Справа № 9901/381/20
Суддя: Анцупова Тетяна Олександрівна
Дата ухвалення: 2021-07-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 липня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/381/20

Провадження № 11-39заі21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Штелик С. П.

розглянула у порядку письмового провадження справу № 9901/381/20 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року (у складі колегії суддів Пасічник С. С., Васильєвої І. А., Гімона М. М., Хохуляка В. В., Юрченко В. П.),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просив визнати протиправною бездіяльність останньої, яка полягає в ненаданні інформації на його запит від 18 листопада 2020 року, та зобов`язати ВРП негайно надати йому запитувану інформацію.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач відмовив йому в задоволенні запиту на отримання публічної інформації щодо переліку нормативно-правових актів, затверджених/прийнятих ВРП з 2017 року, з огляду на те, що у відповідача не створено переліку нормативно-правових актів, затверджених/прийнятих нею з 2017 року по теперішній час. Однак, на думку ОСОБА_1 , така відповідь ВРП не узгоджується з нормами статей 15, 18 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), які передбачають, що для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб`єктів владних повноважень, підлягають обов`язковій реєстрації в системі обліку, а прийняті нормативно-правові акти - оприлюдненню на їх власних офіційних вебсайтах.

Позивач вважає, що надання відомостей (переліку) у відповідь на запит не потребувало від ВРП створення нової інформації, а лише систематизації наявної без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), тобто лише вчинення дій з пошуку інформації (документів, які її містять) в системі обліку та подальшої її фіксації у відповіді на запит.

Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що якщо для надання запитуваної інформації відповідачу необхідно було здійснювати її пошук серед значної кількості даних, то він не був позбавлений можливості продовжити строк розгляду запиту на підставі частини четвертої статті 20 Закону № 2939-VI.

3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року в задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 відмовлено.

4. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з тих підстав, що вважає оскаржуване рішення таким, що прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права.

5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 лютого 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .

6. 19 березня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від ВРП надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1

7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 29 березня 2021 року призначила розгляд цієї справи в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами.

Оцінка суду першої інстанції

8. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що зміст положень Закону № 2939-VI свідчить про те, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив, яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.

9. Водночас суд першої інстанції зазначив, що законодавчі приписи, які б визначали обов`язок ВРП у процесі її діяльності фіксувати рішення, що нею приймаються і оприлюднюються, шляхом створення окремого документа - переліку відсутні. При цьому вживати заходів для того, щоб створити запитувану позивачем інформацію з метою надання відповіді на його інформаційний запит, також не входить в обов`язки відповідача як розпорядника публічної інформації.

10. З урахуванням зазначеного Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що ВРП у межах наданих їй повноважень відповіла на запит ОСОБА_1 (відмовивши в його задоволенні) у зв`язку з тим, що запитувана ним інформація не є публічною в розумінні статті 1 Закону № 2939-VI, а тому фактично не допустила у відношенні нього протиправної бездіяльності.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі ОСОБА_1 вимог

11. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року скаржник зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, у зв`язку із чим оскаржуване рішення підлягає скасуванню.

12. Скаржник зазначає, що ВРП у процесі своєї діяльності зобов`язана фіксувати інформацію про нормативно-правові акти, які вона ухвалює, що випливає зі статті 10-1, пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI та Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у форматі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Положення).

13. ОСОБА_1 також вважає, що ВРП не має створювати нову інформацію з метою відповіді на запит, а лише систематизувати наявну.

Крім того, скаржник зазначає, що формування переліку нормативно-правих актів (запитувана інформація) не могло покласти на ВРП значного тягаря, адже ВРП зобов`язана створити, а за інформацією, зазначеною у відзиві на позов, уже створила систему обліку, яка є так званим переліком нормативно-правових актів, що знаходиться у володінні ВРП.

14. Скаржник, посилаючись на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2018 року у справі № 9901/612/18 та на постанову Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2020 року у справі № 9901/105/20, зазначив, що ВРП могла систематизувати інформацію з кількох носіїв чи із системи обліку та надати її на запит скаржника.

Позиція ВРП щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .

15. ВРП не погоджується з вимогами апеляційної скарги, вважає їх безпідставними та необґрунтованими, а тому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

16. Відповідач зазначає, що визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання ним своїх обов`язків. При цьому зазначає, що норми Закону № 2939-VI регулюють відносини щодо доступу до інформації, яка вже існує і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію.

17. Відповідач також зазначає, що наказом в. о. керівника секретаріату ВРП Пархацькою Т. М. від 02 жовтня 2020 року № 77/0/1-20 «Про систему обліку публічної інформації у Вищій раді правосуддя» врегульовано питання забезпечення збереження та доступу до публічної інформації в системі обліку ВРП. Зазначеним наказом передбачено, що доступ до інформації, яка міститься в системі обліку, є відкритим і здійснюється через офіційний вебсайт ВРП, а безпосередній доступ до документів, інформацію про які внесено до системи обліку, надається на підставі запитів на інформацію.

18. Крім того, ВРП зазначила, що ОСОБА_1 надано відповідь на запит відповідно до вимог Закону № 2939-VI та повідомлено про інформацію, яка не може бути надана в межах запиту позивача, оскільки не створена ВРП у процесі виконання нею повноважень.

19. Відповідач також зауважує, що доступ до інформації забезпечується ВРП у порядку, визначеному Законом № 2939-VI, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційному вебсайті ВРП у мережі Інтернет.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

20. Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі й у відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.

21. Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

22. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (стаття 34 Конституції України).

23. Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5 Закону № 2657-XII).

24. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

25. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).

26. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI).

27. Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

28. Частиною другою статті 22 Закону № 2939-VI передбачено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

29. Частинами першою - другою статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

30. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту, але з дотриманням, зокрема, пункту 1 частини першої статті 10 Закону № 2939-VI.

31. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону (частина перша статті 22 Закону № 2939-VI).

33. Під час розгляду цієї справи встановлено, що 18 листопада 2020 року ОСОБА_1 надіслав електронною поштою до ВРП запит на доступ до публічної інформації, яка стосується переліку нормативно-правових актів, затверджених/прийнятих ВРП з 2017 року по дату відповіді на цей запит.

34. У листі-відповіді ВРП від 25 листопада 2020 року № 42259/0/9-20, який був надісланий ОСОБА_1 , зазначено, що у ВРП не створено переліку нормативно-правових актів, затверджених/прийнятих ВРП з 2017 року по теперішній час.

Водночас зазначено, що ВРП є розпорядником інформації, яка відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, що отримана або створена в процесі здійснення ВРП своїх повноважень.

35. Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 2939-VI для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб`єктів владних повноважень, підлягають обов`язковій реєстрації в системі обліку, що має містити, зокрема: 1) назву документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, електронний документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); 12) форму та місце зберігання документа тощо.

36. За правилами частини першої статті 16 Закону № 2939-VI розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом.

37. Згідно із частиною другою статті 2 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП затверджує регламент ВРП, положення якого регулюють процедурні питання здійснення нею повноважень, пунктом 13 частини першої статті 3 зазначеного Закону передбачено, що ВРП затверджує Положення про Єдину судову інформаційну (автоматизовану) систему, Положення про Державну судову адміністрацію України та типове положення про її територіальні управління, Положення про Службу судової охорони, Положення про проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя, Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя, Порядок ведення Єдиного державного реєстру судових рішень.

38. Відповідно до Переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (додаток до Положення) усі розпорядники інформації (відповідно до компетенції) серед іншого оприлюднюють переліки нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийнятих розпорядником інформації, проекти нормативно-правових актів.

39. Наведені положення, що регламентують компетенцію ВРП, а також порядок їх оприлюднення дають підстави для висновку про те, що запитувана у ВРП позивачем та не надана йому інформація стосовно переліку нормативно-правових актів, затверджених/прийнятих ВРП, підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону № 2939-VI, а саме інформація, отримана або створена в процесі виконання ВРП своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу.

40. З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що відмова ВРП у наданні позивачеві інформації, яку він запитував, є протиправною, а визначені підстави для відмови у її наданні не відповідають частині першій статті 22 Закону № 2939-VI. Більше того, у цій конкретній ситуації немає підстав вважати, що надання позивачеві запитуваної інформації покладало на відповідача надмірний тягар з обробки даних.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що з аналізу положень чинного законодавства слідує, що розпорядник публічної інформації може (і повинен) надати не лише ту публічну інформацію, яку він з огляду на свій правовий статус створив, а й ту, яка була отримана ним (розпорядником) у процесі здійснення його повноважень, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у його володінні, зокрема через систему обліку публічної інформації, яка діє у ВРП.

Близька за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2021 року у справі № 9901/275/20.

41. Так, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що надання відповіді на запитувану інформацію ОСОБА_1 не потребує створення такої інформації, а вимагає лише систематизації вже наявної.

42. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що ВРП є розпорядником запитуваної інформації в розумінні Закону № 2939-VI, а відтак належним і достатнім способом захисту прав скаржника є зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 запитувану ним інформацію з урахуванням визначених Законом № 2339-VI вимог.

43. Об`єктом судового захисту в цій справі є право скаржника на отримання публічної інформації на його запит. ОСОБА_1 , звертаючись до суду, вважав, що відповідач допустив протиправну бездіяльність і це є підставою для зобов`язання ВРП негайно (у порядку частини першої статті 371, пункту 1 частини першої статті 263 КАС України) надати запитувану інформацію.

44. Однак Велика Палата Верховного Суду вважає наведення формулювання позовної вимоги некоректним та таким, що не відповідає підставам позову у цій справі, оскільки відповідь ВРП на запит ОСОБА_1 не може свідчити про бездіяльність суб`єкта владних повноважень. Водночас доводи позовної заяви та апеляційної скарги ОСОБА_1 зводяться до його незгоди з відмовою ВРП у наданні запитуваної інформації.

45. Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне визначити, що з урахуванням обставин справи належним та ефективним способом судового захисту прав скаржника є визнання протиправною відмови ВРП у наданні інформації на запит ОСОБА_1 від 18 листопада 2020 року та зобов`язання відповідача надати інформацію на зазначений запит.

46. Частиною другою статті 5 КАС України визначено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

47. Тому Велика Палата Верховного Суду доходить висновку про часткове задоволення позову ОСОБА_1 .

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

48. Згідно із частиною першою статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

49. Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що в законодавстві відсутні приписи, які б визначали обов`язок ВРП у процесі її діяльності фіксувати рішення, що нею приймаються й оприлюднюються, а тому рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення - про часткове задоволення позовних вимог.

Висновки щодо розподілу судових витрат

50. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

51. Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, усі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

52. З огляду на те, що Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про протиправність відповіді ВРП на запит позивача від 18 листопада 2020 року, тому вважає, що на користь ОСОБА_1 підлягають відшкодуванню документально підтверджені витрати на сплату судового збору в розмірі 2102 грн, зокрема: 840 грн 80 коп. за подання позовної заяви до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та 1261 грн 20 коп. за подання апеляційної скарги до Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статтями 241-243, 266, 311, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2021 року скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

3. Визнати протиправною відмову Вищої ради правосуддя у наданні інформації на запитОСОБА_1 від 18 листопада 2020 року.

4. Зобов`язати Вищу раду правосуддя надати інформацію на запит ОСОБА_1 від 18 листопада 2020 року.

5. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Вищої ради правосуддя (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України 00013698) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) витрати на сплату судового збору в розмірі 2102 грн (дві тисячі сто дві гривні).

6. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: В. В. Британчук Г. Р. Крет

Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко

І. В. Григор`єва К. М. Пільков

М. І. Гриців О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима В. В. Пророк

Ж. М. Єленіна Л. І. Рогач

О. С. Золотніков В. М. Сімоненко

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик

В. С. Князєв