Справа № 460/6199/20
Суддя: Шавель Руслан Миронович
Дата ухвалення: 2021-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2021 рокуЛьвівСправа № 460/6199/20 пров. № А/857/9960/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Шавеля Р.М.,

суддів Улицького В.З. та Кузьмича С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.03.2021р. в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання укласти контракт і видати наказ про призначення на посаду за результатами проведеного конкурсу (суддя суду І інстанції: Комшелюк Т.О., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 10.03.2021р., м.Рівне; дата складання повного тексту рішення суду І інстанції: не зазначена),-

В С Т А Н О В И В:

21.08.2020р. позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень відповідача Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля), як правонаступника Міністерства енергетики та захисту довкілля України, яка полягає у невиконанні вимог п.4 розділу VI Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р., а саме: не укладено з переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, ОСОБА_1 , на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проходження спеціальної перевірки, трудового договору (контракту) строком на п`ять років та невидачі наказу про його призначення на посаду директора ОСОБА_2 природного парку; зобов`язати суб`єкта владних повноважень відповідача Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України виконати вимоги п.4 Розділу VI Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р., укласти з переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду ОСОБА_1 трудовий договір (контракт) строком на п`ять років та видати наказ про його призначення на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку (Т.1, а.с.1-7).

Розгляд справи здійснений судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) (Т.1 а.с.49-52).

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10.03.2021р. позов задоволено; визнано протиправною бездіяльність відповідача Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, яка полягає в неукладенні з ОСОБА_1 трудового договору (контракту) та невидачі наказу про його призначення на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку за результатами проведеного конкурсу, оголошеного наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 261 від 18.07.2019р., у відповідності до п.4 розділу VI Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р.; зобов`язано Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України укласти з ОСОБА_1 трудовий договір (контракт) та видати наказ про його призначення на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку за результатами проведеного конкурсу, оголошеного наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 261 від 18.07.2019р., у відповідності до п.4 розділу VI Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р.; стягнуто на користь позивача судовий збір у розмірі 840 грн. 80 коп. за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Т.2, а.с.69-78).

Не погодившись з винесеним судовим рішенням, його оскаржив відповідач Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, який покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що в своїй сукупності призвело до невірного вирішення спору, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити (Т.2, а.с.91-102).

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми ст.104 Цивільного кодексу /ЦК/ України, п.3 постанови Кабінету Міністрів /КМ/ України № 425 від 27.05.2020р. «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затв. постановою КМ України № 1074 від 20.10.2011р., Порядок проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р., що стало наслідком помилкового висновку про вчинення бездіяльності Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, як правонаступника Міністерства енергетики та захисту довкілля України, щодо непризначення позивача на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку.

Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України є правонаступником прав, обов`язків та майна Міністерства енергетики та захисту довкілля України у відповідних сферах.

Відповідач є новоутвореним міністерством, однак такий не відноситься до розпорядників інформації та документів, створених до 19.06.2020р.

Пунктом 4 розділу VI Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р., визначено, що не пізніше ніж на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проведення спеціальної перевірки державний секретар Мінприроди укладає із переможцем конкурсу трудовий договір (контракт) строком на п`ять років та видає наказ про призначення на посаду керівника відповідної Установи ПЗФ.

Отже, днем вчинення дій щодо призначення позивача на посаду є 03.09.2019р., а порушення права останнього бути призначеним директором ОСОБА_2 національного природного парку починається з 04.09.2019р.

Працюючи з 25.06.2019р. на посаді в.о. директора ОСОБА_2 національного природного парку до призначення в установленому порядку директора зазначеної установи, позивач мав доступ до інформації, вказаної на сайті міністерства та був обізнаний з процедурою проходження конкурсу й розумів, що його право бути призначеним на посаду директора вказаного парку порушено Міністерством енергетики та захисту довкілля України ще у вересні 2019 року.

