Справа № 620/287/21
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2021-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/287/21 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Кузьмінської К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні (без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу) апеляційну скаргу Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Чернігівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Компо Груп» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Чернігівська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Чернігівської міської ради, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради, яка полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів на земельній ділянці, з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка;

- зобов`язати Чернігівську міську раду вжити заходів щодо ліквідації несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів на земельній ділянці, з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, загальною площею 672 кв.м.

Позов обґрунтовано тим, що за результатами здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області складено акт №122/04 від 07.10.2020, в якому зафіксовано порушення природоохоронного законодавства щодо поводження з відходами та території міста Чернігова.

Оскільки, починаючи з 2016 року Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області неодноразово проводились перевірки та направлялись листи до Чернігівської міської ради, якими визначались дії, які необхідно вчинити для усунення порушень, однак станом на 15.01.2021 відповідач не вжив будь-яких заходів.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 травня 2021 року позовні вимоги - задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради, яка полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів на земельній ділянці, з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка.

Зобов`язано Чернігівську міську раду вжити заходів щодо ліквідації несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів на земельній ділянці, з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, загальною площею 672 кв.м.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що прийняття рішення про визнання відходів безхазяйними та про ліквідацію забруднення земельної ділянки можливе лише за умови встановлення факту відсутності власника цих відходів.

На думку апелянта, судом першої інстанції не повно з`ясовано повноваження наданих органам місцевого самоврядування у сфері виявлення та обліку безхазяйних відходів.

Також апелянт звертає увагу на відсутність надання будь-якої оцінки щодо звернення до правоохоронних органів з проханням вжити заходи в рамках порушеного кримінального провадження - провести експертизу давності відходів та встановити власника таких відходів.

У відзиві на апеляційну скаргу позивачем зазначено про те, що оскільки Чернігівській міській раді було відомо ще з квітня 2016 року про знаходження мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м., яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, а відповідними листами Державна екологічна інспекція у Чернігівській області повідомляла відповідача про необхідність вжиття заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, втім останнім таких заходів вчинено не було, вказане свідчить про обґрунтованість позовних вимог.

19 липня 2021 року від відповідача на адресу суду надійшло клопотання, в якому останній просить відкласти судове засідання у зв`язку з неможливістю прибуття представника відповідача до суду.

Однак, колегія суддів звертає увагу, що доказів щодо неможливості прибуття позивача або його представника до суду надано не було.

Інші сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до частини другої ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Апеляційний розгляд справи здійснюється без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу у силу вимог частини четвертої ст. 229 КАС України, оскільки сторони у судове засідання не з`явились.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, власником земельної ділянки з кадастровим номером :01:022:0205 є територіальна громада міста Чернігова в особі Чернігівської міської ради, що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 24.11.2020.

Листом від 25.04.2016 №04-04/1116 Державна екологічна інспекція у Чернігівській області повідомила Чернігівського міського голову ОСОБА_1 про те, що в ході рейдової перевірки 21.04.2016 на земельній ділянці яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка виявлено природну западину, що заповнена шламовими фракціями вуглеводнів та утворила наземний ореол забруднення розміром 32х12 м, що спричиняє забруднення земельних ресурсів, атмосферного повітря та ґрунтових вод, є небезпечним джерелом подальшого поширення забруднення навколишнього середовища та негативно впливає на довкілля та здоров`я населення прилеглих територій.

При цьому, 04.05.2016 комісією Чернігівської міської ради складено акт обстеження земельної ділянки, яким встановлено, що на земельній ділянці яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка виявлено природну западину, що заповнена шламовими фракціями вуглеводнів та утворила наземний ореол забруднення розміром 32х21 м, глибиною в середньому 0,2 м, об`єм забруднюючих речовин складає орієнтовно 120 куб. м. Ділянка забруднена нафтопродуктами та є джерелом негативного впливу на довкілля та здоров`я населення прилеглих територій.

Також, в акті зазначено, що в разі виявлення приналежності земельної ділянки до земель комунальної чи державної власності Управлінню ЖКХ Чернігівської міської ради вирішити питання фінансування робіт з розроблення технічної документації щодо проведення комплексу робіт, направлених на ліквідацію техногенного забруднення об`єктів навколишнього середовища по вул. Любецькій в м. Чернігові та реалізації прийнятих рішень.

За вказаним фактом 10.06.2016 розпочато кримінальне провадження №0000115 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 239 Кримінального кодексу України.

Листом від 08.10.2019 № 10-25/К-232 Державна екологічна інспекція у Чернігівській області звернулася до відповідача, в якому повідомив про те, що у ході перевірки на земельній ділянці, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, виявлено несанкціоноване розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м., що призводить до забруднення земельної ділянки та просив вжити невідкладних заходів щодо ліквідації зазначених відходів.

У відповідь листом від 12.11.2019 №1312/2-03/вих/02/6249/23/вх/03 відповідач повідомив про те, що постійно діючою міською комісією з питань поводження з безхазяйними відходами проводиться робота у порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 №1217 «Про затвердження порядку виявлення та обліку безхазяйних відходів».

У подальшому, листом від 15.05.2020 №432/2-03/вих./01 відповідач повідомив Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області про те, що відповідно до листа від 08.10.2019 № 10-25/К-232 постійно діючою міською комісією з питань поводження з безхазяйними відходами проведене обстеження та виявлено, що на земельній ділянці (кадастровий номер :01:022:0205), яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» та залізничною колією напрямку Чернігів-Горностаївка, наявне несанкціоноване розміщення відходів (відходи нафтопродуктів та залишки цегляних фундаментів). У свою чергу, власник відходів є ТОВ «Компо Груп», якого листом від 10.12.2019 №1035/2-03.6/вих./01 проінформовано про рішення Комісії із встановленням строків забезпечення ліквідації ореолу забруднення, втім на даний час заходи по забезпеченню ліквідації ореолу забруднення не вживалися.

Так, 30.10.2019 між Чернігівською міською радою (Орендодавець) та ТОВ «Компо Груп» укладено договір оренди земельної ділянки №4554, відповідно до якого орендодавець надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (для експлуатації залізничних під`їзних колій №3) з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована в місті Чернігові по вул. Широкій, 1-а , без розроблення проекту її відведення, на підставі п. 2.3 рішення Чернігівської міської ради від 26.09.2019 №45/VІІ-9 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою, надання, вилучення і передачу земельних ділянок юридичним і фізичним особам». Земельна ділянка, яка передається в оренду, не має недоліків, що можуть перешкоджати її ефективному використанню. Цільове призначення земельної ділянки: для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.

У подальшому, листами від 17.06.2020 №04/1811 та від 08.10.2020 №04/3041 Державна екологічна інспекція у Чернігівській області звернулась до відповідача, в якому, зокрема, повідомила про те, що вказаний ореол забруднення довкілля було виявлено інспекцією ще у квітні 2016 року, а договір оренди земельної ділянки №4554 з ТОВ «Компо Груп» укладений 30.10.2019, тому інспекція немає юридичних підстав для вжиття заходів реагування до останнього в частині забруднення земель нафтопродуктами на ділянці по вул. Широка, 1-А в м. Чернігові . Як наслідок, вимагало забезпечити проведення комплексу робіт, направлених на ліквідацію техногенного забруднення об`єктів навколишнього середовища на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205 в м. Чернігові та її рекультивацію.

У свою чергу, 05.10.2020 Державна екологічна інспекція у Чернігівській області прийняла наказ №586, згідно якого наказано провести заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі збереження водних та земельних ресурсів, надр, атмосферного повітря, рослинного та тваринного світу, об`єктів природно-заповідного фонду, водних живих ресурсів та поводження з відходами на території Чернігівської області у термін, з 05.10.2020 по 09.10.2020.

07 жовтня 2020 року представником відділу інструментально-лабораторного контролю державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Ребенок Н.В., у присутності державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища ОСОБА_2 , з метою здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища виконано відбір проб ґрунтів на території міста Чернігова, на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між залізничною колією, яка веде до колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів), та залізничною колією напрямку Чернігів-Горностаївка, виявлено факт несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, про що складено Акт відбору проб ґрунтів №36/09.

Того ж дня, 07.10.2020, за результатами проведення екологічною інспекцією заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, складено Акт №122/04 згідно якого при обстеженні території міста Чернігова на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між залізничною колією, яка веде до колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів), та залізничною колією напрямку Чернігів-Горностаївка, виявлено факт несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м., що призводить до забруднення земельної ділянки та є порушенням статті 45 Закону України «Про охорону земель», статті 52 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 34 Закону України «Про відходи».

У подальшому, 15.10.2020 Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області складено протокол вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів та розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі в результаті забруднення земель через порушення природоохоронного законодавства на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205 в місті Чернігові, розмір якої склав 428319,36 грн.

Оскільки Чернігівською міською радою за період, з 2016 року рішення про визнання відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м., на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, безхазяйними прийнято не було, Чернігівська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області звернулась з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідачем не було вжито заходів щодо ліквідації несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів на спірній земельній ділянці та не прийнято жодного рішення по визнанню відходів, які знаходяться на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка м. Чернігова, безхазяйними, не вирішено питання щодо їх утилізації, тому наявні підстави для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

При цьому, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 частини другої ст. 129 Конституції України).

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор не може вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18, від 05.03.2020 у справі №520/6826/19.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

При цьому, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Вказаний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.

З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Тобто, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та інші закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

При цьому, Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі № 810/2509/17 та від 28.04.2021 у справі №809/964/16.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, Чернігівська окружна прокуратура звернулась до суду з метою захисту інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, з огляду на не прийняття відповідачем рішення про визнання відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м., на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, безхазяйними.

Правові, економічні та соціальні основи охорони земель з метою забезпечення їх раціонального використання, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, інших корисних властивостей землі, збереження екологічних функцій ґрунтового покриву та охорони довкілля визначає Закон України від 19.06.2003 №962-IV «Про охорону земель» (далі - Закон №962-IV).

Статтею 1 Закону №962-IV визначено, що охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Стаття 35 Закону №962-IV зобов`язує власників і землекористувачів, в тому числі орендарів, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності, зокрема, дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; забезпечувати захист земель від забруднення, уживати заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.

Згідно статті 45 Закону №962-IV господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється.

Відповідно до статті 46 Закону №962-IV забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів, зокрема, на території міст та інших населених пунктів, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров`я людини.

У районах можливого забруднення земель небезпечними відходами, у тому числі аварійними, викидами від стаціонарних і пересувних джерел за рішенням місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування проводяться постійні або періодичні обстеження хімічного складу ґрунтів з метою виявлення та визначення їх негативного впливу на здоров`я людини, а також окремих видів природних ресурсів і довкілля в цілому.

У свою чергу, Законом України від 05.03.1998 №187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон №187/98-ВР) визначено правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України.

У відповідності до статті 1 Закону №187/98-ВР відходи - будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення; небезпечні відходи - відходи, що мають такі фізичні, хімічні, біологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або можуть створити значну небезпеку для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та які потребують спеціальних методів і засобів поводження з ними; виробник відходів - фізична або юридична особа, діяльність якої призводить до утворення відходів; власник відходів - фізична або юридична особа, яка відповідно до закону володіє, користується і розпоряджається відходами.

Статтею 12 Закону №187/98-ВР встановлено, що відходи, щодо яких не встановлено власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними.

З метою запобігання або зменшення обсягів утворення відходів виявлені безхазяйні відходи беруться на облік.

Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів визначається Кабінетом Міністрів України.

Власники або користувачі земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи, зобов`язані у п`ятиденний строк повідомити про них місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Підставами для визначення відходів безхазяйними та їх обліку можуть бути: повідомлення власників або користувачів земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи; звернення (повідомлення) громадян, підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації; результати інспекційних перевірок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, державної санітарно-епідеміологічної служби, органів місцевого самоврядування.

У разі отримання звернення (повідомлення) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування зобов`язані визначити кількість, склад, властивості, вартість відходів, рівень їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та вжити заходів для визначення власника відходів.

У разі потреби для визначення власника безхазяйних відходів та їх оцінки можуть залучатися правоохоронні органи, відповідні спеціалісти і експерти.

При цьому, з метою запобігання або зменшення обсягів утворення відходів, вдосконалення механізму їх обліку та відповідно до статті 12 Закону №187/98-ВР Кабінет Міністрів України постановою від 03.08.1998 №1217 затвердив Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів (далі - Порядок №1217), яким визначаються особливості управління безхазяйними відходами.

Як свідчать матеріали справи, власником земельної ділянки з кадастровим номером :01:022:0205, на якій розташовані відходи мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м, яка розташована між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, є територіальна громада міста Чернігова в особі Чернігівської міської ради.

У той же час, судом першої інстанції відмічено, що Чернігівській міській раді було відомо ще з квітня 2016 року про знаходження відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м, розташованих на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, між огорожею колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів) та залізничною колією Чернігів-Горностаївка, та утвореним наземним ореолом забруднення, що спричиняє забруднення земельних ресурсів, атмосферного повітря та ґрунтових вод та є небезпечним джерелом подальшого поширення забруднення навколишнього середовища, що негативно впливає на довкілля та здоров`я населення прилеглих територій.

При цьому, 07 жовтня 2020 року представником відділу інструментально-лабораторного контролю державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Ребенок Н.В., у присутності державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища ОСОБА_2 , з метою здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища виконано відбір проб ґрунтів на території міста Чернігова, на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між залізничною колією, яка веде до колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів), та залізничною колією напрямку Чернігів-Горностаївка, виявлено факт несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, про що складено Акт відбору проб ґрунтів №36/09.

Того ж дня, 07.10.2020, за результатами проведення екологічною інспекцією заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, складено Акт №122/04 згідно якого при обстеженні території міста Чернігова на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205, яка розташована між залізничною колією, яка веде до колишнього ПАТ «Чернігівський м`ясокомбінат» (вул. Любецька, 80, м. Чернігів), та залізничною колією напрямку Чернігів-Горностаївка, виявлено факт несанкціонованого розміщення відходів мазуту та залишків цегляних фундаментів, загальною площею 672 кв.м., що призводить до забруднення земельної ділянки та є порушенням статті 45 Закону України «Про охорону земель», статті 52 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 34 Закону України «Про відходи».

У подальшому, 15.10.2020 Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області складено протокол вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів та розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі в результаті забруднення земель через порушення природоохоронного законодавства на земельній ділянці з кадастровим номером :01:022:0205 в місті Чернігові, розмір якої склав 428319,36 грн.

З огляду на вказане, прокурор фактично звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, яка є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, що реалізує державну політику з питань забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, тобто є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин дійшла до висновку, що у адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України.

Відтак, перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

З матеріалів справи вбачається, що у спорі, що розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача, а здійснює представництво державного органу, у даному випадку - Державної екологічної інспекції у Чернігівській області.

Згідно Положення про Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28.04.2020 №128 Державна екологічна інспекція у Чернігівській області здійснює, зокрема, реалізацію державної політики щодо державного нагляду (контролю) за додержанням органами місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; охорони земель, надр; поводження з відходами, небезпечно хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

При цьому, у разі не здійснення або неналежним чином здійснення відповідних повноважень уповноваженим органом, у даному випадку - Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цих посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Втім, при зверненні з даним позовом, Чернігівською окружною прокуратурою не доведено наявності інтересу держави у спірних правовідносинах з огляду на невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області своїх функцій щодо захисту інтересів держави, а також не надано доказів, які б свідчили наявність у прокурора повноважень для звернення до суду з даним позовом.

Посилання прокуратури у позовній заяві на відсутність у Державної екологічної інспекції у Чернігівській області коштів на сплату судового збору не може свідчити про неможливість такого суб`єкта владних повноважень на самостійне звернення до суду з відповідним позовом, даний факт свідчить лише про тимчасову обмеженість у екологічної інспекції на захист порушених прав у суді.

Таким чином, оскільки встановлені у справі обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, тому суд першої інстанції не мав достатніх правових підстав для розгляду справи по суті.

Оцінка правомірності бездіяльності Чернігівської міської ради, зокрема і з мотивів, наведених прокурором у позовній заяві, могла бути надана судом лише за позовом належного позивача.

Пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, з урахуванням викладеного вище, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

Згідно з частиною першою статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

У силу вимог частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції порушив норми процесуального права, тому апеляційна скарга є частково обґрунтованою, а оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст. ст. 240, 242, 250, 308, 310, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Чернігівської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 травня 2021 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Чернігівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Компо Груп» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії- залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук