Справа № 120/2791/21-а
Суддя: Дончик Віталій Володимирович
Дата ухвалення: 2021-07-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

19 липня 2021 р. Справа № 120/2791/21-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дончика Віталія Володимировича, розглянувши у письмовому провадження в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вінницької міської ради про визнання протиправними та скасування пункту рішення

в с т а н о в и в :

01.04.2021 року ОСОБА_1 звернулась в суд з адміністративним позовом до Вінницької міської ради про визнання протиправними та скасування пункту рішення.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначила, що звернулась до відповідача із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Однак, за результатом розгляду поданої заяви, Вінницька міська рада відмовила у надані такого дозволу, у зв`язку із розробленням містобудівної документації "Проект внесення змін до детального плану території кварталу обмеженого Сабарівським шосе, шосе на с.Шкуринці , проектною об`їзною дорогою".

Позивач не погоджується із таким рішення та вважає його протиправним, у зв`язку із чим звернулась з цим позовом до суду.

Ухвалою від 06.04.2021 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

16.04.2021 року на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву, у якому представник відповідача заперечує щодо задоволення позовних вимог. Зокрема вказав, що за результатами розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,10 га, з метою її безоплатної передачі у власність, Вінницькою міською радою прийнято рішення про відмову у наданні відповідного дозволу у зв`язку із розробленням містобудівної документації "Проект внесення змін до детального плану території кварталу обмеженого Сабарівським шосе, шосе на с. Шкуринці , проектною об`їзною дорогою".

На даний час, зазначений проект перебуває на стадії завершення процедури стратегічної екологічної оцінки в порядку, встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку".

У зв`язку з викладеними обставинами, представник відповідача вважає, що Вінницька міська рада не може в повній мірі розпорядитися зазначеною земельною ділянкою, оскільки достеменно не відомо які саме об`єкти інфраструктури будуть проходити через дану земельну ділянку.

Що стосується вимоги про зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, зауважив, що надання такого дозволу є дискреційними повноваженнями відповідача.

Враховуючи вищевикладене, просив у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, суд встановив наступне.

26.01.2021 року позивач звернулась до відповідача із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) з метою подальшої передачі безоплатно у власність в межах м.Вінниці (земельна ділянка межує із земельною ділянкою за кадастром номером :02:109:0020).

За результатом розгляд клопотання позивача, Вінницька міська рада на 6 сесії 8 скликання прийняла рішення №262 від 26.02.2021 року, підпунктом 23 додатку 2 до якого, відмовила позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у м.Вінниці, у зв`язку із розробленням містобудівної документації "Проект внесення змін до детального плану території кварталу обмеженого Сабарівським шосе, шосе на с. Шкуринці , проектною об`їзною дорогою".

На переконання позивача, відповідач протиправно відмовив у наданні бажаного нею дозволу, що і стало підставою для звернення з даним адміністративним позовом до суду.

Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд виходив із такого.

Відповідно до ч. 2 ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно зі ст. 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до ст. 18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований положеннями ст. 118 ЗК України.

Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз наведених приписів свідчить про те, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В той же час, відповідно до положень статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Разом з тим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду викладеними в постановах від 21.08.2019 року у справі № 826/18591/15, від 12.09.2018 року у справі №826/3163/16, від 10.10.2019 року у справі № 820/2632/17 та від 15.11.2019 року у справі № 812/1646/17 та 12.06.2020 року у справі №808/3187/17.

Відповідно до частин 10, 11 ст. 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенні в частині відмови в наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку з розробленням містобудівної документації "Проект внесення змін до детального плану території кварталу обмеженого Сабарівським шосе, шосе на с. Шкуринці , проектною об`їзною дорогою", суд насамперед зауважує, що вичерпний перелік підстав, за наявності яких громадянину може бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність передбачено у ч. 7 ст. 118 ЗК України і підстави, якими керувався відповідач відмовляючи позивачу, до них не належать.

