Справа № 480/3093/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 липня 2021 року

Київ

справа №480/3093/20

адміністративне провадження №К/9901/16894/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача Баклан Н.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 480/3093/20

за позовом керівника Охтирської місцевої прокуратури Сумської області

до Миропільської сільської ради Краснопільського району Сумської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури

на рішення Сумського окружного адміністративного суду у складі судді Гелети С.М. від 15 жовтня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мінаєвої О.М., Кононенко З.О., Калиновського В.А. від 30 березня 2021 року,

У С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2020 року керівник Охтирської місцевої прокуратури Сумської області (далі - керівник прокуратури, позивач) звернувся до суду з позовною заявою до Миропільської сільської ради Краснопільського району Сумської області (далі - Миропільська СР, відповідач), у якій просить визнати протиправною бездіяльність Миропільської СР щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов`язавши Миропільську сільську раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо незабезпечення права на особливий захист і допомогу з боку держави дітей, які залишились без батьківського піклування та проживають на території Миропільської сільської об`єднаної територіальної громади. Така бездіяльність, на думку позивача, виявилась у нестворені відповідного органу - служби у справах дітей, яка повинна забезпечувати реалізацію державної політики щодо захисту прав дитини на території вказаної ради. Позивач зазначає, що наведене є порушенням Закону України «Про охорону дитинства» та Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

Крім того, позивач зазначив, що на території Миропільської об`єднаної територіальної громади проживає 597 дітей, у тому числі 10 дітей із 4 сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, 1 дитина-сирота та 5 дітей позбавлених батьківського піклування. Органи місцевого самоврядування зобов`язані здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади, та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей. Однак Миропільською СР таку службу не утворено, що, як вважає позивач, ставить під загрозу забезпечення прав вразливих категорій дітей, зокрема щодо здійснення їх обліку, визначення місця проживання, встановлення та припинення опіки та піклування, призначення опікуна, піклувальника тощо.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що на теперішній час законодавчі вимоги, які б зобов`язували органи місцевого самоврядування, зокрема об`єднані територіальні громади, створити у складі виконавчих органів службу у справах дітей, відсутні, а отже, підстави для визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання останнього вчинити дії, спрямовані на утворення у його складі служби у справах дітей, відсутні.

Також суди дійшли висновку про те, що забезпечення прав дітей, в тому числі дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування на території Миропільської ОТГ забезпечується Центром соціального обслуговування населення (надання соціальних послуг) в особі фахівця із соціальної роботи, а при виконавчому органів Миропільської СР утворено Відділ освіти, молоді і спорту, культури та туризму, який взаємодіє із центром соціального обслуговування населення та сприяє останньому у виявленні дітей, що опинились у складній життєвій ситуації, та роботі з ними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про задоволення адміністративного позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 7 травня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 480/3093/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора.

Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі у розгляді справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 9 липня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильних висновків про те, що штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад відповідає вимогам частини сьомої статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» у зв`язку з тим, що неправильно застосували статтю 19 Конституції України, положення статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», статей 11, 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», положення абзацу 3 пункту 3 Порядку та умов надання у 2020 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на проектні, будівельно-ремонтні роботи, придбання житла та приміщень для розвитку сімейних та інших форм виховання, наближених до сімейних, та забезпечення житлом дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2017 року № 877 з подальшими змінами (далі - Порядок № 877).

Скаржник також наголошує, що суди попередніх інстанцій необґрунтовано не застосували положення статті 13 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», статті 5 Закону України «Про охорону дитинства», статей 496, 500 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), а також положень Порядку забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі дітей, які постраждали від жорстокого поводження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2020 року № 585 (далі - Порядок № 585) та Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання Національної соціальної сервісної служби України» від 26 серпня 2020 року № 783 (далі - Постанова КМУ № 783).

Від Миропільської СР надійшов відзив на касаційну скаргу заступника прокурора, у якому зазначається, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відсутність протиправної бездіяльності сільради та вжиття останньою достатніх заходів у межах своїх повноважень для захисту прав дітей, у тому числі із неблагополучних сімей та дітей, позбавлених батьківського піклування; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що рішенням Миропільської СР від 25 серпня 2016 року вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Миропілля, Олександрія, Запсілля, Велика Рибиця, Мала Рибиця, Великий Прикіл, Сінне, Барилівка, Грунівка, Гнилиця у Миропільську об`єднану територіальну громаду (далі - Миропільська ОТГ) з адміністративним центром у с. Миропілля.

На виконання доручення Офісу Генерального прокурора від 10 лютого 2020 року № 24/35вих-40окв-20 Охтирською місцевою прокуратурою проведено вивчення стану додержання вимог законодавства у сфері охорони дитинства.

Листом від 29 квітня 2020 року № 32/2-2489вих-20 начальник Краснопільського відділу Охтирської місцевої прокуратури звернувся до Миропільського сільського голови, у якому, серед іншого, просив надати інформацію про те, чи утворено у складі виконавчих органів сільської ради службу у справах дітей.

Листом від 30 квітня 2020 року № 704/02-25 Миропільська СР повідомила про те, що службу у справах дітей на території Миропільської ОТГ не створено, натомість на території об`єднаної громади обліковується 597 дітей, в тому числі 10 неповнолітніх дітей із 4 сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, 1 дитина-сирота та 5 дітей, позбавлених батьківського піклування.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням сільської ради від 16 січня 2017 року затверджено Положення про відділ освіти, молоді і спорту, культури та туризму Миропільської СР, на який, крім іншого, покладено повноваження щодо сприяння органам опіки і піклування у виявленні дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування; вжиття заходів щодо захисту особистих немайнових прав даної категорії дітей; сприяння запобіганню бездоглядності та правопорушень серед неповнолітніх у навчальних закладах, насильства у сім`ї, учнівському колективі.

Крім того, у складі Миропільського територіального центру соціального обслуговування населення утворено посаду фахівця із соціальної роботи, який опікується питаннями захисту прав дітей.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Повноваження Миропільської СР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про охорону дитинства», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

У касаційні скарзі заступник прокурора зазначає, що суди попередніх інстанцій унаслідок неправильного застосування норм матеріального права (а саме: положень статті 19 Конституції України, статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», статей 11, 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», абзацу 3 пункту 3 Порядку № 877 та незастосування положень статті 13 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», статті 5 Закону України «Про охорону дитинства», статей 496, 500 КПК України, Порядку № 585 та Постанови КМУ № 783) дійшли необґрунтованого висновку про те, що Миропільською СР не допущено протиправної бездіяльності щодо утворення у складі виконкому служби у справах дітей.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 7 грудня 2000 року зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.

Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. 4. У той час як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.

Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.

Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.

Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.

Пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.

Крім того, відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно з частиною другою статті 142 Конституції України територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Статтею 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Відповідно до статті 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Статтею 1 Закону України «Про охорону дитинства» передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Згідно зі статтями 5, 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20.

Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що Миропільська СР фактично виконала свої зобов`язання щодо забезпечення захисту прав дітей, включаючи дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, утворивши у складі виконавчого комітету Відділ освіти, молоді і спорту, культури та туризму, Орган опіки та піклування та Миропільський територіальний центр соціального обслуговування населення (надання соціальних послуг), у структурі якого, зокрема, передбачено посаду фахівця із соціальної роботи, до повноважень якого безпосередньо віднесено забезпечення прав дітей, у тому числі дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування на території Миропільської ОТГ.

З огляду на це, за висновком судів попередніх інстанцій, оскільки на території громади проживає 597 дітей, а відповідно до вимог частини сьомої статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду, Миропільська СР виконала вимоги щодо організації забезпечення прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території громади.

Водночас колегія суддів вважає такий висновок судів попередніх інстанцій необґрунтованим, виходячи з наступного.

Згідно з положеннями частини першої статті 1 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Статтями 11 та 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» розмежовано повноваження між органами опіки та піклування та службою у справах дітей.

Відповідно до статті 11 цього Закону органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад.

Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо:

- встановлення статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування;

- надання опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, та застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- соціального захисту і захисту особистих, майнових, житлових прав та інтересів дітей;

- забезпечення пріоритетних форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- притягнення до відповідальності осіб, які порушують права дитини;

- надання письмової згоди або заперечення на відчуження нерухомого майна (у тому числі житла) та іншого майна, власником якого є дитина;

- подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Водночас згідно з частинами першою та другою статті 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

- оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Аналогічні за змістом положення містяться у постанові КМУ від 24 вересня 2008 року № 866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з пунктом 3 Порядку № 866 органами опіки та піклування є районні, районні у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.

Органи опіки та піклування провадять свою діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, з дотриманням таких принципів:

забезпечення найкращих інтересів дитини;

недопущення дискримінації дітей;

конфіденційності інформації про дитину.

Безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Пунктом 3-1 Порядку № 866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року № 800 (далі - Порядок № 800).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що у складі виконавчого комітету Миропільської СР служби у справах дітей не утворено, про що також свідчить лист-відповідь від 30 квітня 2020 року № 704/02-25, у якому Миропільська СР повідомила прокурора про те, що служба у справах дітей не утворена.

За вищезазначених обставин, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, системного аналізу положень законодавства України, колегія суддів доходить висновку про недотримання селищною радою законодавства у сфері захисту прав дітей, соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в результаті допущення бездіяльності щодо утворення у складі її виконавчого органу служби у справах дітей.

При цьому висновки судів попередніх інстанцій про можливість покладення повноважень служби у справах дітей на інші структурні підрозділи та посадових осіб, зокрема, Відділ освіти, молоді і спорту, культури та туризму Миропільської СР та фахівця із соціальної роботи Миропільського територіального центру соціального обслуговування населення, є необґрунтованими з огляду на наступне.

Наказом Міністерства соціальної політики України від 14 червня 2018 року № 890 затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей (далі - Методичні рекомендації).

Згідно з пунктом 1.1 Методичних рекомендацій (у редакції наказу Міністерства соціальної політики України від 18 липня 2018 року № 1029а) з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади рекомендовано за рішенням сесії відповідної громади утворити (ввести до штатного розпису), зокрема:

- структурний підрозділ (посадову особу), який (яка) забезпечує реалізацію державної політики у сфері соціального захисту населення, формування місцевих програм соціальної підтримки (далі - уповноважений соціальний підрозділ (посадова особа);

- службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної, міської ради.

Отже, Методичними рекомендаціями утворення у виконавчому органі сільської об`єднаної територіальної громади (введення до штатного розпису) структурного підрозділу (посадової особи) передбачено саме для реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення, а для захисту прав дітей передбачено утворення служби у справах дітей.

Крім того, колегія суддів враховує, що низка повноважень відповідно до законодавства України може бути реалізована виключно службою у справах дітей, а тому неутворення такого органу позбавляє деякі категорії дітей можливості отримувати від органів місцевого самоврядування належного рівня захисту та забезпечення дотримання їх прав та законних інтересів.

Зокрема, відповідно до статті 496 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) про час і місце судового розгляду за участю неповнолітнього обвинуваченого суд повідомляє відповідну службу у справах дітей та уповноважений підрозділ органів Національної поліції. Суд має право також викликати в судове засідання представників цих установ.

Статтею 500 КПК України також передбачено, що судовий розгляд здійснюється в судовому засіданні за участю прокурора, законного представника, захисника та представників служби у справах дітей і уповноваженого підрозділу органів Національної поліції, якщо вони з`явилися або були викликані в судове засідання, згідно із загальними правилами цього Кодексу.

До виключних повноважень служби у справах дітей також належить ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Зокрема згідно з положеннями статті 13 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» служба у справах дітей забезпечує створення і ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Порядок ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань сім`ї та дітей.

Основна мета створення і ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, - удосконалення соціального захисту таких дітей, перш за все щодо процесу вилучення та влаштування таких дітей та осіб з їх числа, реалізації їх права на здоровий розвиток та сімейне виховання, підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади, удосконалення статистичного обліку таких дітей в інтересах самих дітей.

Банк даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, формується на підставі даних обліково-статистичних карток, порядок ведення та використання яких визначається відповідно до законодавства.

Крім того, відповідно до пункту 7 Порядку № 585 координацію діяльності щодо виявлення та захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, а також безпосереднє ведення їх справ здійснюють служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Сільські, селищні, міські голови, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози життю або здоров`ю дитини, надання таким дітям допомоги в межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів.

Також необхідно врахувати, що підпунктом 4 пункту 4 Постанови КМУ № 783 передбачено, що служба з питань захисту прав дітей:

забезпечує збір, узагальнення статистичної звітності щодо дотримання прав дітей, у тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, дітей з інвалідністю;

проводить аналіз стану дотримання прав дітей, у тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа;

узагальнює відомості щодо проблемних питань в системі охорони дитинства з подальшою передачею інформаційно-аналітичних матеріалів до Мінсоцполітики;

забезпечує координацію реалізації положень Конвенції ООН про права дитини, інших міжнародних документів, ратифікованих Україною;

проводить інформаційно-роз`яснювальну роботу та консультації з питань застосування законодавства у сфері захисту прав дітей;

забезпечує здійснення контролю за дотриманням прав дітей у закладах, які здійснюють інституційний догляд і виховання дітей, у спеціальних установах для дітей відповідно до Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», інших закладах соціального захисту дітей; у сім`ях опікунів, піклувальників, прийомних сім`ях, дитячих будинках сімейного типу, сім`ях патронатних вихователів;

надає в установленому порядку громадянам України, іноземцям та громадянам України, які проживають за межами України, - кандидатам в усиновлювачі інформацію про дітей, які можуть бути усиновлені, а також направлення для знайомства з дитиною за місцем її проживання;

вносить до системи централізованого обліку дані про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які можуть бути усиновлені, а також про іноземців та громадян України, які проживають за межами України, - кандидатів в усиновлювачі та про дітей, усиновлених ними;

видає іноземцям та громадянам України, які проживають за межами України, - кандидатам в усиновлювачі згоду на усиновлення дитини для подання до суду або відмову в усиновленні дитини;

веде облік дітей, які опинились у складних життєвих обставинах, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, усиновлених дітей, а також дітей, влаштованих до прийомних сімей, дитячих будинків сімейного типу, сімей патронатних вихователів, закладів, які здійснюють інституційний догляд і виховання дітей та ін.

Суд також зважає на те, що розпорядження виділеними з бюджету коштами на придбання соціального житла, житла для дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, зокрема дітей з інвалідністю, що перебувають на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов відповідно до пункту 3 Порядку № 877 покладається на структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчі органи міських, районних у містах (крім м. Києва) рад.

З вищезазначених правових норм убачається, що кожний структурний підрозділ (відділ, служба та ін.), який утворюється у складі виконкому місцевої ради, має визначену мету та завдання діяльності, для виконання яких наділяється відповідними повноваженнями. При цьому встановлений законодавством обов`язок відповідного органу місцевого самоврядування утворити у складі виконавчого органу службу у справах дітей переслідує мету забезпечення найбільш ефективного захисту прав дітей, які проживають на території громади, своєчасне виявлення та надання соціальної допомоги дітям, які перебувають у складних життєвих обставинах, своєчасне виявлення та попередження випадків жорстокого поводження з дітьми, виникнення безпосередньої загрози життю або здоров`ю дитини.

Зокрема служба у справах дітей при виконкомах місцевих рад утворюється з метою реалізації державної політики у сфері соціального захисту дітей, включаючи дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Для цього служба у справах дітей наділяється виключними повноваженнями, до яких, зокрема, належать: участь у кримінальному провадженні щодо неповнолітніх, у тому числі при застосуванні до дітей примусових заходів виховного характеру; безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; створення та ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, з метою їх влаштування та ін.

Оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій, на території Миропільської ОГТ проживає 597 дітей, то відповідно до вимог частини сьомої статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» у складі виконкому Миропільської СР має бути утворено службу у справах дітей у складі щонайменше однієї особи.

Колегія суддів також зазначає, що реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади.

Зокрема в Указі Президента України від 24 березня 2021 року № 119/2021 «Про Національну стратегію у сфері прав людини» однією зі стратегічних цілей визначено забезпечення прав дітей. У § 18 зазначається, що права дітей в Україні забезпечуються та захищаються відповідно до загальновизнаних міжнародних, у тому числі європейських, стандартів; враховуються найкращі інтереси та думки дитини під час прийняття рішень, які її стосуються.

При цьому в Указі наголошується, що проблемами, на вирішення яких спрямований стратегічний напрям, визначено, зокрема:

недостатня ефективність системи запобігання та протидії порушенням прав дітей, зокрема насильству щодо дітей;

неналежне врахування найкращих інтересів та думки дитини (відповідно до її віку та рівня розвитку) під час прийняття рішень, які її стосуються;

недостатня доступність публічних, соціальних, медичних, освітніх послуг для дітей та сімей з дітьми.

Завданнями, спрямованими на досягнення цілей стратегії, є, зокрема, посилення спроможності органів місцевого самоврядування щодо забезпечення та захисту прав дитини, підтримки сімей з дітьми.

У пункті 57 Указу Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України» зазначено, що людський капітал - запорука майбутнього України. Для його розвитку необхідно, зокрема, створити економічні та соціальні умови для підвищення рівня народжуваності та зниження рівня смертності шляхом впровадження ефективних соціальних механізмів підтримки дитини і сім`ї, розвитку сімейних форм виховання дітей, позбавлених батьківського піклування, підтримки послуг раннього розвитку дитини, материнства.

Також Указом Президента України від 30 вересня 2019 року № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

Крім того, колегія суддів враховує, що відповідно до статті 18 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноваженим з прав людини подається до Верховної Ради України щорічна доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.

Зокрема діяльність Уповноваженого охоплює також і сферу захисту прав дитини. У щорічній доповіді Уповноваженого з прав людини за 2020 рік повідомляється про надходження повідомлень про порушення прав дітей, які залишились без піклування. Також у доповіді зазначено, що станом на 31 грудня 2020 року в Україні налічується 68 597 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, що становить 0,9% від загальної чисельності дітей в Україні (7 533 930 осіб). Із них 64 019 дітей виховуються в сімейних формах виховання (опіка, піклування - 49 011, дитячий будинок сімейного типу, прийомна сім`я - 14 510).

З метою забезпечення захисту прав дітей Уповноваженим з прав людини було рекомендовано Міністерству соціальної політики України здійснити методичне забезпечення та навчання працівників виконавчих органів об`єднаних територіальних громад щодо компетенції у сфері захисту прав дітей; органам місцевого самоврядування на рівні об`єднаних територіальних громад забезпечити створення служб у справах дітей.

До того ж Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) неодноразово у своїх рішеннях (зокрема, у справах «Rahimi v. Greece, заява № 8687/08 та Khan v. France, заява № 12267/16) вказував на недоліки національних органів влади щодо забезпечення піклуватися про неповнолітніх, у тому числі, дітей, позбавлених батьківського піклування.

Отже, система адміністративної юстиції повинна забезпечити, щоб конкретні права і потреби дітей розуміли і поважали. При цьому якнайкраще забезпечення інтересів дитини має бути першочерговим завданням адміністративного органу у всіх процесах, пов`язаних із прийняттям рішень з питань, що відіграють головну роль в добробуті дитини.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, зокрема неправильно застосовані положення статті 19 Конституції України, статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», статей 11, 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», абзацу 3 пункту 3 Порядку № 877 та незастосовані положення статті 13 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», статті 5 Закону України «Про охорону дитинства», статей 496, 500 КПК України, Порядку № 585 та Постанови КМУ № 783, що призвело до ухвалення судового рішення, яке не відповідає закону.

Зокрема суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про те, Миропільською СР не допущено протиправної бездіяльності у зв`язку з неутворенням у складі виконавчого комітету служби у справах дітей з метою виконання повноважень щодо забезпечення, дотримання та захисту прав дітей.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому у зазначеному Висновку також акцентовано увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення адміністративного позову.

Ухвалюючи рішення на користь суб`єкта владних повноважень, колегія суддів зазначає, що судові витрати відповідно до статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають, а судовий збір, сплачений за подання касаційної скарги не повертається.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року скасувати та ухвалити нову постанову.

Адміністративний позов керівника Охтирської місцевої прокуратури Сумської області задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Миропільської сільської ради щодо нестворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язати Миропільську сільську раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко