Справа № 520/1039/19
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2021-07-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2021 року

м. Київ

справа № 520/1039/19

адміністративне провадження № К/9901/25555/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 520/1039/19

за позовом Державної установи «Інститут тваринництва Національної академії аграрних наук України» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування вимоги, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Бершова Г.Є., суддів Катунова В.В., Ральченка І.М.,

У С Т А Н О В И В :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2019 року Державна установа «Інститут тваринництва Національної академії аграрних наук України» (далі - Інститут) звернулася до суду з позовом, у якому просила скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень від 27 вересня 2018 року № 20-07-25/6091 щодо усунення порушень законодавства, винесену відносно позивача.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вимога відповідача про усунення порушень від 27 вересня 2018 року № 20-07-25/6091 є незаконною та такою, що винесена з порушенням норм чинного законодавства України, тому підлягає скасуванню.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що висновки відповідача про незаконне покриття витрат спеціального фонду Інститутом коштами загального фонду бюджету на загальну суму 319723,72 грн, чим порушено статтю 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI, пункти 19, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 (далі - Порядку № 228), знайшли своє підтвердження під час розгляду справи, а отже і оскаржувана вимога від 27 вересня 2018 року №20-07-25/6091 винесена контролюючим органом на підставі, у порядку та у спосіб, що визначені законом, а тому є правомірною.

5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року апеляційну скаргу Інституту задоволено: рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року скасовано; прийнято нове рішення, яким позов задоволено; скасовано вимогу про усунення порушень від 27 вересня 2018 року №20-07-25/6091 щодо усунення порушень законодавства, винесену відносно Інституту; стягнуто на користь Інституту за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби судовий збір за подання позовної заяви та апеляційної скарги у загальному розмірі 4802,50 грн.

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції дійшов висновків про те, що оскаржувана вимога, прийнята стосовно Інституту, є протиправною, викладені у ній обставини порушень позивачем вимог законодавства не підтверджуються, а тому вона підлягає скасуванню.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Північно-східний офіс Держаудитслужби подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року.

8. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції є незаконною та необґрунтованою, прийнятою з порушенням норм матеріального і процесуального права. У касаційній скарзі зазначено про те, що Інститутом отримувались кошти від суб`єктів господарювання за надані платні послуги за господарськими договорами, які зараховувалися на спеціальний рахунок установи, але витрати, які відповідно до зазначених законодавчих актів, повинні були здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду бюджету (в тому числі на оплату праці фахівців за час виконання ними зазначених платних послуг), фактично здійснені Інститутом за рахунок державного бюджету та не поновлені в державний бюджет шляхом коригування бюджетних зобов`язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов`язань із спеціального фонду кошторису. Скаржник зазначає, що жодним законодавчим актом не заборонено надання платних послуг штатними працівниками бюджетних наукових установ, однак, законодавством чітко визначено порядок здійснення даними установами витрат на надання платних послуг, відповідно до Порядку та умов надання платних послуг бюджетними науковими установами, затвердженого спільним наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України 01.12.2003 № 798/657/351, п. 4 ст. 13 Бюджетного Кодексу України та Порядку № 228. Отже, в зв`язку з не поновленням Інститутом витрат коштів державного бюджету за КПКВК 6591060, шляхом коригування бюджетних зобов`язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов`язань із спеціального фонду кошторису на оплату праці фахівців установи за час виконання ними зобов`язань за господарськими договорами, установою порушено вимоги вищезазначених законодавчих актів та здійснено незаконне використання асигнувань зазначеної бюджетної програми на загальну суму 319723,72 грн, чим нанесено збитки державному бюджету.

IV. Позиція інших учасників справи

9. Інститутом відзиву на касаційну скаргу не подано.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Усенко Є.А., суддів Гімона М.М., Гусака М.Б. ухвалою від 13 вересня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 16 січня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року №67/0/78-20 справу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 30 січня 2020 року прийнято до провадження.

12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 21 липня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу на 22 липня 2021 року.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

13. Відповідно до пункту 1.2.5.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2018 року та на підставі направлення від 04 вересня 2018 року №686, виданого в.о. начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби, головним державним аудитором Фалько О.Г. проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Інституту за період з 01 січня 2015 року по 30 червня 2018 року.

