Справа № 9901/76/19
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2021-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Верховного Суду Гриціва М. І. та Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 31 березня 2021 року в адміністративній справі № 9901/76/19 (провадження № 11-965заі19) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії за апеляційною скаргою ВККС на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2019 року.
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:
- визнати, що Комісія допустила протиправну бездіяльність, коли на своєму офіційному вебсайті vkksu.gov.ua не оприлюднювала текстів прийнятих нею в період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року рішень (рішень у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій), крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17;
- зобов`язати Комісію оприлюднити на своєму офіційному вебсайті vkksu.gov.ua тексти прийнятих нею в період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року рішень (рішень у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій), крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.
Вимоги обґрунтовував тим, що описана ним бездіяльність Комісії порушує його право на доступ до публічної інформації про свою діяльність, яке підлягає судовому захисту.
Коли 23 січня 2019 року він звернувся до ВККС із заявою вжити заходів щодо реалізації права на доступ до публічної інформації про діяльність Комісії шляхом оприлюднення на офіційному вебсайті всіх нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (рішень) відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), Комісія листом від 7 лютого 2019 року № Є-843/19-вих підтвердила, що не здійснює оприлюднення всіх своїх рішень на офіційному вебсайті та повідомила, що закон не встановлює обов`язку для розпорядника інформації оприлюднювати рішення у формі безпосереднього тексту в повному обсязі.
Позивач вважає, що Комісія тим, що не оприлюднює на своєму офіційному вебсайті тексти прийнятих нею рішень, порушує пряму вимогу Закону № 2939-VI.
2. Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що на офіційному вебсайті Комісії відповідно до наказу Голови Комісії від 21 червня 2018 року № 30 оприлюднено Перелік видів публічної інформації, розпорядником якої є ВККС.
Вважає, що відповідно до Закону № 2939-VІ оприлюдненню підлягає саме інформація, а не документ. Інформація про ухвалені рішення Комісії своєчасно розміщується на її офіційному вебсайті у вигляді оголошень, новин, повідомлень, а також локальних нормативно-правових актів, текст яких постійно підтримується в контрольному стані та опубліковується у відповідних розділах згідно зі структурою сайту, залежно від процедур, які ці акти регулюють. Комісія постійно в оперативному режимі забезпечує гласність своєї роботи шляхом відкритого розгляду питань, віднесених цим Законом до її повноважень. Інформація про результати розгляду питань порядків денних засідань Комісії та прийняті по них рішення своєчасно та в повному обсязі розміщується на офіційному вебсайті Комісії.
На підтвердження забезпечення гласності своєї роботи, своєчасного інформування про результати засідань та оприлюднення відповідної інформації на офіційному вебсайті Комісії, відповідач зазначив, що на офіційному вебсайті Комісії оприлюднено: Регламент Комісії; Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення; Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.
З вичерпною інформацією про ухвалені Комісією рішення в межах повноважень, визначених Законом України від 02 червня 2016 року «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), може ознайомитися будь-яка особа, зокрема, у розділі «Новини», який постійно та в оперативному режимі оновлюється на офіційному вебсайті Комісії.
Відповідач також повідомив, що Закон № 2939-VІ не зобов`язує Комісію як розпорядника інформації оприлюднювати акти внутрішньоорганізаційного характеру, до яких належать рішення з питань процедурної діяльності та організаційних питань.
Комісія зауважила, що позивач суб`єктивно й вибірково викладає обставини спірних правовідносин та наводить норми чинного законодавства відносно гарантованого Конституцією та законами України права на інформацію, які жодним чином Комісія не порушила в процесі оприлюднення публічної інформації щодо її діяльності, оскільки така інформація оприлюднюється систематично, оперативно та в повному обсязі.
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 08 серпня 2019 року позов задовольнив повністю.
Рішення мотивував тим, що аналіз норм Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ (далі - Закон № 2657-ХІІ), Закону № 2939-VI, Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Положення № 835) свідчить про обов`язок ВККС як розпорядника інформації оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті нею, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності, а також перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних, до яких відносяться, у тому числі рішення Комісії.

Суд першої інстанції критично поставився до доводів позовної заяви, що чинне законодавство України не передбачає обов`язку Комісії оприлюднювати свої рішення у формі документа, а передбачає лише обов`язок оприлюднювати інформацію.

Буквальне тлумачення норм Законів № 2657-ХІІ та № 2939-VI свідчить про обов`язок розпорядників інформації (у цьому випадку ВККС) оприлюднювати прийняті ними рішення в повному обсязі.

Також суд зазначив, що належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання ВККС оприлюднити на своєму офіційному вебсайті тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень, прийнятих у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій, (з урахуванням обмежень, встановлених Законом № 2939-VI) з дня набрання чинності вказаним Законом.

4. Комісія не погодилася з рішенням суду першої інстанції та подала апеляційну скаргу, у якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

ВККС зазначила, що суд на підставі аналізу чинного законодавства дійшов неправильного висновку про обов`язок розпорядників інформації оприлюднювати прийняті ними рішення в повному обсязі й через це хибно визнав протиправною бездіяльність Комісії.

Системний аналіз статті 15 Закону № 2939-VІ та статті 1 Закону № 2657-ХІІ свідчить про те, що оприлюдненню підлягає саме інформація, а не документ.

Апелянт вказує, що судовий розгляд справи не був спрямований на забезпечення повного, всебічного та об`єктивного з`ясування обставин у справі, а встановлені судом обставини є суперечливими та неузгодженими з доводами Комісії.

5. Фактичні обставини, які суд першої інстанції встановив у цій справі, стисло можна викласти так.

23 січня 2019 року позивач звернувся до Комісії із заявою про вжиття заходів щодо реалізації права на доступ до публічної інформації про діяльність ВККС шляхом оприлюднення на офіційному вебсайті всіх нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (рішень) відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI.

Листом від 07 лютого 2019 року № Є-843/19-вих відповідач повідомив, що закон не встановлює обов`язку розпорядника інформації оприлюднювати рішення у формі безпосереднього тексту в повному обсязі, оприлюдненню підлягає саме інформація. З вичерпною інформацією про ухвалені Комісією рішення в межах повноважень, визначених Законом №1402-VІІІ, може ознайомитися будь-яка особа, зокрема, у розділі «Новини», який постійно та в оперативному режимі оновлюється на офіційному вебсайті Комісії. Щодо оприлюднених рішень, то Комісією оприлюднювалися повні тексти рішень про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, які не були скасовані в судовому порядку та є чинними.

З метою з`ясування обставин щодо наявності неоприлюднених рішень у період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року позивач 4 травня 2019 року звернувся до Комісії з відповідним запитом на інформацію.

Листом від 7 червня 2019 року № Є-3195/19 відповідач повідомив ОСОБА_1 , що в зазначений період ним ухвалено загалом 37 151 рішення.

Позивач подав до суду роздруківку з вебсайту відповідача https://vkksu.gov.ua.

З наданих документів убачається, що в розділі «Рішення Комісії за 2016» розміщено тексти двох рішень - від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16 та від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16, у розділі «Рішення Комісії за 2017» розміщено одне рішення - від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.

Суд також встановив, що на офіційному вебсайті Комісії оприлюднено: Регламент ВККС; Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення; Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.

6. Велика Палата постановою від 31 березня 2021 року апеляційну скаргу ВККС задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2019 року скасувала.

Визнала протиправною бездіяльність Комісії щодо неоприлюднення на її офіційному вебсайті нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень у пленарному складі, рішень палат і колегій, прийнятих, починаючи з 10 серпня 2018 року.

Зобов`язала ВККС оприлюднити на її офіційному вебсайті нормативно-правові акти й акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішення у пленарному складі, рішення палат і колегій, прийняті, починаючи з 10 серпня 2018 року, з урахуванням обмежень, встановлених Законом № 2939-VI й іншими актами чинного законодавства України.

В іншій частині вимог позовну заяву залишити без розгляду.

7. Велика Палата навела нормативно-правове регулювання щодо порядку оприлюднення інформації і визнала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність у ВККС як розпорядника публічної інформації обов`язку оприлюднювати його нормативно-правові й індивідуальні (крім внутрішньоорганізаційних) акти.

Також Велика Палата зазначила, що право особи на доступ до публічної інформації не є абсолютним. Це стосується, зокрема й доступу до актів індивідуальної дії на офіційному вебсайті розпорядника інформації. Надання на офіційному вебсайті розпорядника інформації доступу до актів індивідуальної дії, що стосуються судової влади, має забезпечувати справедливий баланс між підтриманням авторитету та неупередженості правосуддя, дотриманням прав осіб, яких стосуються ці акти, з одного боку, та гарантіями права на свободу вираження поглядів, зокрема права одержувати публічну інформацію, з іншого боку. Тому суд може зобов`язати відповідача оприлюднити на офіційному вебсайті нормативно-правові й індивідуальні (крім внутрішньоорганізаційних) акти, зокрема рішення пленарного складу, палат і колегій, з урахуванням обмежень, встановлених як Законом № 2939-VI, так і іншими актами чинного законодавства України.

Щодо залишення позову без розгляду з огляду на пропуск строку звернення до суду з позовом, то Велика Палата навела практику Верховного Суду, у якій значиться, що строки звернення до суду з відповідними позовними вимогами передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) процесуальних дій. Інститут процесуальних строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників справи добросовісно ставитися до виконання їхніх обов`язків.

Велика Палата зазначила, що з дати набрання чинності Законом № 2939-VI до дати звернення позивача до суду минуло майже вісім років і немає підстав вважати, що позивач упродовж багатьох років не міг ознайомитися з офіційним вебсайтом ВККС раніше та не міг звернутися до суду за захистом порушеного, на його думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Велика Палата вважає, що позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду.

З покликанням на постанови Великої Палати зазначила, що незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду. Крім того, позивач не зазначив причини, які би підтверджували поважність звернення до суду у 2019 році.

8. У цій справі Велика Палата, як можна зрозуміти з мотивувальної частини постанови, притримувалася версії, що відповідач пропустив строк звернення до суду, і не порушує питання про поновлення такого строку.

Велика Палата вважає, що з моменту набрання чинності Закону № 2939-VI до часу звернення до суду минуло майже вісім років і позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду, а незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

9. На жаль, ми не можемо погодитися з позицією більшості суддів Великої Палати в частині залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду, тому, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку. На наш погляд, позивач, звертаючись до суду на початку 2019 року, не пропустив строк звернення до суду за захистом свого порушеного права з огляду на таке.

10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За частиною другою статті 34 Основного Закону України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Відповідно до пунктів 1, 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Стаття 15 Закону № 2939-VI визначає перелік інформації, яка підлягає оприлюдненню розпорядниками. Так, розпорядники інформації, зокрема, зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI ).

Згідно із частинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані у цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Статтею 122 КАС України визначений строк звернення до адміністративного суду, а наслідки пропущення такого строку врегульовано статтею 123 КАС України.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частина третя статті 123 КАС України).

Строк звернення до адміністративного суду - це строк, в межах якого особа, яка має право на позов, повинна звернутися до адміністративного суду для захисту своїх прав у публічно-правових відносинах або для реалізації владних повноважень.

Дотримання строку звернення є однією з умов реалізації права на позов і тісно пов`язано з реалізацією права на справедливий суд. Наявність такої умови запобігає зловживанням і погрозам звернення до суду. Її відсутність призводила б до постійного збереження стану невизначеності у правовідносинах.

За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Чинним КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не визначено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Після прийняття Закону № 2939-VI значно полегшився доступ громадян до нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень. Законодавчо встановлений обов`язок оприлюднення відкритої інформації має на меті розширення можливостей осіб на її отримання, чим, власне, забезпечується прозорість та відкритість діяльності суб`єктів владних повноважень. Це дає змогу створити механізм реалізації права кожного на своєчасне ознайомлення з прийнятими рішеннями органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

11. Фактично чинне законодавство України встановлює, що будь-яка особа має реальну можливість дізнатися про прийняття будь-якого нормативно-правового акта або акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень у день його опублікування. Проте така можливість настає лише у випадку, якщо витримується реалізація гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації через виконання розпорядником інформації обов`язку, зокрема, оприлюднювати інформацію, за винятком тієї, щодо якої закон встановлює обмеження.

У цій справі суд першої інстанції встановив протиправну бездіяльність Комісії, яка проявилася в неоприлюдненні на своєму офіційному вебсайті vkksu.gov.ua інформації, передбаченої законами № 2939-VI, № 1402-VIІІ та іншими законами, яку вона створила (і володіє) під час засідань у пленарному складі, у виді рішень палат, рішень колегій з дня набрання чинності Закону № 2939-VI.

З таким висновком погодилася частково і Велика Палата, але поряд із цим не схвалила вимоги позивача і відмовила визнати порушенням його права на публічну інформацію, розпорядником якої є ВККС і яку Комісія та її попередники створили до 10 серпня 2018 року, але не оприлюднювали, у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до суду за захистом свого права на цю інформацію і через небажання останнього порушувати питання про його поновлення.

Обґрунтовуючи таку позицію (щодо пропуску строку на звернення до суду) Велика Палата виходила з того, що ОСОБА_1 повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду, а незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Але такий підхід, на нашу думку, не може бути прийнятним, оскільки суперечить меті адміністративного судочинства (справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень), по суті виправдовує (легалізує) порушення (протиправну бездіяльність) суб`єкта владних повноважень щодо неопублікування повних текстів рішень та легітимує оскаржені дії (бездіяльність) суб`єкта владних повноважень, що оскаржуються, як правомірні.

Такий висновок Великої Палати не узгоджується з принципом «належного врядування», який є вкрай важливим для розбудови правової держави і якого всі суб`єкти владних повноважень мають дотримуватися. Саме дотримання всіх його складових дозволяє забезпечити високий рівень правовладдя в країні, гарантувати реалізацію прав громадян, зокрема і права на отримання інформації.

Цей принцип, зміст якого розкритий у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема, передбачає, що, коли йдеться про питання загального інтересу, то вони (державні органи) повинні діяти вчасно та в належний спосіб. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Якщо дотримуватися наведеного принципу та мети і призначення Закону № 2939-VI, згідно з яким метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2), то ОСОБА_1 не мав обов`язку цікавитися діяльністю державного органу на предмет порушення своїх прав. Він, як і будь-яка інша особа, мали легітимні очікування, що державний орган, у нашому випадку ВККС, буде діяти в межах та у спосіб, визначений законом. Якщо виходити з контексту спірних правовідносин, то в позивача не мали виникати сумніви, що ВККС усупереч вимогам закону не буде опубліковувати створену нею інформацію, відображену у відповідних індивідуальних актах (буде проявляти протиправну бездіяльність).

12. Вважаємо, що в нашому випадку, коли протиправна бездіяльність Комісії є очевидною, із цим погодилися суди першої та фактично апеляційної інстанції, потрібно було дати відповідь на питання, а з якого часу триває така протиправна бездіяльність (правопорушення), чи припинилася ця бездіяльність, якщо так, то коли саме, якщо припинилася від дати 10 серпня 2018 року і від цієї дати за судовим рішенням Великої Палати визнається такою, що порушує право позивача на доступ до публічної інформації, а публічна інформація, створена до, але неоприлюднена до цієї дати, перестає бути такою, що порушує права запитувача інформації, попри те, що неопублікована інформація до названої дати залишається такою, що ілюструє бездіяльність розпорядника інформації та, по суті, є передумовами протиправної бездіяльності, яку Велика Палата визнала (триваючим) порушенням.

Під триваючим правопорушенням розуміється проступок, пов`язаний з тривалим та безперервним невиконанням суб`єктом обов`язків, передбачених законом. Тобто триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила певні дії чи допустила бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності) та, відповідно, порушення закону. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку: усунення стану, за якого об`єктивно існує певний обов`язок у суб`єкта, що вчиняє правопорушення; виконанням обов`язку відповідним суб`єктом; припиненням дії відповідної норми закону.

Очевидним та таким, що не викликає сумнів, є те, що вказана бездіяльність Комісії є триваючою, й у цій справі ніхто таку властивість оспореного порушення ВККС не заперечує. І за рішенням суду першої інстанції, і за наслідками апеляційного перегляду цього рішення встановлено, що ВККС із дня набрання чинності Законом № 2939-VI не опубліковує тексти своїх рішень. Акти ВККС із публічною інформацією не оприлюднені на офіційному вебсайті й на час розгляду цієї справи.

Така поведінка державного органу, на наше переконання, у будь-якому разі не може бути узаконена (легалізована) і залишатися без належного реагування найвищої судової інстанції у національній системі судоустрою.

Вважаємо, що не можна ставити у провину особам, які виявили триваючу бездіяльність державного органу і з цього приводу звернулися до суду за захистом своїх прав та їх відновлення у межах строку, те, що вони раніше не цікавилися діяльністю державного органу.

13. З рішення Великої Палати висновується, що право на інформацію може бути обмежене (крім випадків, визначених профільними законами та Конституцією України) й у тому випадку, коли особа вперше дізналася про триваюче порушення і не ставить питання про поновлення строку на звернення до суду.

На нашу думку, такий висновок суду не можна визнати прийнятним, позаяк констатувати про пропущення строку звернення до суду можна в тому випадку, якщо би позивач ОСОБА_1 після того, як довідався 23 січня 2019 року про бездіяльність Комісії, не звернувся до суду протягом строку, визначеного процесуальним законодавством (шість місяців). У цій справі позивач звернувся до суду 10 лютого 2019 року, що свідчить про дотримання ним строку звернення до суду.

Окремо хочемо висловити свої застереження стосовно мотивів Великої Палати про неповажність причин пропуску строку. Із цього приводу Велика Палата послалася на те, що з дати набрання чинності Законом № 2939-VI до дати звернення позивача до суду минуло майже вісім років, і на брак підстав вважати, що позивач упродовж багатьох років не міг ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не міг звернутися до суду за захистом порушеного, на його думку, права.

