Справа № 640/7486/20
Суддя: Беспалов Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2021-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7486/20 Суддя (судді) першої інстанції: Добрянська Я.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Беспалова О. О.
суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б.,
за участю секретаря: Волошка О. Л.

представника відповідача Жук Ю. О., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Сумської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 березня 2021 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: не зазначений, дата складання повного тексту: не зазначено) у справі за адміністративним позовом Сумської міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

Сумська міська рада звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України в якому просила суд:

- визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не передбачення під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України, відповідно, на 2018, 2019 та 2020 рр. видатків із Державного бюджету на користь місцевого бюджету міста Суми (бюджету Сумської міської об`єднаної територіальної громади з 2020 року) для забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, протиправною;

- визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не розроблення проектів законів України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік", до Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" та до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" з метою збільшення розміру видатків із Державного бюджету на користь місцевого бюджету міста Суми (бюджету Сумської міської об`єднаної територіальної громади з 2020 року) для забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, протиправною та зобов`язати Кабінет Міністрів України розробити проект закону України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020рік" та подати його на розгляд Верховної Ради України, в якому передбачити видатки із Державного бюджету на користь бюджету Сумської міської об`єднаної територіальної громади для забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 березня 2021 року позов Сумської міської ради залишено без задоволення.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове, яким позов задовольнити у повному обсязі, вважаючи, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при винесенні спірного рішення не враховано, що розроблення проектів законів про Державний бюджет України здійснюється безпосередньо відповідачем.

Крім того, апелянтом зазначається, що судом першої інстанції помилково здійснено посилання на висновки Верховного Суду викладені в постанові від 12.03.2020р. у справі №826/8975/16 від 12.09.2019р. у справі №806/1278/16, оскільки правовідносини у вказаних справах не є аналогічними зданим позовом.

З огляду на викладені обставини апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що постановлено без повного дослідження обставин справи.

До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив відповідно до змісту якого відповідач щодо задоволення вимог апеляційної скарги заперечує та вказує, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції викладені у спірному рішенні.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, осіб, що з`явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачем зазначається, що впродовж 2018-2020 років суттєво зменшилось фінансування з Державного Бюджету потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення.

В обґрунтування позовних вимог Сумська міська рада зазначає, що відповідач під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України на 2018р., 2019р. та 2020р. відповідно, свідомо припустив протиправну бездіяльність, чим порушив конституційне право територіальної громади міста Суми (Сумської міської об`єднаної територіальної громади з 01.01.2020р.), від імені і в інтересах якої діє Сумська міська рада, на отримання з Державного бюджету видатків на забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення та конституційне право Сумської міської ради на фінансову основу діяльності, оскільки орган місцевого самоврядування, не отримуючи з Державного бюджету видатків на забезпечення відповідних потреб вимушений за рахунок зменшення видатків на інші потреби територіальної громади спрямовувати кошти місцевого бюджету на забезпечення лікування хворих.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає про таке.

В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 32 Бюджетного кодексу України, Кабінет Міністрів України розробляє Бюджетну декларацію та проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України відповідає за складання Бюджетної декларації та проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, що використовуються для розроблення Бюджетної декларації та проекту Державного бюджету України.

Згідно з ст. 34 Бюджетного кодексу України, для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України.

Інструкції з підготовки бюджетних запитів можуть запроваджувати фінансові обмеження, організаційні та інші вимоги, яких зобов`язані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів.

Відповідно до ч. 1 ст. 35 Бюджетного кодексу України, головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до Бюджетної декларації та вимог інструкцій з підготовки бюджетних запитів з урахуванням планів діяльності на середньостроковий період, звітів про виконання паспортів бюджетних програм, результатів оцінки ефективності бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, рішень Кабінету Міністрів України за результатами огляду витрат державного бюджету у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

Згідно з п. 9 ст. 2 Бюджетного кодексу України, бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди.

Відповідно до абз. 3 ч. 2 ст. 22 Бюджетного кодексу України, головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Згідно з ст. 36 Бюджетного кодексу України, Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності Бюджетній декларації, а також ефективності використання бюджетних коштів, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, результатів оцінки ефективності бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, рішень Кабінету Міністрів України за результатами огляду витрат державного бюджету.

На основі результатів аналізу Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, та з урахуванням положень та показників на плановий бюджетний період, визначених Бюджетною декларацією, схваленою у році, що передує плановому, і рекомендацій Верховної Ради України щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту Верховної Ради України) Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ч. 1, 3 ст. 37 Бюджетного кодексу України, Міністерство фінансів України подає Кабінету Міністрів України для розгляду проект закону про Державний бюджет України та вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України.

Кабінет Міністрів України схвалює проект закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

Згідно з ч. 1 ст. 44 Бюджетного кодексу України, Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України, відповідно до бюджетних призначень у місячний строк з дня прийняття закону про Державний бюджет України. До затвердження розпису Державного бюджету України Міністром фінансів України затверджується тимчасовий розпис Державного бюджету України на відповідний період.

Складання розпису Державного бюджету України згідно з бюджетними призначеннями та внесення змін до нього, у тому числі в частині міжбюджетних трансфертів у розрізі місцевих бюджетів, відповідно до пункту 27 положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №375, є одним із завдань Міністерства фінансів України.

