Справа № 600/2072/20-а
Суддя: Гонтарук В. М.
Дата ухвалення: 2021-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/2072/20-а

Головуючий у 1-й інстанції: Анісімов О.В.

Суддя-доповідач: Гонтарук В. М.

13 липня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гонтарука В. М.

суддів: Курка О. П. Сторчака В. Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 лютого 2021 року (ухвалене в м. Чернівці) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача :Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в листопаді 2020 року позивач звернулась до суду із позовом до Чернівецької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача :Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 лютого 2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти постанову, якою задовольнити адміністративний позов.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послалась на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на її думку, призвело до неправильного вирішення спору.

12 квітня 2021 року від відповідача до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність її доводів.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року розгляд справи було призначено в порядку письмового провадження.

Ухвалою суду від 02 червня 2021 року колегія суддів, з метою повного та всебічного з`ясування обставин у справі, вирішила призначити справу у відкритому судовому засіданні на 22 червня 2021 року та витребувати у сторін додаткові докази по справі.

22 червня 2021 року Басейновим управлінням водних ресурсів річок Прут та Сірет було надано клопотання про розгляд справи без їх участі, а також додаткові докази у справі.

22 червня 2021 року до суду від позивача надійшли пояснення, а також клопотання про відкладення судового засідання.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року вказане клопотання було задоволено та відкладено судове засідання на 06 липня 2021 року.

06 липня 2021 року сторони в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлено завчасно та належним чином. Причини неявки суду не відомі.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, про що 06 липня 2021 року було винесено ухвалу.

За таких умов згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України у випадку неявки в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, під час судового розгляду повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не відбувається.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, відзиву, додаткових доказів та пояснень, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду неоспорені факти про те, що з метою отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі в оренду терміном на 49 років, з цільовим призначенням - для сінокосіння (код 10.06), орієнтовною площею 2 га, яка розташована у с. Грушівці Кельменецькогої району, за рахунок земель водного фонду, ОСОБА_1 звернулась до Чернівецької обласної державної адміністрації із заявою 28.05.2020 року (а.с. 10). До вказаного клопотання позивачем додано графічний матеріал із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки (а.с. 13).

Однак, листом від 24.09.2020 року №01.35-49/5550 Чернівецька обласна державна адміністрація повідомила позивача, що обласною комісією з питань реалізації обласною державною адміністрацією повноважень в галузі земельних відносин вирішено відмовити у наданні дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду у зв`язку із тим, що земельна знаходиться в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища нижче 123 відмітки мБс, а також частина її прибережної захисної смуги знаходиться в користуванні Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет на підставі Державного акту на право постійного користування землею серії Б №000196 від 22 вересня 1922 р., у зв`язку з цим, відповідно до вимог Земельного та Водного кодексів України, передача земельної ділянки водного фонду в оренду, яка перебуває в постійному користуванні, заборонена (а.с. 14).

Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, позивач звернулась до суду за захистом своїх порушених прав.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.

Статтями 2 та 3 Земельного кодексу України від 25.10.2001 року №2768-ІІІ (далі - ЗК України) встановлено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 25 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 року, №858-IV (далі - Закон №858-IV) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок є одним із видів документів із землеустрою.

Згідно із частиною 1 статті 50 Закону №858-IV проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) або зміни цільового призначення земельної ділянки.

Згідно із частиною 1 статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Згідно пункту "б" частини 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Статтею 123 ЗК України передбачений порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.

Зокрема, відповідно до частини 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно із частиною 3 статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, із системного аналізу вказаних норм видно, що законодавцем визначено процедуру набуття громадянами у власність або користування земельних ділянок із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства.

Нормами ЗК України також чітко визначені підстави, за наявності яких заявнику може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Даний перелік є вичерпним. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК України.

Колегія суддів зазначає, що дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у частині дев`ятій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за№ 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

З матеріалів справи встановлено, що позивач звернулась до відповідача із відповідним клопотанням, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

Отже, враховуючи вищенаведені обставини, колегія суддів вважає, що лист Чернівецької обласної державної адміністрації №01.35-49/5550 від 24.09.2020 "Про розгляд клопотання", не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2019 року у справі № 815/6094/17, від 12 грудня 2019 року у справі №804/1760/17.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскільки суб`єктом владних повноважень не прийнято жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 , а лише надіслано позивачу лист, у якому повідомлено про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою, тому вказане свідчить про протиправну бездіяльність Чернівецької обласної державної адміністрації.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що в діях відповідача відсутня протиправна бездіяльність.

У відповідності із ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п.2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача :Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Прийняти постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Чернівецької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача :Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної державної адміністрації щодо неприйняття рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 25 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі в оренду терміном на 49 років.

Зобов`язати Чернівецьку обласну державну адміністрацію повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі в оренду терміном на 49 років та прийняти рішення з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у постанові.

В решті в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Гонтарук В. М.

Судді Курко О. П. Сторчак В. Ю.