Справа № 9901/104/20
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2021-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Верховного Суду Гриціва М. І. та Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 15 квітня 2021 року в адміністративній справі № 9901/104/20 (провадження № 11-208заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, ухвалену за наслідками розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2020 року
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua текстів усіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем;
- зобов`язати ВРП оприлюднити на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, з урахуванням вимог законів України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) та від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1798-VIII) з дня початку роботи цього органу.
Вимоги обґрунтовував тим, що описана бездіяльність ВРП порушує його право на доступ до публічної інформації про свою діяльність, яке підлягає судовому захисту.
Зазначив, що тривалий час займається моніторингом діяльності ВРП, для чого йому потрібен доступ до всіх її рішень. Відсутність опублікованих ухвал, які складають абсолютну більшість рішень ВРП, унеможливлює належний аналіз її діяльності та здійснення такого моніторингу.
Вимоги Закону № 2939-VI вказують на обов`язок ВРП оприлюднювати інформацію в порядку, визначеному названим Законом, зокрема й ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем. Неопублікування цих ухвал є прямим порушенням Закону № 2939-VI.
2. Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що виходячи з положень статей 26, 34 Закону № 1798-VIII та статей 107, 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» на офіційному вебсайті ВРП оприлюдненню підлягають лише рішення, які ухвалені колегіально - ВРП або її Дисциплінарними палатами, а одноособова ухвала члена ВРП про залишення без розгляду дисциплінарної скарги не є рішенням дисциплінарного органу чи ВРП.
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 22 червня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
Рішення мотивував тим, що законодавець розмежував повноваження ВРП (як колегіального органу), її органів (як колегіальних утворень), а також члена ВРП. Зазначені суб`єкти мають різний обсяг правосуб`єктності, повноважень, функцій, прав, тому не можна ототожнювати рішення ВРП, яке в розумінні Закону № 1798-VIII може бути лише колегіальним (як і рішення її органів), з «рішеннями» членів ВРП, у тому числі одноособовими ухвалами про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги. А відтак оприлюдненню підлягають лише рішення ВРП та її органів (тобто актів, прийнятих колегіальним складом).

Водночас ухвала, постановлена членом ВРП в результаті проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, є актом індивідуальної дії, а інформація, яку вона містить, відповідає ознакам публічної в значенні частини першої статті 1 Закону № 2939-VI.

Звертаючись із позовом до суду, позивач просив про доступ до публічної інформації шляхом її оприлюднення на вебсайті органу, що є оприлюдненням у формі відкритих даних; згідно з додатком до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Постанова № 835) (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 409), до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, віднесено рішення ВРП, прийняті в колегіальному складі, а відтак ухвала члена Дисциплінарної палати ВРП не віднесена до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Також зазначив, що обмеження щодо оприлюднення у формі відкритих даних усіх ухвал членів дисциплінарних палат ВРП не позбавляє позивача можливості на отримання інформації в інший спосіб.

4. ОСОБА_1 не погодився із рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Вказав, що суд першої інстанції помилково витлумачив та застосував норми матеріального права, зокрема, що стосуються обов`язку ВРП публікувати ухвали членів ВРП.

Одноособова ухвала члена ВРП про залишення дисциплінарної скарги без розгляду - це один із визначених законом способів прийняття органами ВРП (дисциплінарними палатами ВРП) своїх рішень. Єдиною відмінністю такого рішення від інших є те, що воно приймається не на засіданні ВРП чи її органу, не відкрито та не більшістю шляхом відкритого голосування. Поряд з тим, закон встановлює до цих ухвал такі ж вимоги, як і до ухвал дисциплінарних палат. Отже, член Дисциплінарної палати ВРП, постановляючи ухвалу про залишення дисциплінарної скарги без розгляду, не діє як самостійний суб`єкт ухвалення рішень, а реалізовує повноваження Дисциплінарної палати ВРП у визначений законодавством спосіб, а відтак такі рішення також підлягають публікації на офіційному вебсайті ВРП.

Апелянт зазначає, що його позовні вимоги стосувалися оприлюднення на офіційному вебсайті ухвал членів ВРП - доповідачів про залишення скарг без розгляду загалом, в будь-якому форматі на власний вибір ВРП, а не конкретно в форматі відкритих даних, тому суд першої інстанції самовільно підмінив його позовні вимоги, деталізувавши формат публікації ухвал членів ВРП на сайті, за результатами чого дійшов до помилкового висновку про відмову в їх задоволенні. При цьому суд визнав, що ухвала, постановлена членом ВРП в результаті проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, є актом індивідуальної дії, а інформація, яку вона містить, відповідає ознакам публічної в розумінні частини першої статті 1 Закону № 2939-VI.

У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що не погоджується з доводами й вимогами апеляційної скарги та вважає їх безпідставними, адже суд першої інстанції повно, всебічно дослідив усі обставини справи та ухвалив законне та обґрунтоване рішення.

5. Фактичні обставини, які суд першої інстанції встановив у цій справі, стисло можна викласти так.

04 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП зі скаргою в порядку Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», у якій просив ВРП оприлюднити на офіційному вебсайті hcj.gov.ua тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних): ухвали про залишення скарги без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем з урахуванням вимог законів № 2939-VI та № 1798-VIII, з дня початку роботи ВРП.

ВРП листом від 18 березня 2020 року повідомила позивачу, що Закон № 1798-VIIIта Регламент Вищої ради правосуддя, затверджений рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17 (далі - Регламент) не передбачають публікації текстів одноособових ухвал членів ВРП. Також відповідач зазначив, що до ВРП не надходили запити на інформацію щодо надання копій одноособових ухвал членів ВРП про повернення дисциплінарних скарг, а тому не вбачається порушення ВРП прав позивача.

За інформацією відповідача, за період діяльності ВРП протягом 2017-2020 років прийнято майже 30 тисяч ухвал про залишення без розгляду дисциплінарних скарг стосовно суддів різних інстанцій на всій території держави.

На офіційному вебсайті ВРП у розділі «Акти ВРП» міститься список і тексти актів ВРП, які прийняті з 31 січня 2017 року. Проте вказаний розділ не містить ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлених одноособово членами Дисциплінарної палати - доповідачами.

6. Велика Палата постановою від 15 квітня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2020 року скасувала. Визнала протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення на її офіційному вебсайті нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, починаючи з 11 жовтня 2019 року. Зобов`язала ВРП оприлюднити на її офіційному вебсайті нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлені одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, починаючи з 11 жовтня 2019 року, з урахуванням вимог та обмежень, встановлених Законом № 2939-VI й іншими актами чинного законодавства України.

Стягнула на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 2 102 грн.

У решті позовну заяву залишила без розгляду.

7. Велика Палата зазначила, що системний аналіз положень статті 131 Конституції України, статті 1 Закону № 1798-VIII щодо статусу ВРП, а також статей 5, 7 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) та статей 1, 4, 5, 101, 13, 15 Закону № 2939-VI щодо доступу до публічної інформації дає підстави для висновку про те, що ВРП як розпорядник інформації зобов`язана оприлюднити на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua прийняті нею нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме постановлені одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг. Таке оприлюднення має відбуватися з урахуванням обмежень, встановлених як Законом № 2939-VI, так і іншими актами чинного законодавства України, позаяк право особи на доступ до публічної інформації не є абсолютним.

Щодо залишення позову без розгляду з огляду на пропуск строку звернення до суду з позовом, то Велика Палата навела практику Верховного Суду, у якій значиться, що строки звернення до суду з відповідними позовними вимогами передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) процесуальних дій. Інститут процесуальних строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників справи добросовісно ставитися до виконання їхніх обов`язків.

Велика Палата зазначила, що з дати набрання чинності Законом № 2939-VI до дати звернення позивача до суду минуло більше трьох років і відсутні підстави вважати, що позивач упродовж цих років не міг ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не міг звернутися до суду за захистом порушеного, на його думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Велика Палата вважає, що позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду. Незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду (див. постанови Великої Палати від 3 квітня 2019 року у справі № 9901/896/18, від 4 грудня 2019 року у справі № 9901/325/19 (пункт 46), від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/277/19 (пункт 41), від 24 лютого 2021 року у справах № 800/30/17 (9901/328/18) і № 9901/141/20 (пункт 47)). Крім того, позивач не зазначив причини, які би підтверджували поважність звернення до суду у 2020 році, як і не просив поновити пропущений строк звернення до адміністративного суду.

З цих підстав Велика Палата вважає, що захисту підлягає порушене право позивача починаючи з 11 жовтня 2019 року (за шість місяців до дати звернення до суду), а в іншій частині позов слід залишити без розгляду з огляду на пропуск встановленого строку звернення з адміністративним позовом.

8. У цій справі Велика Палата, як можна зрозуміти з мотивувальної частини постанови, як і в справі № 9901/76/19 (провадження № 11-965заі19), притримувалася версії, що відповідач пропустив строк звернення до суду, і не порушує питання про поновлення такого строку.

Велика Палата вважає, що з моменту набрання чинності Закону № 2939-VI до часу звернення до суду минуло майже три роки і позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду, а незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

9. На жаль, ми не можемо погодитися з позицією більшості суддів Великої Палати в частині залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду, тому, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку. На наш погляд, позивач, звертаючись до суду у квітні 2020 року, не пропустив строк звернення до суду за захистом свого порушеного права з огляду на таке.

10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За частиною другою статті 34 Основного Закону України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Відповідно до пунктів 1, 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Стаття 15 Закону № 2939-VI визначає перелік інформації, яка підлягає оприлюдненню розпорядниками. Так, розпорядники інформації, зокрема, зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI ).

Відповідно до частини шостої статті 34 Закону № 1798-VIII резолютивна частина рішення ВРП, її органів оголошується публічно, безпосередньо після його ухвалення, а повний текст рішення оприлюднюється на офіційному веб-сайті ВРП не пізніше ніж на сьомий день із дня його ухвалення, якщо інше не визначено законом.

Згідно ізчастинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані у цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Статтею 122 КАС України визначений строк звернення до адміністративного суду, а наслідки пропущення такого строку врегульовано статтею 123 КАС України.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частина третя статті 123 КАС України).

Строк звернення до адміністративного суду - це строк, в межах якого особа, яка має право на позов, повинна звернутися до адміністративного суду для захисту своїх прав у публічно-правових відносинах або для реалізації владних повноважень.

Дотримання строку звернення є однією з умов реалізації права на позов і тісно пов`язано з реалізацією права на справедливий суд. Наявність такої умови запобігає зловживанням і погрозам звернення до суду. Її відсутність призводила б до постійного збереження стану невизначеності у правовідносинах.

За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Чинним КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не визначено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Після прийняття Закону № 2939-VI значно полегшився доступ громадян до нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень. Законодавчо встановлений обов`язок оприлюднення відкритої інформації має на меті розширення можливостей осіб на її отримання, чим, власне, забезпечується прозорість та відкритість діяльності суб`єктів владних повноважень. Це дає змогу створити механізм реалізації права кожного на своєчасне ознайомлення з прийнятими рішеннями органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

11. Фактично чинне законодавство України встановлює, що будь-яка особа має реальну можливість дізнатися про прийняття будь-якого нормативно-правового акта або акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень у день його опублікування. Проте така можливість настає лише у випадку, якщо витримується реалізація гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації через виконання розпорядником інформації обов`язку, зокрема, оприлюднювати інформацію, за винятком тієї, щодо якої закон встановлює обмеження.

Велика Палата у цій справі встановила протиправну бездіяльність ВРП, яка проявилася в неоприлюдненні на своєму офіційному вебсайті одноособових ухвал членів ВРП про залишення дисциплінарних скарг без розгляду, але поряд із цим не схвалила вимоги позивача і відмовила визнати порушення його права на публічну інформацію, розпорядником якої є ВРП і яку Рада та її попередники створили до 11 жовтня 2019 року, але не оприлюднювали, у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до суду за захистом свого права на цю інформацію і через небажання останнього порушувати питання про його поновлення.

Обґрунтовуючи таку позицію (щодо пропуску строку на звернення до суду), Велика Палата виходила з того, що ОСОБА_1 повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду, а незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Але такий підхід, на нашу думку, не може бути прийнятним, оскільки суперечить меті адміністративного судочинства (справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень), по суті виправдовує (легалізує) порушення (протиправну бездіяльність) суб`єкта владних повноважень щодо неопублікування повних текстів рішень та легітимує оскаржені дії (бездіяльність) суб`єкта владних повноважень, що оскаржуються, як правомірні.

Такий висновок Великої Палати не узгоджується з принципом «належного врядування», який є вкрай важливим для розбудови правової держави і якого всі суб`єкти владних повноважень мають дотримуватися. Саме дотримання всіх його складових дозволяє забезпечити високий рівень правовладдя в країні, гарантувати реалізацію прав громадян, зокрема і права на отримання інформації.

Цей принцип, зміст якого розкритий у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема, передбачає, що, коли йдеться про питання загального інтересу, то вони (державні органи) повинні діяти вчасно та в належний спосіб. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Якщо дотримуватися наведеного принципу та мети і призначення Закону № 2939-VI, згідно з яким метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2), то ОСОБА_1 не мав обов`язку цікавитися діяльністю державного органу на предмет порушення своїх прав. Він, як і будь-яка інша особа, мав легітимні очікування, що державний орган, у нашому випадку ВРП, буде діяти в межах та у спосіб, визначений законом. Якщо виходити з контексту спірних правовідносин, то в позивача не мали виникати сумніви, що ВРП усупереч вимогам закону не буде опубліковувати створену нею інформацію, відображену у відповідних індивідуальних актах (буде проявляти протиправну бездіяльність).

12. Вважаємо, що в нашому випадку, коли протиправна бездіяльність Ради є очевидною, і це встановила Велика Палата, потрібно було як і в подібній справі № 9901/76/19 (провадження № 11-965заі19) дати відповідь на питання - з якого часу триває така протиправна бездіяльність (правопорушення), чи припинилася ця бездіяльність, якщо так, то коли саме, якщо припинилася від дати 11 жовтня 2019 року і від цієї дати за судовим рішенням Великої Палати визнається такою, що порушує право позивача на доступ до публічної інформації, а публічна інформація, створена до, але неоприлюднена до цієї дати, перестає бути такою, що порушує права запитувача інформації, попри те, що не опублікована інформація до названої дати залишається такою, що ілюструє бездіяльність розпорядника інформації та, по суті, є передумовами протиправної бездіяльності, яку Велика Палата визнала (триваючим) порушенням.

Як триваюче правопорушення розуміють проступок, пов`язаний з тривалим та безперервним невиконанням суб`єктом обов`язків, передбачених законом. Тобто триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила певні дії чи допустила бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності) та, відповідно, порушення закону. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку: усунення стану, за якого об`єктивно існує певний обов`язок у суб`єкта, що вчиняє правопорушення; виконання обов`язку відповідним суб`єктом; припинення дії відповідної норми закону.

Очевидним та таким, що не викликає сумнів, є те, що вказана бездіяльність Ради є триваючою, й у цій справі ніхто таку властивість оспореного порушення ВРП не заперечує. Також встановлено, що акти ВРП із публічною інформацією не оприлюднені на офіційному вебсайті й на час розгляду цієї справи.

Така поведінка державного органу, на наше переконання, у будь-якому разі не може бути узаконена (легалізована) і залишатися без належного реагування найвищої судової інстанції у національній системі судоустрою.

Вважаємо, що не можна ставити у провину особам, які виявили триваючу бездіяльність державного органу і з цього приводу звернулися до суду за захистом своїх прав та їх відновлення, те, що вони раніше не цікавилися діяльністю державного органу і з цих підстав залишити позов без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.

13. З рішення Великої Палати висновується, що право на інформацію може бути обмежене (крім випадків, визначених профільними законами та Конституцією України) й у тому випадку, коли особа вперше дізналася про триваюче порушення і не ставить питання про поновлення строку на звернення до суду.

На нашу думку, такий висновок суду не можна визнати прийнятним, позаяк констатувати про пропущення строку звернення до суду можна в тому випадку, якщо би позивач ОСОБА_1 після того, як довідався про бездіяльність Ради, не звернувся до суду протягом строку, визначеного процесуальним законодавством (шість місяців).

У цій справі Велика Палата не встановила, коли позивач вперше довідався про вказану ним бездіяльність ВРП, і лише вказала, що 04 березня 2020 року він звернувся до відповідача зі скаргою щодо оприлюднення текстів спірних ухвал і за наслідками відмови 11 квітня 2020 року звернувся з позовом до суду.

Ця обставина є важливою, позаяк якби суд встановив, що позивачу була відома оскаржувана бездіяльність ВРП, припустимо, у 2017 році, коли останній брав активну участь у формуванні Верховного Суду, то, звернувшись до суду з позовом 11 квітня 2020 року, в якому не ставив питання про поновлення строку звернення до суду, у Великої Палати були б об`єктивні підстави для залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду.

Так, на вебсайті ВРП у розділі «Акти ВРП» наявно багато рішень, прийнятих за наслідками звернення ОСОБА_1 , датовані починаючи з 01 серпня 2018 року, тобто можна припустити, що ОСОБА_1 була відома оскаржувана бездіяльність ВРП.

Проте в рамках означеної справи, коли Велика Палата визнала, що позивач довідався про протиправну бездіяльність Ради 04 березня 2020 року і 11 квітня того самого року звернувся до суду, то такого змісту обставини свідчать про дотримання позивачем строку звернення до суду.

14. Окремо хочемо висловити свої застереження стосовно мотивів Великої Палати про неповажність причин пропуску строку. Із цього приводу Велика Палата послалася на те, що з дати набрання чинності Законом № 2939-VI до дати звернення позивача до суду минуло більше трьох років, і на брак підстав вважати, що позивач упродовж багатьох років не міг ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не міг звернутися до суду за захистом порушеного, на його думку, права.

Якщо порушення закону є триваючим від часу законодавчого запровадження обов`язкового оприлюднення публічної інформації й до часу виявлення цього порушення запитувачем інформації, якщо позивач по спливу певного проміжку часу виявив протиправність і вимагає усунення шкідливих наслідків порушення у спосіб, який є можливим через оприлюднення одноособових ухвал членів ВРП на своєму сайті, то тоді, на наше переконання, право на отримання публічної інформації шляхом її оприлюднення, яке обмежувалося триваючою безстроковою протиправною бездіяльністю розпорядника інформації і яке на підставі закону має бути та об`єктивно може бути відновлене, не повинно лімітуватися процесуальним строком звернення до суду за захистом цього права, за винятком, коли протиправна бездіяльність у сфері інформаційних відносин була виявлена (стала відома або могла бути відома) суб`єктом цих відносин у певний конкретний час, але цю бездіяльність він оскаржив до суду поза встановленим КАС України строком.

Варто відзначити, що право одержувати і поширювати інформацію визнано одним з фундаментальних прав людини і така свобода є однією з важливих засад демократичного суспільства й однією з базових умов його прогресу та самореалізації кожного. Це право закріплене як у національному законодавстві (Конституція України, закони № 2657-ХІІ та № 2939-VI), так і в міжнародному, зокрема, свобода вираження поглядів (право одержувати і передавати інформацію) гарантується також статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

Ненадання запитуваної інформації всупереч вимог закону та залишення без розгляду позовної заяви під час судового контролю, з мотивів пропущення строків звернення до суду у випадку протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень може свідчити про порушення права на отримання інформації, а також обмеження в доступі до правосуддя.

Пункт 1 статті 6 Конвенції передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені в разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу (див. mutatis mutandis рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява № 14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51)).

Препаруючи правову позицією ЄСПЛ до спірних правовідносин, маємо наголосити, що вона є застосовною в тому разі, коли правопорушення є закінченим (одноразовим), але не тоді (як у нашому випадку), коли правопорушення триває, державний орган вчиняє протиправну бездіяльність з моменту набрання чинності законом і продовжує її вчиняти, мотивуючи це (з огляду на позицію, викладену в запереченнях на позовну заяву та у відзиві на апеляційну скаргу) тим, що така бездіяльність (неопублікування текстів рішень) регламентована законом.

15. Аналіз норм процесуального закону, які регулюють строки звернення до суду та наслідки пропущення таких строків (статті 122, 123 КАС України), у поєднанні з положеннями статей закону, які регулюють порядок оприлюднення інформації розпорядниками, дає підстави для висновку про те, що в разі коли розпорядник інформації (у нашому випадку Рада) вчиняє протиправну бездіяльність (не публікує тексти одноособових ухвал членів ВРП) і така бездіяльність є триваючою - не можна ставити в провину особам, які звертаються до суду за захистом своїх прав, те, що вони пропустили строк звернення до суду, і позовна давність до таких правовідносин не застосовується.

При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови в захисті порушеного права та узаконення триваючого правопорушення з боку держави.

На нашу думку, звернення ОСОБА_1 до суду у квітні 2020 року (після того, як Велика Палата встановила, що він довідався про порушення свого права 04 березня 2020 року) не можна трактувати як таке, що вчинене з порушенням строків звернення до суду. Пропуск відповідного строку не повинен стояти на заваді припинення триваючої протиправної поведінки (бездіяльності) та слугувати для державного органу засобом легалізації триваючого правопорушення (зокрема, у сфері дотримання законодавства з питань доступу до публічної інформації).

16. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Вважаємо, що належним способом захисту порушених прав ОСОБА_1 було б задоволення позовних вимог у повному обсязі та, як наслідок, зобов`язання ВРП оприлюднити на її офіційному вебсайті нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлені одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем починаючи з 12 січня 2017 року - з дня початку роботи ВРП, з урахуванням вимог та обмежень, встановлених Законом № 2939-VI й іншими актами чинного законодавства України.

17. Підсумовуючи, зазначимо, що Велика Палата, як і в постанові від 31 березня 2021 року в адміністративній справі № 9901/76/19 (провадження № 11-965заі19), створила правову позицію, за якою якщо протиправна дія, чи в нашому випадку - бездіяльність, яка є триваючою і продовжує тривати, не буде оскаржена до суду протягом строків, визначених КАС України (шість місяців), то така протиправна дія чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень буде легітимізована, адже в такому випадку на позивача покладається обов`язок доводити поважність пропуску строків звернення до суду.

У рамках окреслених обставин справи ВРП із моменту створення (12 січня 2017 року) не виконувала вимоги частини другої статті 15 Закону № 2939-VI.

Зі змісту відзивів на позовну заяву та апеляційну скаргу можна зробити висновок, що ВРП оприлюднює тексти своїх рішень на своєму офіційному вебсайті тільки на виконання вимог положень частини шостої статті 34 Закону № 1798-VIII. Тому вважаємо правильним висновок Великої Палати, за яким, враховуючи те, що ВРП є суб`єктом владних повноважень та розпорядником інформації, на неї як Законом № 2939-VI, так і Законом № 1798-VIII покладено обов`язок невідкладного оприлюднення її рішень, у тому числі і ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, які постановлені її членами одноособово, що відповідає принципу прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень.

18. І насамкінець звертаємо увагу, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства, зокрема, є верховенство права та рівність усіх учасників судового процесу перед законом та судом, а також принцип «належного врядування», і важливо під час розгляду справ, особливо за участі суб`єктів владних повноважень, дотримуватись вказаних принципів.

На нашу думку, буквальне застосування строків звернення до суду з позовами до суб`єктів владних повноважень може дозволити останнім «легалізовувати» у судовому порядку (як і в нашому випадку) триваючі, в тому числі грубі, порушення законодавства, а також не дає можливості у повній мірі забезпечити реалізацію завдань адміністративного судочинства. Так, у ситуації, за якої особа пропустила встановлений КАС України строк звернення до адміністративного суду, остання буде позбавлена можливості відновити свої права, порушені внаслідок такого триваючого порушення.

У рамках цієї справи Велика Палата мала б установити, що неоприлюдення на своєму офіційному вебсайті текстів ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, які постановлені її членами одноособово, є триваючим порушенням, і захистити порушені права позивача шляхом зобов`язання ВРП виконати частину другу статті 15 Закону № 2939-VI із самого початку своєї діяльності (12 січня 2017 року).

Судді: М. І. Гриців

О. Б. Прокопенко