Справа № 640/7435/21
Суддя: Грибан Інна Олександрівна
Дата ухвалення: 2021-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7435/21 Суддя (судді) першої інстанції: Клименчук Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий-суддя Грибан І.О.,

судді: Кузьмишина О.М.,

Лічевецький І.О.

за участі:

секретар с/з Піскунова О.Ю.,

пр-к позивача Лавріненко І.А.,

пр-к відповідача Коляденко В.М.

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Київський електротранспортний завод» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, -

У С Т А Н О В И В:

Приватного акціонерного товариства «Київський електротранспортний завод» звернулось до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), в якому просило визнати протиправними та скасувати:

абзац 2 пункту 1 «Містобудівні умови та обмеження» від 28.12.2019 № 28545/0/7-1-19, де зазначено: «Органів охорони культурної спадщини»;

абзац 3 пункту 5 «Містобудівні умови та обмеження» від 28.12.2019 № 28545/0/7-1-19, де вказано: «об`єкт проектування знаходиться в межах центральної планувальної зони, історичного ареалу, в зоні регулювання забудови третьої категорії (згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 № 976, 16.07.1979 № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/180)»;

абзац 4 пункту 5 «Містобудівні умови та обмеження» від 28.12.2019 № 28545/0/7-1-19, де зазначено: «Розроблення проектної документації на будівництво має відповідати вимогам Закону України «Про охорону культурної спадщини», постанові Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності та території історичних ареалів населених місць» та потребує погодження з Департаментом охорони культурної спадщини»;

абзац 5 пункту 5 «Містобудівні умови та обмеження» від 28.12.2019 № 28545/0/7-1-19, де зазначено: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини» та розпорядження КМДА № 979 від 17.05.2002»;

абзац 16 пункту 5 «Містобудівні умови та обмеження» від 28.12.2019 № 28545/0/7-1-19, де зазначено: «Про охорону культурної спадщини».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволені адміністративного позову відмовити у повному обсязі.

Свої доводи обґрунтовує тим, що суд першої інстанції взагалі не дослідив положення містобудівної документації на місцевому рівні, унаслідок чого прийшов до хибного висновку про відповідність намірів забудовника вимогам містобудівної діяльності.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2021 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 07 липня 2021 року.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

У судовому засіданні представник апелянта вимоги апеляційної скарги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.

Представники позивача у судовому засіданні повністю заперечували проти задоволення апеляційної скарги, просили залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.

Переглядаючи справу за наявними в ній доказами та в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач отримав у Департаменті містобудівні умови та обмеження № 28545/0/7-1-19 (т. 1 а.с. 15-19) (далі - МУО) для проектування об`єкта будівництва - будівництво житлово-громадського комплексу з об`єктами соціального призначення, нове будівництво по вул. Велика Васильківська, 143/2 в Печерському районі м. Києва , які затверджені наказом Департаменту від 15.01.2020 № 60.

Відповідно до змісту оскаржуваних положень МУО:

абзац 2 пункту 1: «Остаточні показники поверховості визначити проектною документацією, розробленою згідно із вимогами будівельних норм ДБН В.2.2-15:2019 «Житлові будинки. Основні положення», ДБН В.2.2-41:2019 «Висотні будівлі. Основні положення», ДБН В.2.2-9-2018 «Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення», ДБН В.2.2-3:2018 «Заклади освіти», ДБН В.2.2-4:2018 «Заклади дошкільної освіти», ДБН В.1.2-7-2008 «Пожежна безпека», п. 2.4 ДБН В.2.2-24:2009 «Проектування висотних житлових і громадських будинків» та відповідно до погоджень отриманих забудовником до розробки проектної документації від: КП МА аеропорт «Київ» (Жуляни), ДП «Антонов», Державного підприємства обслуговування повітряного руху України, Державної авіаційної служби України, органів охорони культурної спадщини»;

абзац 3 пункту 5: «об`єкт проектування знаходиться в межах центральної планувальної зони, історичного ареалу, в зоні регулювання забудови третьої категорії (згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 № 976, 16.07.1979 № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/180)»;

абзац 4 пункту 5: «розроблення проектної документації на будівництво має відповідати вимогам Закону України «Про охорону культурної спадщини», постанові Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» та потребує погодження в Департаментом охорони культурної спадщини»;

абзац 5 пункту 5: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини» та розпорядження КМДА № 979 від 17.05.2002»;

абзац 16 пункту 5: «проектну документацію розробляти та затверджувати відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Листом від 25.01.2021 №18/1 (т. 1 а.с. 14) позивач звернувся до ТОВ «Творча архітектурна майстерня А. Пашенька», з яким укладено договір генерального підряду на виконання проектних робіт від 22.04.2020 № 1709 (т. 1 а.с. 20-28), в якому просив організувати погодження проектної документації в органах охорони культурної спадщини.

За результатами розгляду вказаного листа, ТОВ «Творча архітектурна майстерня А. Пашенька» повідомило позивачу листом від 28.01.2021 № 5 (т. 1 а.с. 30), що відсутня законодавча можливість щодо погодження розробленої проектної документації центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини - Міністерстві культури та інформаційної політики України, у зв`язку з невідповідністю певних пунктів МУО вимогам чинного законодавства.

При цьому, позивачу запропоновано звернутися до Департаменту з відповідною заявою про виключення відповідних пунктів МУО для проектування об`єкта будівництва, які стосуються необхідності погодження у Міністерстві культури та інформаційної політики України.

Позивач звернувся до відповідача з заявою від 02.01.2021 №26 (т. 1 а.с. 36), в якій просив виключити оскаржувані в межах даної справи положення МУО.

За наслідками розгляду такої заяви, відповідач повідомив позивачу листом від 12.03.2021 № 055-4585 (т. 1 а.с. 37-39), що чинним законодавством не передбачена процедура внесення змін до містобудівних умов та обмежень, з огляду на що у Департаменту відсутні правові підстави для задоволення заяви по суті.

Вважаючи МУО у наведеній частині протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з позовом. В обґрунтування позовних вимог зазначав, що спірні абзаци містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є протиправними, оскільки покладають на позивача не передбаченні чинним законодавством обмеження та обов`язки, а тому підлягають скасуванню. Позовні вимоги вмотивовано тим, що земельна ділянка не належить до земель історико-культурного призначення, тому вимоги щодо погодження проектної документації на будівництво об`єктів з органами охорони культурної спадщини та отримання дозволу останнього на земельні роботи є протиправною.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач як забудовник не зобов`язаний отримувати від Міністерства культури України будь-які дозволи або погодження, пов`язані із здійсненням капітального будівництва (погоджувати проектну документацію, отримувати дозвіл на земельні роботи тощо), у зв`язку із відсутністю затверджених меж історичних ареалів м. Києва. Зауважив, що межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури, але дію відповідного наказу Мінкультури від 21.10.2011 № 912/0/16-11 щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва на момент виникнення спірних правовідносин та на теперішній час зупинено.

Також судом установлено, що Київською міською радою не затверджено план зонування території центральної планувальної зони м. Києва і на час розгляду цієї справи відсутні достатні правові підстави вважати, що земельна ділянка, знаходиться в центральній планувальній зоні.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III), Порядком визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (надалі - Порядок № 318), рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 про затвердження Генерального плану міста Києва (далі - Рішення № 370/1804).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

У частинах другій, четвертій статті 26, частині третій, п`ятій, восьмій статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.

Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.

Відповідно до Розділу 5. «Функціонально-планувальна організація» вказаного Рішення, функціонально-планувальна організація столиці в проектних межах передбачає формування компактних сельбищних і житлових районів, збалансованих за розселенням, місцями праці, обслуговування і рекреацією. Утворення сельбищно-виробничих планувальних зон передбачає організацію взаємозумовлених угрупувань житлових, виробничих і ландшафтно-рекреаційних районів. На проектний період визначено 8 планувальних зон, а саме: 1 - Центральна планувальна зона; 2 - Південна планувальна зона; 3 - Західна планувальна зона; 4 - Північна планувальна зона; 5 - Північна лівобережна планувальна зона; 6 - Східна планувальна зона; 2а - Планувальна зона сельбищного району Ходосівка-Підгірці; 4а - Планувальна зона сельбищного району Вишгород.

Перспективи функціонально-планувальної організації передбачають відтворення архітектурно-художнього колориту Києва, збереження історико-культурної спадщини та історичного ландшафту Центральної планувальної зони з обмеженням висоти будівель, що споруджуються згідно спеціальних обґрунтувань, але не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі.

Інші положення зазначеного Генерального плану не містять обмежень щодо верхньої межі граничнодопустимої висоти забудови на території міста.

Пунктом 7 частини другої статті 6 Закону № 1805-III визначено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі, належить надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до частин першої, третьої, четвертої статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Місто Київ віднесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

На виконання вказаних положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 10 Порядку № 318, історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Відповідно до частин першої, десятої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

У пункті 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI закріплено визначення терміну «план зонування території (зонінг)», відповідно до якого - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частинами першою - четвертою статті 18 Закону № 3038-VI передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Відповідно до частини восьмої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

Згідно ч. 1 ст. 31 цього Закону проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм і правил та затверджується замовником.

Відповідно до приписів ч. 6 зазначеної статті проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.

Відтак, зі змісту наведених норм містобудівного законодавства убачається, що проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є основним документом, що містить вихідні дані для проектування та планувальні обмеження, зокрема охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони охоронюваного ландшафту тощо.

При цьому, межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Разом з тим, Генеральний план м. Києва є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка затверджується Київською міською радою, та не є науково-проектною документацією в розумінні вищенаведених норм спеціального законодавства.

Згідно з пунктом 14 частини 2 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

Відповідно до підпункту 2 пункту 3 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, одним з основних завдань МКІП (Міністерство культури та інформаційної політики України) є забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Пунктом 9 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони.

Згідно з підпунктом 5.18 пункту 5 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 07.03.2018 № 381, завданнями Департаменту є погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація або виконання яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони у порядку, встановленому законодавством.

Отже, з аналізу викладених норм убачається, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» прямо виключає необхідність у погодженні проектної документації на будівництво об`єктів державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами, як до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, яким є МКІП, так і до повноважень Департаменту, належить виключно погодження відповідних програм і проектів, тобто містобудівної документації, а не проектної документації на будівництво об`єктів.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що визначення у МУО необхідності у отриманні забудовником погодження до розробки проектної документації від органів охорони культурної спадщини є протиправним.

Щодо знаходження об`єкту проектування в межах історичного ареалу колегія суддів зазначає таке.

Частинами 3 та 4 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно, ч 3 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

З матеріалів справи вбачається, що місто Київ віднесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок № 318).

Історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України (пункт 1 Порядку № 318).

Згідно з пунктом 4 Порядку № 318 відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (пункт 5 Порядку № 318).

Згідно пункту 10 Порядку № 318 історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури (пункт 12 Порядку № 318).

Як встановлено судом першої інстанції, абзацом 5 пункту 1 наказу Міністерства культури України від 21.10.2011 № 912/0/16-10 «Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України», відповідно до статей 5, 14, 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено зони охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва, визначених науково-проектною документацією, розробленою Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень.

Водночас, наказом Міністерства культури України від 29.10.2014 № 911 зупинено дію абзацу 5 пункту 1 наказу Міністерства культури України від 21.10.2011 № 912/0/16-10 «Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» щодо затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва, визначених науково-проектною документацією, розробленою Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень.

Судом першої інстанції встановлено, що станом на дату видання МУО, а також станом на дату звернення до суду, дія абзацу 5 пункту 1 вказаного наказу не відновлена, що не спростовано відповідачем.

Крім того, колегія суддів відзначає, що апелянтом не доведено наявності будь-якого іншого рішення уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини, яким би було затверджено межі історичного ареалу м. Києва. Навпаки, з обставин цієї справи та з доводів безпосередньо самого ж апелянта вбачається, що такого чинного рішення на момент виникнення спірних правовідносин не існувало.

Більш того, ані в суді першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було доведено, що безпосередньо земельна ділянка, на якій розташовано об`єкт будівництва позивача, входить до історико-культурної спадщини та історичного ландшафту Центральної планувальної зони, визначеної у вказаному Генеральному плані м. Києва (затвердженого КМР на період до 2020 року).

Отже, Генеральний план м. Києва, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, не є науково-проектною документацією у розумінні статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що межі історичного ареалу м. Києва, як історичного населеного місця, занесеного до Списку історичних населених місць України, як того вимагають положення зазначених норм, на момент видання МУО належним чином не затверджені, у зв`язку з чим відсутні правові підстави вважати, що об`єкт будівництва - будівництво житлово-громадського комплексу з об`єктами соціального призначення, нове будівництво по вул. Велика Васильківська, 143/2 в Печерському районі м. Києва , знаходиться в межах історичного ареалу, як це зазначено у спірному абзаці 3 пункту 5 МУО.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 у справі № 813/4993/15, а також у постановах Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 826/5755/17, від 03.04.2020 у справі № 640/21505/18, висновки яких, відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України, є обов`язковими для колегії суддів при розгляді цієї справи.

Щодо знаходження об`єкту проектування в зоні регулювання забудови третьої категорії.

В свою чергу, у зв`язку із зміною назв вулиць та з метою упорядкування справи з охорони пам`яток історії та культури міста, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, прийнятим відповідно до, зокрема, Закону України «Про охорону культурної спадщини», внесено зміни та доповнення до рішення Виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.1979 № 920 «Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії культури в м. Києві», зокрема, шляхом викладення у новій редакції додатку 1 «Межі історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури на території м. Києва».

Згідно зі змістом частини 1 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», у редакції, чинній на момент прийняття вказаного розпорядження, межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією та затверджуються центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. Порядок визначення меж зон охорони пам`яток встановлюється центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Зі змісту вказаної норми видно, що Київська міська державна адміністрація не є уповноваженим органом охорони культурної спадщини у розумінні Закону України «Про охорону культурної спадщини» для встановлення меж та режимів використання зон охорони пам`яток, у тому числі охоронюваних археологічних зон та зон регулювання забудови.

До того ж, зі змісту такого рішення вбачається, що до зони регулювання забудови третьої категорії, до якої віднесено об`єкт згідно з МУО, вулиця Велика Васильківська (колишня Червоноармійська) не входить.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 № 976, 16.07.1979 № 920 прийняті на виконання вимог Закону Української PCP «Про охорону і використання пам`яток історії та культури».

12.07.2000 набрав чинності Закон України «Про охорону культурної спадщини», згідно з пунктом 5 Прикінцевих положень якого передбачено, що Закон Української PCP «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» втратив чинність, в той час як пунктом 3 Прикінцевих положень встановлено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

Водночас, Закон Української PCP «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» розмежовував поняття пам`ятка історії та культури (статті 1 та 6) та зони охорони пам`яток історії та культури (стаття 29).

Прикінцевими положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини» не передбачено збереження чинності правових режимів зон охорони пам`яток, встановлених відповідно до Закону Української PCP «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», а тільки самих пам`яток історії та культури.

Таким чином, суд вважає обґрунтованим твердження позивача, що після набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», зони охорони пам`яток, зокрема, охоронні зони та зони регулювання забудови, мають визначатись та затверджуватись відповідно до вимог частини 1 статті 32 цього Закону - на підставі розробленої відповідної науково-проектної документації, яка затверджена центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Щодо знаходження об`єкту проектування в межах центральної планувальної зони колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до розділу 5 «Функціонально-планувальна організація» Генерального плану міста Києва на період до 2020 року (додаток № 1 до рішення Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804) функціонально-планувальна організація столиці в проектних межах передбачає формування компактних сельбищних і житлових районів, збалансованих за розселенням, місцями праці, обслуговуванням і рекреацією. Утворення сельбищно-виробничих планувальних зон передбачає організацію взаємообумовлених угрупувань житлових, виробничих і ландшафтно-рекреаційних районів. На проектний період визначено 8 планувальних зон, зокрема, Центральна планувальна зона. Перспективи функціонально-планувальної організації передбачають, зокрема, відтворення архітектурно-художнього колориту Києва, збереження історико-культурної спадщини та історичного ландшафту центральної планувальної зони з обмеженням висоти будівель, що споруджуються згідно спеціальних обґрунтувань, але не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі.

Відтак, для центральної планувальної зони встановлено обмеження висоти будівель - не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі.

Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 9 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Відповідно до частини 1 статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частинами 1-4 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України. Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Частиною 8 вказаної статті встановлено, що план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

З інформації, яка міститься на офіційному веб-сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за посиланням: https://kga.gov.ua/index.php), убачається, що 20.09.2012 Київською міською радою прийнято рішення № 69/8353, яким вирішено розробити План зонування території центральної планувальної зони міста Києва та інших частин міста, проект розміщення першої черги будівництва та подати на затвердження до Київської міської ради в установленому порядку, забезпечивши узгодженість містобудівної документації з Генеральним планом м. Києва (пункт 1).

13.11.2013 Київською міською радою прийнято рішення № 518/10006 про затвердження Міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, з розділу 1 якої вбачається, що на момент прийняття Київською міською радою вказаного рішення відсутні затверджені плани зонування територій та детальні плани територій.

На офіційному веб-сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за посиланням: https://kga.gov.ua/rss/2-uncategorised/1237-plan-zonirovaniya розміщено проект Плану зонування території (зонінг) центральної планувальної зони міста Києва, розроблений КО «Київгенплан» на підставі рішення Київської міської ради від 20.09.2012 № 69/8353.

Колегія суддів зауважує, що на момент видання МУО, ні на момент розгляду даної справи судом, План зонування території центральної планувальної зони міста Києва не затверджений Київською міською радою, як це передбачено положеннями частини 8 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Водночас, будь-яких доказів на підтвердження протилежного, відповідачем суду не надано.

Відтак, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав вважати, що об`єкт будівництва - будівництво житлово-громадського комплексу з об`єктами соціального призначення, нове будівництво по вул. Велика Васильківська, 143/2 в Печерському районі м. Києва знаходиться в центральній планувальній зоні.

Отже, висновки зазначені в абзаці 3 пункту 5 «Містобудівні умови та обмеження» від 28.12.2019 № 28545/0/7-1-19, де вказано: «об`єкт проектування знаходиться в межах центральної планувальної зони, історичного ареалу, в зоні регулювання забудови третьої категорії (згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 № 976, 16.07.1979 № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/180)» є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Стосовно абзаців 4 та 16 пункту 5 МУО, де зазначено: «Розроблення проектної документації на будівництво має відповідати вимогам Закону України «Про охорону культурної спадщини», постанові Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності та території історичних ареалів населених місць» та потребує погодження з Департаментом охорони культурної спадщини» та абзац 16 пункту 5 МУО в частині: «Про охорону культурної спадщини» є. за висновком суду, протиправними та підлягають скасуванню.

Щодо абзацу 5 пункту 5 МУО, колегія суддів зазначає таке.

Пунктом 17 частини 2 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Відповідно до пункту 13 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології), їхніх територіях та в зонах охорони, на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок.

Згідно данних в Державному реєстрі нерухомих пам`яток України відсутні будь-які дані про те, що за адресою: вул. Велика Васильківська, 143/2 в Печерському районі м. Києва, за якою планується здійснювати нове будівництво, розташована пам`ятка культурної спадщини місцевого значення, чого відповідачем не спростовано.

Відповідачем не надано суду будь-яких доказів на підтвердження того, що названий об`єкт проектування знаходиться на території пам`яток місцевого значення, в зоні охорони, на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у позивача відсутній обов`язок щодо отримання будь-яких дозволів на виконання робіт на такому об`єкті згідно з вимогами Закону України «Про охорону культурної спадщини», а відтак абзац 5 пункту 5 МУО, де зазначено: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини» та розпорядження КМДА № 979 від 17.05.2002» є протиправним та підлягає скасуванню.

Також, колегія суддів враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в п.п. 70, 71 рішення у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE («Рисовський проти України») заява № 29979/04 Європейським судом з прав людини підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року).

Крім того, в рішеннях у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року Європейський суд з прав людини наголосив, що саме на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, наявні підстави для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги з наведених вище підстав висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді: О.М. Кузьмишина

І.О. Лічевецький

(повний текст постанови складено 07.07.2021р.)