Справа № 280/2381/19
Суддя: Лукманова О.М.
Дата ухвалення: 2021-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 липня 2021 року м. Дніпросправа № 280/2381/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання: Новошицької О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.11.2020 року (суддя Сацький Р.В., м. Запоріжжя, повний текст рішення складено 24.11.2020 року) в справі №280/2381/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрінспецмаш» до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа: Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області про визнання дій протиправними,-

в с т а н о в и в:

20.05.2019 року ТОВ «Укрінспецмаш» (далі по тексту позивач) звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі по тексту відповідач), в якому просило суд визнати протиправними дії державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земельну Великобілозерському, Кам`янсько Дніпровському районах та м. Енергодарі управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко С.А. та головного спеціаліста відділу контролю за виклористанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Щоки Н.В. щодо проведення перевірки позивача, за результатами якої складений Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 13.11.2018 №790/0/92-18-ДК/09/01-18; визнати протиправними дії першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Дикобаєвої Я.В. щодо підписання та направлення на адресу Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області «клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства» від 14.11.2018 №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01-18 за результатами розгляду «Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки» від 13.11.2018 №790/0/92-18-ДК/812/АП/09/01/-18.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 24.06.2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Токмацьку районну державну адміністрацію Запорізької області.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 року здійснено заміну третьої особи у справі з Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області на Пологівську районну державну адміністрацію Запорізької області.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18.11.2020 року задоволено позовні вимоги.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Свої вимоги обґрунтувало тим, що судом не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення. Апелянтом зазначалось, що перевірка використання земельної ділянки була проведена з дотриманням вимог регулюючого законодавства, державний контроль у сфері відтворення і охорони природних ресурсів належить здійснювати з дотриманням законодавства України про охорону земель. Апелянт вказував, що до спірних правовідносин не слід застосовувати Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», в свою чергу, спірні правовідносини у тому числі щодо призначення та проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства регулюються нормами Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», якою він керувався безпосередньо та який у сфері державного контролю за використанням та охороною земель має статус спеціального по відношенню до інших загальних нормативно-правових актів. Апелянт вказував, що не відповідає дійсності висновок суду першої інстанції про те, що, Наказ № 615-ДК вичерпав свою дію 30.10.2018 року, а Наказ № 790- ДК (в тому числі пункт 1) не містить конкретного заходу державного контролю, захід державного контролю Наказом №790-ДК не визначено. Наказом Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 12.11.2018 року № 790-ДК внесено зміни до наказу Головного управління від 26.09.2018 року № 615-ДК в частині пунктів 2 та 3, саме тому пункт 1 цього наказу залишився дійсним. Саме наказ від 12.11.2018 № 790-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, став підставою проведення оскаржуваної перевірки. Апелянт вказував, що хибними є висновки суду першої інстанції щодо обставини, що у державних інспекторів при проведенні 13.11.2018 року перевірки та складанні акту, були відсутні документи, в тому числі щодо договірних відносин сторін, чи винесених орендодавцем розпоряджень, в акті перевірки посилаються на документи, які не були надані для її проведення, також відсутні докази щодо витребування відповідачем цих документів у осіб, якими вони винесені (укладені). Головне управління вказує, що ним було досліджено всі документи, що лягли в основу доказового матеріалу під час складання акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства. На адресу Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області було надіслано клопотання про надання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель № 615/0/92-18- ДК/0630/КН/05/01/-18, відповідно до змісту якого Головне управління прохало надати необхідні документи для здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Токмацькою районною державною адміністрацією Запорізької області № 2276/1/- 10, було надіслано копії запитуваних документів. 03.10.2018 року на адресу керівника ТОВ «Укрінспецмаш» Головним управлінням було направлено клопотання про надання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель № 615/0/92-18- ДК/0619/КН/05/01/-18. Апелянт вказував, що нелогічним є скасування акту індивідуальної дії, який жодним чином не стосується позивача, клопотання від 14.11.2018 року № 790/092-18-ДІС/0009/КВ/06/01/-18 це акт, яким врегульовано правовідносини між двома сторонами - Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області та Токмацькою районною державною адміністрацією Запорізької області. Клопотання від 14.11.2018 року № 790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01/-18 стосується виключно прав Токмацької районної державної адміністрації, яка в свою чергу, мала право або оскаржити таке клопотання (у випадку відмови виконувати зазначені у ньому дії) або ж погодитися з виявленими правопорушеннями та виконати дії, мова про які йде в клопотанні.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. Суд першої інстанції вказував, що перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Лише дотримання вимог призначення та проведення перевірки може бути належною підставою для самої перевірки та формування акту за її результатами. Невиконання вимог ч. 5 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої. Підставами для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності) та позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. Натомість лист Токмацького відділення поліції від 08.08.2018 року №6068/75/01-2018, який став підставою для призначення та проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, містить лише окремі посилання на повноваження Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо проведення перевірок, але не містить вимог про необхідність проведення перевірки ТОВ «Укрінспецмаш». Суд першої інстанції вказував, що у державних інспекторів при проведенні 13.11.2018 року перевірки та складанні акту перевірки, були відсутні документи, в тому числі щодо договірних відносин сторін, чи винесених орендодавцем розпоряджень, а відтак перевірка проводилась без будь-яких документів на які посилаються інспектори, інспектори в акті перевірки посилаються на документи, які не були надані для її проведення.

Як встановлено матеріалами справи, що 26.09.2018 року Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ № 615-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», яким доручено державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. та головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Щоці Н.В. у термін з 28.09.2018 року по 29.10.2018 року здійснити зазначений у пункті 1 наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів.

Підставою для винесення наказу про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель було звернення Токмацького відділення поліції Пологівського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області від 08.08.2018 року № 6068/75/01-2018, в якому Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області повідомлено, що в діях представників ТОВ «Укрінспецмаш» відсутні ознаки кримінального правопорушення, проте вбачаються ознаки адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53 КУпАП, проведення розгляд перевірки за яким відносить до компетенції Головного управління; направлено копії матеріалів перевірки для прийняття рішення.

Встановлено, що доповідною запискою від 12.11.2018 року № 2496/3-18-0.4 головний спеціаліст відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є. А. доповів про необхідність внесення змін до пунктів 2,3 наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26.09.2018 року № 615-ДК у частині зміни терміну виконання. Наказом Головного управління від 12.11.2018 року № 790-ДК «Про внесення змін до наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26.09.2018 № 615-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» внесено зміни до вищезазначеного наказу, викладено пункти 2 та 3 у такій редакції: «державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. та головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі у термін з 12.11.2018 по 12.12.2018 здійснити зазначений у пункті 1 цього наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів». Тобто внесено зміни у період, в якому має бути здійснена перевірка.

З метою проведення перевірки, 11.10.2018 року державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. направлено до Токмацької районної державної адміністрації клопотання про надання документів, матеріалів, необхідних для проведення перевірки. Подібне клопотання направлене до ТОВ «Укрінспецмаш».

Листом від 03.11.2018 року № 2276 Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області направила запитувані документи.

13.11.2018 року здійснено державний контроль за дотриманням земельного законодавства у процесі передачі в оренду ТОВ «Укрінспецмаш» земельних ділянок, як об`єкта перевірки, які знаходяться на території Новопрокопівської сільської ради та складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 13.11.2018 року № №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01-18 встановлено, що розпорядженням Токмацької РДА від 30.05.2016 року №199 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 100,00 га, угіддя - пасовища до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької РДА від 15.09.2016 року №333 «Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 30.05.2016 №199 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області внесені зміни до розпорядження; 23.09.2016 року укладений договір оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», договір зареєстрований у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради за №22 від 10.10.2016 року; розпорядженням Токмацької РДА від 02.06.2016 року №204 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 35,00 га, угіддя - рілля до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької РДА від 15.09.2016 року №332 «Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 02.06.2016 № 204 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» внесені зміни до розпорядження; 23.09.2016 року укладені договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», договори зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради: №26 від 10.10.2016 року (загальна площа 12,3486 га), №25 від 10.10.2016 року (загальна площа 11,4963 га), № 24 від 10.10.2016 року (загальна площа 11,1554 га); розпорядженням Токмацької РДА від 15.07.2016 року №269 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 255,00 га, угіддя - пасовища та сіножаті до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; 23.09.2016 року укладені договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», які зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради: №23 від 10.10.2016 року (загальна площа 28,0458 га), №21 від 10.10.2016 року (загальна площа 226,9542 га); розпорядженням Токмацької РДА від 26.05.2016 року №191 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 150,00 га, угіддя - пасовища до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької районної державної адміністрації від 11.01.2017 року №8 «Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 26.05.2016 № 191 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» внесені зміни до розпорядження; 22.02.2017 року укладені договори оренди не витребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», які зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради №30 від 22.02.2017 року (загальна площа 27,5000 га), №29 від 22.02.2017 року (загальна площа 87,8867 га). У акті вказано про виїзд на місце та здійснення огляду земельних ділянок, які є об`єктом перевірки за результатами яких встановлено, що земельні ділянки під рілля використовується для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до акту перевірки, передача в оренду нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок власників земельних часток (паїв), які не виділені в натурі (на місцевості) цим власникам (пасовища, сіножаті, багаторічні насадження), у порядку, встановленому ст. 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», можлива тільки після розроблення та затвердження проекту організації території земельних часток (паїв) або після розробки технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та її затвердження. Розпорядження Токмацької РДА від 30.05.2016 року №199, від 15.09.2016 року №333, від 02.06.2016 року №204, від 15.09.2016 року № 332, від 15.07.2016 року №269; від 26.05.2016 року №191, від 11.01.2017 року №8 прийняті з порушенням ст. 123 Земельного кодексу України, а саме: передача несформованих земельних ділянок в оренду відбулась без розробки та затвердження технічної документації та присвоєння кадастрового номеру.

Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області 14.11.2018 року направлено клопотання №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01/18 до Токмацької РДА, яким запропоновано розпорядження від 30.05.2016 року №199, від 15.09.2016 року №333, від 02.06.2016 року №204, від 15.09.2016 року № 332, від 15.07.2016 року №269, від 26.05.2016 року №191, від 11.01.2017 року №8 привести у відповідність до вимог чинного законодавства або вжити заходи щодо припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.

Листом від 18.12.2018 року № 2501/1/-109 Токмацька РДА повідомила Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, що розпорядженням Запорізької ОДА від 10.12.2018 року №655 скасовано розпорядження голови Токмацької РДА.

До матеріалів справи долучено копію розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 10.12.2018 року №655 «Про скасування розпоряджень голови Токмацької райдержадміністрації від 30.05.2016 №199, від 15.09.2016 №333, від 02.06.2016 №204, від 15.09.2016 №332, від 15.07.2016 №269, від 26.05.2016 №191, від 11.01.2017 №8».

Встановлено, що ТОВ «Укрінспецмаш» оскаржено розпорядження Запорізької ОДА від 10.12.2018 року №655 у судовому порядку.

Відповідно до матеріалів справи, встановлено, що рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19.06.2019 року у задоволенні позовних вимог ТОВ «Укрінспецмаш» до Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Новопрокопівська сільська рада щодо визнання незаконним та скасування розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 10.12.2018 року №655 «Про скасування розпоряджень голови Токмацької райдержадміністрації від 30.05.2016 №199, від 15.09.2016 №333, від 02.06.2016 №204, від 15.09.2016 №332, від 15.07.2016 №269, від 26.05.2016 №191, від 11.01.2017 №8» - відмовлено. Рішення не набрало законної сили. Рішення оскаржено в апеляційному порядку та ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду зупинено провадження у справі до розгляду цієї справи.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 року зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати до суду докази направлення та вручення Токмацькій районній державній адміністрації Запорізької області та ТОВ «Укрінспецмаш» наказу від 26.09.2018 року № 615-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» та наказу від 12.11.2018 року № 790-ДК «Про внесення змін до наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26.09.2018 № 615-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності».

Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повідомило, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства проводилась щодо Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області на підставі Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства, який не передбачає направлення наказів про призначення перевірки органам місцевого самоврядування щодо яких провадиться захід контролю. Передбачено направлення клопотання за результатами перевірок про виявлені порушення вимог земельного законодавства.

Відповідно до ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону земель» охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Відповідно до ч. 1 ст. 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.

Відповідно до ст. 2, ч.ч. 1 - 2 ст. 5, ч. 1 ст. 7, ст. 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів. Державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, належать: здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у частині: додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами вимог законодавства України про охорону земель. Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб.

Згідно ч. 1 ст. 10 вищевказаного Закону, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: зокрема, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Згідно статтями 187, 188 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно пп. 25-1 п. 4, п. 5-1, п. 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року № 15, основними завданнями Держгеокадастру є, зокрема, організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі, зокрема, за використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах. Головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний нагляд (контроль), є одночасно державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель. Посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право: зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності. Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Згідно п. 2 розділу І, п. 1 розділу ІІ Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 05.03.2018 року № 124 клопотання - письмове звернення до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про необхідність вжиття заходів щодо забезпечення дотримання вимог земельного законодавства. Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства (далі - клопотання), форма якого наведена у додатку 1 до цього Порядку, вноситься до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування у разі виявлення порушень вимог земельного законодавства.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель регулюються Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля. Встановлено, що клопотання про усунення порушень вимог земельного законодавства було направлене до Токмацької РДА на виконання Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 05.03.2018 року № 124, яким передбачено направлення відповідних клопотань до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у разі виявлення порушення вимог земельного законодавства.