Питання організації роботи, пов`язаної зі складанням та управлінням виконання Державного бюджету України, координації діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, також покладено на Міністерство фінансів України (пункт 13 Положення про Міністерство фінансів України) .

Порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України визначено главою 9 Бюджетного кодексу України.

Згідно з ч. 1, 3, 5 ст. 52 Бюджетного кодексу України, Зміни до закону про Державний бюджет України можуть вноситися у разі:

1) відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України від прогнозу, врахованого під час затвердження Державного бюджету України на відповідний бюджетний період;

2) перевиконання за підсумками трьох кварталів надходжень Державного бюджету України, врахованих у розписі Державного бюджету України на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків відповідно до частини першої статті 53 цього Кодексу;

3) недоотримання за підсумками кварталу надходжень загального фонду Державного бюджету України, врахованих у розписі Державного бюджету України на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків відповідно до частини другої статті 54 цього Кодексу;

4) необхідності збільшення обсягу коштів резервного фонду державного бюджету;

5) необхідності передачі коштів між загальним та спеціальним фондами державного бюджету відповідно до частини сьомої статті 13 цього Кодексу;

6) перевищення очікуваного обсягу витрат на обслуговування та погашення державного боргу, витрат, пов`язаних з виконанням гарантійних зобов`язань держави, та видатків на виплати за державними деривативами над обсягом коштів, визначеним законом про Державний бюджет України на таку мету, відповідно до абзацу другого частини шостої статті 16, частини сьомої статті 17 та пункту 35 розділу VI цього Кодексу;

7) необхідності оптимізації структури витрат державного бюджету в межах загального обсягу видатків та надання кредитів, затвердженого законом про Державний бюджет України, для забезпечення ефективного виконання Державного бюджету України, крім випадків, передбачених частинами шостою - дев`ятою статті 23 цього Кодексу;

8) зміни обставин у процесі виконання Державного бюджету України, що вимагають менших бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів відповідно до частини третьої статті 23 цього Кодексу;

9) зарахування до загального чи спеціального фонду встановленого законом нового виду доходу державного бюджету на період до внесення відповідних змін до цього Кодексу відповідно до частини четвертої статті 29 цього Кодексу;

10) необхідності зменшення бюджетних асигнувань за порушення бюджетного законодавства відповідно до пункту 4 частини першої статті 117 цього Кодексу.

Зміни до закону про Державний бюджет України можуть вноситися виключно законами про внесення змін до закону про Державний бюджет України.

Проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).

Розгляд проекту закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України у Верховній Раді України здійснюється за процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України, з урахуванням вимог цієї статті.

Відповідно до змісту статті 36 Бюджетного кодексу України, проведення аналізу бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, і розробка проекту Державного бюджету України покладається саме на Міністерство фінансів України, яке повинно вжити заходи для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.

За своєю природою, бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, і який є невід`ємною частиною закону про державний бюджет.

Здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень є важливим фактором взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Така взаємодія сприяє більш ефективному вирішенню питань місцевого значення, поліпшенню обслуговування населення, демократизує процес здійснення державних функцій.

Принцип покриття витрат, які несуть, зокрема, органи місцевого самоврядування, здійснюючи повноваження органів виконавчої влади, є однією з важливих гарантій місцевого самоврядування і відмова у наданні їм компенсації може розглядатись як порушення прав територіальних громад.

Законодавцем визначено спеціального суб`єкта законодавчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України та пункт 6 статті 116 Конституції України).

Однак, розроблення проекту Державного бюджету України та змін до нього є спільною діяльністю багатьох відомств, на які покладено завдання координувати діяльність учасників бюджетного процесу.

Відповідно до ч. 3 ст. 52 Бюджетного кодексу України, проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).

Крім того, питання організації роботи, пов`язаної із складанням та управлінням виконання Державного бюджету України також покладено на Міністерство фінансів України.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності з боку відповідача протиправної бездіяльності щодо не передбачення під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України, відповідно, на 2018, 2019 та 2020 рр. видатків із Державного бюджету на користь місцевого бюджету міста Суми (бюджету Сумської міської об`єднаної територіальної громади з 2020 року) для забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення та щодо не розроблення проектів законів України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік", до Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" та до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" з метою збільшення розміру видатків із Державного бюджету на користь місцевого бюджету міста Суми (бюджету Сумської міської об`єднаної територіальної громади з 2020 року) для забезпечення відповідно до потреб лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет та хворих на хронічну ниркову недостатність, які потребують лікування методом гемодіалізу, лікарськими засобами та виробами медичного призначення.

При цьому, колегія суддів вваж є необґрунтованими доводи апелянта щодо відсутності підстав для врахування при вирішенні даного спору правової позиції Верховного Суду викладеної в постанові від 12.03.2020р. у справі №826/8975/16, адміністративне провадження №К/9901/33366/18 та від 12.09.2019р. у справі №806/1278/16, адміністративне провадження №К/9901/8644/18.

Дійсно, у вказаних справах вирішувалось питання щодо вчинення Кабінетом Міністрів України протиправної бездіяльності щодо не передбачення під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України видатків із Державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Поряд із цим, викладена правова позиція стосується сам порядку та повноважень формування Державного бюджету та внесення змін до такого.

Враховуючи вищенаведене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив правильне судове рішення з додержанням норм процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Керуючись ст.ст. 150, 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Сумської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Сумської міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 березня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя В. Ю. Ключкович
Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 21.07.2021)