Оцінюючи спірне рішення, суд керується нормами частини 2 статті 2 КАС України, в силу якої, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у тому числі на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Суд зазначає, що загальне формулювання "розроблення містобудівної документації" має бути розкрито у змісті рішення вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо.

Наведений висновок узгоджується із встановленими законом вимогами щодо "обґрунтованості рішення", що полягають в дослідженні суб`єктом владних повноважень усіх обставин, що є істотними у процесі його прийняття, аналізі таких обставин та їх правової оцінки. Усі мотиви якими керується суб`єкт у процесі оцінки та аналізу обставин повинні бути чітко та повно відображені у рішенні. В такий спосіб зацікавленій особі створюються гарантії того, що навіть у випадку якщо рішення прийнято не на її користь, вона зможе оскаржити його, та обґрунтувати свою незгоду із одним чи декількома аргументами які чітко зазначені в рішенні.

Висновок узгоджується із прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.

Так, у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ зазначив про особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП], заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП], заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.comS.r.l. проти Молдови", заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі", заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року).

На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).

Виходячи із обставин встановлених у цій справі, відповідач принципу належного урядування як і вимог закону про повне обґрунтування власного рішення не дотримався. Зокрема оскаржуване рішення обґрунтоване лише посиланням на розроблення містобудівної документації та не містить повного аналізу обставин, з`ясування яких є необхідним і важливим при розгляді питання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою. Такі недоліки у діяльності відповідача перешкоджають позивачу у реалізації права на обґрунтування своєї незгоди із усіма аргументами відповідача та ефективне і швидке оскарження рішення.

За таких обставин суд позбавлений можливості надати оцінку чи виконані всі умови, визначені нормами Земельного кодексу України для прийняття рішення про надання позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Доводи представника відповідача про неможливість достеменно встановити, які саме об`єкти інфраструктури будуть проходити через дану земельну ділянку, суд вважає безпідставними, оскільки, як зазначено вище, відповідна документація перебуває на стадії розроблення, а тому твердження про невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є передчасними.

Враховуючи, що підпункт 23 додатку 2 до рішення 6 сесії 8 скликання Вінницької міської ради №262 від 26.02.2021 року не містить обґрунтування законодавчо визначених підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), таке рішення є протиправним та підлягає скасуванню, а позов у цій частині позовних вимог задоволенню.

Щодо вимоги позивача зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), суд зазначає наступне.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Виходячи із обставин цієї справи, суд враховує, що оскаржуване позивачем рішення не містить повного аналізу обставин, з`ясування яких є необхідним і важливим при розгляді питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Такі недоліки у діяльності відповідача, окрім того, що вказують на протиправність рішення, перешкоджають суду надати оцінку дотриманню усіх передбачених нормами статті 118 Земельного кодексу України умов для прийняття рішення про надання дозволу.

При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх визначених Законом підстав у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки. А прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх умов необхідних для видачі дозволу, призведе до втручання в дискреційні повноваження.

Відповідно до абзацу 2 частини 4 статті 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За таких обставин суд вважає, що позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню у спосіб зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Відповідно до положень статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачем, суд дійшов висновку, що з наведених у позовній заяві мотивів і підстав, позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд вказує, що відповідно до частини третьої статті 139 КАС України, при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -

в и р і ш и в :

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати підпункт 23 додатку 2 до рішення 6 сесії 8 скликання Вінницької міської ради №262 від 26.02.2021 року.

Зобов`язати Вінницьку міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 26.01.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у м. Вінниці, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати зі сплати судового збору в сумі 605,33 грн. (шістсот п`ять гривень тридцять три копійки) за рахунок місцевого бюджету Вінницької міської ради (вул. Соборна, 59, м. Вінниця, код ЄДРОПУ 25512617).

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 );

Відповідач: Вінницька міська рада (вул. Соборна, 59, м. Вінниця, код ЄДРОПУ 25512617).

Суддя Дончик Віталій Володимирович