Якщо порушення закону є триваючим від часу законодавчого запровадження обов`язкового оприлюднення публічної інформації й до часу виявлення цього порушення запитувачем інформації, якщо позивач по спливу певного проміжку часу виявив протиправність і вимагає усунення шкідливих наслідків порушення у спосіб, який є можливим через оприлюднення рішень ВККС на своєму сайті, то тоді, на наше переконання, право на отримання публічної інформації шляхом її оприлюднення, яке обмежувалося триваючою безстроковою протиправною бездіяльністю розпорядника інформації і яке на підставі закону має бути та об`єктивно може бути відновлене, не повинно лімітуватися процесуальним строком звернення до суду за захистом цього права, за винятком, коли протиправна бездіяльність у сфері інформаційних відносин була виявлена (стала відома або могла бути відома) суб`єктом цих відносин у певний конкретний час, але цю бездіяльність він оскаржив до суду поза встановленим КАС України строком.

Крім того, Велика Палата не вдалася до з`ясування, а чи була можливість у позивача дізнатися про порушення свого права на запитувану публічну інформацію і чи взагалі останній вісім років тому міг бути повноваженим учасником спірних правовідносин.

Варто відзначити, що право одержувати і поширювати інформацію визнано одним з фундаментальних прав людини і така свобода є однією з важливих засад демократичного суспільства та однією з базових умов його прогресу та самореалізації кожного. Це право закріплене як у національному законодавстві (Конституція України, Закони № 2657-ХІІ та № 2939-VI), так і в міжнародному, зокрема, свобода вираження поглядів (право одержувати і передавати інформацію) гарантується також статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Ненадання запитуваної інформації всупереч вимог закону та залишення без розгляду позовної заяви без розгляду, під час судового контролю, з мотивів пропущення строків звернення до суду у випадку протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень може свідчити про порушення права на отримання інформації, а також обмеження в доступі до правосуддя.

Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені в разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу (див. mutatis mutandis рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява № 14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51).

Препаруючи правову позицією ЄСПЛ до спірних правовідносин, маємо наголосити, що вона є застосовною в тому разі, коли правопорушення є закінченим (одноразовим), але не тоді (як у нашому випадку), коли правопорушення триває, державний орган вчиняє протиправну бездіяльність з моменту набрання чинності законом і продовжує її вчиняти, мотивуючи це (з огляду на позицію, викладену в запереченнях на позовну заяву та у відзиві на апеляційну скаргу) тим, що така бездіяльність (неопублікування текстів рішень) регламентована законом.

14. Аналіз норм процесуального закону, які регулюють строки звернення до суду та наслідки пропущення таких строків (статті 122, 123 КАС України) у поєднанні з положеннями статей закону, які регулюють порядок оприлюднення інформації розпорядниками, дає підстави для висновку про те, що в разі коли розпорядник інформації (у нашому випадку ВККС) вчиняє протиправну бездіяльність (не публікує тексти прийнятих рішень) і така бездіяльність є триваючою - не можна ставити в провину особам, які звертаються до суду за захистом своїх прав те, що вони пропустили строк звернення до суду, і позовна давність до таких правовідносин не застосовується.

При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови в захисті порушеного права та узаконення триваючого правопорушення з боку держави.

На нашу думку, звернення ОСОБА_1 до суду в лютому 2019 року (після того, як він довідався про порушення свого права 23 січня 2019 року) не можна трактувати як таке, що вчинене з порушенням строків звернення до суду. Пропуск відповідного строку не повинен стояти на заваді припинення триваючої протиправної поведінки (бездіяльності) та слугувати для державного органу засобом легалізації триваючого правопорушення (зокрема, у сфері дотримання законодавства з питань доступу до публічної інформації).

15. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Вважаємо, що належним способом захисту порушених прав ОСОБА_1 було б задоволення позовних вимог у повному обсязі та, як наслідок, зобов`язання Комісії опублікувати на своєму офіційному вебсайті тексти нормативно-правових актів й актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішення у пленарному складі, рішення палат і колегій, прийняті, починаючи з дня набрання чинності Закону № 2939-VI (09 травня 2011 року) з урахуванням обмежень, встановлених Основним Законом України, Законом № 2939-VI й іншими актами чинного законодавства України та законодавства, яке регулює терміни зберігання таких актів.

16. Підсумовуючи, зазначимо, що суд першої інстанції в цілому ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, причин для втручання в нього не було. У зв`язку із цим суд апеляційної інстанції мав би ухвалити рішення про відмову в задоволенні апеляційної скарги ВККС й залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Судді: М. І. Гриців

О. Б. Прокопенко