Однак ОСОБА_1 , знаючи про порушення його прав та інтересів зі сторони Міністерства енергетики та захисту довкілля України, не звертався з позовом до суду; натомість через одинадцять місяців з моменту, коли йому стало відомо про порушення права бути призначеним на посаду директора парку, звернувся з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

Водночас, зобов`язуючи відповідача до виконання вимог п.4 розділу VI вищевказаного Порядку судом першої інстанції не досліджено та не надано належної оцінки тій обставині, що згаданий наказ Мінприроди втратив чинність на підставі наказу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України № 309 від 26.11.2020р.

Призначення керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міндовкілля врегульовано Порядком проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затв. постановою КМ України № 777 від 03.09.2008р., відтак застосування Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р., є неактуальним.

Позивачем ОСОБА_1 скеровано до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, в якій останній вважає її необґрунтованою і такою, що не підлягає до задоволення. Наголошує на тому, що суд першої інстанції правильно застосував норми діючого законодавства та ухвалив законне і справедливе судове рішення (Т.2, а.с.122-141).

Апеляційний розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження за правилами ст.311 КАС України без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами.

Водночас, колегія суддів не убачає підстав для задоволення клопотання апелянта про розгляд справи в присутності сторін, оскільки відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Апелянтом подану апеляційну скаргу, в якій детально та послідовно обґрунтовано свою правову позицію по справі; наведена справа підпадає під категорію справ, визначених у п.3 ч.1 ст.311 КАС України; саму справу можливо вирішити на підставі наявних у ній доказів.

Звідси, правових підстав для висновку про те, що справу необхідно розглядати в судовому засіданні, колегія суддів не убачає.

Окрім цього, Європейський суд з прав людини визнав явно необґрунтованим і тому неприйнятним звернення у справі «Varela Assalino contre le Portugal» (пункт 28, № 64336/01) щодо гарантій публічного судового розгляду. У цій справі заявник просив розглянути його справу в судовому засіданні, однак характер спору не вимагав проведення публічного розгляду. Фактичні обставини справи вже були встановлені, а скарги стосувалися питань права. Європейський суд вказав на те, що відмову у проведенні публічного розгляду не можна вважати необґрунтованою, оскільки під час провадження у справі не виникло ніяких питань, які не можна було вирішити шляхом дослідження письмових доказів.

У випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, то розгляд письмових заяв, на думку Європейського суду, є доцільнішим, ніж усні слухання; розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім.

Як достовірно встановлено судом першої інстанції, наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 290-О від 25.06.2019р. позивача ОСОБА_1 призначено з 25.06.2019р. виконуючим обов`язки директора ОСОБА_2 національного природного парку до призначення в установленому порядку директора зазначеної установи (Т.1, а.с.18).

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 261 від 18.07.2019р. оголошено конкурс на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Мінприроди, у тому числі, на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку.

Згідно відомостей з офіційного веб-сайту Мінприроди 22.08.2019р. Конкурсною комісією Мінприроди відповідно до Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р., проведено заключний етап конкурсного відбору претендентів на посади керівників установ природно-заповідного фонду, оголошеного наказом Мінприроди № 261 від 18.07.2019р. (Т.1, а.с.13-14).

За результати проведеної співбесіди Конкурсною комісією Мінприроди визначено переможцем конкурсу на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку ОСОБА_1 (Т.1, а.с.15; Т.2, а.с.130-136).

29.08.2019р. Зарічненська районна державна адміністрація Рівненської обл. скерувала на адресу Міністерства екології та природних ресурсів України належно оформлену картку погодження щодо призначення на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку ОСОБА_1 , як переможця конкурсу (Т.1, а.с.16, 17).

Оскільки Міністром енергетики та захисту довкілля не було видано наказу про призначення на посаду ОСОБА_1 , директор Департаменту заповідної справи звернувся до заступника Міністра В.Головатенка із службовою запискою № 14.І-ВН/252-20 від 28.02.2020р. щодо укладення контракту з переможцями конкурсу на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, зокрема, з ОСОБА_1 на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку (Т.1, а.с.19-20).

Будь-якого реагування на зазначену службову записку не відбулося, а ОСОБА_1 не призначено на посаду.

В подальшому директор Департаменту заповідної справи 10.04.2020р. звернувся із службовою запискою № 14.1-ВИ 424-20 до Департаменту роботи з персоналом (Т.1, а.с.21-22), та 14.04.2020р. - із службовою запискою № 14.1-ВН/434-20 до в.о.Міністра енергетики та захисту довкілля України щодо укладання контракту з переможцями конкурсу на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, у тому числі безпосередньо з ОСОБА_1 - переможцем конкурсу на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку (Т.1, а.с.23-24).

Контракт з ОСОБА_1 , як переможцем конкурсу на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку, на час звернення до суду та на час розгляду справи не укладений.

Також будь-якої відмови у призначенні на посаду чи заперечення проти такого призначення не надано.

Приймаючи рішення по справі та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що конкурс на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Мінприроди, зокрема, на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку, проводився Міністерством екології та природних ресурсів України, яке в подальшому перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України, в свою чергу останнє перейменоване в Міністерство енергетики України та утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

За таких обставин відповідач Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів, як правонаступник прав, обов`язків та майна у відповідній сфері, набув прав та обов`язків щодо вирішення питання призначення на вакантні посади керівників установ природно-заповідного фонду за наслідками проведеного конкурсу Міністерством екології та природних ресурсів України.

Отже, на Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України покладено обов`язок вчинити дії щодо призначення позивача на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку, як переможця конкурсу, проведеного згідно Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до вірних та обґрунтованих висновків про відсутність правових підстав для задоволення заявленого позову, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Механізм проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду (далі - Установи ПЗФ), що належать до сфери управління Мінприроди, визначений Порядком проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р. (в редакції на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п.п.1, 2 розділу ІІ цього Порядку підставою для проведення конкурсу є: 1) утворення нової Установи ПЗФ; 2) наявність вакантної посади керівника Установи ПЗФ; 3) закінчення строку дії трудового договору (контракту) з керівником Установи ПЗФ; 4) дострокове припинення (розірвання) трудового договору (контракту) з керівником Установи ПЗФ. Рішення щодо оголошення конкурсу приймає Міністр екології та природних ресурсів України.

Згідно із п.п.2, 3 розділу І зазначеного Порядку керівником Установи ПЗФ може бути особа, яка має вищу екологічну, біологічну або географічну освіту, стаж роботи за професіями керівників нижчого рівня не менше трьох років та володіє державною мовою.

Призначення керівника Установи ПЗФ здійснюється за результатами конкурсу, який відбувається у три етапи, що проводиться відповідно до цього Порядку, а також після здійснення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком відповідно до Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затв. постановою КМ України № 171 від 25.03.2015р. (із змінами) (далі - спеціальна перевірка), шляхом укладення трудового договору (контракту) відповідно до вимог законодавства України про працю.

Відповідно до п.п.1-5 розділу VІ вказаного Порядку за результатами проведення конкурсу голова Конкурсної комісії надає інформацію про рішення Конкурсної комісії щодо переможця конкурсу державному секретарю Мінприроди з метою його призначення на посаду.

Переможець конкурсу призначається на посаду керівника Установи ПЗФ за результатами спеціальної перевірки. Організація проведення спеціальної перевірки покладається на структурний підрозділ апарату Мінприроди з питань роботи з персоналом, якщо ці функції не покладені на інші підрозділи Мінприроди.

Після проведення конкурсу кандидатура переможця погоджується з відповідною місцевою державною адміністрацією відповідно до Порядку погодження з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами місцевих державних адміністрацій призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2013 року № 818.

Не пізніше ніж на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проведення спеціальної перевірки державний секретар Мінприроди укладає із переможцем конкурсу трудовий договір (контракт) строком на п`ять років та видає наказ про призначення на посаду керівника відповідної Установи ПЗФ.

Після закінчення дії трудового договору (контракту) проводиться новий конкурс.

Постановою КМ України № 829 від 02.09.2019р. «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Міністерство екології та природних ресурсів перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України.

Відповідно до п.1.4 Положення про Нобельський національний природний парк, затв. наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України № 353 від 23.10.2019р., Нобельський національний природний парк /НПП/ віднесено до сфери управління Міністерства енергетики та захисту довкілля.

Законом України № 117-ІХ від 19.09.2019р. «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», який набрав чинності 25.09.2019р., внесено зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема, частину другу статті 8 доповнено пп.12-1, відповідно до якого Міністр, як керівник міністерства призначає на посаду та звільняє з посади керівників підприємств установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Пунктом 5 розділу II Прикінцевих та перехідних положень зазначеного Закону доручено Кабінету Міністрів України у двомісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити прийняття міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади нормативно- правових актів, що випливають із цього Закону; забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

На час звернення позивача до суду 21.08.2020р. норми Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р., не були приведені у відповідність з положеннями Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», та був чинним в редакції, що діяла на час визначення 22.08.2019р. ОСОБА_1 переможцем конкурсу на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку, зокрема, в частині укладення із переможцем конкурсу трудового договору (контракту) та видання наказу на призначення на посаду керівника установи природно-заповідного фонду.

З наведених причин доводи апеляційної скарги щодо застосування до спірних правовідносин Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затв. постановою КМ України № 777 від 03.09.2008р., є необґрунтованими.

З матеріалів справи слідує, що порушення трудових прав позивача відбулося саме через бездіяльність Міністра екології та природних ресурсів України та Міністра енергетики та захисту довкілля, яка полягає у неукладенні з переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, ОСОБА_1 , трудового договору (контракту) строком на п`ять років та невидачі наказу про його призначення на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку.

До виключної компетенції відповідача належить питання укладення трудового договору (контракту) з переможцем конкурсу на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку та видання відповідного наказу.

Проте, у зв`язку з численними реорганізаціями відомчого міністерства, трудові права позивача не були реалізовані з незалежних від нього причин.

Як слідує з матеріалів справи, Зарічненська районна державна адміністрація Рівненської обл. листом № 2117/01-23/19 від 29.08.2019р. скерувала на адресу Міністерства екології та природних ресурсів України Картку погодження щодо призначення на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку ОСОБА_1 як переможця конкурсу.

З огляду на зазначене, позивач мав законні сподівання на дотримання та виконання суб`єктом владних повноважень Порядку проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, затв наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 123 від 17.04.2018р.

Разом з тим, Міністерство екології та природних ресурсів, Міністерство енергетики та захисту довкілля України, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України відмови у призначенні на посаду позивача чи заперечення проти такого призначення не надавали.

Зі сторони Міністерства енергетики та захисту довкілля України належного реагування на службові записки директора Департаменту заповідної справи щодо пропозиції укладання трудових договорів строком на п`ять років з переможцями конкурсу, зокрема, з ОСОБА_1 , не було.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги щодо відсутності звернення позивача з позовом до Міністерства енергетики та захисту довкілля, а наявне звернення із позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України мало місце через одинадцять місяців, оскільки позивач вчиняв усі залежні від нього дії, передбачені чинним законодавством, спрямовані на реалізацію його права бути призначеним на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку, як переможця конкурсу на відповідну посаду.

Щодо вимог апелянта про те, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України є новоутвореним міністерством та не є розпорядником інформації та документів, створених до 19.06.2020р., колегія суддів зазначає таке.

Постановою КМ України № 829 від 02.09.2019р. «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» Міністерство екології та природних ресурсів перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України.

В подальшому, постановою КМ України № 425 від 27.05.2020р. «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» Міністерство енергетики та захисту довкілля України перейменовано на Міністерство енергетики України та утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

Згідно з витягом з ЄДРПОУ 19.06.2020р. здійснено державну реєстрацію Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, номер запису 004267.

З огляду на те, що конкурс на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Мінприроди, зокрема, на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку, проводився Міністерством екології та природних ресурсів України, яке в подальшому перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України, що в свою чергу перейменоване в Міністерство енергетики України та утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, саме відповідач Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів, як правонаступник прав, обов`язків та майна у відповідній сфері, набув прав та обов`язків щодо вирішення питання про призначення на вакантні посади керівників установ природно-заповідного фонду за наслідками проведеного конкурсу Міністерством екології та природних ресурсів України.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення, дії, бездіяльність державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Таким чином, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повну або часткову передачу (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама по собі має бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок: ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанції (окрім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити у судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суду слід залучити до участі у справі їх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач судом залучається інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, коли відбувається публічне правонаступництво, вирішальним є встановлення факту переходу повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) від одного суб`єкта владних повноважень до іншого, а не факту державної реєстрації припинення суб`єкта владних повноважень як юридичної особи, який вибув із відповідних публічних правовідносин.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 13.03.2019р. у справі № 524/4478/17, від 20.02.2019р. у справі № 826/16659/15, від 12.06.2018р. у справі № 2а-23895/09/1270, від 10.09.2020р. у справі № 420/5772/18.

Оцінюючи в сукупності вищевикладене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України є правонаступником Міністерства екології та природних ресурсів України й Міністерства енергетики та захисту довкілля України у сфері вирішення питання про призначення на вакантні посади керівників установ природно-заповідного фонду за наслідками проведених конкурсів.

Доводи відповідача щодо відсутності будь-яких правовідносин з позивачем є помилковими, оскільки позивач з 25.06.2019р. згідно наказу Міністерства екології та природних ресурсів України № 290-0 призначений виконуючим обов`язки директора ОСОБА_2 національного природного парку до призначення в установленому порядку директора зазначеної установи і наразі працює на цій посаді.

Водночас, 28.08.2019р. позивач звернувся із письмовою заявою про його призначення на посаду директора ОСОБА_2 національного природного парку, як переможця конкурсу, що також є беззаперечним доказом продовження конкурсних правовідносин, результатом яких є працевлаштування переможця конкурсу.

Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов`язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов`язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011р. № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч.1, 2 ст.55 Конституції України, ст.ст.2, 6 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004р. № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Верховний Суд України в постанові від 15.12.2015р. (справа № 800/206/15) вказав на те, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Виходячи з принципу «належного урядування», державні органи зобов`язати діяти вчасно та в належний спосіб.

Так, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler V. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v.Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania)), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler V. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, interalia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. The Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. The Czech Republic), пункту 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67).

Європейський суд з прав людини у справі «Дайн проти Міністерства внутрішніх справ» (Yvonne Van Duyn v. Home Office від 04.12.1974) висловив правову позицію, за якою принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов`язана з іншим принципом - відповідальності держави. При цьому, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію, ця держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо відступлять від такої політики чи поведінки, зокрема, щодо фізичних осіб без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці чи поведінці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у фізичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.

Отже бездіяльність держави в особі відповідача призвела до порушення прав та законних інтересів позивача, що не може бути виправдана за будь-яких обставин.

Оскільки із позивачем не укладено трудового договору (контракту) на посаді директора ОСОБА_2 природного парку та не видано наказу про його призначення на цю посаду, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов`язання Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України вчинити дії щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора Нобелького національного природного парку, як переможця конкурсу, проведеного згідно Порядку № 123 від 17.04.2018р.

Оцінюючи наведені сторонами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи позивача, наведені в позовній заяві, заперечення відповідача, висвітлені у відзиві на позов, були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Інші зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права, порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої інстанції у справі, якими вимоги позивача задоволені у визначений спосіб.

Із урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що заявлений позов є підставним та обґрунтованим, а тому підлягає до задоволення, з вищевикладених мотивів.

В порядку ст.139 КАС України понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги належить покласти на апелянта Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування останнього колегія суддів не вбачає.

Керуючись ст.139, ч.4 ст.229, ст.311, п.1 ч.1 ст.315, ст.316, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.03.2021р. в адміністративній справі № 460/6199/20 залишити без задоволення, а вказані рішення суду без змін.

Понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покласти на апелянта Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена у касаційному порядку у випадках, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді В. З. Улицький
С. М. Кузьмич
Дата складення повного тексту судового рішення: 14.07.2021р.