14. За результатами ревізії 13 вересня 2018 року складений акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Інституту за період з 01 січня 2015 року по 30 червня 2018 року №07-10/17.

15. Висновками, викладеними фахівцем Північно-східного офісу Держаудитслужби в акті ревізії, визначено порушення Інститутом одного із основних принципів бюджетного законодавства України, обумовленого частиною восьмою статті 7 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року, а саме: бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями, які, в свою чергу, визначені для Інституту державною бюджетною програмою за КПКВК 6591060 «Фундаментальні дослідження, прикладні наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері агропромислового комплексу, підготовка наукових кадрів, фінансова підтримка технічного забезпечення наукових установ, розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання» на 2015-2018 роки. Установлено незаконне використання Інститутом асигнувань вказаної бюджетної програми на загальну суму 319723,72 грн на виплату заробітної плати працівникам установи за час їх перебування у відрядженнях із метою виконання зобов`язань за господарськими договорами, укладеними з іншими споживачами на комерційній основі на надання платних послуг (факти, які зафіксовано наказами директора Інституту), що не передбачено зазначеною бюджетною програмою.

16. На підставі пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) директору Інституту направлено вимогу щодо усунення виявлених порушень від 27 вересня 2018 року №20-07-25/6091.

17. У вказаній вимозі зазначено про те, що Інститутом здійснено незаконне покриття витрат спеціального фонду установи коштами загального фонду на загальну суму 319723,72 грн, в тому числі: заробітна плата - 259534, 31 грн та нарахування на заробітну плату - 60189, 41 грн. Зазначеним порушенням завдано збитків державному бюджету на загальну суму 319723,72 грн. З метою попередження виникнення в подальшому вказаних порушень відповідачем вимагалось від Інституту:

- опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання щодо притягнення до відповідальності осіб, з вини яких допущено порушення;

- про вжиті заходи щодо притягнення до відповідальності осіб, з вини яких допущено порушення надіслати письмову інформацію з копіями підтверджуючих документів, завірених належним чином.

18. Не погодившись з наведеною вимогою про усунення порушень, позивач звернувся з цим позовом до адміністративного суду.

VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

19. Конституція України.

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом)

Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XIІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XIІ), за приписами статті 1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-XII).

Згідно з пунктами 1, 7, 10 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

VІІІ. Позиція Верховного Суду

22. Перегляд судових рішень судом касаційної інстанції здійснюється в межах доводів і вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

23. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

24. Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

25. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

26. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

27. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі № 820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі № 826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року в справі № 825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року в справі № 810/465/16 від 20 березня 2020 року в справі № 814/380/17 та від 28 квітня 2020 року в справі № 826/8741/16 і Суд не вважає за необхідне відступити від цих висновків.

28. З оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній відповідачем указано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявленого порушення шляхом притягнення до відповідальності осіб, з вини яких допущено заподіяння збитків в сумі 319723,72 грн.

29. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, Верховний Суд уважає, що вимога щодо притягнення до відповідальності осіб, з вини яких допущено заподіяння збитків, без підтвердження їх правомірності та суми (розміру), є передчасною.

30. Аналогічні висновки викладено у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 липня 2021 року у справі № 826/5854/15.

31. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог, однак з підстав, викладених у цій постанові. В свою чергу, суд апеляційної інстанції, вирішуючи спір по суті та задовольняючи позовні вимоги, не врахував наведених норм матеріального права, у зв`язку з чим оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції необхідно скасувати.

32. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

33. Отже, з огляду на приписи частини першої статті 351 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню, а рішення суду першої інстанції підлягає зміні в частині мотивування підстав для відмови в задоволенні позовних вимог з викладенням відповідного мотивування у редакції цієї постанови.

IХ. Судові витрати

34. Враховуючи, що касаційний суд ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з позивача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень вищезазначених витрат, підстав для їх стягнення з позивача немає.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року в справі № 520/1039/19 скасувати.

3. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року в справі № 520/1039/19 змінити в мотивувальній частині і викласти відповідне мотивування у редакції цієї постанови.

4. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року в справі № 520/1039/19 залишити без змін.

5. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко