Справа № 620/56/19
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2021-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2021 року

м. Київ

справа № 620/56/19

адміністративне провадження № К/9901/20411/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.

розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом Комунального підприємства «Спеціалізований комбінат комунально-побутового обслуговування» Чернігівської міської ради до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (головуючий суддя - Кашпур О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді - Лічивецький І.О., Кучма А.Ю.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У січні 2019 року Комунальне підприємство «Спеціалізований комбінат комунально-побутового обслуговування» Чернігівської міської ради (далі - КП «Спецкомбінат КПО») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба), в якому просило визнати протиправним і скасувати висновок Державної аудиторської служби України (ID моніторингу: UA-M-2018-10-16-00527), оприлюднений на інтернет-сайті https://zakupki.prom.ua, яким встановлено порушення КП «Спецкомбінат КПО» законодавства в частині неправомірного обрання та застосування процедури закупівлі.

2. Позов обґрунтовано тим, що у жовтні 2018 року позивач уклав договір №195 із фізичною особою-підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_1 про закупівлю товарів у зв`язку з чим на сайті https://zakupki.prom.ua опубліковано відповідний звіт. Надалі, 16 жовтня 2018 року відповідачем створено проєкт моніторингу цієї закупівлі, а від позивача витребувано пояснення з цього приводу. За результатами моніторингу Держаудитслужбою складено висновок від 29 листопада 2018 року №24. згідно з яким при укладенні договору №195 КП «Спецкомбінат КПО» порушило вимоги частини сьомої статті 2 Закону України від 25 грудня 2015 року №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII), оскільки уклало договір поза межами відповідної процедури його укладення. Посилаючись на те, що оскаржуваний висновок є протиправним, оскільки позивач не є замовником у розумінні положень пункту 9 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII, просив суд задовольнити позов.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. Відповідно до пункту 1.1. Статуту КП «Спецкомбінат КПО» створено на базі майна міської ради і зареєстроване рішенням міськвиконкому від 20 квітня 1992 року №109, як державне комунальне підприємство «Спеціалізований комбінат комунально-побутового обслуговування», перереєстроване 24 лютого 1999 року розпорядженням №81-р виконкомом Чернігівської міської ради. Підприємство за своєю організаційно-правовою формою є комунальним підприємством заснованим на власності територіальної громади міста Чернігова в особі Чернігівської міської ради (пункт 1.3. Статуту). Підприємство здійснює виробничо-господарську, торгівельну та інші види діяльності, визначені цим Статутом, з метою найбільш повного задоволення потреб населення в ритуальних послугах та насичення ринку міста Чернігова товарами та послугами високої якості, а також одержання прибутків в інтересах Власника та трудового колективу (пункт 2.1. Статуту).

4. 11 жовтня 2018 року між КП «Спецкомбінат КПО» та ФОП ОСОБА_1 укладено договір про закупівлю товарів № 195, відповідно до пункту 1.1. якого продавець зобов`язаний поставити деталі граніту (ДК 021:2015: 44912000-6 - Будівельний камінь різний) надалі - товар, а покупець прийняти його і оплатити. Пунктом 1.2 цього договору встановлено, що поставка (закупівля) товару здійснюється на комерційній основі і відповідно до пункту 3.1. сума договору становить 700 000,00 грн.

5. У зв`язку з отриманням відомостей автоматичних індикаторів ризиків 16 жовтня 2018 року на сайті https://zakupki.prom.ua створено проєкт моніторингу «Будівельний камінь різний» (ID моніторингу: UA-M-2018-10-16-00527), а на адресу КП «Спецкомбінат КПО» через цей же сайт 15 листопада 2018 року направлено запит Держаудитслужби про надання пояснень щодо закупівлі будівельного каміння різного вартістю 700 000,00 грн поза межами процедур, передбачених статтею 12 Закону № 922-VIII.

6. У поясненнях від 20 листопада 2018 року позивач повідомив Держаудитслужбу, що не є замовником у розумінні пункту 9 частини першої статті 1 Закон № 922-VIII.

7. 22 листопада 2018 року Держаудитслужба повторно направила на адресу позивача через сайт zakupki.prom.ua запит про надання пояснень, на який КП «Спецкомбінат КПО» надав аналогічну відповідь №645. Також у цьому листі позивач повідомив, що підприємство надає ритуальні послуги та не отримує відповідні відшкодування з місцевого бюджету.

8. Надалі на сайті zakupki.prom.ua (що є акредитованим учасником електронної системи публічних закупівель України «Prozorro») в електронному кабінеті платника податків Держаудитслужбою опубліковано висновок про встановлення порушення законодавства в частині неправомірного обрання та застосування процедури закупівель.

9. Так, згідно з цим висновком від 29 листопада 2018 року № 24 предметом аналізу були питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на стадії укладання та виконання договору про закупівлю. За результатами перевірки установлено, що КП «Спецкомбінат КПО» уклало договір №195 на закупівлю граніту в сумі 700 000,00 грн поза межами процедур, визначених цим Законом № 922-VIII, чим порушило вимоги частини сьомої статті 2 Закону №922-VIII. Водночас Держаудитслужба зобов`язала підприємство здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та відповідно до частини восьмої статті 7-1 Закону № 922-VIII протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення цього висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або подати аргументовані заперечення до нього чи інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

10. Не погоджуючись з таким висновком, КП «Спецкомбінат КПО» звернулося до суду за захистом порушеного права.

11. Предметом спору у цій справі є висновок Держаудитслужби, прийнятий за результатами моніторингу проведеного, на підставі відомостей автоматичних індикаторів ризиків.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України ідентифікаційний код 40165856, ID моніторингу: UA-M-2018-10-16-00527, яким встановлено порушення законодавства в частині неправомірного обрання та застосування процедури закупівлі КП «Спецкомбінат КПО». Вирішено питання розподілу судових витрат.

13. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що КП «Спецкомбінат КПО» не є замовником у розумінні положень Закону № 922-VIII, а тому його норми не поширюються на правовідносини, що виникли між ФОП ОСОБА_1 та позивачем, у зв`язку з укладенням між ними договору поза межами процедури закупівлі. Крім того, складений відповідачем висновок не відповідає вимогам та формі, установлених частиною сьомою статті 7-1 Закону №922-VIII та Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу, затвердженого наказом Держаудитслужби від 23 квітня 2018 року №86 (далі - Порядок № 86).

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

14. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Держаудитслужба подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.

15. Заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Закону №922-VIII, якими встановлено загальні умови та правила здійснення закупівель і, приймаючи оскаржуваний висновок, відповідач діяв у межах своїх повноважень та у спосіб, встановлений чинним законодавством.

16. Так, згідно із статутом КП «Спецкомбінат КПО», позивач є комунальним підприємством заснованим на 100% власності територіальної громади міста Чернігова, його створено з метою повного задоволення потреб населення у ритуальних послугах, а тому прибутковість не є основною метою у діяльності підприємства. За таких підстав, позивач підпадає під ознаки замовника у розумінні статті 1 Закону № 922-VIII.

17. Держаудитслужба послалася на помилковість висновків судів про те, що здійснення позивачем закупівлі на комерційній основі звільняє його від обов`язку дотримуватись процедур, установлених Законом №922-VIII, так як положення цього закону не містять застережень щодо проведення публічних закупівель виключно за бюджетні кошти, а питання щодо віднесення суб`єкта господарювання до категорії замовника необхідно вирішувати з урахуванням усіх особливостей установлених пунктом 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII для підприємств, що створені на базі органу місцевого самоврядування.

18. Відповідач зазначив, що суди помилково застосували положення частини четвертої статті 43 Господарського кодексу України, адже питання отримання позивачем прибутку від здійснення господарської діяльності не є предметом спору, а моніторинг є заходом державного фінансового контролю, проводиться з метою встановлення порушень у сфері здійснення публічних закупівель та не має на меті визначити законність здійснення господарської діяльності її cуб`єктом.

19. Крім того, оскаржуваний висновок складено відповідно до Порядку № 86 та Закону №922-VIII та опубліковано на сайті електронної системи публічних закупівель України державного підприємства «Prozorro». Однак суди взяли до уваги лише інформацію оприлюднену на авторизованому майданчику, яким є сайт https://zakupki.prom.ua, і дійшли безпідставного висновку про невідповідність оскаржуваного висновку затвердженій формі. Також суди не надали належної правової оцінки доводам відповідача щодо публікації висновку на офіційному сайті електронної системи публічних закупівель України державного підприємства «PROZORRO», у судових рішеннях відсутні мотиви щодо змісту висновку від 29 листопада 2018 року №24, наданого у паперовій формі та безпідставно взято до уваги лише роздруківку з веб-сайту https://zakupki.prom.ua, надану позивачем.

20. Заявник посилається на те, що судові рішення не відповідають приписам КАС України щодо їхньої законності та обґрунтованості, оскільки судами неповно з`ясовано обставини справи та не надано належної правової оцінки наданим доказам, що свідчить про порушення судами вимог статей 90, 210 КАС України.

21. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Держаудитслужби.

22. У відзиві на касаційну скаргу КП «Спецкомбінат КПО» просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки, перевіряючи обставини справи, суди повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи та правильно застосували норми матеріального і процесуального права до спірних правовідносин. КП «Спецкомбінат КПО» зазначає, що закупівля здійснювалася на комерційній основі, поза межами бюджетного фінансування, а тому позивач не є замовником у розумінні положень Закону №922-VIII і висновок Держаудитслужби щодо недотримання підприємством вимог законодавства у сфері публічних закупівель є помилковим.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

23. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Завдання та основні засади адміністративного судочинства визначені статтею 2 КАС України, відповідно до частини другої якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

25. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначені Закону №922-VIII. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

26. За визначеннями, наведеним у статті 1 Закону №922-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами (пункт 6); замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків. До замовників також належать юридичні особи та/або суб`єкти господарювання, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання та відповідають хоча б одній з таких ознак: органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування належить частка у статутному капіталі суб`єкта господарювання в розмірі більше ніж 50 відсотків або такі органи володіють більшістю голосів у вищому органі суб`єкта господарювання чи правом призначати більше половини складу виконавчого органу або наглядової ради суб`єкта господарювання; наявність спеціальних або ексклюзивних прав (пункт 9); моніторинг закупівель - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях процедури закупівлі шляхом систематичного спостереження та аналізу інформації за допомогою електронної системи закупівель (пункт 11); уповноважений орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель (пункт 34).

27. Сфера застосування Закону №922-VIII визначена приписами статті 2, відповідно до частини першої якої цей Закон застосовується: до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень; до замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 1 мільйон гривень, а робіт - 5 мільйонів гривень. Під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники повинні дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, та можуть використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору. У разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг без використання електронної системи закупівель, за умови, що вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники обов`язково оприлюднюють звіт про укладені договори в системі електронних закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.

28. Частинами третьою, четвертою статті 2 Закону №922-VIII визначені випадки, на які дія цього Закону не поширюється. Такий перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

29. Приписи частини сьомої статті 2 Закону №922-VIII забороняють придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених цим Законом, та укладання договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених цим Законом. Замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування цього Закону.

30. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ).

31. Так, частиною першою статті 1 Закону №2939-ХІІ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

32. Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення №43), встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

33. Основними завданнями Державної аудиторської служби України, зокрема, є: забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю (підпункт 1 пункту 3 Положення №43).

34. За приписами підпункту 3 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, через здійснення перевірки закупівель.

35. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю, зокрема є: здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства про державні закупівлі.

36. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України (частини друга, третя статті 2 Закону №2939-ХІІ).

37. Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування (частина перша статті 5 Закону №2939-ХІІ). Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю (частина третя статті 5 Закону №2939-ХІІ).

38. Так, за приписами частини третьої статті 7 Закону №922-VIII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, цим Законом та іншими законами України. Антимонопольний комітет України та Рахункова палата здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України. Органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися у проведення процедур закупівель.

39. Порядок здійснення моніторингу публічних закупівель визначений статтею 7-1 Закону №922-VIII.

40. Моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання,. (частина перша статті 7-1 Закону №922-VIII).

41. Підстави, за яких керівник органу державного фінансового контролю або його заступник може прийняти рішення про початок моніторингу закупівлі визначені частиною другою статті 7-1 Закону №922-VIII, зокрема, на підставі даних автоматичних індикаторів ризиків (пункт 1). Таке рішення повинно бути оприлюднене протягом двох робочих днів з дня його прийняття і його прийняття не зупиняє проведення процедур закупівлі (частина третя статті 7-1 Закону №922-VIII).

42. За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина шоста статті 7-1 Закону №922-VIII). Вимоги до такого висновку встановлені частиною сьомою статті 7-1 Закону №922-VIII.

43. На виконання частини дев`ятої статті 7-1 Закону №922-VIII, пункту 9 Положення №43 наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року №86 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі», яким установлено форму висновку про результати моніторингу (далі - Порядок №86). У підпункті 3 пункту 1 розділу ІІІ Порядку № 86 визначено, що у пункті 1 констатуючої частини форми висновку зазначається опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого (їх) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням, зокрема, найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

44. У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду (частина десята статті 7-1 Закону №922-VIII).

VI. Позиція Верховного Суду

45. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

46. Досліджуючи питання застосування Закону №922-VIII, у системному зв`язку з положеннями Закону №2939-ХІІ та іншими нормативно-правовими актами, що прямо або опосередковано впливають на сферу права, пов`язану з процедурою публічних закупівель, Суд констатує, що норми Закону №922-VIII насамперед покликані зменшити корупційні ризики під час проведення закупівель шляхом запровадження чіткого алгоритму послідовних дій їхнього проведення. Так, у преамбулі Закону №922-VIII зазначено, що його метою, зокрема, є забезпечення ефективного та прозорого механізму здійснення закупівель. Тому запровадження таких процедур на законодавчому рівні створює конкурентні умови як для замовників, так і виконавців, запобігає виникненню взаємних ризиків і забезпечує захист держави від нераціонального та неефективного витрачання бюджетних коштів.

47. Однією із таких складових процедури є насамперед оцінка суб`єкта господарювання на предмет його відповідності поняттю замовника, що наведене у пункті 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII та його кваліфікуючим ознакам. Так, аналізуючи наведені у цій нормі критерії замовника, Верховний Суд зазначає, що така ознака як «одержувач бюджетних коштів» є самостійною підставою, що не ставиться у залежність від конкретного відшкодування із бюджету. Наведене означає, що самого факту отримання бюджетних коштів юридичною особою достатньо для поширення на неї дії цього Закону №922-VIII. Крім того, законодавець також виокремив в окремі категорії юридичних осіб, де державна або комунальна частка у статутному капіталі перевищує 50 відсотків або орган місцевого саморядування володіє більшістю голосів у вищому органі суб`єкта господарювання чи правом призначати більше половини складу виконавчого органу або наглядової ради суб`єкта господарювання. Наведене означає, що у разі, якщо за установчими документами підприємство підпадає хоча б під один із зазначених критеріїв, воно є замовником у розумінні Закону №922-VIII, незалежно від того, чи отримує воно бюджетне відшкодування за договорами, укладеними на комерційних умовах.

48. Водночас, виходячи із основних завдань Державної аудиторської служби України, одним із яких є контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель, діяльність цього органу, у першу чергу, спрямована на оперативне та ефективне виправлення порушень, допущених при їхньому проведенні. І саме цей орган здійснює нагляд за законністю дій замовників під час закупівель та має право вживати заходів щодо порушників цього законодавства. Водночас повноваження Державної аудиторської служби України у процедурі моніторингу не є необмеженими, оскільки, виходячи з положень Законів №922-VIII та №2939-ХІІ, моніторинг є контрольним заходом та одним з чотирьох видів державного фінансового контролю, що насамперед ставить за мету виявити порушення в конкретній закупівлі та вказати на них замовнику. Важливою особливістю моніторингу є те, що за його результатами замовник отримує можливість самостійно виправити порушення та уникнути санкцій, що є наслідком такого порушення. Разом з тим, норми законодавства зобов`язують орган державного фінансового контролю у висновку про виявлені порушення, у разі необхідності, деталізувати суть порушення та обставини його допущення.

49. Верховний Суд зазначає, що зміст спірного висновку, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 КАС України, зокрема щодо його обґрунтованості, яка є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень. Водночас пункт 6 статті 7-1 Закону №922-VIII покладає на орган державного фінансового контролю обов`язок оприлюднити в електронній системі закупівель відповідний висновок, прийнятий за результатами моніторингу, проте зазначена норма не конкретизує, в якій формі такий висновок має бути оприлюднений на авторизованих майданчиках.

50. Крім того, за приписами пункту 6 частини першої статті 1 Закону №922-VIII до складу електронної системи закупівель входять: вебпортал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами. Ураховуючи те, що вебпорталом Уповноваженого органу визначено інформаційно-телекомунікаційну систему «PROZORRO», що забезпечує доступ до всієї інформації з центральної бази даних про електронні тендерні торги, роздруківка із сайту авторизованого майданчика щодо висновку може мати інформативний характер, а тому не свідчить про невідповідність висновку Держаудитслужби вимогам Закону №922-VIII та Порядку №86, виходячи зі змісту лише такого документа.

51. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що КП «Спецкомбінат КПО» не є замовником у розумінні пункті 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII, оскільки позивачем проведено закупівлю на комерційній основі та за рахунок власних коштів. Оплата цього договору за рахунок коштів державного чи місцевого бюджету не здійснювалася. Водночас суди послалися на невідповідність оскаржуваного висновку Держаудитслужби вимогам частини сьомої статті 7-1 Закону №922-VIII та Порядку №86 з тих підстав, що текст опублікованого на сайті zakupki.prom.ua. висновку не містить усіх необхідних складових.

52. Разом з тим, як вище зазначив Верховний Суд, поняття замовника у розумінні положень Закону №922-VIII є значно ширшим, тому оцінювати комунальне підприємство, як замовника, виходячи лише з критеріїв комерційності договору та відсутності бюджетних коштів на його виконання, є помилковим. Приписи пункту 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII у таких спорах, зокрема, передбачають надання судами оцінки складових статутного капіталу юридичної особи та її органів управління. Крім того, встановлення лише факту отримання таким підприємством бюджетних дотацій, незалежно від його договірної діяльності, є окремою підставою для віднесення такого підприємства до категорії замовників. Довідка Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради від 20 грудня 2018 року №1144-1, на яку послалися суди, містить лише відомості щодо послуг, наданих КП «Спецкомбінат КПО», і зазначення в цьому листі інформації про невиділення коштів з міського бюджету на відшкодування витрат позивача не є тим критерієм, що виключає його із категорії замовників, відповідно до положень Закону №922-VIII.

52. Водночас визначальним у вирішенні такої категорії спорів є правова оцінка установчих документів підприємств, оскільки саме Статут містить положення щодо статутного капіталу, складу засновників, органів управління та інших складових, виходячи із критеріїв замовника, установлених пунктом 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII. Крім того, обов`язок оприлюднення відповідного висновку на сайті має імперативний припис лише щодо строків його публікації, однак не конкретизує, у якій спосіб контролюючий орган має це зробити. Тому Суд погоджується з доводами відповідача про те, що судами безпідставно не досліджено примірник оскаржуваного висновку у паперовому екземплярі, так як публікація його на сайті авторизованого майданчика можлива лише на умовах цього сайту, а критерії відповідності висновку вимогам частини сьомої статті 7-1 Закону №922-VIII та Порядку №86 необхідно оцінювати з урахуванням усіх наданих доказів у справі.

53. Пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України встановлено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

54. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, у зв`язку з чим судові рішення підлягають скасуванню, а справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

55. Під час нового розгляду судам необхідно з`ясувати чи є позивач одержувачем бюджетних коштів на загальних підставах, надати належну правову оцінку установчим документам (Статуту) КП «Спецкомбінат КПО» на предмет відповідності його статутного капіталу, повноважень засновника (власника) та органу управління критеріям замовника, визначеними пунктом 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII. Судам також необхідно перевірити та надати належну правову оцінку паперовому екземпляру оскаржуваного висновку на предмет його відповідності вимогам частини сьомої статті 7-1 Закону №922-VIII та Порядку №86; перевірити чи був цей висновок опублікований на офіційному вебпорталі Уповноваженого органу, так як публікація на сайті авторизованого майданчика може мати певні обмеження щодо можливостей контролюючого органу викласти весь текст спірного висновку. Крім того, закон вимагає оприлюднити висновок в електронній системі закупівель, а авторизований майданчик є лише однією із складових цієї системи.

VІI. Судові витрати

56. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити частково.

2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року скасувати.

3. Справу за позовом Комунального підприємства «Спеціалізований комбінат комунально-побутового обслуговування» Чернігівської міської ради до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку направити на новий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду.

4. Судові витрати не розподіляються.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач: С.А. Уханенко

Судді: О.Р. Радишевська

Н.В. Шевцова