Справа № 9901/170/20
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2021-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

8 липня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/170/20

Провадження № 11-405заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,

за участю:

секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Нарольської Т. С.,

розглянувши в судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання протиправною відмови в наданні інформації на запит та зобов`язання надати інформацію на запит

за апеляційною скаргою ВРП на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року (судді Шишов О. О., Данилевич Н. А., Смокович М. І., Шевцова Н. В., Яковенко М. М.),

УСТАНОВИЛА:

У липні 2020 року ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позовну заяву,у якій просив визнати протиправною відмови ВРП надати інформацію на запит від 28 травня 2020 року та зобов`язати відповідача негайно надати запитувану інформацію, а також стягнути судові витрати.

На обґрунтування позову зазначив, що 28 травня 2020 року на підставі Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) він звернувся до ВРП із запитом, у якому просив:

- надати електронні копії пояснень судді ОСОБА_2 та документів, які були створені самою ВРП, а також отримані ВРП при вчиненні дій з метою перевірки обставин та отримання відповіді на питання, які 21 вересня 2017 року стали підставою відкладення розгляду питання про внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_2 суддею Верховного Суду;

- повідомити перелік дій, які вчиняла ВРП з метою перевірки обставин та отримання відповіді на питання, які 21 вересня 2017 року стали підставою для відкладення розгляду питання про внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_2 суддею Верховного Суду;

- надати електронну копію протоколів засідання ВРП від 21 вересня та 9 листопада 2017 року в частині розгляду питання щодо кандидатури ОСОБА_2 .

Такий запит став наслідком прийняття ВРП рішення від 9 листопада 2017 року № 3643/0/15-17 «Про внесення подання Президентові України про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду».

Позивач уважав, що рішенням Другої Дисциплінарної палати ВРП від 18 травня 2020 року «Про відмову у притягненні судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності та припинення дисциплінарного провадження» установлено, що на конкурсі до Верховного Суду ОСОБА_2 повідомляла неправдиву інформацію щодо обставин подання нею заяви про виведення її квартири із числа службових. Таким чином, дані про те, яким чином ВРП перевіряла вказану інформацію перед прийняттям остаточного рішення та завдяки чому «усі питання були зняті», мають значну суспільну вагу, яка напряму впливає на довіру суспільства до ВРП зокрема та судової системи загалом.

4 червня 2020 року на електронну адресу ОСОБА_1 надійшла відповідь ВРП № 22157/0/9-20, згідно з якою ВРП відмовилась надати запитувану інформацію. Відповідь була обґрунтована тим, що інформація, яка міститься в матеріалах щодо внесення подань Президентові України про призначення суддів на посади, визначена у ВРП як службова. Письмовий документ як пояснення судді ОСОБА_2 у ВРП відсутній. Крім того, пунктом 6.7 глави 6 Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17 (далі - Регламент ВРП) визначено, що витяг із протоколу засідання або копія технічного запису надається особі, яка має право оскаржити рішення ВРП чи її Дисциплінарної палати, за її клопотанням.

Позивач вважав, що запитувана ним інформація створена та зафіксована на носіях, що перебувають у ВРП, а також не є службовою інформацією в розумінні Закону № 2939-VI, а тому відмова ВРП у наданні інформації є протиправною. Також позивач посилався на те, що якщо запитувана інформація і є службовою, то ВРП не застосувала при обмеженні доступу до неї «трискладовий тест» відповідно до положень частини другої статті 6 Закону № 2939-VI.

У запереченнях проти позову відповідач стверджує, що ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, члени ВРП є незалежними від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. У запиті порушено три питання, на які ВРП надала обґрунтовану відповідь.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 28 жовтня 2020 року задовольнив частково позовні вимоги ОСОБА_1 :

1) визнав протиправною відмову ВРП щодо надання інформації на запит ОСОБА_1 від 28 травня 2020 року;

2) зобов`язав ВРП повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 28 травня 2020 року, відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VI (із застосуванням правила про «трискладовий тест») у частині надання:

-електронних копій пояснень ОСОБА_2 та документів, які були створені самою ВРП;

-документів, отриманих ВРП при вчиненні дій з метою перевірки обставин та отримання відповіді на питання, які 21 вересня 2017 року стали підставою для відкладення розгляду справи про внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_2 суддею Верховного Суду;

-електронної копії протоколу засідання ВРП від 21 вересня та 9 листопада 2017 року при розгляді питання щодо кандидатури ОСОБА_2 . У решті позовних вимог відмовив.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ВРПподала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм права, неповне дослідження доказів та обставин у справі, порушує питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову.

Скаргу ВРП мотивовано тим, що з урахуванням вимог пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI наказом голови ВРП від 11 серпня 2017 року № 70/0/1-17 затверджено Перелік відомостей, що становлять службову інформацію у Вищій раді правосуддя (далі - Перелік). У пункті 5 зазначеного Переліку міститься інформація, розголошення та оприлюднення якої може завдати істотної шкоди авторитету і неупередженості правосуддя. А пунктом 14 цього Переліку до службової інформації віднесено відомості та документи, що містяться у матеріалах щодо розгляду рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та внесення подань Президентові України про призначення судді.

