Справа № 640/23268/20
Суддя: Добрянська Я.І.
Дата ухвалення: 2021-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 липня 2021 року м. Київ № 640/23268/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів, головуючої судді Я.І. Добрянської, суддів: О.В. Головань, Н.М. Шевченко, розглянувши за правилами загального позовного провадження (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовом Руденківської територіальної громади в особі виконавчого комітету Руденківської сільської ради

до Кабінету Міністрів України

про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Руденківська територіальна громада в особі виконавчого комітету Руденківської сільської ради з позовом до Кабінету Міністрів України в якому просила: визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 року № 721-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Полтавської області» в частині включення Руденківської об`єднаної територіальної громади до складу Новосанжарської об`єднаної територіальної громади.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що жодним нормативно-правовим актом не надано повноважень КМУ приймати будь-які рішення щодо розформування раніше створених спроможних територіальних громад, приєднувати вже існуючі ОТГ до інших громад, чи будь-яких інших рішень, щодо вже існуючих ОТГ, з огляду на що просить задовольнити позовні вимоги.

Відповідачем подано відзив на адміністративний позов в якому зазначає, що під час прийняття оскаржуваного розпорядження діяв у межах повноважень, у порядку та в спосіб встановлений Конституцією та законами України, а відтак відсутні підстави для скасування такого розпорядження та задоволення позовних вимог.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Розпорядженням КМУ від 12.06.2020р. № 721-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Полтавської області» відповідно до абзацу першого пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Полтавської області згідно з додатком.

При цьому, п. 2 Додатку до вищезазначеного розпорядження «Перелік територіальних громад Полтавської області» Руденківську територіальну громаду було включено до складу Новосанжарської територіальної громади.

Позивач вважаючи розпорядження КМУ від 12.06.2020р. № 721-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Полтавської області» в частині включення Руденківської територіальної громади до складу Новосанжарської територіальної громади протиправним, звернувся до суду для захисту своїх прав, свобод та законних інтересів.

Надаючи оцінку правовідносинам, які виникли між сторонами, суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Приписи ч. 2 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №280/97-ВР) визначають, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон України №157-VIII).

Згідно частини 1 статті 3 цього Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

За правилами статті 11 цього Закону перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

На реалізацію наведеної бланкетної норми Кабінетом Міністрів України 08 квітня 2015 року прийнято постанову №214, якою затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).

Відповідно до пункта 1 цієї Методики вона визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Згідно абзаца 2 пункта 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України №157-VIII об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Положеннями пункта 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пунктів 7 та 8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.

Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.

Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.

При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.

Згідно пункта 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

За правилами пункта 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

При цьому, в силу положень пункта 16 Методики, проект акта Кабінета Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв`язку дає підстави для висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, аналіз змісту положень Закону України №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Вказана правова позиція неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання. На цьому наголосив Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18.

Окрім того, у постанові від 16 жовтня 2020 року у справі №813/2441/18 Верховний Суд, визначаючи правову природу перспективного плану територій, підкреслив, що Законом України №157-VIII не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.

До того ж, надаючи оцінку Методиці у розрізі відповідності її принципу добровільності об`єднання територіальних громад та недопущенні обмеження прав таких громад, Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 10 січня 2019 року у справі №826/13687/17 зазначив, що одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону України №157-VIII, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону. Серед цих умов, визначених статтею 4 Закону України №157-VIII, немає вказівки на відповідність Методиці та перспективному плану при об`єднанні громад.

З наведеного суд апеляційної інстанції у справі №826/13687/17 дійшов висновку, що при прийнятті КМ України постанови від 08 квітня 2015 року №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» було дотримано вимоги Конституції України та Закону України №157-VIII.

Разом з тим, відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписи частини 1 та 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

За правилами статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Разом з тим, наведеним приписам статті 9 кореспондують положення частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

З матеріалів справи вбачається, що 13.05.2020р. КМ України прийняв розпорядження «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Полтавської області», доручивши Мінрегіону разом з Секретаріатом КМ України доопрацювати та офрмити його у триденний строк відповідно до регламентних вимог.

В зазначеному вище розпорядженнi, зокрема, зазначена Новосанжарська спроможна територiальна громада з адмiнiстративним центром у смт Новi Санжари (код населеного пункту -адміністративного центру територiальної громади згiдно з КОАТУУ: ), до складу якої входять Новосанжарська, Зачепилiвська, Руденкiвська, Великосолонцiвська, Клюсiвська, Великокобелячкiвська, Кунцiвська, Лелюхiвська, Малокобелячкiвська, Попiвська, Стовбино-Долинська, Судiвська, Супротивнобалкiвська, Малоперещепинська, Пологiвська, Старосанжарська територiальнi громади.

В свою чергу, в Розпорядженнi № 721 в перелiку територiальних громад Запорiзько:i областi зазначена, зокрема, Новосанжарська територiалъна громада, до складу територiї якої входятъ територii Новосанжарської, Зачепилiвської, Руденкiвської, Великосолонцiвської, Клюсiвської, Великокобелячківської, Кунцівської, Лелюхівської, Малокобелячківської, Попівської, Стовбино-Долинської, Судівської, Супротивнобалківської, Малоперещепинської Пологівської, Старосанжарської територіальних громад, з адміністративним центром у смт Нові Санжари.

Більше того, 15 травня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» від 16 квітня 2020 року №562-ІХ.

Зазначений Закон доповнив Закон України «Про місцеве самоврядування» положеннями про те, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних грома здійснюється КМ України.

Саме на підставі наведених положень 12 червня 2020 року Урядом прийнято розпорядження №721-р.

Належних доводів з доказами на їх підтвердження, які б давали змогу спростувати законність оскаржуваного розпорядження позивачем не надано, а під час розгляду справи судом такі не встановлені.

Одночасно, судом враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

З огляду на вищевикладене, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

Керуючись ст. 242, 243, 251, 255 КАС України, -

В И Р І Ш И В :

У задоволенні адміністративного позову Руденківської територіальної громади в особі виконавчого комітету Руденківської сільської ради - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки встановлені статтею 255 КАС України та може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 КАС України.

Суддя Я.І. Добрянська

Судді О.В. Головань

Н.М. Шевченко