Справа № 400/2655/21
Суддя: Лісовська Н. В.
Дата ухвалення: 2021-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 липня 2021 р. № 400/2655/21
м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Лісовської Н.В., розглянувши в письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом:ОСОБА_1 , АДРЕСА_1 ,

до відповідача:Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, пр. Миру, 34, м. Миколаїв, 54034,

про:визнання незаконним та скасування наказу від 23.03.2021 № 584-УБД,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання незаконним та скасування наказу від 23.03.2021 р. № 584-УБД.

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що відповідач протиправно скасував наказ від 31.12.2020 р. № 1000-УБД, яким позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою. Даний наказ є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпує свою дію фактом виконання, а тому не може бути скасованим чи зміненим після його виконання.

Ухвалою від 26.04.2021 р. за заявою позивача суд застосував заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу від 23.03.2021 р. № 584-УБД - до набрання законної сили судовим рішенням у справі, а також заборони відповідачу приймати рішення про надання у власність або в користування земельної ділянки або її частини, щодо якої наказом від 31.12.2020 р. № 1000-УБД позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Відповідач 11.05.2021 р. подав відзив на позов (а. с. 67-70), в якому вказав, що наказ № 584-УБД прийнято на підставі заяви від 22.03.2021 р. Отже, наказ прийнято на підставі заяви позивача з метою реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством у межах наданих повноважень.

12.05.2021 р. позивач подав відповідь на відзив (а. с. 72-75), в якій заперечив підписання та подання заяви від 22.03.2021 р., оскільки не був у м. Миколаєві того дня.

Справу розглянуто в письмовому провадженні.

З`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дослідивши матеріали, що містяться у справі, суд встановив наступне:

23.10.2020 р. позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації.

Наказом відповідача від 31.12.2020 р. № 1000-УБД надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою (а. с. 10).

Відповідно до Списку громадян України, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, порядковий номер позивача в списку № 10.

10.03.2021 р. позивач уклад договір із Миколаївською регіональною філією Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" на виготовлення проекту землеустрою.

На виконання договору відносно позивача складено експлікацію земельних угідь із визначенням координат поворотних точок та лінійних промірів меж земельної ділянки (а. с. 11-14).

З листа ДП "Центр державного земельного кадастру" від 07.04.2021 р. № 21-16/133 щодо неможливості розробки проекту позивачу стало відомо, що відповідачем видано наказ "Про визнання таким, що втратив чинність наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 року №1000-УБД" (а. с. 15).

07.04.2021 р. позивач отримав наказ від 23.03.2021 р. № 584-УБД, яким визнано таким, що втратив чинність наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 р. № 1000-УБД (а. с. 8).

Тобто, наказом від 23.03.2021 р. № 584-УБД позивача фактично позбавлено права на розробку проекту землеустрою з метою подальшого отримання земельної ділянки.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Головне управління Держгеокадастру в Миколаївській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, дорученнями Прем`єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Міністра аграрної політики та продовольства України, його першого заступника та заступників, наказами Держгеокадастру, дорученнями Голови Держгеокадастру та його заступників, актами місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням.

Завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Одним із завдань Головного управління Держгеокадастру є розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення відбувається шляхом звернення осіб із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

За ч. 1 ст. 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Такими суб`єктами відповідно до ч. 4 ст. 122 ЗК України та наказу Мінагрополітики від 29.09.2016 р. № 333 "Про затвердження положень про територіальні органи Держгеокадастру" є головні управління Держгеокадастру, а також відповідно до ч. 1 ст. 12 ЗК України міські, селищні, сільські ради, що представляють об`єднані територіальні громади.

Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Реалізацією даного повноваження суб`єкта владних повноважень є саме надання особам дозволу на розробку проекту землеустрою або надання мотивованої відмови, одним із актів реалізації повноважень відповідача є прийняття наказів.

Спірним у даній справі є наявність чи відсутність у відповідача права та наданих йому повноважень на скасування раніше прийнятих наказів.

Дане питання було предметом вирішення Конституційним Судом України у справі № 1-9/2009 від 16.04.2009 р. за конституційним поданням Харківської міської ради, щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".

Також Верховний Суд, розглянувши адміністративну справу за позовом Нікопольської міської ради Дніпропетровської області до Приміської (Межинської) сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області про скасування рішення (справа № 182/2428/16-а), від 24.07.2019 р. сформулював позицію, у яких випадках місцева рада може скасувати власні рішення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи суспільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Отже, ключовим моментом у контексті можливості скасування власного попереднього акту є визначення того, яким за своєю правовою природою є відповідний акт - нормативним чи ненормативним.

Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому п. 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 р. № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування та органів виконавчої влади є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.

Відповідно до п.п. 22 п. 11 Положення Голова Держгеокадастру скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів Держгеокадастру.

Підпункт 3 п.10 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 25.11.2015 р. № 1119 передбачено, що міністр доручає керівникам центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, скасовувати акти їх територіальних органів повністю чи в окремій частині, а в разі відмови скасовує такі акти повністю чи в окремій частині.

Рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. № 1-1/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), зокрема, у п.5 встановлено, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Отже, відповідач не може скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04.06.2013 р. у справі № 21-64а13 та 25.05.2016 р. у справі № 21-5459а15.

У п. 18 ст. 4 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Пунктом 19 ст. 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Тобто, співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Суд не приймає до уваги твердження відповідача, що скасування наказу від 31.12.2020 р. № 1000-УБД відбулося на підставі заяви позивача, тому зазначений наказ є таким, що прийнятий відповідно до норм законодавства. Позиція відповідача не підтверджена належними та допустимими доказами.

Позивач у позові та у відповіді на відзив заперечив факт підписання та подання заяви від 22.03.2021 р. про визнання таким, що втратив чинність наказу від 31.12.2020 р. № 1000-УБД, посилаючись на відсутність його в м. Миколаєві.

Згідно з ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач не довів правомірності оскаржуваного наказу з огляду на підставу з якої позивач вважає наказ протиправним.

Встановлені у справі обставини є підставою для задоволення позову.

Судові витрати по справі відсутні.

Керуючись ст. 2, 19, 241, 244, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

1. Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (пр. Миру, 34, м. Миколаїв, 54034, ідентифікаційний код 39825404) про визнання незаконним та скасування наказу від 23.03.2021 р. № 584-УБД - задовольнити.

2. Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 23.03.2021 р. № 584-УБД в частині визнання таким, що втратив чинність наказу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 р. № 1000-УБД про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга може бути подана до П`ятого апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Дата складення повного судового рішення 12.07.2021 р.

Суддя Н.В. Лісовська