Справа № 400/1885/19
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2021-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2021 року

м. Київ

справа № 400/1885/19

адміністративне провадження № К/9901/20733/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області про визнання рішень протиправними та скасування, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року (судді-доповідача Стас Л.В., судді: Турецької І.О, Шеметенко Л.П.)

І. СУТЬ СПОРУ

1. У червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 , секретар ради) звернулась до суду з адміністративним позовом до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області (далі - відповідач, Рада), в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ради №1347 від 26 листопада 2018 року «Про дострокове припинення повноважень секретаря Южноукраїнської міської ради» (далі - рішення Ради №1347 від 26 листопада 2018 року);

- визнати протиправними дії Ради, які полягають в оприлюдненні 19 березня 2019 року на офіційному сайті Южноукраїнської міської ради (yu.mk.ua) у розділі «рішення міської ради» сканованої копії документа під назвою рішення Южноукраїнської міської ради № 1347 від 26 листопада 2018 року «Про дострокове припинення повноважень секретаря Южноукраїнської міської ради» з поміткою у правому куті виконаною рукописним текстом «Дублікат», з підписом ОСОБА_2 як депутата міської ради, головуючого на пленарному засіданні позапланової 43-ї сесії міської ради;

- зобов`язати відповідача зняти вказане рішення з оприлюднення;

- визнати протиправним та скасувати рішення Ради, ухвалене на пленарному засіданні 46 сесії сьомого скликання № 1525 від 21 травня 2019 року «Про внесення змін до рішення Южноукраїнської міської ради від 26 листопада 2018 року №1347».

2. В обґрунтування позовних вимог, ОСОБА_1 зазначила, що оскаржувані рішення та дії не відповідають вимогам Закону України від 21 травня 1997 року N280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон N 280/97-ВР) та Регламенту Южноукраїнської міської ради VІІ скликання.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Рішенням 2 сесії 7-го скликання Южноукраїнської міської ради № 8 від 11 грудня 2015 року «Про обрання секретаря Южноукраїнської міської ради», ОСОБА_1 обрано секретарем Южноукраїнської міської ради 7-го скликання. З 14 грудня 2015 року позивачка приступила до виконання своїх повноважень.

4. 07 червня 2018 року рішенням № 39 сесії 7-го скликання Южноукраїнської міської ради № 1185 достроково припинено повноваження Южноукраїнського міського голови ОСОБА_3 . В подальшому, ОСОБА_3 в судовому порядку поновлено на посаді голови Ради з 21 лютого 2019 року.

5. Отже, з 07 червня 2018 року по 21 лютого 2019 року позивачка виконувала повноваження міського голови.

6. 05 листопада 2018 року 12 депутатів Ради письмово звернулися до секретаря ради із вимогою скликати позачергове пленарне засідання сесії міської ради із включенням до порядку денного цієї сесії питання щодо дострокового припинення повноважень секретаря ради - ОСОБА_1

7. 15 листопада 2018 року секретар ради листом № 21/02-34/3383 повідомила всіх депутатів ініціаторів звернення про неможливість скликання позачергової 43-ої сесії з причин зняття з публікації проектів рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Южноукраїнської міської ради (розробники депутати Кваснєвський Є.А та Григорян Є.Ю. ) на вимогу депутата Горностая С.В. з причин надуманих останнім.

8. 21 листопада 2018 року ОСОБА_1 пішла у щорічну відпустку з 21 листопада 2018 року по 06 грудня 2018 року.

9. 26 листопада 2018 року на пленарному засіданні 43-ї сесії Южноукраїнської міської ради прийнято рішення №1347, яким висловлено недовіру та достроково припинені повноваження секретаря Южноукраїнської міської ради ОСОБА_1

10. 27 листопада 2018 року позивач перервала свою відпустку і приступила до виконання посадових обов`язків виконуючого обов`язки голови Южноукраїнської міської ради.

11. 21 травня 2019 року на пленарному засіданні 46-ї сесії 7-го скликання Ради ухвалено рішення №1525 «Про внесення змін до рішення Южноукраїнської міської ради від 26 листопада 2018 року №1347 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Южноукраїнської міської ради». Вказаним рішенням вирішено звільнити ОСОБА_1 у перший робочий день після закінчення відпустки та/або тимчасової непрацездатності із займаної посади секретаря Ради у зв`язку із достроковим припиненням повноважень відповідно до частини п`ятої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

12. Не погоджуючись із прийняттям Радою рішень №1347 від 26 листопада 2018 року, від 21 травня 2019 року №1525 та із діями Ради щодо оприлюднення документа, вчиненими 19 березня 2019 року, ОСОБА_1 звернулася до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року позовні вимоги задоволено.

14. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 залишено без розгляду.

15. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, вказав, що ОСОБА_1 , звертаючись до суду у 2019 році та оскаржуючи рішення Ради за 2018 рік, пропустила місячний строк звернення до суду. Колегія суддів вказала, що інші позовні вимоги є похідними від вимоги щодо скасування рішення Ради №1347 від 26 листопада 2018 року, а тому також підлягають залишенню без розгляду.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

16. Не погодившись із рішеннями суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернулась зі скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржуване судове рішення, направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

17. Ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

18. У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказала, що підставою для касаційного оскарження стало неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.

19. На думку позивачки, суд апеляційної інстанції протиправно розглянув справу без її участі та без участі її представника, враховуючи подання і ОСОБА_7 , і її представником клопотання про відкладення розгляду справи. На підтвердження своїх доводів скаржник вказала про висновки Верховного Суду (щодо розгляду справи за відсутності сторони, яка подала клопотання про відкладення судового розгляду у зв`язку з хворобою та у відсутності сторони, яка не повідомлена належними чином), які, на її думку, необхідно було врахувати при прийнятті оскаржуваного рішення, а саме постанови: від 13 травня 2020 року у справі №814/2148/16; 20 березня 2018 року у справі №161/6125/17; від 16 травня 2019 року у справі №302/1143/16-а; від 21 жовтня 2019 року у справі №804/4871/18, від 17 грудня 2019 року у справі №808/1914/18, від 24 грудня 2019 року у справі №810/3214/18.

20. Також ОСОБА_7 , керуючись правовими висновками Верховного Суду, викладеними в постановах від 02 лютого 2020 року у справі №0818/9696/2012, від 20 червня 2018 року у справі №127/2871/16-ц, від 26 березня 2020 року у справі №617/1674/13-ц, зазначила про її неналежне повідомлення про час і дату розгляду справи судом апеляційної інстанції.

21. Також не погоджуюсь із залишенням позову без розгляду, ОСОБА_1 наголосила на необхідності застосування практики Верховного Суду до спірних правовідносин, а саме:

-щодо обчислення строку звернення до адміністративного суду у разі об`єднання кількох позовних вимог в одній позовній заяві - постанова Верховного Суду від 18 січня 2019 року у справі №826/7768/17;

-щодо обов`язкової умови залишення позову без розгляду - постанову Верховного Суду від 23 жовтня 2018 року у справі №569/16060/17.

22. Радою подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просив залишити постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року без змін, а скаргу - без задоволення.

23. У відзиві вказано про обґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції щодо пропуску позивачкою строку звернення до суду. Відповідач наголосив, що 27 листопада 2018 року ОСОБА_1 як секретарю ради передано рішення Ради №1347 від 26 листопада 2019 року разом із додатком - пояснювальною запискою. Окрім того, оскаржуване рішення 29 листопада 2018 року було оприлюднене у Южноукраїнській газеті «КОНТАКТ».

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

24. Пунктом 23 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що похідна позовна вимога - це вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги).

25. Частинами першою, другою, п`ятою статті 122 КАС України (в редакції чинній на момент звернення до суду) визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

26. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

28. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих положень Закону N 460-ІХ касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом N 460-ІХ.

29. ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу у цій справі у серпні 2020 року.

30. Враховуючи дату подання касаційної скарги та вказані процесуальні норми, касаційний розгляд справи здійснюється в порядку, передбаченому КАС України в редакції, що діє на момент прийняття рішення судом касаційної інстанції.

31. Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1,4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

32. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційної скарги.

33. Предметом спору у даній справі є рішення Ради від 26 листопада 2018 року №1347 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Южноукраїнської міської ради», рішення ради від 21 травня 2019 року №1525 «Про внесення змін до рішення Южноукраїнської міської ради від 26 листопада 2018 року №1347» та дії Ради від 19 березня 2019 року щодо оприлюднення сканованої копії документа.

34. З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 у червні 2019 року звернулась до суду із позовом про оскарження свого звільнення із посади секретаря Южноукраїнської міської ради, яке відбулось у листопаді 2018 року, наголошуючи при цьому, що на час звернення до суду вона продовжує працювати на вказаній посаді, ніхто її повноважень не припиняв та фактично з посади не звільняв.

35. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, встановив, шо ОСОБА_1 пропустила строк для звернення до суду із цим позовом, оскільки позивачка звернулась до суду 21 червня 2019 року, тобто не в межах місячного строку від дати ухвалення рішення Ради від 26 листопада 2018 року №1347. Інші позовні вимоги суд апеляційної інстанції визначив як похідні, а тому теж залишив їх без розгляду.

36. Верховний Суд вважає вказаний висновок передчасним з огляду на наступне.

37. Статтею 122 КАС в України визначено, що позов подається до суду в межах визначеного законодавцем строку. Окрім того, такий строк обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

38. Отже, строк звернення до адміністративного суду із адміністративним позовом - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах.

39. Верховний Суд наголошує на тому, що встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених КАС України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

40. Тобто право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі й установленням строків на звернення до суду з відповідним позовом. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Верховного Суду від 30 червня 2021 року №591/6056/16-а, від 18 червня 2021 року № 280/5786/20.

41. За наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України визначенням, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

42. Судами встановлено, що позовні вимоги, заявлені ОСОБА_1 , стосується припинення її повноважень на посаді секретаря міської ради, тобто стосуються проходження публічної служби.

43. У цій категорії справ законодавець визнав строк в один місяць достатнім для того, щоб особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси, визначилася, чи звертатиметься вона до суду з позовом за їх захистом.

44. Розглядаючи справу, суд апеляційної інстанції зазначив, що в перший день після виходу з відпустки (27 листопада 2018 року) ОСОБА_1 повинна була дізнатись про прийняття Радою рішення про дострокове припинення її повноважень як секретаря Ради.

45. Однак, суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що на час звернення до суду у 2019 році позивач продовжує перебувати на посаді, з якої її звільнено ще у 2018 році, при цьому ОСОБА_1 також оскаржує ще одне рішення Ради, датоване 21 травня 2019 року, яким відповідач у 2019 році уточнив момент звільнення особи у 2018 році. Окрім того, позивачка оскаржує дії Ради щодо оприлюднення документу, які вчинені відповідачем в березні 2019 року.

46. Отже, враховуючи вищенаведені обставини та завдання адміністративного судочинства, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

47. Колегія суддів наголошує, що для застосування строку звернення, суд зобов`язаний, перш за все, встановити час, коли особа дізналась про своє порушене право. З аналізу положень статті 122 КАС України слідує, що законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об`єктивності цієї особи знати про такі факти. Зазначене суд апеляційної інстанції залишив поза увагою.

48. У справі, що розглядається, припинення повноважень позивача не пов`язано лише із прийняттям Радою Рішення №1347 26 листопада 2018 року, оскільки воно фактично не реалізоване. Окрім того, суд апеляційної інстанції, визначаючи інші позовні вимоги як похідні, не встановив в повному обсязі предмет спору, а саме: який документ опубліковано Радою 19 березня 2019 року.

49. Також колегія суддів Верховного Суду зазначає про необґрунтованість доводів ОСОБА_1 щодо необхідності застосування до спірних правовідносин правових висновків Верховного Суду стосовно належного повідомлення учасників про дату, час та місце розгляду справи.

50. Відповідно до частини одинадцятої статті 126 КАС України у разі повернення поштового відправлення із повісткою, яка не вручена адресату з незалежних від суду причин, вважається, що така повістка вручена належним чином.

51. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 127 КАС України часом вручення повістки вважається день проставлення у поштовому повідомленні відмітки про відмову отримати судову повістку чи відмітки про відсутність особи за адресою місцезнаходження, місця проживання чи перебування особи, що зареєстровані у встановленому законом порядку, якщо ця особа не повідомила суду іншої адреси.

52. Із матеріалів справи вбачається, що 11 червня 2020 року позивачці на адресу, яка міститься в матеріалах справи, направлена повістка про судове засідання, яке призначено на 16 липня 2020 року. Оскільки конверт повернувся до суду із довідкою від 20 червня 2020 року, в якій зазначено, що адресат відсутній за вказаною адресою, отже, відповідно до приписів статті 127 КАС України, повістка вважається врученою 20 червня 2020 року.

53. Отже, позивачка вважається такою, що була належним чином повідомлена про розгляд справи судом апеляційної інстанції, який відбувся 16 липня 2020 року.

54. Також є безпідставними доводи скаржника щодо ігнорування судом апеляційної інстанції клопотання позивачки про перенесення судового засідання, оскільки під час ухвалення оскаржуваного рішення таке клопотання було розглянуто.

55. Правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 18 січня 2019 року у справі №826/7768/17, від 23 жовтня 2018 року у справі №569/16060/17, також не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки правовідносини у цих справах виникли на момент дії КАС України в редакції до 15 грудня 2017 року. Окрім того, зазначені справи не стосуються проходження публічної служби: у справі №569/16060/17 спірні правовідносини виникли з приводу оскарження постанови митниці про порушення митних правил, а у справі №826/7768/17 оскаржуються дії Міністерства економічного розвитку і торгівлі України по складанню та направленню до Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі основних фактів і висновків в рамках проведення антидемпінгового розслідування.

56. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

57. Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції.

58. За таких обставин касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

VII СУДОВІ ВИТРАТИ

59. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

60. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року у справі №400/1885/19 скасувати.

Справу №400/1885/19 направити до П`ятого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді О.В. Калашнікова

О.А. Губська

А.Г. Загороднюк