Справа № 160/1598/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2021 року

м. Київ

справа № 160/1598/20

адміністративне провадження № К/9901/15170/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Юхно І.В. від 11 серпня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шлай А.В., Кругового О.О., Прокопчук Т.С. від 24 березня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2020 року акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз» (далі - АТ «Дніпропетровськгаз», позивач) звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), третя особа - Державна регуляторна служба України (далі - третя особа), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 20 грудня 2019 року № 2979 «Про накладення штрафу на АТ «Дніпропетровськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що вважає оскаржувану постанову протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки на його думку: 1) відповідач дійшов хибних висновків про порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови); 2) відповідачем при здійсненні перевірки не було надано позивачу документів, які мають бути надані до початку проведення перевірки, що підтверджується актом про відмову позивача в проведенні перевірки вдруге, де відповідач зазначає, які документи було надано директору комерційного АТ «Дніпропетровськгаз»; 3) питання, визначені відповідачем позаплановою перевіркою в грудні 2019 року вже були предметом перевірки посадовими особами НКРЕКП у квітні 2019 року; 4) відповідач на 3 дні раніше виніс на засідання комісії питання про порушення позивачем Ліцензійних умов, не отримавши від позивача заперечень.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2021 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 23 квітня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 160/1598/20, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.

Представниками НКРЕКП та АТ «Дніпропетровськгаз» подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку за їх участі, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 7 липня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли неправильних висновків про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення відповідача, оскільки вважає, що суди неправильно застосували положення пунктів 1.2 та 2.1 Ліцензійних умов, статей 11, 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статей 3, 17, 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та статті 59 Закону України «Про ринок природного газу».

Скаржник також зазначає, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 щодо недопущення уповноважених осіб до проведення планового заходу державного нагляду (контролю), який полягає у наступному: недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов «провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

НКРЕКП вважає, що вказані висновки не можуть бути застосовані судами щодо вирішення спірних правовідносин у цій справі з огляду на те, що останні прийняті на підставі інших фактичних обставин справи та стосуються недопущення уповноважених осіб до проведення планового заходу, а не позапланового, як у справі № 160/1568/20, рішення в якій оскаржуються. З огляду на це, касатор вказує також на необхідності відступлення від висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19.

Обґрунтовуючи необхідність відступу від зазначеної правової позиції Верховного Суду, скаржник наголошує на тому, що пунктом 1.2 Ліцензійний умов передбачено, що останні є обов`язковими для суб`єктів господарювання незалежно від їх організаційно-правової форми та форми власності, які провадять діяльність або мають намір провадити господарську діяльність з транспортування природного газу. При цьому статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду зобов`язаний, зокрема, допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Враховуючи вищезазначене, а також з огляду на те, що Законом України «Про ринок природного газу» не встановлено виключного переліку нормативно-правових актів, які регулюють відповідний ринок, скаржник вважає, що наявні підстави для відступу від висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19.

Від Державної регуляторної служби України 21 травня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, у якому зазначається, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до позапланової перевірки не є порушенням Ліцензійних умов, а тому відсутні підстави для відступу від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

Від представника АТ «Дніпропетровськгаз» 31 травня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому вказується на законність та обґрунтованість судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на правильність висновків судів про те, що недопуск не може вважатися порушенням Ліцензійних умов. Також представник АТ «Дніпропетровськгаз» зазначає, що суди у цій справі правильно застосували правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, оскільки вважає, що така позиція сформульована у правовідносинах, подібних до тих, що мають місце у справі, що розглядається. Тому представник позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань АТ «Дніпропетровськгаз» є юридичною особою, ідентифікаційний код якої 03340920, місце знаходження: 49000, Дніпропетровська обл., м. Дніпро, вул. Шевченка, буд. 2.

Основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

У період з 10 по 12 грудня 2019 року посадові особи відповідача, відповідно до статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», пункту 4 частини дев`ятої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», на підставі постанови НКРЕКП від 26 березня 2019 року № 425, посвідчення на перевірку від 20 листопада 2019 року № 469 мали провести позапланову перевірку позивача з питань дотримання Ліцензійних умов.

У посвідченні зазначено, що предметом перевірки є дотримання позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов відповідно до ліцензії на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, виданої згідно з постановою НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 844.

Листом від 10 грудня 2019 року № 490007-Сл-20288-1219 позивач повідомив про неможливість проведення відповідачем вищевказаної перевірки з підстав того, що відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Відповідач склав акт від 10 грудня 2019 року про відмову АТ «Дніпропетровськгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов.

Акт про відмову позивача в проведенні перевірки був направлений відповідачем супровідним листом від 10 грудня 2019 року № 37-20/468 та був отриманий позивачем 10 грудня 2019 року, що підтверджується відміткою канцелярії позивача про реєстрацію вхідної кореспонденції, які міститься на супровідному листі.

11 грудня 2019 року комісія повторно намагалась здійснити перевірку позивача, але останній відмовив з підстав, викладених у листі від 10 грудня 2019 року № 490007.1-Сл-20288-1219.

Відповідач 11 грудня 2019 року склав акт про відмову АТ «Дніпропетровськгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов, який був отриманий позивачем 11 грудня 2019 року, що підтверджується відміткою канцелярії позивача на супровідному листі відповідача, яким був направлений акт про відмову позивача в проведенні перевірки.

12 грудня 2019 року відповідачем складено акт № 462 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов.

Акт перевірки відповідачем направлено позивачеві супровідним листом від 12 грудня 2019 року № 37-20/477 та отримано позивачем 13 грудня 2019 року, що підтверджується відміткою канцелярії позивача про реєстрацію вхідної кореспонденції, яка міститься на супровідному листі.

В розділі «Опис виявлених порушень» зазначеного акта, вказано про порушення АТ «Дніпропетровськгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

17 грудня 2019 року позивачем були направлені заперечення на акт перевірки за вих. № 490007.2-Сл-20661/2-1219, що підтверджується копією опису вкладення поштової служби.

16 грудня 2019 року о 15 год. 13 хв. на офіційному веб-сайті НКРЕКП в мережі Інтернет було опубліковано повідомлення про те, що 20 грудня 2019 року о 10-00 відбудеться засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання за адресою: м. Київ, вул. Смоленська, 19, кім. 123 (конференц-зал). На порядок денний, в тому числі винесено питання № 27 «Про порушення Ліцензійних умов АТ «Дніпропетровськгаз» (позапланова перевірка відповідно до погодження Державної регуляторної служби від 7 березня 2019 року № 1478/0/20-19)».

Також на офіційному веб-сайті НКРЕКП в мережі Інтернет було розміщено обґрунтування до проєкту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Дніпропетровськгаз» за порушення Ліцензійних умов», відповідно до якого порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов пропонується притягти АТ «Дніпропетровськгаз» до відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 850 000,00 грн.

20 грудня 2019 року відповідачем прийнято постанову «Про накладення штрафу на АТ «Дніпропетровськгаз» за порушення Ліцензійних умов» № 2979, якою накладено на позивача штраф у розмірі 850000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).

Частиною першою статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно із статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Частинами першою-третьою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ «Дніпропетровськгаз» не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, викладених у листі від 10 грудня 2019 року № 490007.1-Сл-20288-1219.

Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ «Дніпропетровськгаз» було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Тобто НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов та скасовуючи оскаржувану постанову, врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, відповідно до якого недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Одним із доводів касаційної скарги є те, що суди необґрунтовано застосували цю правову позицію Верховного Суду, оскільки вона висловлена у правовідносинах, що не є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У постановах від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16, від 16 травня 2018 року у справі № 910/24257/16 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (див. постанови).

При цьому судовими рішеннями в подібних правовідносинах Велика Палата Верховного Суду визначила такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (постанови від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16, від 16 січня 2019 року у справі № 757/31606/15-ц, від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19).

Отже, оцінюючи подібність спірних правовідносин, необхідно враховувати суб`єктний склад учасників відносин, зміст правовідносин (права та обов`язки сторін спору); об`єкт і предмет правового регулювання, однаковість матеріально-правового регулювання спірних правовідносин, умови застосування правових норм (зокрема, щодо часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин); предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог, установлені судом фактичні обставини.

Порівняльний аналіз спірних правовідносин, що виникли у справі № 640/20494/19 та у справі, що розглядається, свідчить про те, що: 1) учасниками спірних правовідносин в обох справах є НКРЕКП та оператор газорозподільчої системи (АТ «Сумигаз» у справі № 640/20494/19 та АТ «Дніпропетровськгаз» у справі, що розглядається); 2) предметом спору в обох справах є постанова НКРЕКП про накладення штрафу на оператора газорозподільчої системи за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов; 3) зміст спірних правовідносин в обох справах складають дії оператора газорозподільчої системи щодо недопуску посадових осіб НКРЕКП до перевірки, що стали підставою для винесення оскаржуваної постанови НКРЕКП; 4) спірні правовідносини на момент їх виникнення були урегульовані однаковими правовими нормами, а саме: законами України «Про ринок природного газу» (стаття 59), «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (стаття 11), «Про ліцензування видів господарської діяльності» (пункт 4 частини першої статті 1, стаття 9), Ліцензійними умовами (пункт 2.1 глави 2).

Вищезазначене у сукупності свідчить про подібність спірних правовідносин у справі № 640/20494/19 до тих, що виникли у цій справі, з огляду на подібність суб`єктного складу, предмету, змісту спірних правовідносин та однаковість їх правового регулювання. При цьому те, що у справі № 640/20494/19 перевірка НКРЕКП носила плановий характер, а у справі, що розглядається, така перевірка була позаплановою, не впливає на оцінку подібності спірних правовідносин, оскільки характер перевірки обумовлює різний порядок призначення перевірок, проте не впливає на настання правових наслідків у результаті недопуску до їх проведення.

На підставі цього колегія суддів доходить висновку про те, що правова позиція Верховного Суду, що міститься у постанові 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, викладена стосовно застосування норми матеріального права у спірних правовідносинах, які є подібними до тих, що виникли у цій справі.

Крім того, НКРЕКП у касаційній скарзі просить відступити від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, вважаючи, що вона сформульована Верховним Судом на підставі неправильного застосування пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. В обґрунтування необхідності відступу від зазначеної правової позиції скаржник наголошує на тому, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Оскільки статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення «інших нормативно-правових актів», указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»).

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

Відповідно до частини третьої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Частиною п`ятою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону України «Про ринок природного газу»).

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, та підтриманої, зокрема, у постанові від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цих правових позицій, з огляду на наступне.

За приписами пункту 4 частини першої статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Частиною дев`ятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд доходить висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

З огляду на вищевикладене, Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанції дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП від 20 грудня 2019 року № 2979 «Про накладення штрафу на АТ «Дніпропетровськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»» та необхідність її скасування.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Частиною першою статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

Згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко