Справа № 460/5252/21
Суддя: Н.О. Дорошенко
Дата ухвалення: 2021-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
про повернення позовної заяви
25 червня 2021 року м. Рівне №460/5252/21
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Дорошенко Н.О., після одержання позовної заяви Заступника керівника Івано-Франківської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних відносинах:
Міністерство оборони України Військова частина НОМЕР_1
про стягнення майнової шкоди, -
До Рівненського окружного адміністративного суду надійшов позов заступника керівника Івано-Франківської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону (далі - прокурор) в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних відносинах: позивач-1 Міністерство оборони України, позивач 2 Військова частина НОМЕР_1 до ОСОБА_1 про стягнення на користь Військової частини НОМЕР_1 майнової шкоди в сумі 326566,01 грн.
Одночасно з пред`явленням позову прокурор просив поновити строк звернення до адміністративного суду.
Ухвалою від 24.05.2021 позовну заяву залишено без руху.
17.06.2021 прокурор подав оновлену заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази на обґрунтування поважності причин пропуску строку.
Вирішуючи питання про відкриття провадження в цій справі, суд виходить з таких міркувань.
Згідно з ч.7 ст.160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Згідно з ч.4 ст.53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Верховний Суд у постанові від 28.04.2021 у справі №922/3219/20 зазначив, що відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.
Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Так, згідно з абз.1 і 2 ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз.1-3 ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру").
Системне тлумачення вищевказаних положень дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Водночас, тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
При цьому, розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.
Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому, саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
З матеріалів позовної заяви та додатково наданих прокурором доказів встановлено, що що предметом спору є відшкодування відповідачем заподіяної державі втратою (пошкодженням) військового майна шкоди в сумі 357983,80 грн (залишок непогашеної суми 326566,01 грн), яка встановлена за наслідками службового розслідування, результати якого затверджені командиром Військової частини НОМЕР_2 від 27.08.2016.
Таким чином, з серпня 2016 року відповідним суб`єктам владних повноважень було достеменно відомо про заподіяння відповідачем зазначеної шкоди державі, однак позивачі не ініціювали звернення до суду з позовом про відшкодування такої шкоди, що свідчить на користь висновку, що відповідні суб`єкти владних повноважень всупереч вимогам закону не здійснювали належного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Водночас, суд звертає увагу на те, що порушення інтересів держави в даному випадку не було встановлене прокурором самостійно, оскільки суд встановив, що військова частина НОМЕР_1 листом від 11.03.2021 надіслала до військової прокуратури Івано-Франківського гарнізону Західного регіону України копії документів, отриманих від військової частини НОМЕР_3 стосовно заподіяння матеріальних збитків державі відповідачем, з метою заявлення позову в адміністративному судочинстві. Отримавши вказаний лист 08.04.2021, прокурор листом від 08.04.2021 № 186 в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" повідомив Міністерство оборони України та військову частину НОМЕР_1 про намір звернутися до суду про відшкодування шкоди.
З даним позовом прокурор звернувся до суду лише 19.05.2021 шляхом його надіслання 06.05.2021 засобами поштового зв`язку.
Слід зазначити, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №636/93/14-ц (провадження №14-524цс18) зроблено висновок, що у разі якщо до прийняття рішення про стягнення матеріальної шкоди винну в її заподіянні особу було звільнено в запас чи у відставку або така особа вибула з військової частини, командир (начальник) військової частини у порядку, встановленому чинним законодавством, подає позов до суду на суму заподіяної цією особою шкоди. У випадку зобов`язання особи, яка перебуває на посаді державної/публічної служби, відшкодувати шкоду або збитки, завдані внаслідок виконання нею службових/посадових обов`язків, перед судом постає питання не лише встановлення обсягу завданої шкоди/збитків, а й оцінки правомірності дій такої особи. Водночас встановлення правомірності дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця передбачене в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 КАС України, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення. Цей спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства як такий, що пов`язаний з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків, навіть якщо притягнення її до відповідальності шляхом подання відповідного позову про стягнення такої шкоди/збитків відбувається після її звільнення з державної служби.
Відповідно до п.14 ч.1 ст.4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Згідно з ч.1 ст.122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до ч.2 ст.122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Разом з тим, частиною п`ятою статті 122 КАС України визначено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Частиною шостою статті 161 КАС України встановлено, що у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
В заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду від 14.06.2021 № 446вих-21 прокурор вказав, що військовій частині НОМЕР_1 про факт виникнення заборгованості стало відомо 27.02.2018 (наказ командира військової частини НОМЕР_1 від 27.02.2018 № 58, яким ОСОБА_1 зараховано до списків особового складу вказаної військової частини). Фактично місячний строк для звернення військової частини НОМЕР_1 сплив у 2018 році, однак військовою частиною НОМЕР_1 позовна заява до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди подана не була.
Прокурор зазначив, що з липня 2017 року по даний час військова частина НОМЕР_1 в повному складі приймала участь у бойових діях Операції об`єднаних сил. Окрім цього, у військової частини НОМЕР_1 за період з 2018 року по даний час кошти для сплати судового збору для подання позовної заяви відсутні. За наведеного, прокурор вказав, що у військової частини відсутня можливість самостійно звернутись із позовною заявою. Інші підстави для поновлення пропущеного строку звернення до суду прокурором не наведені та не підтверджені.
Наведені прокурором обставини не свідчать про неможливість суб`єкта владних повноважень у встановлений строк звернутися до адміністративного суду з позовом, пов`язаним з проходженням військовослужбовцем військової служби, позаяк в спірній ситуації позивач військова частина НОМЕР_1 впродовж терміну понад три роки з дати, коли такому позивачу стало відомо про наявність заборгованості, не вживала жодних дій щодо стягнення шкоди, спричиненої втратою військового майна.
Щодо пропущення Міністерством оборони України строку звернення до суду прокурор жодними доказами не обґрунтував поважність причин пропуску такого строку.
Відтак, суд вважає, що позивачі без поважних причин не вживали жодних заходів щодо відшкодування завданої державі шкоди під час проходження відповідачем військової служби впродовж надміру тривалого терміну.
Встановлюючи дату, з якої прокурору стало відомо про факт порушення інтересів держави, суд враховує таке.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Поняття особа повинна слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
Установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.
Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
Як уже зазначалось, установлені статтею 122 КАС України строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.
Велика Палата Верховного Суду у вищезгаданій постанові (проаналізувавши зміст статті 99 КАС України в попередній редакції) звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом шести місяців з дня виявлення таких порушень.
Проте, направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду.
Суд вже вказував на те, що в спірній ситуації прокурором факт порушення інтересів держави не був встановлений самостійно, позаяк відповідні матеріали надіслані прокурору листом № 122 від 11.03.2021 позивачем-1.
Однак, на думку суду, зазначена обставина не дає підстави для висновку про необізнаність прокурора до цього моменту з відомостями щодо заподіяння державі матеріальних збитків відповідачем за час проходження ним військової служби у військовій частині польова пошта НОМЕР_2 ( НОМЕР_4 ).
Такий висновок суду ґрунтується на тому, що згідно з наданим до позовної заяви актом проведення службового розслідування, затвердженого командиром військової частини польова пошта НОМЕР_2 від 27.08.2016, яким встановлено факт нестачі військового майна, було запропоновано: 1) в судовому порядку притягнути майора ОСОБА_1 до матеріальної відповідальності за втрачену зброю та майно служби РАО на суму 326566,01 грн; 2) про факт злочинного халатного відношення до виконання службових обов`язків, що призвело до важких наслідків з боку майора ОСОБА_1 , повідомити для прийняття правового рішення військового прокурора Рівненського гарнізону, начальника Рівненського зонального відділу військової служби правопорядку та начальника 5 відділу 6 управління Головного Управління військової контррозвідки Департаменту контррозвідки СБУ.
Відповідно до наказу командира військової частини польова пошта НОМЕР_2 від 27.08.2016 № 76 наказано уповноваженій посадовій особі про факт злочинного халатного відношення до виконання службових обов`язків, що призвело до важких наслідків з боку майора ОСОБА_1 , підготувати необхідні документи та повідомити для прийняття правового рішення військового прокурора Рівненського гарнізону, начальника Рівненського зонального відділу військової служби правопорядку.
Прокурор, звернувшись до суду з цим позовом, не покликається на те, що про вищевказані обставини органи прокуратури, військової служби правопорядку, Служби безпеки України повідомлені не були. Отже, зазначені обставини суд розцінює як такі, що підтверджують обізнаність з 2016 року органів прокуратури (незалежно від найменування конкретного органу) про встановлені факти втрати військового майна та заподіяння у зв`язку з цим матеріальної шкоди державі.
За встановлених обставин, суд вважає, що як позивачі Міністерство оборони України та військова частина НОМЕР_1 , так і безпосередньо прокурор пропустили встановлений процесуальним законом строк звернення до адміністративного суду з даним позовом без поважних причин. Наведені прокурором підстави не свідчать про їх поважність та не можуть бути враховані судом для поновлення пропущеного на кілька років місячного строку.
Згідно з частиною першою статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Частиною другою статті 123 КАС України встановлено, якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Відповідно до п.9 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, зокрема: у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
Керуючись статтями 169, 241, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
У Х В А Л И В :
Позовну заяву і додані до неї документи повернути позивачу.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складання. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Повний текст ухвали складений 25.06.21

Суддя Н.О. Дорошенко