Справа № 1.380.2019.004556
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2021-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2021 року

м. Київ

справа №1.380.2019.004556

провадження №К/9901/14758/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Гірськолижний комплекс «Волосянка»

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2020 року (головуючий суддя О. М. Довгополов, судді Л. Я. Гудим, В. В. Святецький)

у справі № 1.380.2019.004556

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гірськолижний комплекс «Волосянка»

до Сколівської районної державної адміністрації Львівської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1

за участі ОСОБА_2

про визнання протиправним і скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Гірськолижний комплекс «Волосянка» звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Сколівської районної державної адміністрації Львівської області, в якому просило:

1) визнати протиправним і скасувати розпорядження відповідача від 12 серпня 2019 року №178 про відмову у затвердженні детальних планів території;

2) зобов`язати відповідача затвердити:

- містобудівну документацію «Детальний план території земельної ділянки для обслуговування існуючих нежитлових будівель, а саме: очисних споруд бази відпочинку « Захар Беркут » на території Волосянківської сільської ради (за межами населеного пункту) Сколівського району Львівської області»;

- містобудівну документацію «Детальний план території земельної ділянки для обслуговування існуючих нежитлових будівель, а саме кафе на 48 місць, громадських вбиралень, очисних споруд, резервуарів та витягів буксирних, які належать ТзОВ «Гірськолижний комплекс «Волосянка» відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (індексний номер 92272508 від 19.07.2017 року) в урочищі «Високий Верх» за межами с. Волосянка та за межами с. В. Рожанка на території Славської селищної ради Сколівського району Львівської області»;

- містобудівну документацію «Детальний план території земельної ділянки для обслуговування існуючого нерухомого майна, а саме пасажирської канатно-крісельної дороги, яка належить ТзОВ «Гірськолижний комплекс «Волосянка» відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав власності (індексний номер 11888267 від 30.10.2013 року), на гору «Зворець» за межами с. Волосянка на території Славської селищної ради Сколівського району Львівської області».

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2020 року позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірськолижний комплекс "Волосянка" задоволено.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2020 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2020 року скасовано, і ухвалено нове судове рішення, яким відмовлено Товариству з обмеженою відповідальністю «Гірськолижний комплекс «Волосянка» у позові.

4. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції й залишити в силі рішення суду першої інстанції про задоволення його позову.

5. Від Сколівської районної державної адміністрації Львівської області, ОСОБА_1 і ОСОБА_2 (який був заявником апеляційної скарги) надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

6. 30 квітня 2021 року, 29 червня 2021 року від позивача надходили додаткові пояснення до касаційної скарги.

7. У судове засідання 14 липня 2021 року учасники справи не з`явилися. Від позивача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

8. Колегія суддів не вбачає підстав для відкладення розгляду справи, оскільки думка позивача викладена письмово та заслуховувалася Верховним Судом у попередніх судових засіданнях. У зв`язку з цим, у судовому засіданні 14 липня 2021 року, Суд перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження.

9. Від Стрийської районної державної адміністрації надійшло клопотання про заміну відповідача у справі Сколівської районної державної адміністрації Львівської області його правонаступником - Стрийською районною державною адміністрацією Львівської області.

10. Позивач письмово заперечував проти заміни відповідача, мотивуючи це тим, що частина Сколівського району Львівської області відійшла до новоствореного Дрогобицького району.

11. Колегія суддів враховує, що відповідно до додатку №1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2020 року № 1635-р «Про реорганізацію та утворення районних державних адміністрацій» Сколівська районна державна адміністрація увійшла до складу Стрийської районної державної адміністрації, між тим частина Сколівського району Львівської області відійшла до новоствореного Дрогобицького району.

12. З огляду на те, що з наданих документів не підтверджено, що на території, щодо яких позивачем розроблялися детальні плани, поширюються повноваження саме Стрийської районної адміністрації, а не Дрогобицької, Верховний Суд не вбачає підстав для заміни відповідача у цій справі.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Сколівська районна державна адміністрація Львівської області прийняла розпорядження від 14 липня 2017 року № 232 «Про розроблення детального плану території земельної ділянки для обслуговування існуючих нежитлових будівель ТзОВ «ГК «Волосянка» та № 231 «Про розроблення детального плану території земельної ділянки для обслуговування нежитлових будівель ТзОВ «Гірськолижний комплекс «Волосянка» (в яке 18 червня 2018 року було внесено зміни).

14. 17 серпня 2018 року Сколівська районна державна адміністрація Львівської області прийняла розпорядження № 215 «Про розроблення детального плану території земельної ділянки для обслуговування канатно-крісельної дороги ТзОВ «ГК «Волосянка».

15. На виконання вказаних розпоряджень було розроблено: містобудівну документацію «Детальний план території земельної ділянки для обслуговування існуючих нежитлових будівель, а саме очисних споруд бази відпочинку « Захар Беркут » на території Волосянківської сільської ради (за межами населеного пункту) Сколівського району Львівської області»; містобудівну документацію «Детальний план території земельної ділянки для обслуговування існуючих нежитлових будівель, а саме кафе на 48 місць, громадських вбиралень, очисних споруд, резервуарів та витягів буксирних, які належать ТзОВ «ГК «Волосянка» відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (індексний номер 92272508 від 19 липня 2017 року) в урочищі «Високий Верх» за межами с.Волосянка та за межами с. В.Рожанка на території Славської селищної ради Сколівського району Львівської області»; містобудівну документацію «Детальний план території земельної ділянки для обслуговування нерухомого майна, а саме пасажирської канатно-крісельної дороги, яка належить ТзОВ «ГК «Волосянка»« відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав власності (індексний номер 11888267 від 30 жовтня 2013 року), на гору «Зворець» за межами с. Волосянка на території Славської селищної ради Сколівського району Львівської області.

16. 19 жовтня 2018 року після розроблення описаної містобудівної документації « Гірськолижний комплекс «Волосянка » звернувся до Сколівської районної державної адміністрації Львівської області з письмовим клопотанням про їх затвердження.

17. У зв`язку із незатвердженням відповідачем вказаної документації у лютому 2019 року ТзОВ «Гірськолижний комплекс «Волосянка» звернулося з позовом до суду про оскарження такої бездіяльності та зобов`язання затвердити документацію.

18. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09 липня 2019 року у справі № 1.380.2019.000607 позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Гірськолижний комплекс «Волосянка» було задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Сколівської районної державної адміністрації Львівської області щодо незатвердження зазначеної вище містобудівної документації та зобов`язано відповідача вирішити питання про її затвердження у встановлений Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» строк.

19. На виконання вказаного рішення суду Сколівська районна державна адміністрація Львівської області прийняла розпорядження від 12 серпня 2019 року № 178 «Про відмову у затвердженні детальних планів території».

20. Під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій відповідач наголосив, що причиною відмови у затвердженні детальних планів територій є інформація, яка надійшла на адресу Сколівської районної державної адміністрації про наявність пропозицій та зауважень від громадськості. Також зазначає, що станом на день видачі розпорядження від 12 серпня 2019 року № 178, протокол про затвердження рішення погоджувальної комісії Славської селищної ради за результатами розгляду пропозицій громадськості був відсутній, що вказує на те, що процедура розгляду пропозицій громадськості не була закінчена. Оскаржуване розпорядження, реалізоване на виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 липня 2019 року у справі №1.380.2019.000607, прийнято з додержанням законності, п. 1.4. Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року №290 (далі - Порядок №290), п. 17 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, ч. 8 ст. 19, ч.ч. 1, 2 ст. 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

21. Незгода позивача з відмовою у затвердженні детальних планів території стала підставою для звернення до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

22. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що відповідачем було безпідставно відмовлено у затвердженні детальних планів території шляхом винесення оскаржуваного розпорядження. При цьому, оскільки усі спірні питання, які виникали на етапі громадських обговорень детальних планів території були вирішенні ще до моменту створення погоджувальної комісії, а комісія двічі не могла прийняти рішення через відсутність кворуму, Сколівська районна державна адміністрація як замовник розроблення детальних планів, у відповідності до абз. 7 ч. 7 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» мала усі підстави для прийняття остаточного рішення щодо затвердження містобудівної документації.

23. З приводу необхідності розроблення стратегічної екологічної оцінки детальних планів суд першої інстанції виходив з того, що Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку» набрав чинності 12 квітня 2018 року, введений в дію 12 жовтня 2018 року. Оскільки розробка детальних планів територій була завершена до 24 вересня 2018 року, тобто до введення в дію вищевказаного закону, суд погодився з доводами позивача щодо відсутності у нього обов`язку щодо стратегічної оцінки детальних планів територій у відповідності до положень Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

24. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, виходив з того, що пропозиції громадськості розглядаються спільно розробником і замовником проекту містобудівної документації, які повинні прийняти спільне угоджене рішення про їх врахування або відмову у врахуванні. Однак учасники справи не надали доказів оприлюднення на офіційному веб-сайті Славської селищної ради протоколів громадських слухань та результатів розгляду пропозицій громадськості.

25. Щодо доводів відповідача про відсутність стратегічної екологічної оцінки спірних детальних планів території колегія суддів зазначила, що спірні проекти детальних планів території були подані на затвердження до Сколівської районної державної адміністрації Львівської області 19 жовтня 2018 року, тобто після введення в дію Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

26. Апеляційний адміністративний суд врахував те, що проект спірних детальних планів території був розроблений на територію, яка включила в себе частину земельних ділянок сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 27 га, розташованих на території колишньої Волосянківської сільської ради (за межами населених пунктів) Сколівського району Львівської області, які були передані з державної у комунальну власність Славській селищній раді. Розпорядження землями комунальної власності, планування територій на таких землях, зокрема, затвердження детальних планів території належить до повноважень відповідної місцевої ради, при цьому, навіть у тому разі, коли така територія розташовується за межами населеного пункту.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

27. Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

28. У касаційній скарзі заявник вказував на те, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, оскільки додаткові пояснення та долучені разом з ними до матеріалів справи копія акту приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення з державної у комунальну власність від 27 серпня 2018 року та копія додатку № 1 до згаданого акту у порушення ч. 9 ст. 79 КАС України не було надіслано та/або надано іншим учасникам справи, зокрема позивачу.

29. На думку скаржника, оскаржувана постанова була винесена з грубим порушенням судом норм матеріального права, зокрема абз. 7 ч. 7 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» згідно з яким - у разі неможливості врегулювати спірні питання між сторонами погоджувальною комісією остаточне рішення приймає замовник містобудівної документації.

30. Скаржник, з посиланням на практику Верховного Суду, викладену у постанові від 13 квітня 2020 року у справі № 160/2852/19, стверджує, що розробка проектів детальних планів територій була завершена до 24 вересня 2018 року, тому вимоги щодо стратегічної екологічної оцінки в порядку, встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку" не поширюються на детальні плани території, затвердження яких є предметом цього спору.

31. У відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 і Сколівська районна державна адміністрація погоджуються з висновками суду апеляційної інстанції, вважають, що позивачем не доведено підстав для касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції.

32. Відповідач також зазначає про відсутність у суду касаційної інстанції можливості вирішувати питання про допустимість доказів, про відсутність підстав для скасування постанови суду апеляційної інстанції на підставі ст. 353 КАС України

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

34. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).

35. Згідно із ст. 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

36. Частиною 1 ст. 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

37. Статтею 19 цього Закону визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

38. За приписами ч. 8 ст. 19 Закону №3038-VI детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

39. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.

40. Згідно із п. 4.8 Порядку №290, детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

41. У п. 4.12 Порядку №290 передбачено, що детальний план території, яка розташована в межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, а за відсутності затвердженого в установленому порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою протягом 30 днів з дня його подання.

42. У межах встановлених судами попередніх інстанцій обставин та доводів касаційної скарги у касаційному порядку необхідно вирішити такі правові питання:

(а) який орган має повноваження на затвердження означених детальних планів території;

(б) чи було дотримано вимоги законодавства щодо врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації;

(в) чи вимагалося проведення стратегічної екологічної оцінки означених детальних планів території.

(а) щодо органу, який має повноваження на затвердження детальних планів території на момент виникнення спірних відносин

43. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у Сколівської районної державної адміністрації Львівської області повноважень затверджувати спірні детальні плани територій у зв`язку з тим, що проект спірних детальних планів території був розроблений на територію, яка включила в себе частину земельних ділянок орієнтовною площею 27 га, розташованих на території колишньої Волосянківської сільської ради (за межами населених пунктів) Сколівського району Львівської області, які були передані з державної у комунальну власність Славській селищній раді.

44. Суд апеляційної інстанції встановив, що у спірні плани було включено земельні ділянки комунальної власності Славської селищної ради, які їй було передано з державної власності на підставі додатку № 1 до акту приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення з державної у комунальну власність за наступними кадастровими номерами: :04:000:1687, :04:000:1502, :04:000:1005, :04:000:1004, :04:000:1002, :04:000:1006, 624580800:04:000:1518, :04:000:1520.

45. Вказані обставини встановлені судом апеляційної інстанції, до суду першої інстанції відповідні докази не надавалися.

46. Крім того судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні проекти детальних планів території розроблялись на підставі розпоряджень Сколівської районної державної адміністрації Львівської області від 14 липня 2017 року № 232 та № 231 і від 17 серпня 2018 року № 215, тобто до передачі зазначених вище земель до комунальної власності згідно з актом приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення з державної у комунальну власність від 27 серпня 2018 року.

47. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що розпорядження землями комунальної власності, планування територій на таких землях, зокрема, затвердження детальних планів території належить до повноважень відповідної місцевої ради, навіть у тому разі, коли така територія розташовується за межами населеного пункту. Зважаючи на те, що земельні ділянки належать до земель комунальної власності Славської об`єднаної територіальної громади, саме Славська селищна рада має повноваження затверджувати спірні детальні плани територій.

48. Верховний Суд не погоджується з такими висновками апеляційного адміністративного суду. Для з`ясування повноважень щодо затвердження детального плану територій треба керуватися положеннями ч.8 ст. 19 Закону №3038-VI (у редакції, чинній на момент спірних правовідносин), яка розмежовує повноваження затверджувати детальний план території за критерієм знаходження території у межах населеного пункту або поза його межами.

49. Посилання на норми земельного законодавства у контексті того, що розпоряджатися землями комунальної власності має орган місцевого самоврядування, а не районна державна адміністрація, є помилковим з огляду на те, що до території, щодо якої розробляються детальні плани територій, можуть входити землі приватної, комунальної і державної власності.

Затвердження детального плану території не є розпорядженням земельною ділянкою, оскільки детальний план території є формою державного планування забудови території, управлінською діяльністю і не має на меті зміну власника.

При цьому чинне на момент спірних правовідносин містобудівне законодавство визначало суб`єкта затвердження детальних планів територій безвідносно до того, хто є власником земельної ділянки.

Тому Суд звертає увагу на помилковий підхід апеляційного адміністративного суду щодо не розмежування земельних та містобудівних правовідносин.

50. З урахуванням викладеного, до спірних правовідносин необхідно застосовувати відповідну редакцію ч. 8 ст. 19 Закону №3038-VI, яка є спеціальною у цих правовідносинах, про затвердження детального плану території за межами населеного пункту.

51. Отже, висновки суду апеляційної інстанції про відсутність у Сколівської районної державної адміністрації Львівської області повноважень затверджувати спірні детальні плани територій є необґрунтованими.

(б) щодо врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації

52. Відповідно до ст. 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

53. Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій врегульовано Порядком №555.

54. Зі змісту ч. 8 ст. 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.15 Порядку № 555 вбачається, що у разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

55. Тобто, врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку, у органу місцевого самоврядування відсутній обов`язок їх розгляду та, відповідно, врахування.

При цьому, обов`язок органу місцевого самоврядування щодо узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію прямо визначено законодавством.

56. Змістом ч. 8 ст. 21 Закону № 3038-VI визначено, що до складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3)представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.

Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.

Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості).

Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.

У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

57. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні детальні плани територій розроблялися ТОВ "ПО "УкрЗахідУрбанізація". Славською селищною радою проводились громадські слухання з обговорення проектів містобудівної документації. Під час проведення громадських обговорень, які проводилися 24 вересня 2018 року, громадськістю було подано пропозиції, зокрема, третьою особою у справі ОСОБА_1 .

58. 19 жовтня 2018 року ТОВ "ГК "Волосянка" скерувало голові Сколівської районної державної адміністрації Протокол громадських слухань від 24 вересня 2018 року та копію листа № 028/Л-10-18 з додатками на 62 аркушах з проханням затвердити детальні плани територій.

59. Відповідно до листа ТОВ "ПО "УкрЗахідУрбанізація" № 028/Л-10-18 громадські слухання детальних планів території проходили з 01 вересня 2018 року до 01 жовтня 2018 року. Зустріч з головним архітектором проекту проводилася 24 вересня 2018 року у приміщенні Славської селищної ради. Зауваження та пропозиції громадськості щодо розроблених детальних планів території було опрацьовано та розглянуто. На підтвердження вказаного до листа долучено Додатки 1 та 2, з яких вбачається розгляд та врахування пропозицій щодо розроблення детального плану територій земельної ділянки для обслуговування існуючих нежитлових будівель, а саме очисних споруд бази відпочинку " Захар Беркут " на території Волосянківської сільської ради (за межами населеного пункту) Сколівського району Львівської області, які були надані ОСОБА_1 .

60. Також судами встановлено, що у зв`язку із наявністю пропозицій та зауважень від громадськості Славською селищною радою було прийнято рішення про утворення погоджувальної комісії для вирішення спірних питань. Така погоджувальна комісія збиралася двічі, однак жодного рішення не прийняла.

61. Суд першої інстанції, дослідивши вказані обставини, дійшов висновку про те, що зауваження були опрацьовані та розглянуті, тому відповідачем було безпідставно відмовлено у затвердженні детальних планів території шляхом винесення оскаржуваного розпорядження.

62. Суд апеляційної інстанції з таким висновком не погодився та вважав, що станом на дату прийняття оскаржуваного розпорядження протокол про затвердження рішення погоджувальної комісії не надходив, а тому підстав для затвердження спірних детальних планів території не було.

63. Верховний Суд вважає, що відповідно до проаналізованих вище норм права, протягом двох тижнів, починаючи з дати її утворення, комісія повинна була розглянути зафіксовані у протоколі громадських слухань зауваження та пропозиції та вирішити питання щодо їх прийняття або відхилення. Після закінчення цього строку, якщо засідання комісії не відбулося, рішення не прийнято або її члени не змогли досягти згоди з будь-яких питань, то відповідач набув право самостійно прийняти остаточне рішення.

64. Отже, Сколівська районна державна адміністрація як замовник розроблення детальних планів у відповідності до абз. 7 ч. 7 ст. 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" мала підстави для прийняття остаточного рішення без відповідного рішення погоджувальної комісії.

65. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції про правомірність оскаржуваного розпорядження з підстав відсутності протоколу про затвердження рішення погоджувальної комісії є наслідком неправильного застосування судом норм матеріального права.

в) щодо проведення стратегічної екологічної оцінки детальних планів території

66. Під час судового розгляду справи відповідач звертав увагу судів на необхідності розроблення стратегічної екологічної оцінки детальних планів та вказував на відсутність такої оцінки як на підставу для відмови у затвердженні детальних планів території.

67. Закон України "Про стратегічну екологічну оцінку" від 20 березня 2018 року № 2354-VIII (далі- Закон № 2354), яким регулюються відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, зокрема, для здоров`я населення, виконання документів державного планування та дія якого поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об`єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

68. За змістом п. 1 Розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2354 цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності. Вказаний закон прийнятий 20 березня 2018 року, набрав чинності 12 квітня 2018 року, введений в дію 12 жовтня 2018 року.

69. Згідно з пп. 5 п. 3 Розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2354 внесені зміни до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", зокрема, ст. 2 доповнено частиною четвертою, відповідно до якої містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку". Розділ "Охорона навколишнього природного середовища", що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".

70. Таким чином, обов`язок щодо дотримання процедур стратегічної екологічної оцінки, визначених вказаним законом, має застосовуватися після 12 жовтня 2018 року.

71. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин (до їх завершення) нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням, і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

72. Отже, у разі безпосередньої (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Такий підхід було висловлено у постанові судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі №803/1541/16.

73. Крім того, Верховний Суд у постанові від 13 квітня 2020 року у справі № 160/2852/19 зробив такі висновки:

" 36. До внесення змін до абзацу 2 частини 1 статті 19 України "Про регулювання містобудівної діяльності" зазначеною нормою було передбачено, що детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

37. Після внесення Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку" змін до зазначеної статті визначено, що детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

38. Так, за приписами частини 1 статті 58 Конституції України Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

39. Названій правовій нормі Основного Закону України дано офіційне тлумачення згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року№ 1-рп/99.

У абзаці 2 пункту 2 мотивувальної частини зазначеного Рішення вказано, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

40. Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.

41. Згідно рішення Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

42. Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 23 квітня 2014 року у справі № 6-26цс14 та Верховним Судом у постанові від 03 травня 2018 року у справі № 904/7981/17

…

46. Як убачається з матеріалів справи рішенням Дніпровської міської ради "Про надання дозволу на розроблення детального плану території кварталу, обмеженого вулицями: Виконкомівською, Паторжинського, Гоголя та Чернишевського (Шевченківський та Соборний райони)" від 25 липня 2018 року № 378/34 надано дозвіл на розроблення детального плану території кварталу обмеженого вулицями: Виконкомівською, Паторжинського, Гоголя та Чернишевського; визначено замовником на розроблення детального плану території кварталу, обмеженого вулицями: Виконкомівською, Паторжинського, Гоголя та Чернишевського департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради, та відзначено що фінансування робіт здійснюється ТОВ "Половиця".

На виконання рішення Дніпровської міської ради від 25 липня 2018 року № 378/34 між Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради, ТОВ "Половиця" та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 було укладено договір на розробку детального плану території від 1 серпня 2018 року № 18/18, за умовами якого фізична особа-підприємець ОСОБА_3 зобов`язується виконати за завданням Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради розробку містобудівної документації: "Розроблення детального плану території кварталу, обмеженого вулицями: Виконкомівською, Паторжинського, Гоголя та Чернишевського ", а ТОВ "Половиця" зобов`язується оплатити вказану послугу на умовах та в строки згідно договору.

47. Оприлюднення у газеті "Наше місто" від 20 вересня 2018 року проекту детального плану території кварталу обмеженого вулицями: Виконкомівською, Паторжинського, Гоголя та Чернишевського та оприлюднення інформації на веб-сайті Дніпровської міської ради за посиланням http://dniprorada.gov.ua свідчить про те, що зазначений детальний план був розроблений до набрання чинності Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку" яким запроваджено стратегічну екологічну оцінку розробленого детального плану території.

48. Отже, розроблений детальний план території кварталу обмеженого вулицями: Виконкомівською, Паторжинського, Гоголя та Чернишевського не підлягав стратегічній екологічній оцінці.".

74. Колегія суддів погоджується з висловленим підходом про те, що у випадку розроблення детального плану території до 12 жовтня 2018 року, вимоги щодо проведення стратегічної екологічної оцінки не повинні застосовуватися.

75. Суд першої інстанції встановив, що Сколівська районна державна адміністрація Львівської області прийняла розпорядження від 14 липня 2017 року № 232 "Про розроблення детального плану території земельної ділянки для обслуговування існуючих нежитлових будівель ТзОВ "ГК "Волосянка" та № 231 "Про розроблення детального плану території земельної ділянки для обслуговування нежитлових будівель ТзОВ "ГК "Волосянка" (в яке 18 червня 2018 року було внесено зміни). 17 серпня 2018 року Сколівська районна державна адміністрація Львівської області прийняла розпорядження № 215 "Про розроблення детального плану території земельної ділянки для обслуговування канатно-крісельної дороги ТзОВ "ГК "Волосянка".

Суд першої інстанції вважав, що розробка детальних планів територій була завершена до 24 вересня 2018 року.

76. Позивач у судовому засіданні у суді касаційної інстанції наполягав, що повний пакет документів, необхідний для затвердження детальних планів територій було сформовано 30 вересня 2018 року.

77. Суд апеляційної інстанції встановив, що спірні проекти детальних планів території були подані на затвердження до Сколівської районної державної адміністрації Львівської області 19 жовтня 2018 року, тобто після введення в дію Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

78. За приписами ч. 1 ст.10 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" стратегічна екологічна оцінка здійснюється у процесі розроблення документа державного планування до його подання для затвердження. Здійснення стратегічної екологічної оцінки забезпечує замовник.

79. Відповідно до ст. 13 вищевказаного Закону проект документа державного планування місцевого та регіонального рівнів, звіт про стратегічну екологічну оцінку та повідомлення про оприлюднення цих документів подає замовник (на паперових носіях та в електронному вигляді) до органів, зазначених у ст. 8 цього Закону.

80. Отже, стратегічна екологічна оцінка здійснюється у процесі розроблення документа державного планування саме замовником (у цій справі - Сколівською районною державною адміністрацією Львівської області).

81. Сколівська районна державна адміністрація з 19 жовтня 2018 року (дата звернення позивача з вимогою затвердити детальні плани територій) до 12 серпня 2019 року (дата прийняття оскаржуваного розпорядження про відмову у затвердженні детальних планів територій) не вчиняла жодних дій, спрямованих на здійснення стратегічної екологічної оцінки, яка вже вимагалася у вказаний період.

82. Водночас, позивач подав проекти детальних планів на затвердження до Сколівської районної державної адміністрації Львівської області 19 жовтня 2018 року, тобто після введення в дію Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

83. Суд враховує протиправну бездіяльність Сколівської районної державної адміністрації, що виявилася у нерозробленні стратегічної екологічної оцінки, проте це не спростовує того факту, що позивач подав на затвердження детальні плани території після набрання чинності положеннями Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

84. Так, у разі подання позивачем проектів детальних планів на затвердження до 12 жовтня 2018 року, вимоги Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» не потрібно було застосовувати, а подання таких проектів 19 жовтня 2018 року вже вимагало дотримання вимог вказаного Закону.

85. При цьому Суд відхиляє посилання позивача як на підставу не розповсюдження на спірні правовідносини положень Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» те, що повний пакет документів, необхідний для затвердження детальних планів територій було сформовано 30 вересня 2018 року, оскільки це не підтверджено належними доказами та не спростовує того, що станом на дату подання позивачем проектів детальних планів територій на погодження набрали чинності і були обов`язковими до виконання норми Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

86. Зобов`язання судом суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії (як вирішив суд першої інстанції) можливе лише за умови дотримання заявником всіх необхідних вимог, визначених законодавством.

87. У цій справі позивач не подав на затвердження детальні плани територій до набрання чинності Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку". А подання документації у момент його чинності вимагало проведення стратегічної екологічної оцінки містобудівної документації.

88. З урахуванням викладеного, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що вимоги щодо проведення стратегічної екологічної оцінки детальних планів території не були дотримані.

89. Відповідно до ч. 1 та 4 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

90. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги та необхідність зміни постанови суду апеляційної інстанцій в частині мотивів відмови у задоволенні позову.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірськолижний комплекс "Волосянка" залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2020 року у справі №1.380.2019.004556 - без змін, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови Верховного Суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб