Справа № 620/3601/21
Суддя: Тихоненко О.М.
Дата ухвалення: 2021-07-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

(повне)

01 липня 2021 року м. Чернігів Справа № 620/3601/21

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Тихоненко О.М.,

за участю секретаря Якуш І.В.,

представника позивача Жукової Л.О.,

та представника відповідача Мельник О.І.,

розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом Департаменту фінансів Чернігівської обласної державної адміністрації до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області про визнання незаконною (протиправною) та скасування вимоги,

У С Т А Н О В И В:

Департамент фінансів Чернігівської обласної державної адміністрації (далі Департамент фінансів Чернігівської ОДА, позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області (далі Управління, відповідач) про визнання незаконною (протиправною) та скасування вимоги, висунутої відповідачем до позивача щодо усунення порушень виявлених за результатами проведеної ревізії обласного бюджету Чернігівської області в Департаменті фінансів Чернігівської обласної державної адміністрації за період з 01.02.2019 по 31.10.2020.

Позовні вимоги мотивовані тим, що за результатами проведеної ревізії зроблено висновок, що внаслідок недотримання вимог бюджетного законодавства Департаментом фінансів Чернігівської ОДА допущено ряд фінансових порушень. Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області листом від 09.03.2021 № 260608-14/893-2021 до директора Департаменту фінансів Чернігівської ОДА Валерія Дудка висунуто вимоги щодо усунення всіх виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку, а саме: 1. що призвели до втрат бюджету на загальну суму 9498838,55 грн, в тому числі незаконні видатки на суму 9211651,79 грн та недоотримання фінансових ресурсів - 287186,76 грн; 2. порушення, що не призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, інші порушення на суму 433934840,00 грн. Однак, вимоги до Департаменту фінансів Чернігівської ОДА, висунуті відповідачем є: незаконними (протиправними), оскільки порушень бюджетного законодавства Департаментом фінансів Чернігівської ОДА не було допущено і знаходяться поза межами повноважень Департаменту фінансів Чернігівської ОДА (пункти 1.3, 1.4, 1.6, 1.7, 1.8) дії, які вимагаються Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області від Департаменту фінансів Чернігівської ОДА, з метою повного усунення виявлених порушень є неконкретними, не містять засобів, інструментів їх виконання та винних осіб (пункти 1.1, 1.2, 1.5, 2.1, 2.2, 2.3), тому виконати вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області в установленому законодавством порядку Департамент фінансів Чернігівської ОДА не має можливості.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.04.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.05.2021 клопотання представника Управління про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції задоволено, доручено Житомирському апеляційному суду забезпечення проведення судового засідання.

Ухвалою суду від 02.06.2021, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесеною секретарем до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження, призначено справу до розгляду по суті.

Ухвалою суду від 02.06.2021 доручено Господарському суду Житомирської області забезпечення проведення судового засідання в режимі відеоконференції.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримала, просила їх задовольнити в повному обсязі, посилаючись на обставини викладені в позові.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнала, просила відмовити в їх задоволенні, надала відзив на позов, у якому зазначила, що Управлінням при проведенні ревізії обласного бюджету Чернігівської області у позивача встановлено, що внаслідок недотримання вимог бюджетного законодавства допущено ряд фінансових порушень, що призвели до втрат бюджету на загальну суму 9498838,55 грн. В ході ревізії виявлені порушення не були усунуті. За наведених обставин відповідач вважає, що до позивача обґрунтовано застосовано заходи впливу та винесено вимогу про усунення виявлених порушень.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд враховує таке.

Відповідно до пункту 9.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІV квартал 2020 року проведено планову виїзну ревізію обласного бюджету Чернігівської області в Департаменті фінансів Чернігівської ОДА за період з 01.02.2019 по 31.10.2020, за результатами якої складено акт від 04.02.2021 №06-11-30/002.

Проведеною ревізією встановлено, що внаслідок недотримання вимог бюджетного законодавства Департаментом фінансів Чернігівської ОДА допущено ряд фінансових порушень, що призвели до втрат бюджету на загальну суму 9498838,55 грн.

09.03.2021 відповідачем до Департаменту фінансів Чернігівської ОДА надіслано вимогу за №260608-14/893-2021 Про усунення порушень, виявлених ревізією (а.с.22-29).

Вважаючи висновки Управління про порушення позивачем бюджетного законодавства необґрунтованими, а вищевказану вимогу протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним позовом за захистом своїх прав та інтересів.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на таке.

Відповідно до положень статті 1 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі Закон №2939-ХІІ), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Відповідно до абзацу 2 статті 2 Закону №2939 державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Пунктом 6 зазначеного Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція узгоджується із висновками Верховного Суду України, неодноразово висловленими у постановах: від 02.02.2020 у справі №804/2282/16, від 20.03.2020 у справі №814/380/17, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 09.04.2020 у справі №0940/1822/18 та від 30.07.2020 у справі №817/663/18 тощо.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.

Відповідно до матеріалів справи, Департамент фінансів Чернігівської ОДА просить скасувати вимогу Управління про усунення виявлених порушень.

Разом з тим, суд наголошує, що предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Натомість, у справі, яка розглядається, Управління пред`явило вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії обласного бюджету Чернігівської області в Департаменті фінансів Чернігівської ОДА, при цьому зі змісту вказаної вимоги встановлено, що вона вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 11 лютого 2020 у справі №804/2282/16.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки оскаржувана вимога не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.

Згідно із частинами 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому судом враховується, що згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Частинами 1-3 статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо.

З огляду на сукупність викладених обставин, суд дійшов висновку, що у задоволенні позову Департаменту фінансів Чернігівської ОДА слід відмовити.

Керуючись статтями 168, 227-228, 241, 243, 244-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

В задоволенні позову Департаменту фінансів Чернігівської обласної державної адміністрації до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області про визнання незаконною (протиправною) та скасування вимоги - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 РозділуПерехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України, подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Позивач: Департамент фінансів Чернігівської обласної державної адміністрації (прос. Миру, буд. 43, м. Чернігів, 14000, ).

Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області (Майдан ім. С.П. Корольова, буд.12, м. Житомир, 10014, ).

Копію рішення суду в повному обсязі можна буде отримати 13.07.2021 після 16:00 год.

Суддя О.М. Тихоненко