Справа № 120/8018/20-а
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2021-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/8018/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції -Бошкова Ю. М.

Суддя-доповідач - Шидловський В.Б.

12 липня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Боровицького О. А. Матохнюка Д.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Тростянецької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тростянецької селищної ради Вінницької області про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

До суду надійшли матеріали позовної заяви ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) до Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області (далі - відповідач).

За змістом позовних вимог позивач просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 5 Про затвердження заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради;

- визнати протиправним та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 6 Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету;

- визнати протиправним та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 7 Про затвердження старост та Положення про старосту;

- визнати протиправним та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 8 Про утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності та затвердження персонального складу.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 5 Про затвердження заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради;

Визнано протиправним та скасовано рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 6 Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету;

Визнано протиправним та скасовано 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 7 Про затвердження старост та Положення про старосту;

Визнано протиправним та скасовано 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 року № 8 Про утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності та затвердження персонального складу.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 суму сплаченого судового збору у розмірі 3363,20 грн. (три тисячі триста шістдесят три гривні двадцять копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Тростянецької селищної ради.

Не погодившись з судовим рішенням відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просив скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що в порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення тільки тоді, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Окрім цього, вказує, що порушення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є самодостатньою підставою для визнання рішення органу місцевого самоврядування протиправним, а лише є підставою для притягнення до відповідальності винних осіб.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до рішення Тростянецької селищної виборчої комісії від 18.11.2020 року, скликання першої сесії новообраної Тростянецької селищної ради 8 скликання призначено на 25.11.2020 року о 14:00 год.

Як вказує позивач, з порядком денним даної сесії він, як депутат Тростянецької селищної ради 8 скликання, був ознайомлений лише 25.11.2020 року о 13:50 год. під час реєстрації, в якості депутата, у коридорі будівлі, де було визначено проводити першу сесію 8 скликання Тростянецької селищної ради.

Відповідно до проекту порядку денного подальшої роботи пленарного засідання першої сесії Тростянецької селищної ради 8 скликання на обговорення винесено наступні питання:

1. Про обрання лічильної комісії.

2. Про обрання секретаря селищної ради.

3. Про затвердження заступників селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради.

4. Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Тростянецької селищної ради.

5. Про затвердження старост та Положення про старосту.

6. Про утворення виконавчого комітету селищної ради, визначення його чисельності та затвердження персонального складу.

7. Про затвердження Положення про постійні комісії Тростянецької селищної ради

8. Про утворення постійних комісій Тростянецької селищної ради.

9. Про внесення змін до рішення селищної ради № 425 від 20.12.2019 року Про затвердження структури та чисельності апарату Тростянецької селищної ради та її виконавчих органів.

10. Про затвердження структури та загальної чисельності працівників апарату Тростянецької селищної ради та її виконавчого комітету, та виконавчих органів селищної ради.

11. Про утворення виконавчих органів Тростянецької селищної ради.

12. Про створення комунальної установи Тростянецької селищної ради Тростянецький трудовий архів.

13. Про внесення змін до рішення 37 сесії селищної ради 7 скликання від 20 грудня 2019 року № 422 Про бюджет Тростянецької селищної об`єднаної територіальної громади на 2020 рік.

Так, рішенням Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області від 25.11.2020 року № 5 Про затвердження заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради затверджено на посаду заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_2 .

Рішенням Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області від 25.11.2020 року № 6 Про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету затверджено на посаду керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ОСОБА_3 .

Рішенням Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області від 25.11.2020 року № 7 Про затвердження старост та Положення про старосту затверджено на посади 11 старост навколишніх сіл.

Рішенням Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області від 25.11.2020 року № 8 Про утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності та затвердження персонального складу затверджено персональний склад виконавчого комітету Тростянецької селищної ради в кількості 32 особи.

Позивач, вищезазначені рішення відповідача вважає протиправними, тому за захистом своїх прав та інтересів звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення були прийняті відповідачем з порушенням встановленої законом процедури - без попереднього оприлюднення проекту рішень за 10 робочих днів до дня прийняття.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За частиною третьою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

У відповідності до частини першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (частина четверта статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Згідно із частиною десятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У відповідності до частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Аналізуючи частину 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вбачається імперативний її характер щодо обов`язкового оприлюднення органами місцевого самоврядування усіх проектів актів останніх, але з відсиланням на норми Закону України "Про доступ до публічної інформації" в частині регулювання порядку такого оприлюднення.

Так, зокрема, нормами пунктом 1 частини першої статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

За частиною 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Посилання відповідача, що оскаржувані позивачем рішення по суті є внутрішньоорганізаційними питаннями Тростянецької селищної ради та не підлягають обговоренню, тому відповідно до пункту 2 частини 1 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не підлягають оприлюдненню, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки положення пункту 2 частини 1 статті 15 вищезазначеного Закону стосуються оприлюднення нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), які вже фактично прийнятті відповідним органом місцевого самоврядування.

Разом з тим, в межах даної адміністративної справи спірним є питання саме про оприлюднення проектів рішень, тобто тих, які в майбутньому виноситимуться на голосування.

Окрім того, рішення про затвердження заступників селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради; про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Тростянецької селищної ради; про затвердження старост та Положення про старосту; про утворення виконавчого комітету селищної ради, визначення його чисельності та затвердження персонального складу, на переконання суду не є внутрішньоорганізаційними актами селищної ради, як вказує відповідач.

Колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції, що посилання представника Тростянецької селищної ради на те, що проекти рішень, за наслідками розгляду було прийнято оскаржувані рішенні не потребують оприлюднення є безпідставними, оскільки не підлягають обговоренню.

Стаття 28 Закону України Про статус депутатів місцевих рад передбачає права депутатських груп, фракцій, одним із яких є право попередньо обговорювати кандидатури посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада.

Відтак, проекти рішень про затвердження заступників селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради; про затвердження керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Тростянецької селищної ради; про затвердження старост та Положення про старосту; про утворення виконавчого комітету селищної ради, визначення його чисельності та затвердження персонального складу підлягають обговоренню, а в свою чергу, відповідно до статті 42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні cільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на відповідну посаду. Тобто, повноваження голови селищної ради на внесення пропозиції щодо кандидатури не означає того, що відповідні проекти рішень про затвердження виборних посад не підлягають обговоренню, як помилково трактує відповідач.

Зважаючи на викладене, Тростянецька селищна рада зобов`язана була оприлюднити проекти власних рішень у встановлений законом термін, в порушення чого відповідач не виконав покладений на нього обов`язок, чим порушено процедуру прийняття спірних рішеннь.

Відповідачем як суб`єктом владних повноважень не підтверджено належними та допустимими доказами дотримання процедури підготовки, внесення на розгляд сесії та прийняття оскаржуваних рішеннь та їх відповідність вимогам як Закону №280/97-ВР.

При цьому, суд апеляційної інстанції звертає увагу на висновки Верховного Суду, викладені у постанові 10 вересня 2020 року у справі №520/6929/19 згідно з якими, враховуючи завдання адміністративного судочинства, розглядаючи справи, предметом яких є вирішення питання правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, суди мають встановити насамперед, чи прийняте таке рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, а також, чи порушує воно права та охоронювані законом інтереси особи.

Суд касаційної інстанції у вказаній постанові наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акта, при цьому, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. У відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, як зазначає суд касаційної інстанції, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

З огляду на те, що предметом розгляду у даній справі є рішення, які зокрема стосуються обрання керуючих посад Тростянецької селищної ради Вінницької області, то в такому випадку від суб`єкта владних повноважень вимагається не лише обов`язкове дотримання всіх вимог чинного законодавства України щодо порядку та процедури прийняття такого рішення, а й дотримання принципу гласності та пропорційності між метою, на яку спрямовано вказані рішення, та несприятливими наслідками, пов`язаними із вступом його в дію.

Отже, за встановлених обставин та вказаного правового регулювання, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту спірних рішень та незабезпечення їх обговорення під час сесії селищної ради є достатніми підставами для визнання протиправним та скасування таких рішень.

Водночас, встановлення відповідальності винних осіб у відповідності до ст.24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може виправдовувати прийняття рішення не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Притягнення до відповідальності винних осіб не унеможливлює визнання протиправним та скасування рішення, якщо буде встановлено порушення процедури прийняття такого.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно із п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Тростянецької селищної ради Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Боровицький О. А. Матохнюк Д.Б.