Справа № 452/44/21
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2021-06-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2021 рокуЛьвівСправа № 452/44/21 пров. № А/857/8933/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П..,

Шевчук С.М.,

секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Новокалинівського міського голови Юзвяка Богдана Осиповича на рішення Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Карп`як О.О.), ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження в м.Львові 07 квітня 2021 року, повне судове рішення складено 07 квітня 2021 року, у справі №452/44/21 за позовом ОСОБА_1 до Новокалинівського міського голови Юзвяка Богдана Осиповича про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

12.01.2021 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Новокалинівського міського голови Юзвяк Богдана Осиповича, просив: - визнати протиправними бездіяльність Новокалинівського міського голови Юзвяка Богдана Осиповича щодо надання не належної, не в повному обсязі, поверхневої відповіді на звернення позивача, безпідставне віднесення витребуваної інформації до інформації з обмеженим доступом; - зобов`язати Новокалинівського міського голову ОСОБА_2 надати ОСОБА_1 , список посад, прізвище, ім`я по батькові посадових осіб, оплата праці яких здійснюється із бюджету Новокалинівської міської ради та які не належать до членів Новокалинівської міської ОТГ, не проживають в межах території Новокалинівської міської ОТГ.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що законодавчими нормами передбачено обов`язок органів місцевого самоврядування надавати довідкові матеріали та іншу інформацію на звернення депутата місцевої ради, що необхідні йому для здійснення депутатських повноважень. Суд першої інстанції вказав, що чинним законодавством не встановлено вичерпного переліку відповідної інформації, необхідної для здійснення депутатом своїх повноважень, як і не встановлено будь-яких обмежень щодо інформації, яка не може надаватись депутату місцевої ради на його звернення. Суд першої інстанції зазначив, що депутатське звернення позивача було пов`язане з одержанням списку посадових осіб Новокалинівської міської ради, оплата праці яких здійснюється із бюджету Новокалинівської міської ради, а не з розкриттям персональних даних таких осіб про місце їх проживання. Суд першої інстанції дійшов висновку, що запитувана позивачем інформація безумовно стосується діяльності відповідної міської ради, депутатом якої він є, а також не є інформацією з обмеженим доступом.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Новокалинівський міський голова ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року та постановити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що інформація, яку просить надати позивач, не могла бути заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях. Скаржник зазначає, що депутатське звернення позивача містило також прохання звільнити осіб з роботи шляхом припинення їх служби у Новокалинівській міській раді. Скаржник вважає, що депутатське звернення було пов`язане з розкриттям персональних даних посадових осіб Новокалинівської міської ради про місце їх проживання. Звертає увагу, що позивач не зазначає які саме права позивача порушено.

В судовому засіданні скаржник апеляційну скаргу підтримав.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є депутатом Новокалиівської міської ради Самбірського району Львівської області та звернувся до Новокалинівського міського голови із депутатським зверненням від 24.11.2020 про надання наступної інформації - списку посадових осіб Новокалинівської міської ради, оплата праці яких здійснюється із бюджету Новокалинівської міської ради та які не належать до членів Новокалинівської міської ОТГ та не проживають на її території. Також просив припинити службу в Новокалинівській міській раді даних посадових осіб на підставі абзацу 2 частини 1 статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Листом від 26.11.2020 вих. №02/15-1277/1 міський голова Новокалинівської міської ради Самбірського району Львівської області ОСОБА_2 на депутатське звернення ОСОБА_1 відмовив у наданні запитуваної інформації, вказавши, що інформація щодо реєстрації місця проживання посадових осіб є конфіденційною (Закон України «Про захист персональних даних»). Вказано, що служба в органах місцевого самоврядування посадових осіб, оплата праці яких здійснюється з бюджету Новокалинівської міської ради та які не проживають на території Новокалинівської ОТГ не може бути припинена на підставі: ст. 5 Кодексу законів про працю в якій говориться про те, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України вільний вибір виду діяльності; ст.1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» про те, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом; ст. 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» про те, що право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.

Вважаючи вказану відмову протиправною, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради визначені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 №93-IV, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі Закон №93-IV).

Відповідно до статті 13 Закону №93-IV депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз`яснення з питань, віднесених до їх компетенції. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк.

Конституційний Суд України в пункті 4.1 Рішення від 05 березня 2003 року №5-рп/2003 вказав, що, на відміну від запиту, звернення - це викладена у письмовій формі пропозиція народного депутата України зазначеним вище адресатам здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону №2790-XII). За своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом України.

Згідно з частиною 2 статті 14 Закону №93-IV посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівники підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, на звернення депутата місцевої ради надають йому довідкові матеріали та іншу інформацію, необхідні для здійснення депутатських повноважень.

Чинним законодавством не встановлено вичерпного переліку відповідної інформації, необхідної для здійснення депутатом своїх повноважень, як і не встановлено будь-яких обмежень щодо інформації, яка не може надаватись депутату місцевої ради на його звернення.

При цьому, Законом № 93-IV не передбачено обов`язку депутата зазначати у своєму зверненні мету отримання відповідної інформації.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 17 жовтня 2019 року у справі №664/2629/16-а під депутатською діяльністю слід розуміти діяльність депутата, пов`язаної з реалізацією наданих йому Конституцією та Законами України прав та виконанням обов`язків, спрямованих на представництво інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, який зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Отже, депутатське звернення, має стосуватись вищезазначених питань, пов`язаних з депутатською діяльністю та розглядається у строк та в порядку, встановленому Законом № 93-ІV.

Згідно з частиною 1 статті 5 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-XII (далі Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Згідно до ст.1 Закон № 2657-XII, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до ч.5 ст.6 Закон № 2657-XII, не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов`язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України «Про державну таємницю»), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновків, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продукт. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій.

В свою чергу, у розпорядника інформації наявна можливість обмежувати доступ до запитуваної інформації виключно при дотриманні вимог ст.6 Закону № 2657-XII. Тобто, розпорядник у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому саме полягає істотна шкода цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію. Лише тоді така відмова буде вважатися обґрунтованою та такою, що здійснена у відповідності до вимог Закону № 2657-XII.

З матеріалів справи вбачається, що позивач реалізував надане йому право на звернення до органу місцевого самоврядування, шляхом надіслання відповідного депутатського звернення міському голові Новокалинівської міської ради.

Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі «Magyar Helsinki Bizottsбg v. Hungary» (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158- 170): 1. Мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів. 2. Природа інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу. 3. Роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань. 4. Готова та доступна інформація. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

Відповідно до статті 21 Закону №2657-XII інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація.

Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.

Відносини, пов`язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом.

Порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.

До інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості: 1) про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; 2) про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей; 3) про стан здоров`я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; 4) про факти порушення прав і свобод людини, включаючи інформацію, що міститься в архівних документах колишніх радянських органів державної безпеки, пов`язаних з політичними репресіями, Голодомором 1932-1933 років в Україні та іншими злочинами, вчиненими представниками комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів; 5) про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; 5-1) щодо діяльності державних та комунальних унітарних підприємств, господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі або територіальній громаді, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарському товариству, частка держави або територіальної громади в якому становить 100 відсотків, що підлягають обов`язковому оприлюдненню відповідно до закону; 6) інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до положень статті 2 Закону України «Про захист персональних даних» від 01.06.2010 № 2297-VI персональні дані - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Статтею 5 Закону України «Про захист персональних даних» встановлено, що об`єктами захисту є персональні дані. Персональні дані можуть бути віднесені до конфіденційної інформації про особу законом або відповідною особою. Не є конфіденційною інформацією персональні дані, що стосуються здійснення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень.

Для цілей застосування Закону України «Про захист персональних даних» під персональними даними треба розуміти об`єктивні та суб`єктивні відомості про особисте, сімейне чи публічне життя фізичної особи, що виражені у формі літер, чисел, графіки, фото, звуку чи відео, якщо вони дозволяють прямо чи опосередковано ідентифікувати таку особу.

Згідно з частиною 1, 2 статті 11 Закону №2657-XII інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована. Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач просив надати інформацію щодо посадових осіб Новокалинівської міської ради, оплата праці яких здійснюється із бюджету Новокалинівської міської ради та які не належать до членів Новокалинівської міської ОТГ та не проживають на її території.

У відповіді на депутатське звернення відповідач зазначив, що інформація щодо реєстрації місця проживання посадових осіб є конфіденційною. Проте, жодної відповіді щодо списку посадових осіб Новокалинівської міської ради, оплата праці яких здійснюється із бюджету Новокалинівської міської ради та щодо належності/неналежності їх до членів Новокалинівської міської ОТГ не надав.

При цьому, як зазначає позивач, запитувана ним інформація стосується діяльності відповідної міської ради, депутатом якої позивач є.

Аналіз норм чинного законодавства та встановлених обставин у справі дає можливість суду апеляційної інстанції дійти висновку про протиправність дій відповідача щодо необґрунтованої відмови надати відповідь на запит позивача, та звертає увагу, що інформація щодо належності посадових осіб Новокалинівської міської ради до членів Новокалинівської міської ОТГ та їх проживання/непроживання на її території, не ідентичне інформації щодо реєстрації місця проживання посадових осіб Новокалинівської міської ради.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що в силу приписів Закону № 2657-XII, розпорядник інформації інформує запитувача чи то про відсутність такої у його розпорядженні, чи то про відсутність обов`язку створення такої в процесі виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством.

Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Таким чином, за встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про зобов`язання відповідача повторно розглянути депутатське звернення позивача в частині надання списку посадових осіб Новокалинівської міської ради, оплата праці яких здійснюється із бюджету Новокалинівської міської ради та які не належать до членів Новокалинівської міської ОТГ та не проживають на її території, з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення стаття 316 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні викладено мотиви протиправності відмови відповідача щодо надання позивачу запитуваної інформації, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 229, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Новокалинівського міського голови ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року у справі №452/44/21 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
С. М. Шевчук
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 05.07.2021 згідно з ч.3 ст.321 КАС України