На запит ОСОБА_1 ВРП листом від 4 червня 2020 року № 22157/0/9-20 надала обґрунтовану відповідь.

У відповіді ВРП зазначила, що за результатами розгляду рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України 21 вересня 2017 року ВРП відклала розгляд питання, а 9 листопада 2017 року ухвалила рішення № 3643/0/15-17 про внесення подання Президентові України про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Верховного Суду.

Разом із цим у відповіді ВРП зазначено, що на засіданнях ВРП від 21 вересня та 9 листопада 2017 року ОСОБА_2 надавала усні пояснення, відеотрансляцію відповідних засідань опубліковано на офіційному вебсайті ВРП.

У відповіді на запит ОСОБА_1 . ВРП вказала, що інформація, яка стосується розгляду питань про призначення суддів, обмежена через необхідність підтримання авторитету та неупередженості правосуддя, пов`язана з процесом прийняття рішення за визначеною законодавством процедурою.

У запиті порушено три питання, на які ВРП надала відповідь. Щодо матеріалів подання ОСОБА_1 у своєму запиті нічого не зазначав.

Стосовно надання протоколів засідань ВРП від 21 вересня та від 9 листопада 2017 року Рада зазначила, що Регламент ВРП передбачає чіткий перелік осіб, які вправі ознайомлюватись зі справами (матеріалами) щодо внесення подання Президентові України про призначення судді на посаду.

Положеннями Регламенту ВРП (з урахуванням змін та доповнень) передбачено, що витяг з протоколу засідання або копія технічного запису надається особі, яка має право оскаржити рішення ВРП чи її Дисциплінарної палати, за її клопотанням. Копія технічного запису надається за умови надання особою, яка має право оскаржити рішення, носія інформації.

Оскільки розгляд питання про призначення ОСОБА_2 стосується виключно прав кандидата на посаду, а відтак не може бути оскарженим ОСОБА_1 , то ВРП правомірно відмовила йому в отриманні запитуваної інформації, зокрема протоколів засідань Ради від 21 вересня та 9 листопада 2017 року.

На час розгляду справи відзиву від ОСОБА_1 не надходило.

У судовому засіданні представник ВРП підтримала вимоги апеляційної скарги з викладених у ній мотивів.

ОСОБА_1 в судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги ВРП та просив залишити без змін оскаржуване рішення суду першої інстанції.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, заслухавши пояснення учасників справи, Велика Палата Верховного Суду встановила, що ОСОБА_1 з метою донесення до суспільства інформації щодо доброчесності суддівського корпусу та органів суддівського врядування звернувся до ВРП із запитом від 28 травня 2020 року, який стосувався обставин розгляду у ВРП питання щодо внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_2 суддею Верховного Суду.

Також у цьому запиті ОСОБА_1 просив повідомити перелік дій, які вчиняла ВРП з метою перевірки обставин та отримання відповіді на питання, які 21 вересня 2017 року стали підставою для відкладення розгляду справи про внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_2 суддею Верховного Суду; надати електронні копії пояснень ОСОБА_2 та документів, які були створені самою ВРП, а також отримані відповідачем при вчиненні дій з метою перевірки обставин та отримання відповіді на питання, які 21 вересня 2017 року стали підставою для відкладення розгляду справи про внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_2 суддею Верховного Суду; надати електронну копію протоколів засідань ВРП від 21 вересня та 9 листопада 2017 року при розгляді питання щодо кандидатури ОСОБА_2 .

На зазначений запит відповідач листом від 4 червня 2020 року № 22157/0/9-20 повідомив, що ВРП діяла виключно в межах повноважень, визначених у статті 131 Конституції України, статті 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), Регламенту ВРП.

За результатами розгляду питань порядку денного засідання ВРП від 21 вересня 2017 року № 50 ВРП ухвалила відкласти вирішення питання щодо внесення подання Президентові України про призначення на посаду судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, зокрема, ОСОБА_2

9 листопада 2017 року, розглянувши рекомендацію Вищої кваліфікаційної комісії суддів Украйни, матеріали про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду та заслухавши висновок члена ВРП, відповідач ухвалив рішення № 3643/0/15-17 про внесення подання Президентові України про призначення ОСОБА_2 на посаду судді зазначеного суду.

У відповіді зазначалося, що відеотрансляцію засідань ВРП опубліковано на офіційному вебсайті (21 вересня та 9 листопада 2017 року). На відео кандидатом ОСОБА_2 надавалися усні пояснення під час розгляду питання про її призначення на посаду та доповідачем озвучувалися причини відкладення розгляду питання стосовно неї, а письмовий документ як пояснення судді ОСОБА_2 у ВРП відсутній.

Також зазначено, що відповідно до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Вищій раді правосуддя (в редакції наказу голови ВРП від 25 лютого 2019 року № 23/0/1-19) інформація, яка міститься в матеріалах щодо внесення подань Президентові України про призначення суддів на посади, визначена у ВРП як службова.

Крім того, у відповіді зазначено, що пунктом 6.7 глави 6 Регламенту ВРП визначено, що витяг з протоколу засідання або копія технічного запису надається особі, яка має право оскаржити рішення ВРП чи її Дисциплінарної палати, за її клопотанням.

Однак, не погоджуючись із відповіддю ВРП, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом про визнання протиправною відмови ВРП надати йому інформацію на запит від 28 травня 2020 року.

Надаючи оцінку доводам учасників справи, наведеним на обґрунтування їх вимог, Велика Палата Верховного Суду керується таким.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, всі дії і рішення цих суб`єктів повинні бути правомірними, тобто такими, що відповідають приписам норм права.

Засади діяльності ВРП визначаються Конституцією України, законами № 1798-VIII та 1402-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Процедурні питання здійснення нею повноважень урегульовано положеннями Регламенту ВРП.

Частиною десятою статті 131 Конституції України встановлено, що в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

Відповідно до статті 3 Закону № 1798-VIII ВРП вносить подання про призначення судді на посаду.

Згідно з нормами Закону № 1402-VIII повноваження ВРП стосовно оцінювання обставин, пов`язаних з кандидатом на посаду судді, та його особистих якостей є дискреційними та належать до її виключної компетенції як колегіального, незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні, однією з основних функцій якого є забезпечення формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів.

За частиною другою статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб -на свій вибір.

Згідно зі статтею 5 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Статтею 20 зазначеного Закону визначено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.

Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація (стаття 21 Закону № 2657-XII).

Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (стаття 5 Закону № 2939-VI).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Частиною першою статті 22 Закону№ 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит (пункт 1); інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (пункт 2).

За правилами частини першої статті 6 цього Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (частина друга статті 6 Закону № 2939-VI).

Згідно зі статтею 9 зазначеного Закону до службової відноситься інформація:

1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці (частини перша цієї статті).

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (частина друга статті 9Закону № 2939-VI).

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі (частина третя статті 9 Закону № 2939-VI).

Таким чином, нормами законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про інформацію» передбачено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

До таких випадків закон відносить, зокрема, службову інформацію.

При цьому ВРП затвердила Перелік, який було сформовано з урахуванням вимог пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VIта розміщено на офіційному вебсайті ВРП у розділі «Громадянам».

У пункті 5 Переліку визначено, що службовою є інформація, розголошення та оприлюднення якої може завдати істотної шкоди авторитету і неупередженості правосуддя. А пунктом 12 цього Переліку до службової інформації віднесено відомості та документи, що містяться у матеріалах щодо розгляду рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та внесення подань Президентові України про призначення судді.

Отже, ВРП вважає, що запитувана позивачем інформація не могла бути надана, оскільки для цього немає правових підстав.

Як було вже зазначено, на запит ОСОБА_1 від 28 травня 2020 року ВРП листом від 4 червня 2020 року № 22157/0/9-20 надала відповідь, у якій ВРП вказала, що інформація, яка стосується розгляду питань про призначення суддів, обмежена через необхідність підтримання авторитету та неупередженості правосуддя, пов`язана з процесом прийняття рішення за визначеною законодавством процедурою.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції, що у відповіді ВРП відсутній аналіз щодо застосування відповідних вимог частини другої статті 6 Закону № 2939-VI (застосування «трискладового тесту»).

Також констатує, що розпорядник інформації повинен не просто послатися на «трискладовий тест», а й обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі до такої інформації.

Водночас ВРП у відповіді на запит позивача не провела такого тесту, а обмежилась загальним висловлюванням щодо всієї запитуваної інформації.

Відповідач повинен обґрунтувати, чому саме обмеження доступу до конкретної інформації переслідує зазначену у частині другій статті 6 Закону № 2939-VI мету.

Крім того, у відповіді ВРП не висновується, у чому полягає істотна шкода задекларованому інтересу, не аргументовано наявності причинно-наслідкового зв`язку між наданням доступу до інформації та можливим настанням шкоди захищеному інтересу, а також не обґрунтовано істотності шкоди та ймовірності її настання внаслідок надання доступу до такої інформації позивачу.

Аналізуючи наведені норми права, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем не надано відповідь позивачу на запитувану інформацію з урахуванням вимог частини другої статті 6 Закону

№ 2939-VI.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, які мають значення для її вирішення, судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права та правильним застосуванням норм матеріального права.

Міркування і твердження ВРП в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315, частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне й законне рішення, апеляційну скаргу ВРП слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 250, 266, 308, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Вищої ради правосуддязалишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Т. О. Анцупова Г. Р. Крет
В. В. Британчук Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов К. М. Пільков
І. В. Григор`єва В. В. Пророк
М. І. Гриців Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік
О. С. Золотніков І. В. Ткач
Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик