Справа № 640/7295/20
Суддя: Добрянська Я.І.
Дата ухвалення: 2021-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 липня 2021 року м. Київ № 640/7295/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів головуючої судді Добрянської Я.І., суддів Головань О.В., Федорчука А. Б. розглянувши за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

представник позивача: не прибув,

представник відповідача: Бігдан А.В.

про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась ОСОБА_1 з позовом до Кабінету Міністрів України в якому просила: взнати розпорядження КМУ від 14.03.2020р. № 291-р «Про тимчасове припинення роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю та скасувати його.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуване розпорядження в порушення норм Конституції України, національних та міжнародних правових актів обмежує право позивача вільно переміщуватись з окупованого АРК на материкову частину України, відвідувати членів своєї родини та переміщувати своє майно.

Відповідачем подано відзив на адміністративний позов в якому зазначає, що під час прийняття оскаржуваних норм постанови, діяв у межах повноважень, у порядку та в спосіб встановлений Конституцією та законами України, а відтак вважає, що відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

14.03.2020р. Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 291-р «Про тимчасове припинення роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» відповідно до якого:

«Тимчасово припинити з 00 год. 00 хв. 16 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. роботу контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, крім пропуску:

громадян України та членів їх сімей:

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на в`їзд;

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано за межами Автономної Республіки Крим або м. Севастополя, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на виїзд;

осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв`язку з виконанням міжнародних зобов`язань, представників дипломатичних установ та гуманітарних місій, що виїжджають з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна.

Виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій».

В подальшому, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України вносились зміни до оскаржуваного розпорядження.

Водночас, позивач вважаючи розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.03.2020р. № 291-р «Про тимчасове припинення роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» в первинній редакції протиправним, звернулась до суду з позовом.

Надаючи оцінку правовідносинам, які виникли між сторонами, суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Так, повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах, зокрема, регламентовано Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (із змінами і доповненнями) (далі - Закон № 794-VII).

Згідно з частиною другою статті 1 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України є колегіальним органом, Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Згідно з положеннями статті 4 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Згідно із статтею 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Розглядаючи позовні вимоги суд вважає за необхідне перш за все вирішити питання правової природи оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Згідно з пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

За таких умов, суд приходить до висновку, що відповідач оскаржуваною постановою встановив загальні правила, які розраховані хоч і на строкове (тимчасове) але неодноразове застосування, у зв`язку з чим спірна постанова є нормативно-правовим актом.

Так, особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема постанов КМУ передбачені статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до змісту ч. 1 ст. 264 КАС України, такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною 2 ст. 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Водночас, суд наголошує, що для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:

- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;

- містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;

- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, особа (позивач) має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Одночасно, суд наголошує, що обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула?

У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

Вищевикладене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду викладеною в постанові від 17.12.2020р. у справі № 826/11039/16, адміністративне провадження № К/9901/10883/19.

З матеріалів справи вбачається, що14.03.2020р. Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 291-р «Про тимчасове припинення роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» відповідно до якого:

«Тимчасово припинити з 00 год. 00 хв. 16 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. роботу контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, крім пропуску:

громадян України та членів їх сімей:

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на в`їзд;

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано за межами Автономної Республіки Крим або м. Севастополя, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на виїзд;

осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв`язку з виконанням міжнародних зобов`язань, представників дипломатичних установ та гуманітарних місій, що виїжджають з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна.

Виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій».

В подальшому, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України вносились зміни до оскаржуваного розпорядження.

Більше того, 08.08.2020р. Кабінетом міністрів прийнято розпорядження № 979-р «Про тимчасове припинення роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (з урахуванням змін внесених розпорядженням Кабінету міністрів України від 12.08.2020р. № 985-р «Про внесення змін до розпорядження Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2020 р. № 979» та постановою Кабінету міністрів України від 27.08.2020р. № 757 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України») відповідно до якого:

«Тимчасово припинити з 08 год. 00 хв. 9 серпня 2020 р. до 00 год. 00 хв. 28 серпня 2020 р. роботу контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, крім пропуску:

громадян України та членів їх сімей:

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на в`їзд;

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано за межами Автономної Республіки Крим або м. Севастополя та які дали згоду на самоізоляцію протягом 14 днів з використанням електронного сервісу "Дій вдома" Єдиного державного веб-порталу електронних послуг з моменту перетину контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя. Зобов`язання щодо самоізоляції припиняється автоматично після закінчення строку самоізоляції або у разі одержання негативного результату тестування на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2, методом полімеразної ланцюгової реакції, який проведено після виїзду з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя;

- осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв`язку з виконанням міжнародних зобов`язань, представників дипломатичних установ та гуманітарних місій, що виїжджають з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна.

Виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

Виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та в`їзд на неї громадян України за наявності підстав гуманітарного характеру здійснюється за рішенням Голови Державної прикордонної служби за погодженням з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

В`їзд на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзд з неї через зазначені контрольні пункти дозволяється таким категоріям осіб, місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі:

особам, які мають намір вступити до закладів освіти, розташованих на території, де органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі;

особам, які зараховані на навчання до закладів освіти, розташованих на території, де органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі;

здобувачам освіти, які навчаються в закладах освіти, розташованих на території, де органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі.

Зазначені в абзацах восьмому - одинадцятому цього розпорядження категорії осіб можуть здійснювати в`їзд на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзд з неї самостійно або в супроводі одного з батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників або інших законних представників без зобов`язання щодо самоізоляції».

Таким чином, судом встановлено, що до оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України в первинній редакції (станом на момент прийняття рішення у справі) внесено зміни та в подальшому прийняте аналогічне розпорядження в якому встановлений інший проміжок часу протягом якого діє обмеження роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї.

З вищевикладеного вбачається, що позивачем оскаржуються положення розпорядження КМУ (у відповідній редакції), які станом на момент прийняття рішення у справі не є чинними, а відтак є такими, що не застосовуються до будь-якого суб`єкта, в тому числі і до позивача, оскільки встановлені ним обмеження поширювали свою дію лише у період з «00 год. 00 хв. 16 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р.».

При цьому, суд зазначає, поняття «юридичного спору» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

З урахуванням викладеного, відсутність предмету спору унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.

Отже, з урахуванням того, що позивачем позовні вимоги сформульовані шляхом визнання протиправними та нечинними положень акта у відповідній редакції, які фактично не підлягають застосуванню станом на момент прийняття рішення у справі, суд приходить до висновку про те, що права та інтереси позивача є відновленими, обставини, якими обумовлено звернення позивача до суду, є усунутими, а, відтак, позов є таким, що задоволенню не підлягає.

Вищевикладене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду викладеною в постанові від 14.11.2018р. у справі №826/24498/15, адміністративне провадження №К/9901/62434/18.

Водночас, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Враховуючи викладене у сукупності, суд зазначає про процесуальну неможливість визнання оскаржуваного розпорядження відповідача нечинним (незаконним), оскільки як вже встановлено воно втратила свою юридичну силу (юридичну значимість), а отже обраний позивачами спосіб захисту порушеного права, враховуючи фактичні обставини справи за наслідками їх офіційного з`ясування колегією суддів, не призведе до поновлення порушених, на думку позивача, його прав та інтересів.

В той же час, суд наголошує, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12.06.2018 у справі № 826/4406/16.

Одночасно, судом враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

З огляду на вищевикладене, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

Керуючись ст. 242, 243, 251, 255 КАС України, -

В И Р І Ш И В :

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки встановлені статтею 255 КАС України та може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 КАС України.

Суддя Я.І. Добрянська

Судді О.В. Головань

А. Б. Федорчук