Справа № 480/3303/20
Суддя: Ральченко І.М.
Дата ухвалення: 2021-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий І інстанції: О.М. Кунець
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2021 р. Справа № 480/3303/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Ральченка І.М.,

Суддів: Чалого І.С. , Бершова Г.Є. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Офісу Генерального прокурора України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2021, повний текст складено 25.03.21 по справі № 480/3303/20

за позовом ОСОБА_1

до Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур , Офісу Генерального прокурора України , Генерального прокурора Венедіктової Ірини Валентинівни , Черкаської обласної прокуратури

про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії №1 від 10.04.2020р. № 217 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 21.04.2020р. № 98к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Черкаської області та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру з 22 квітня 2020 року з підстави рішення кадрової комісії №1;

- поновити ОСОБА_1 в органах Черкаської обласної прокуратури на рівнозначній посаді заступника прокурора Черкаської області, або на рівнозначній посаді заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в органах прокуратури України з 23 квітня 2020 року;

- стягнути з Черкаської обласної прокуратури, бульвар Шевченка, 286, м. Черкаси, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 23.04.2020 по день винесення судом рішення про поновлення на посаді;

- допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за весь час вимушеного прогулу.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 позов задоволено частково.

Скасовано наказ Генерального прокурора від 21.04.2020 № 98к про звільнення ОСОБА_1 із посади заступника прокурора Черкаської області та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру з 22.04.2020.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Черкаської області з 23.04.2020.

Стягнуто з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 23.04.2020 по 10.03.2021 у розмірі 402 061 грн. 00 коп. з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.

У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

Позивач, Черкаська обласна прокуратура, не погодившись з рішенням суду першої інстанції подали апеляційні скарги, результатами розгляду яких постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2021 рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Офіс Генерального прокурора, не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду в цій частині та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити. В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначив, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX запроваджено реформування органів прокуратури. Відповідно до п. 6 розд. ІІ Закону № 113-IX усі прокурори вважаються персонально попередженими у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру". Згідно з п. 7 розд. ІІ Закону № 113-IX передбачено можливість переведення прокурорів на нові посади лише у разі успішного проходження ними атестації. Апелянт звертав увагу, що позивач за наслідками складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки набрав 65 балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту, а тому не був допущений до наступного етапу атестації. Відповідач зазначав, що рішення про неуспішне проходження позивачем атестації прийнято уповноваженим на це органом, у межах та у спосіб, передбачений Законом. Крім того, апелянт вказував, що позивачем надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" у відповідності до вимог підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ.

Крім того, відповідач зазначав, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VII, у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

На підставі положень п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судовим розглядом, на момент звільнення ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на посаді заступника прокурора Черкаської області, що підтверджується трудовою книжкою.

19.09.2019 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, який, окрім іншого, передбачав обов`язкове проходження атестації діючими працівниками органів прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України № 221 від 03.10.2019 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, яким визначено правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом № 113-ІХ.

08.10.2019 на підставі п.10 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури позивачем складено заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

10.04.2020 кадровою комісією № 1 прийнято рішення № 217 Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знать та умінь у застосуванні закону відповідності здійснювати повноваження прокурора відносно заступника прокурора Черкаської області ОСОБА_1 .

В рішенні зазначено, що ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 65 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, тому не допускається до проходження наступних етапів атестації. У зв`язку з цим ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.

Наказом Генерального прокурора Венедіктової І.В. № 98к від 21.04.2020 ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Черкаської області та з органів прокуратури на підставі п.9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру з 22.04.2020.

Не погодившись із зазначеними рішенням кадрової комісії та наказом про звільнення, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, рішення кадрової комісії є правомірним, оскільки позивач неуспішно пройшов атестацію з підстав набрання 65 балів, що є менше прохідного балу. Разом з тим, приймаючи наказ про звільнення позивача, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством, оскільки на момент звільнення позивача не відбулося ліквідації чи реорганізації прокуратури Черкаської області, що виключає можливість звільнення позивача на підставі п.9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Стаття 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 16 Закону №1697-VII незалежність прокурора забезпечується особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до ч. 3 ст.16 Закону № 1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

Щодо доводів апеляційної скарги в частині наявності підстав для звільнення позивача колегія суддів зазначає наступне.

Звільнення позивача оскаржуваним наказом Генерального прокурора від 21.04.2020 № 98к відбулось на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру.

Підпунктом 2 п. 19 розд. ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав, зокрема, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Отже, оскільки позивач рішенням кадрової комісії визнаний таким, що неуспішно пройшов атестацію, норма, викладена в п. 2 п. 19 розд. ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, повинна бути поширена на позивача.

Втім, посилання в оскаржуваному наказі на пп. 2 п. 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, вказує на обов`язкову необхідність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури.

Текстове викладення п.п. 2 п. 19 розд. ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX у разі зміни застосованого словосполучення "на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" на текстовий виклад цієї норми в Законі № 1697-VII - буде виглядати так: "прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора "у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури" і за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури".

У разі, якщо б застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX не потребувало наявності факту ліквідації, реорганізації або скорочення, не було б потрібним саме посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII.

Норма закону, якою б безпосередньо встановлювалося право чи обов`язок звільняти прокурора з посади виключно за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури без застосування в якості підстави пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", відсутня.

У постанові від 24.04.2019 у справі № 815/1554/17 Верховний Суд висловив правовий висновок про те, що пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Граматичний аналіз тексту наведеної вище норми дає підстави для висновку, що вжитий законодавцем роз`єднувальний сполучник "або" виділяє дві окремі підстави для звільнення прокурора із займаної ним посади: ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду; скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Колегія суддів наголосила, що наявність у пункті 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником "або", покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом. Також Верховний Суд вказав на те, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

Статтею 104 Цивільного кодексу України визначено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації або ліквідації.

Відповідно до статті 82 ЦК України на юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах положення цього Кодексу поширюється, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з ч. 3 ст. 81 ЦК України порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом.

Органи прокуратури України відносяться до юридичних осіб публічного права.

Слід звернути увагу, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то самого лише посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім. У зв`язку з цим при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, судам належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з`ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший орган.

Аналогічні правові висновки викладені, у постанові Верховного Суду України від 24 вересня 2019 року у справі № 817/3397/15.

Так, Законом № 113-IX фактично передбачено переведення прокурорів в разі зміни установи (органу прокуратури) внаслідок реорганізації чи ліквідації.

Однак в даному випадку ні реорганізація, ні ліквідація прокуратури Черкаської області, де був працевлаштований позивач, не відбувалася.

Також, колегія суддів зазначає, що звільнення заступника прокурора Черкаської області можливо лише з підстав, визначених Законом України Про прокуратуру.

При цьому, застосування положень розділу Прикінцеві і перехідні положення Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури; п. п. 2 п. 19 Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури можливо лише у разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури чи скорочення штату прокурорів.

За наведеного регулювання колегія суддів доходить висновку, звільнення позивача на підставі п. 2 ч. 2 ст. 41 Закону України Про прокуратуру, п.п. 2 п. 19 розділу II Прикінцевих і перехідних положень Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури, п. 9 ч. 1 ст. 51 закону України Про прокуратуру відбулось за відсутності законних підстав.

Отже, наведені доводи апеляційної скарги Офісу Генерального прокурора висновків суду не спростовують.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 у даній справі вже було предметом перегляду судом апеляційної інстанції за апеляційними скаргами позивача та Черкаської обласної прокуратури.

При цьому, Черкаська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу та просила скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову, обґрунтовуючи апеляційну скаргу посиланням, у тому числі на те, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VІІ в даному випадку є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, яке судом не скасовано, а отже відповідає положенням п. 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113- ІХ, за якою звільнення прокурорів за п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VІІ здійснюється за умови настання однієї з підстав, передбачених пп. 1-4 п. 19 розділу ІІ Закону № 113-ІХ.

За наслідками розгляду зазначеної апеляційної скарги Другим апеляційним адміністративним судом прийнято постанову від 25.06.2021, якою апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури залишено без задоволення, рішення суду першої інстанції без змін.

У той же час, із дослідженої апеляційної скарги Офісу Генерального прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 встановлено, що її вимоги є ідентичними вимогам апеляційної скарги Черкаської обласної прокуратури, а саме скасування рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позову.

При цьому, Офісом Генерального прокурора, як апелянтом, не викладено нових доводів чи обґрунтувань апеляційної скарги, відмінних від тих, що вже були предметом апеляційного розгляду.

Таким чином, колегія суддів беручи до уваги положення ч. 1 ст. 308 КАС України, згідно з якими законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції підлягає перегляду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, враховуючи постанову Другого апеляційного адміністративного від 25.06.2021, не знаходить підстав для задоволення апеляційної скарги Офісу Генерального прокурора.

Отже, узагальнюючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 по справі № 480/3303/20 (з урахуванням постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2021 по справі № 480/3303/20) підлягає залишенню без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора України - залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2021 по справі № 480/3303/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач І.М. Ральченко
Судді І.С. Чалий Г.Є. Бершов