Для виявлення порушень вимог земельного законодавства норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» є спеціальними, а тому висновки суду першої інстанції про застосування до правовідносин, які є предметом розгляду у даній справі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», є помилковими, оскільки його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Судом першої інстанції не звернуто увагу, що перевірка була призначена та проведена в порядку Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», нормативного акту, який є спеціальним в діяльності органів Держгеокадастру при призначенні, організації, проведенні перевірок дотриманні вимог земельного законодавства, щодо охорони земель, та при встановленні та використанні результатів перевірок.

У ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Вищевказаним Законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». У свою чергу, в цьому випадку, об`єктом перевірки були земельні ділянки та видача Токмацькою РДА розпоряджень щодо використання таких земельних ділянок, а не господарська діяльність товариства.

Встановлено, що після отмирания інформації від Токмацького ВП Пологівського ВП ГУНП у Запорізькій області про порушення щодо використання земель, Головним управлінням було призначено перевірку. Перевірку проведено за наявністю необхідних матеріалів та виявлено порушення з боку Токмацької РДА, а саме, розпорядження від 30.05.2016 року №199, від 15.09.2016 року №333, від 02.06.2016 року №204, від 15.09.2016 року № 332, від 15.07.2016 року №269, від 26.05.2016 року №191, від 11.01.2017 року №8, про передачу в орендне користування земельних ділянок, прийняті з порушенням ст. 123 Земельного кодексу України, передача несформованих земельних ділянок в оренду відбулась без розробки та затвердження технічної документації та присвоєння кадастрового номеру.

З виявленими порушеннями та необхідністю усунення недоліків, погодилась Запорізька обласна державна адміністрація та розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації від 10.12.2018 року №655 скасовано розпорядження голови Токмацької райдержадміністрації від 30.05.2016 №199, від 15.09.2016 №333, від 02.06.2016 №204, від 15.09.2016 №332, від 15.07.2016 №269, від 26.05.2016 №191, від 11.01.2017 №8.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області у межах компетенції мало право призначити перевірку, реалізувало призначення перевірки наказом, термін дії якого, з метою отримання необхідної інформації та збором доказів, було подовжено. Перевірка було проведена на підставі отриманих від Токмацької районної державної адміністрації документів та пояснень, у межах відведеного строку. Після проведення перевірки та після того як перевіряючі інспектори дійшли висновку про наявність порушень у сфері охорони земель, був складений акт, який доведений до відома зацікавлених осіб.

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать: зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Відповідно до пп. 25-5 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань: вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Таким чином, уповноважений орган державного контролю за використанням та охороною земель у межах своєї компетенції та після виявлення порушення може внесити до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель. Перший заступник начальника Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області після перевірки, якою було виявлено порушення з боку Токмацької районної державної адміністрації, маючи на те повноваження, підписала клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 14.11.2018 №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01-18.

При вирішенні спору суд апеляційної інстанції керується правовими позиціями висловленими Верховним Судом у постановах від 13.03.2019 року у справі № 826/11708/17, від 15.07.2019 року у справі № 140/2320/18, від 09.07.2020 року у справі № 824/561/18-а, від 22.10.2020 року у справах № 826/14317/18, від 11.11.2020 року у справі № 160/27/19, від 31.03.2021 року у справі № 810/4361/18, в яких зазначав, що на спірні правовідносини поширюється дія норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», у разі коли перевірка проведена з дотриманням вимог цього Закону, результати такої не підлягають скасуванню.

Згідно ч. 1, ч. 6 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Суд апеляційної інстанції ухвалюючи нове рішення вирішує питання про розподіл судових витрат. Всі здійсненні судові витрати по справі, здійснені позивачем, повертаються у разі задоволення позовних вимог. У зв`язку з відмовою у задоволенні позовних вимог, здійснені позивачем судові витрати не повертаються.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 242, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.11.2020 року в справі №280/2381/19 скасувати.

Прийняти нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрінспецмаш» до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа: Пологівська районна державна адміністрація Запорізької області про визнання дій протиправними відмовити.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів у порядку ст.ст. 328 329 КАС України.

Головуючий - суддя О.М. Лукманова

суддя Л.А. Божко

суддя Ю. В. Дурасова