не передбачена законодавством та не здійснюється ВРП під час ухвалення рішень. До того ж на порушення вимог параграфа 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), Постанова № 835 не погоджувалась з ВРП як із заінтересованим органом. З метою приведення положень Постанови № 835 (зі змінами, внесеними Постановою № 409) у відповідність із положеннями Закону № 1798-VIIIВРП упродовж 2019 року неодноразово зверталась з листами до Кабінету Міністрів України, Державного агентства з питань електронного урядування України та Міністерства цифрової трансформації України (листи ВРП від 31 травня 2019 року № 20699/0/9-19, від 15 липня 2019 року № 26535/0/9-19, від 02 серпня 2019 року № 29042/0/9-19 та від 12 червня 2020 року № 23094/0/9-20). 08 грудня 2020 року ВРП листом № 43807/0/9-20 погодила проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 і від 30 листопада 2016 року № 867», зокрема, в частині оприлюднення у формі відкритих даних рішень ВРП, у тому числі її органів. Крім того, у секретаріаті ВРП організовано роботу щодо оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних. Так, наказом керівника секретаріату ВРП Пушкаря С. І. від 15 червня 2020 року № 44/0/1-20 «Про організацію роботи щодо оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних» затверджено перелік наборів відкритих даних ВРП та періодичність оновлення інформації; визначено відповідальних за формування наборів відкритих даних та структурний підрозділ, який відповідає за оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних у ВРП; визначено порядок взаємодії між структурними підрозділами ВРП з метою оперативного формування та оприлюднення відкритих даних. До того ж наказом виконувача обов`язків керівника секретаріату ВРП Зуба Д. С. від 23 червня 2020 року № 282-к «Про затвердження положень про структурні підрозділи секретаріату Вищої ради правосуддя» функцію з оприлюднення публічної інформації ВРП у формі відкритих даних покладено на управління інформаційного забезпечення секретаріату ВРП.

10. На думку відповідача, ВРП не допустила протиправну бездіяльність щодо неоприлюднення та подальшого оновлення наборів даних - рішень ВРП на своєму офіційному вебсайті та на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних з фіксацією поіменного голосування, оскільки вимога щодо відповідного оприлюднення, передбачена Постановою № 835, суперечить положенням Закону № 1798-VIII, а також ВРП вчиняла дії, спрямовані на приведення у відповідність змісту Постанови № 835 з положенням Закону № 1798-VIII. Крім того, позивач не навів доводів щодо порушення ВРП його прав, а відтак звернення до суду із цим позовом не відповідає вимогам процесуального законодавства.Більш того, ОСОБА_1 систематично реалізовує своє право на доступ до публічної інформації шляхом звернень до ВРП у порядку Закону № 2939-VI з відповідними запитами на інформацію, за результатами розгляду яких секретаріатом ВРП надаються відповіді.

11. На підставі викладеного ВРП просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Рух апеляційної скарги

12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 грудня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ВРП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року, а ухвалою від 11 січня 2021 року призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомлення (викликом) сторін на підставі положень частини першої статті 310 та частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Позиція інших учасників справи

13. На момент розгляду справи ОСОБА_1 відзиву на апеляційну скаргу ВРП до Великої Палати Верховного Суду не надіслав.

14. У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

15. Позивач, будучи належним чином повідомлений про дату, час і місце розгляду справи, в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

16. Відповідно до частини четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України.

17. Постановою № 835 на відповідача покладено обов`язок оприлюднювати у формі відкритих даних рішення ВРП (з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону № 1798-VIII).

18. Пунктом 2 Постанови № 835 встановлено обов`язок розпорядникам інформації, визначеним Законом № 2939-VI, забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних вебсайтах наборів даних згідно з Положенням, затвердженим цією постановою, а також забезпечити надання інформації, необхідної для проведення оцінки стану оприлюднення та оновлення відкритих даних відповідно до Порядку.

Розпорядникам інформації, визначеним у пункті 1 Порядку, протягом двох місяців з дня набрання чинності цією постановою приписано надіслати Державному агентству з питань електронного урядування заповнену картку оцінки стану оприлюднення та оновлення відкритих даних за 2018 рік за визначеною формою.

19. Станом на час звернення ОСОБА_1 із цим позовом до суду ВРП не виконала вимог Постанови № 835, оскільки не оприлюднила свої рішення у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних у порядку, визначеному Законом № 2939-VI.

20. Вважаючи таку бездіяльність ВРП протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

23. На підставі статті 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

24. За змістом частин першої та другої статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.

Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

25. Відповідно до преамбули Закону № 2939-VI цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

26. За приписами статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

27. Право на доступ до публічної інформації гарантується, з-поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).

28. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

29. 01 травня 2015 року набрав чинності Закон України від 09 квітня 2015 року № 319-VIII«Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних» (далі - Закон № 319-VIII), яким Закон № 2939-VI доповнено статтею 10-1.

30. За змістом статті 10-1 Закону № 2939-VI публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах (частина перша).

Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації (частина друга).

Публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов:

1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України«Про захист персональних даних»;

2) фізичні особи (суб`єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»;

3) надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом;

4) обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом (частина третя).

Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом. Створення та забезпечення функціонування єдиного державного вебпорталу відкритих даних здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері електронного урядування (частина четверта).

31. Згідно з пунктом 5-1 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI (у редакції Закону № 319-VIII) розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.

32. На виконання статті 10-1 Закону № 2939-VI Кабінет Міністрів України Постановою № 835 затвердив Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Положення), яке визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних.

33. Відповідно до пунктів 3 і 4 Положення розпорядники інформації згідно з цим Положенням оприлюднюють у формі відкритих даних набір даних, визначений у переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, згідно з додатком, а також будь-які інші наявні дані, що відповідають визначенню публічної інформації у формі відкритих даних.

Набори даних оприлюднюються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на його офіційному вебсайті та на його вебсторінці на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.

34. За правилами пунктів 21, 24, 26 Положення оприлюднення набору даних передбачає можливість їх перегляду і завантаження без проведення додаткової авторизації, проходження автоматизованого тесту для розрізнення користувачів чи інших обмежень.

Завантаження наборів даних на Єдиний державний вебпортал відкритих даних здійснюється безоплатно відповідальною особою розпорядника інформації, яка заповнює та подає паспорт набору даних, структуру набору даних та сам набір даних. Документ розпорядника інформації про визначення відповідальної особи (осіб) розпорядника інформації оприлюднюється на офіційному вебсайті розпорядника інформації не пізніше робочого дня, що настає за днем після його видання.

Розпорядник інформації забезпечує оприлюднення нового набору даних відповідно до вимог цього Положення протягом 10 календарних днів.

35. Згідно з додатком «Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» до Положення (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) усі розпорядники інформації (у межах компетенції) оприлюднюють такі дані:

- довідник підприємств, установ (закладів) та організацій розпорядника інформації та організацій, що належать до сфери його управління, у тому числі їх ідентифікаційних кодів, офіційних вебсайтів, адрес електронної пошти, телефонів та адрес;

- інформацію про організаційну структуру розпорядника інформації;

- нормативи, що затверджуються та підлягають оприлюдненню відповідно до закону розпорядником інформації;

- переліки національних стандартів, відповідність яким надає презумпцію відповідності продукції, пов`язаних з нею процесів або методів виробництва чи інших об`єктів вимогам технічних регламентів;

- звіти, у тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

- інформацію про систему обліку, види інформації, яка зберігається розпорядником;

- реєстр наборів даних, що перебувають у володінні розпорядника інформації;

- адміністративні дані в значенні Закону України «Про державну статистику», що збираються (обробляються) та підлягають оприлюдненню відповідно до вимог закону розпорядником інформації;

- нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником інформації, проекти нормативно-правових актів, інформацію, визначену законодавством про засади регуляторної політики;

- інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

- фінансову звітність суб`єктів господарювання державного та комунального секторів економіки;

- переліки регуляторних актів із зазначенням дати набрання чинності, строку проведення базового, повторного та періодичного відстеження їх результативності та інформації про місце їх оприлюднення;

- річні зведені основні фінансові показники виконання фінансових планів підприємств державного та комунального секторів економіки;

- план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів із зазначенням видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів і підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів, дату їх внесення на розгляд регуляторного органу та посилання на місце оприлюднення;

- інформацію про отримане майно (обладнання, програмне забезпечення) у рамках міжнародної технічної допомоги.

ВРП оприлюднює рішення (з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону № 1798-VIII).

36. Пунктом 2 Постанови № 835 встановлено обов`язок розпорядників інформації, визначених Законом № 2939-VI, забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних вебсайтах наборів даних згідно з Положенням, затвердженим цією постановою.

37. З огляду на викладені норми чинного законодавства Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що норми статті 10-1 Закону № 2939-VI і Постанови № 835 є обов`язковими для виконання та не передбачають умов чи можливості їх часткового виконання або відкладення виконання на майбутнє.

38. Приймаючи рішення про задоволення позову в частині визнання протиправною бездіяльності ВРП, яка полягає у невиконанні вимог статті 10-1 Закону № 2939-VI, суд першої інстанції керувався тим, що з огляду на вимоги Постанови № 835 ВРП зобов`язана була протягом шести місяців здійснити оприлюднення та подальше оновлення наборів даних - рішень ВРП на своєму офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. Проте цих дій суб`єкт владних повноважень у вказаний термін не виконав. Ця обставина підтверджується відомостями з Єдиного державного вебпорталу відкритих даних (розпорядник - ВРП, розділ - активність), з яких убачається, що відповідач зареєструвався на порталі 20 лютого 2019 року, проте до травня 2020 року на цьому порталі жодної публікації не здійснив. Крім того, у судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача підтвердив факт неоприлюднення ВРП протягом шести місяців наборів даних - рішень ВРП на офіційному вебсайті та на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.

39. Під протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні на користь заінтересованих осіб юридично значимих й обов`язкових дій, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

40. З огляду на наведені вище приписи статті 10-1 Закону № 2939-VI і Постанови № 835 щодо обов`язку ВРП протягом шести місяців здійснити оприлюднення та подальше оновлення наборів даних - рішень ВРП на своєму офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних, а також установлення судом першої інстанції факту неоприлюднення ВРП протягом шести місяців наборів даних - рішень ВРП на офіційному вебсайті та на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про задоволення позову повністю.

41. Здійснюючи судовий контроль за правомірністю оскаржуваної бездіяльності ВРП, суд першої інстанції правильно не взяв до уваги доводи відповідача про те, що станом на теперішній час ВРП почала оприлюднювати свої рішення у формі відкритих даних на офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних, оскільки правомірність оскаржуваних дій, рішень, бездіяльності суб`єкта владних повноважень оцінюється на час їх вчинення.

42. Посилання ВРП в апеляційній скарзі на те, що суд першої інстанції не врахував обставин невідповідності положень Постанови № 835 щодо оприлюднення у формі відкритих даних рішень ВРП з фіксацією поіменного голосування вимогам Закону № 1798-VІ, яким фіксація поіменного голосування не передбачена, та ведення ВРП відповідної переписки з Кабінетом Міністрів України, Державним агентством з питань електронного урядування України та Міністерством цифрової трансформації України з метою приведення положень Постанови № 835 у відповідність з вимогами Закону № 1798-VІ, не впливають на правильність висновків суду першої інстанції. При цьому, як правильно зазначив суд першої інстанції, вказані аргументи та надані відповідачем листи свідчать про намагання ВРП внести зміни до чинного законодавства, проте не спростовують висновку щодо неоприлюднення набору відкритих даних (рішень ВРП) на офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних.

43. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що 13 серпня 2019 року до ВРП надійшов лист Державного агентства з питань електронного урядування України за вхідним № 8942/0/8-19, яким повідомлено, що питання доцільності виключення відповідного набору даних із переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у форматі відкритих даних, буде додатково опрацьоване під час підготовки змін до вказаного переліку, а також роз`яснено, що якщо фіксація поіменного голосування під час ухвалення рішень не вимагається законодавством та не здійснюється ВРП, така інформація не повинна бути розміщена у відповідному наборі даних, передбаченому переліком. Проте й у подальшому ВРП не припинила протиправну бездіяльність щодо неоприлюднення наборів даних - рішень ВРП на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.

44. Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу на те, що станом на час перегляду оскаржуваного рішення суду першої інстанції відповідних змін до додатку «Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» до Положення, затвердженого Постановою № 835, не внесено.

45. Як зазначено вище, згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується, з поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

46. Відповідно до пункту 5-1 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.

47. За змістом частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних вебсайтах у мережі Інтернет; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

48. Таким чином, доводи ВРП про відсутність порушення прав ОСОБА_1 на доступ до публічної інформації, зокрема до рішень ВРП, оскільки позивач систематично реалізовує своє право на доступ до публічної інформації шляхом звернень до відповідача у порядку, визначеному Законом № 2939-VI, з відповідними запитами на інформацію, за результатами розгляду яких секретаріатом ВРП надаються відповіді, суд першої інстанції правильно відхилив з огляду на те, що ВРП є суб`єктом владних повноважень і розпорядником інформації в розумінні Закону № 2939-VI, а позивач є особою, якій цим Законом гарантовано право на доступ до публічної інформації, що знаходиться у володінні ВРП.

49. Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, правильності висновків суду першої інстанції також не спростовують.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

50. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

51. На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

52. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ВРП задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Т. О. Анцупова Г. Р. Крет

В. В. Британчук Л. М. Лобойко

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців В. В. Пророк

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик