Справа № 820/99/18
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2021-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2021 року

м. Київ

справа № 820/99/18

адміністративне провадження № К/9901/60332/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року (суддя Шляхова О.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (колегія суддів: Макаренко Я.М., Мінаєва О.М., Бенедик А.П.) у справі № 820/99/18 за позовом Державної служби геології та надр України до Дочірнього підприємства «Клінічний санаторій «Курорт Березівські мінеральні води» Закритого акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України «Укрпрофздоровниця» про зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ

Позивач, Державна служба геології та надр України, звернулася до суду з позовом до Дочірнього підприємства "Клінічний санаторій "Курорт Березівські мінеральні води" Закритого акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України "Укрпрофздоровниця", в якому просив суд припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4427 від 29.07.2013 виданого ДП «Клінічний санаторій «Курорт Березівські мінеральні води» ЗАТ «Укрпрофоздоровниця».

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12.04.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що ДП «Клінічний санаторій «Курорт Березівські мінеральні води» ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» порушило законодавство в сфері надрокористування та не усунуло порушення в повному обсязі, наведені у приписі Східного міжрегіонального відділу № 72/4427 від 22.09.2016 р., отже наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4427 від 29.07.2013. Вказує, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Не усунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача, при тому що Держгеонадра України надали значний термін для їх усунення.

Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2018 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що ДП «Клінічний санаторій «Курорт Березівські мінеральні води» ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4427 від 29.07.2013 з метою геологічного вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки мінеральних підземних вод, затвердження запасів корисної копалини ДКЗ України, та, як додаток до спеціального дозволу 29.07.2013 укладено угоду № 4427 про умови користування надрами.

Відповідно до п.1.1 Угоди № 4427, Держгеонадра надає Надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин, а Надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією угодою та нормами діючого законодавства.

Вимогами п. 7.1 розділу 7 Угоди передбачено, що надрокористувач зобов`язаний щороку подавати до Держгеонадр інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно законодавства та надавати відповідні пояснення з питань, що входять до компетенції Держгеонадр.

В період з 05.09.2016 по 16.09.2016 Східним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ДП «Клінічний санаторій «Курорт Березівські мінеральні води» ЗАТ «Укрпрофоздоровниця».

Вказану перевірку проведено на підставі наказів № 193 від 21.06.2016 «Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у III кварталі 2016 року», №194 від 23.06.2016 «Про проведення перевірок надрокористувачів у III кварталі 2016 року», та відповідно до направлення на проведення перевірки №192/16 від 31.08.2016.

За наслідками перевірки складено Акт № 72/4427 від 16.09.2016, яким встановлено наступні порушення:

1) порушення статей 14, 24 Кодексу України про надра № 132/94-ВР від 27.07.1999 (далі - КУпН), а саме не дотримується мета спеціального дозволу на користування надрами № 4427 від 29.07.2013, геологічне вивчення не розпочате, дослідно-промислова розробка проводиться лише по свердловині № 3-Б, свердловина № 2-Б досі не введена в дію;

2) порушення положень Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, що затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 р. (далі Порядок № 615), а саме не внесено зміни до спеціального дозволу на користування кадрами № 4427 від 29.07.2013 р. в зв`язку із скасуванням визначеної у спецдозволі особливої умови щодо проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та Угодою про умови користування надрами;

3) порушення статті 24 КУпН, Порядку № 615, а саме не виконується Програма робіт до Угоди про умови користування надрами щодо складання, погодження та затвердження в І кв. 2014 р. проекту на геологічне вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки;

4) порушення статті 24 КУпН, Порядку № 615, а саме не виконана особлива умова спеціального дозволу на користування надрами № 4427 від 29.07. 2013 р. стосовно реєстрації робіт з геологічного вивчення надр за формою 3-гр у ДНВП «Геоінформ України»;

5) порушення ст. 98 Водного Кодексу України від 06.06.1995 р. №213/95-ВР, Порядку державного обліку артезіанських свердловин, облаштування їх засобами вимірювання об`єму видобутих підземних вод, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2012 р. № 963 (далі Порядок № 963), а саме свердловини №№ 2-В. 3-Б не обладнані контрольно-вимірювальними приладами для прямого обліку видобутку мінеральних, вод;

6) порушення статті 24 КУпН, Порядку № 615, а саме до Держгеонадр України не надана інформація про виконання Програми робіт до Угоди про умови користування надрами за 2015 р.;

7) порушення Порядку № 963, а саме до Держгеонадр України не відправлена заява на внесення підприємства (водокористувача) до автоматизованої бази обліку видобутку підземних вод та щорічні копії паспортів діючих артезіанських свердловин питних підземних вод, які враховуються на балансі надрокористувача;

8) порушення статті 24 КУпН, Порядку № 615, а саме не проводяться режимні спостереження за рівнями підземних мінеральних вод в свердловинах №№ 2-Б, 3-Б.

За результатами розгляду акту перевірки Східним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України прийнято припис від 22.09.2016 року № 72/4427. Встановлено термін для усунення порушень до 22.11.2016.

Цей строк був продовжений відповідними наказами позивача №491 від 19.12.2016, №121 від 09.03.2017.

У зв`язку з неусуненням в повному обсязі ДП «Клінічний санаторій «Курорт Березівські мінеральні води» ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» виявлених порушень, Наказом № 227 від 17.05.2017 року зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 4427 від 29.07.2013 та надано надрокористувачу 30 календарних днів для усунення порушень.

Вважаючи, що вимоги припису не виконані в повному обсязі, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з відсутності підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4427 від 29.07.2013 виданого ДП «Клінічний санаторій «Курорт Березівські мінеральні води» ЗАТ «Укрпрофоздоровниця», оскільки відповідачем вчинено всі можливі дії, спрямовані на усунення порушень.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).

Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 06.11.2018 у справі №812/828/15 та у справі №805/4098/17-а, від 02.10.2019 у справі №804/215/18.

Саме невиконання вимог припису стало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Судами встановлено, що причиною недотримання мети спеціального дозволу на користування надрами № 4427 від 29.07.2013, не розпочатого геологічного вивчення, проведення дослідно-промислової розробки лише по свердловині № 3-Б, та не введення свердловини № 2-Б в дію, є те, що свердловина № 3-Б обмежено використовується та фактично перебуває в стані ремонту як і свердловина № 2-Б. Ремонтні роботи проводяться спеціалізованим підприємством ДГІ «Укргеокаптажмінвод» м. Львів. Ремонтні роботи профінансовано у 2017 р. на загальну суму 170 000 грн., що підтверджено платіжними дорученнями №№ 8638 від 13.06.2017 та 9090 від 04.08. 2017. Термін закінчення ремонтних робіт 4-й кв. 2018

Отже, у зв`язку з вказаною обставиною відповідачем повідомлено позивача, що на усунення порушень, зазначених в приписі від 22.09.2016 року №72/4427, обладнання контрольно-вимірювальними приладами свердловин №№ 2-Б, 3-Б, організація режимних спостережень за рівнями підземних мінеральних вод в свердловинах №№ 2-Б, 3-Б буде здійснено після введення їх в дію по закінченню проведення ДП «Укргеокаптажмінвод» м. Львів ремонтних робіт.

Щодо порушення положень Порядку падання спеціальних дозволів на користування надрами, що затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 (далі Порядок № 615)- не внесені зміни до спеціального дозволу на користування кадрами № 4427 від 29.07.2013 листом від 29.09.2016 № 2496 відповідачем на адресу позивача повідомлено про необхідність внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами № 4427 від 29.07.2013 в зв`язку із скасуванням визначеної у спецдозволі особливої умови щодо проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та Угодою про умови користування кадрами.

Щодо порушення ст. 24 Кодексу України про надра, Порядку № 615 - не виконується Програма робіт до Угоди про умови користування надрами в частині складання, погодження та затвердження в І кв. 2014 року проекту на геологічне вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки., то відповідачем, з метою дотримання умов спеціального дозволу на користування надрами №4427 від 29.07.2013 та виконання подання № 72/4427 від 22.09.2016, 15.11.2016 укладений договір № 15/2 з ТОВ «Виробниче геологічне підприємство «Артемівська гідрогеологічна партія» на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою підземних вод Березівського родовища.

Щодо порушення статті 24 КУпН, Порядку Уз 615 - не виконана особлива умова спеціального дозволу на користування надрами № 4427 від 29.07. 2013 р. стосовно реєстрації робіт з геологічного вивчення надр за формою 3-гр у ДНВП «Геоінформ України», то на виконання Умов дозволу №4427, відповідачем 15.11.2016 укладений договір № 15/2 з ТОВ «Виробниче геологічне підприємство «Артемівська гідрогеологічна партія» на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою підземних вод Березівського родовища. 04.07.17. Відповідачем затверджено та зареєстровано Перелік об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою № 3-гр під № У-17- 371/1, підготовлений та наданий на затвердження.

Повний комплекс робіт про завершенню геолого-економічної оцінки запасів мінеральних вод та затвердження звіту у Державній комісії України по запасах корисних копалин при Держгеонадрах планується па 1-й квартал 2019 року (термін обумовлено строками проведення робіт підприємством ДП «УкрНДІ медичної реабілітації та курортології МОЗ України» м. Одеса відповідно до договору № 215 від 11.12.2017)

Стосовно порушення ст. 98 Водного Кодексу України від 06.06.1995, Порядку державного обліку артезіанських свердловин, облаштування їх засобами вимірювання об`єму видобутих підземних вод, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2012 № 963 - свердловини №№ 2-Б, 3-Б не обладнані контрольно-вимірювальними приладами для прямого обліку видобутку мінеральних, вод, то вказане обладнання буде встановлено після проведення ДП «Укргеокаптажмінвод» ремонтних робіт.

Інформація щодо проведення заходів з виконання Програми робіт до Угоди про умови користування надрами надано на адресу позивача листом від 30.01.2017 № 2975.

Листом від 15.09.2017 № 4020 на адресу позивача відповідачем направлено заяву про доступ до автоматизованої системи обліку видобутку підземних вод та щорічні копії паспортів діючих артезіанських свердловин питних підземних вод. Листом від 04.10.2017 позивач повідомив про прийняття заяви до відома та буде опрацьована після запуску цієї системи.

Також організацію режимних спостережень за рівнями підземних мінеральних вод в свердловинах №№ 2-Б, 3-Б буде здійснено після введення їх в дію по закінченню проведення ДП «Укргеокаптажмінвод» ремонтних робіт.

Факт виконання вказаних робіт відображено в інформаційних листах Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю на адресу Державної служби геології та надр України від 21.02.2017, 04.05.2017, 28.07.2017, які додано позивачем до позовної заяви.

Таким чином, відповідачем, як надрокористувачем, вживаються всі необхідні заходи для усунення причин зупинення дії дозволу та вже усунуто значну частину цих порушень.

Відповідно до абз. 5 ч. 7 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Отже, при вирішенні питання про анулювання спеціального дозволу з підстав не усунення порушень, в строки встановлені органом, який видав дозвільний документ, фактичні обставини підлягають оцінці на предмет їх достатності для усунення порушень, з урахуванням обсягу робіт.

Судами встановлено, що відповідачем вживаються всі необхідні заходи для усунення порушень встановлених в приписі, між тим, значна кількість робіт з усунення порушень може бути здійснена лише після закінчення ремонтних робіт в свердловинах, які об`єктивно не залежать від відповідача.

Таким чином, підприємство на виконання припису вчинило всі необхідні дії щодо отримання такої експертизи, однак її відсутність не залежить від волі підприємства.

На підставі викладеного колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач, після отримання припису про усунення порушень та наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, здійснював всі залежні від нього заходи з метою усунення виявлених порушень. Неусунення деяких, які не залежать від волі відповідача, не може бути підставою для анулювання дозволу на користування надрами.

Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко