Справа № 816/4608/14
Суддя: Чалий І.С.
Дата ухвалення: 2021-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2021 р.Справа № 816/4608/14
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Чалого І.С.,

суддів: Ральченка І.М. , Катунова В.В. ,

за участю секретаря судового засідання - Сузанського О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду в м. Харкові адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції Костенко Г.В., м. Полтава) від 09.02.2021 (повний текст рішення складено 17.02.2021) по справі № 816/4608/14 за позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної прокуратури про скасування наказу про звільнення, поновлення на публічній службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

ВСТАНОВИВ:

20.11.2014 ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної прокуратури про скасування наказу прокурора Полтавської області про звільнення від 23.10.2014 №533, поновлення на посаді заступника прокурора міста Комсомольська Полтавської області з 24.10.2014 року, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 10.12.2014 зупинено провадження у справі № 826/4608/14 до вирішення Верховним Судом України питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень Закону України "Про очищення влади" Конституції України, питання щодо чого порушено відповідно до ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 10.12.2014 у справі № 826/4608/14, та прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 03.12.2020 поновлено провадження у справі №816/4608/14.

Протокольною ухвалою від 17.12.2020 змінено найменування відповідача: назву прокуратури Полтавської області змінено на Полтавську обласну прокуратуру.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 09.02.2021 позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Полтавської області від 23 жовтня 2014 року №533к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора міста Комсомольська Полтавської області.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора міста Комсомольська Полтавської області з 24 жовтня 2014 року.

Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 заробіток за час вимушеного прогулу з 24 жовтня 2014 року по 09 лютого 2021 року в сумі 1983261,42 (один мільйон дев`ятсот вісімдесят три тисячі двісті шістдесят одна гривня сорок дві копійки) з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.

Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення з 24 жовтня 2014 року ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора міста Комсомольська Полтавської області та в частині стягнення з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказав, що позивач у період із 25.02.2010 по 22.02.2014 більше року обіймав посади, що передбачені п. 8 ч.І ст. З Закону України "Про очищення влади", а тому на виконання вимог Закону України "Про очищення влади" наказом прокурора Полтавської області від 23.10.2014 № 533к ОСОБА_1 звільнено із займаної посади заступника прокурора міста Комсомольська Полтавської області у зв`язку з припиненням трудового договору на підставі п. 7-2 ст. 36 КЗпП України. Зазначені норми Закону є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами у визначений Законом строк. Таким чином, звільнення з підстав, передбачених п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, здійснюється у порядку, визначеному Законом, і не може вважатися звільненням з ініціативи власника, чи уповноваженого органу. При цьому, Законом № 1682-VII не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені ч. 1 ст. З Закону № 1682-VII, на виконання вимог п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону. Для вирішення питання про їх звільнення на підставі п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, Законом № 1682-VII не передбачено обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належності до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Судом першої інстанції проігноровано національну правову характеристику Закону № 1682-VII, його мету, природу і процедуру його застосування. Також вказує на те, що до спірних правовідносин у даній справі коефіцієнт підвищення заробітної плати застосовано безпідставно, а отже незаконно стягнуто на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2014 по 09.02.2021 в сумі 1 983 261,42 грн.

Скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, позивач просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, апеляційну скаргу без задоволення.

У судове засідання суду апеляційної інстанції учасники справи не прибули, були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, відповідно до ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) , не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 з 1996 року працював в органах прокуратури (а.с.24-37 т.1).

Згідно з наказом Генерального прокуратура України від 04.03.2008 №153к (а.с.193 т.1) старшого радника юстиції Шмакова О.В. призначено заступником прокурора Київської області, звільнивши його в порядку переведення з посади першого заступника прокурора Кіровоградської області.

Наказом Генерального прокуратура України від 28.03.2011 №409к старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Київської області в порядку переведення за його згодою до Національної академії прокуратури України (а.с.196 т.1).

Наказом Генерального прокуратура України від 23.12.2011 №2127к старшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено заступником прокурора Черкаської області (а.с.204 т.1).

Наказом В.о. Генерального прокуратура України від 28.03.2014 №448к старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Черкаської області (а.с.206 т.1).

Наказом прокурора Полтавської області від 27.05.2014 №211к старшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено на посаду заступника прокурора м. Комсомольська Полтавської області з 02.06.2014 (а.с.207 т.1).

16.10.2014 набув чинності Закон України "Про очищення влади", яким передбачені підстави та порядок проведення процедури люстрації щодо посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування.

21.10.2014 прокуратурою Полтавської області складено довідку про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади", якою встановлено, що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 обіймала сукупно не менше одного року (3 роки 3 місяці 3 дня) посади, віднесені до категорії "керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України" (а.с.24 т.2).

На підставі довідки про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади" від 21.10.2014, наказом прокурора Полтавської області від 23.10.2014 №533к старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора м. Комсомольська Полтавської області, у зв`язку з припинення трудового договору відповідно до п.7-2 ст.36 КЗпП України (а.с.210 т.1).

Не погоджуючись із зазначеним наказом, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підстави, порядок, мета та сутність люстрації в національному та міжнародному правопорядках свідчить, що в контексті обставин даної конкретної справи люстрація є видом юридичної відповідальності, а отже, при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності, тобто вина працівника має бути доведена в кожному конкретному випадку.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції.

16.10.2014 набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16.09.2014 №1682-VII (далі - Закон №1682-VII).

Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).

Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту сьомого частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Судом першої інстанції встановлено, що до позивача відповідно до частини третьої статті 1 та пункту 7 частини першої статті 2 за критерієм пункту 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII за зайняття відповідної посади сукупно не менше одного року у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року (далі - критерій одного року) була застосована заборона протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), та звільнено з посади заступника прокурора міста Комсомольська Полтавської області з 24 жовтня 2014 року оскаржуваним наказом відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України.

Відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України, підставами припинення трудового договору є - передбачені Законом України "Про очищення влади".

Як свідчать матеріали справи, позивач обіймав посаду заступника прокурора Київської області (з 04.03.2008 по 28.03.2011) та посаду заступника прокурора Черкаської області (з 23.12.2011 по 28.03.2014), що сукупно складає більше одного року (3 роки 3 місяці 3 дні).

Заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані на підставі довідки про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади" про перебування позивача на посаді, віднесеної до категорії "заступник керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України".

За позицією відповідача, застосовані до позивача заходи відповідали вимогам законності, оскільки були передбачені частиною другою Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, відповідно до якої звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних у особових справах цих осіб.

Оскільки сукупний строк перебування позивача на посаді, щодо якої установлена заборона, становить більше ніж один рік, то цього факту достатньо для застосування відповідних заборон на підставі критеріїв, визначених статтею 3 Закону №1682-VII.

Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України "Про очищення влади", 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

На момент розгляду цієї справи судом рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

В той же час, Верховний Суд у рішенні від 18.09.2018 у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31.01.2019 у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за неналежне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Водночас необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів "згідно із законом" означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17.10.2019 ЄСПЛ прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах:

1) їх звільнили з державної служби;

2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років;

3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 209).

У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони "необхідні у демократичному суспільстві" у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення законної мети, якщо воно відповідає "нагальній суспільній необхідності", та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією "демократії, здатної себе захистити", що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців ("демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована") та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента В.Януковича, який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був ОСОБА_3 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом "Про очищення влади" заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 275).

ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі "Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства" [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі "Жданока проти Латвії" [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі "Жданока проти Латвії", пункт 115) (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 292-293).

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України", ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан В.Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан В.Янукович був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено "презумпцію невинуватості" та "індивідуальну відповідальність". На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі "Полях та інші проти України" ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_4 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_5 . Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_5 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 299-300).

Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 301-302).

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

Частинами першою-третьою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом) передбачалось, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Підсумовуючи викладене вище, враховуючи судову практику Європейського суду з прав людини, колегія суддів дійшла висновку, що застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_6 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.

Отже, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_6 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 04 листопада 2020 року в справі №805/1265/15-а та від 09 грудня 2020 року в справі №826/18134/14, від 11 березня 2021 року в справі №808/7862/14. Подібні висновки щодо застосування положень Закону №1682-VII викладені в постанові Верховного Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року в справі №817/3431/14.

Повертаючись до обставин цієї справи, суд апеляційної інстанції констатує, що до позивача, який на час звільнення обіймав посаду заступника прокурора міста, був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682-VII, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні "Полях та інші проти України". Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі "Полях та інші проти України", оскільки за висновками Європейського суду сам Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Під час розгляду цієї справи в суді першої інстанції відповідач не наводив жодних аргументів, які б спростували таке твердження. Довідка про результати вивчення особової справи не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ прокуратури Полтавської області від 23.10.2014 №533к не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Отже, у випадку, що розглядається, застосування до позивача заборон, передбачених положеннями Закону №1682-VII, не може вважатись ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов`язань за статтею 8 Конвенції.

За таких обставин, колегія суддів відхиляє доводи заявника апеляційної скарги про те, що судом першої інстанції проігноровано національну правову характеристику Закону № 1682-VII, його мету, природу і процедуру його застосування, оскільки в контексті розгляду цієї справи судом правильно застосовані висновки ЄСПЛ у рішенні "Полях та інші проти України".

Враховуючи наведене, колегія суддів уважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про протиправність звільнення позивача та, як наслідок, про наявність підстав для скасування спірного у цій справі наказу про звільнення позивача та поновлення останнього на посаді із виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Перевіряючи обставини правильності здійсненого судом першої інстанції розрахунку суми коштів, стягнутих на користь позивача, колегія суддів зважає на те, що відповідач в апеляційній скарзі не погоджується з таким розрахунком.

Згідно з частиною другою статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

При цьому, вимушеним прогулом є час, протягом якого працівник з вини роботодавця не мав змоги виконувати трудові функції обумовлені трудовим договором.

Таким чином, за відсутності вини незаконно звільненої особи у тому, що розгляд справи про поновлення її на посаді триває понад один рік, стягненню підлягає середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 13.03.2018 у справі № 2а-11888/10/1370 та від 05.11.2019 у справі № 2а-2243/11/1370.

У зв`язку з протиправним звільненням позивача та відсутністю його вини у тому, що розгляд справи тривав понад один рік, суд першої інстанції правильно виснував, що на користь позивача підлягає стягненню з Полтавської обласної прокуратури середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, тобто з 24.10.2014 (дата, з якої позивач підлягає поновленню на публічній службі відповідно до рішення суду) до 09.02.2021 (дата ухвалення судом рішення про поновлення позивача на публічній службі).

Для обчислення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу застосовується Порядок обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №100 (надалі Порядок №100).

З урахуванням цих норм, зокрема абзацу 3 пункту 2 Порядку №100 (у редакцій, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) середньомісячна заробітна плата за час вимушеного прогулу працівника обчислюється виходячи з виплат за останні два календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана виплата, тобто, що передують дню звільнення працівника з роботи.

Основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника, яка згідно з пунктом 8 вказаного Порядку визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом 2-х місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - календарних днів за цей період.

Після визначення середньоденної заробітної плати як розрахункової величини для нарахування виплат працівнику здійснюється нарахування загальної суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді (абзац 2 пункту 8 Порядку №100).

Середньомісячне число робочих днів розраховується діленням на 2 сумарного числа робочих днів за останні 2 календарні місяці згідно з графіком роботи підприємства, установи, організації, установленим із дотриманням вимог законодавства.

За змістом пункту 10 Порядку №100 у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення.

Виходячи з відкоригованої таким чином заробітної плати в розрахунковому періоді за встановленим у пунктах 6, 7 і 8 розділу ІV порядком визначається середньоденний (годинний) заробіток. У випадках коли підвищення тарифних ставок і окладів відбулось у періоді, протягом якого за працівником зберігався середній заробіток, за цим заробітком здійснюються нарахування тільки в частині, що стосується днів збереження середньої заробітної плати з дня підвищення тарифних ставок (окладів).

Так, відповідно до довідки відповідача від 21.12.2020 (а.с.69 т.2) та від 25.01.2021 (а.с.86 т.2) середньоденний розмір заробітної плати позивача, розрахованої відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, складає 526,43 грн.

У зв`язку з цим, суд першої інстанції виснував, що кількість робочих днів становить за період з жовтня 2014 року по листопад 2015 року - 227. Сума за цей період становить 145294,68 грн (276 р.д. х 526,43 грн).

В апеляційній скарзі відповідача не має заперечень щодо розрахунку середньої заробітної плати за цей період виходячи середньоденної заробітної плати 526,43 грн.

Надаючи правову оцінку іншим доводам апеляційної скарги, колегія суддів ураховує висновки Верховного Суду у складі колегії судців Касаційного адміністративного суду, який аналізуючи зміст пункту 10 Постанови Кабінету Міністрів України № 100, дійшов правового висновку, що коефіцієнт коригування заробітної плати повинен розраховуватися шляхом ділення посадового окладу, встановленого працівникові після підвищення, на посадовий оклад, який був у працівника до підвищення. Такий коефіцієнт має розраховуватися окремо в кожному випадку підвищення посадового окладу. Розрахований коефіцієнт слід множити на суми виплат за відповідний період.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 № 1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" з 1 грудня 2015 року підвищено посадові оклади керівних працівників, спеціалістів і службовців, розміри яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".

Шляхом ділення окладу, встановленого після підвищення, на оклад до підвищення розраховується коефіцієнт підвищення, на який необхідно прокоригувати виплати суд першої інстанції дійшов висновку, що коефіцієнт підвищення посадового окладу заступника прокурора склав 1,18, а середньоденний розмір заробітної плати позивача, коригований на коефіцієнт підвищення становив 621,18 грн (526,43 грн х 1,18).

Отже, за висновками суду за період з 01 грудня 2015 року до 05 вересня 2017 року з урахуванням кількості робочих днів, що склало 441 днів (з 01 по 31 грудня 2015 року: 23 днів; 2016 рік: 251 день; січень - серпень місяці 2017 року: 164 дні та з 01 до 05 вересня 2017 року включно: 3 дні), середній заробіток вимушеного прогулу позивача склав 273940,38 грн (621,18 грн х 441 р.д).

В свою чергу, відповідач в апеляційній скарзі стверджує, що за спірний період коефіцієнт підвищення посадового окладу склав 1,25, та відповідно, середньоденна заробітна плата склала 658,04 (526,43 х1,25) грн.

Втім колегія суддів звертає увагу на те, що запропонований відповідачем варіант розрахунку середньоденної заробітної плати в підсумку перевищує ту суму заборгованості, яка розрахована судом із застосуванням коефіцієнту підвищення посадового окладу заступника прокурора склав 1,18, та, відповідно, з позиції збільшення суми заборгованості може бути переглянута виключно за наявності апеляційної скарги позивача, в якій він не погоджується з висновками суду про розрахунок середнього заробітку виходячи з коефіцієнту 1,18.

Продовжуючи судовий розгляд, колегія суддів зазначає, що 06.09.2017 набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 657 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури", згідно з якою внесені зміни щодо оплати праці працівників прокуратури.

За висновками суду, шляхом ділення окладу, встановленого після підвищення, на оклад до підвищення розраховано коефіцієнт підвищення, на який необхідно прокоригувати виплати, та цей коефіцієнт підвищення посадового окладу заступника прокурора міста склав 3,58. У зв`язку з чим, суд першої інстанції виснував, що з 06.09.2017 середньоденна заробітна плата позивача підлягає наступному розрахунку: 526,43 грн х 3,58 коефіцієнт = 1884,61 грн; за період з 06 вересня 2017 року до 11 грудня 2020 року з урахуванням кількості робочих днів, що склало 819 днів, середній заробіток вимушеного прогулу позивача склав 1543495,59 грн (819 р.д. х 1884,61 грн).

Відповідач в апеляційній скарзі не погоджується з таким розрахунком, стверджуючи про те, що в схемах посадових окладів цієї постанови відсутня посада "заступник прокурора міста", а тому пункт 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100 не підлягає застосуванню. За аргументами заявника скарги, розмір середньоденної заробітної плати в такому випадку має становити з урахуванням попереднього підвищення посадового окладу 658,04 грн.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що посада, яку займав позивач "заступник прокурора міста" відсутня в Додатку 2 до Постанови № 657, натомість у вказаній постанові зазначено аналогічну посаду "заступник керівника місцевої прокуратури", а тому колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції щодо застосування за аналогією зазначену постанову КМУ № 657 за цей спірний період з 06.09.2017 по 11.12.2020 для визначення суми посадового окладу на підставі ч.6 ст.7 КАС України.

До того ж колегія суддів звертає увагу на те, що Офісом Генерального прокурора направлено до Міністерства соціальної політики України лист від 11.01.2020 № 21-81 вих-20 з проханням затвердити Перелік посад працівників прокуратури, що прирівнюються до відповідної групи оплати праці. Листом від 21.01.2020 № 904/0/2-20/54, що надійшов до Офісу Генерального прокурора 31.01.2020, повідомлено, що Мінсоцполітики не заперечує щодо прирівняння посад, визначеного у Переліку.

Згідно вказаного Переліку посада заступника прокурора міста (крім міст Києва, Севастополя), районні, міжрайонні, районні у містах із районним поділом, інших прирівняних до них прокуратур прирівняна до посади заступника керівника місцевої прокуратури, що спростовує доводи відповідача про відсутність аналогічної посади, з якої позивача було звільнено зі служби в органах прокуратури.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 № 1233 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100" (набрала чинності 12.12.2020) виключено пункт 10 Порядку №100, а тому суд першої інстанції розрахував з 12.12.2020 середньоденну заробітну плату позивача у розмірі 526,43 грн та сума за цей період становить 20530,77 грн (39 р.д. х 526,43 грн).

В цій частині висновок суду першої інстанції позивачем також не оскаржується, в той час як доводи заявника апеляційної скарги про розрахунок суми середнього заробітку виходячи з розміру середньоденної заробітної плати 658,04 грн за цей період є не спроможними та призводять до збільшення суми заборгованості, що не узгоджується з доводами апеляційної скарги про необхідність скасування рішення суду першої інстанції в цілому з прийняттям нового про відмову в задоволенні позову.

На підставі викладеного вище, висновки суду першої інстанції про те, що за період з 24.10.2014 по 09.02.2021 середній заробіток за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача з Полтавської обласної прокуратури, складає 1983261,42 грн (145294,68 + 273940,38 грн + 1543495,59 грн + 20530,77 грн), є такими, що узгоджуються з приписами чинного законодавства та судовій практиці Верховного Суду з аналогічних питань.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши справу, дійшла висновку, що суд першої інстанції ухвалив рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.02.2021 по справі № 816/4608/14 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І.С. Чалий
Судді І.М. Ральченко В.В. Катунов
Повний текст постанови складено 20.07.2021