Справа № 460/5549/20
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2021-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2021 рокуЛьвівСправа № 460/5549/20 пров. № А/857/8671/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів Обрізка І. М., Хобор Р. Б.,

за участю секретаря судового засідання Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рівненської міської ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року, ухвалене головуючим суддею Недашківською К. М. о 12:13 год у м. Рівному, у справі за адміністративним позовом Рівненської міської ради до приватного нотаріуса Олинець Алли Миколаївни, Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні відповідачів - ОСОБА_1 , про визнання дій незаконними, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

29.07.2020 Рівненська міська рада звернулася в суд з адміністративним позовом до приватного нотаріуса Олинець А. М., Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, в якому просить визнати протиправними дії приватного нотаріуса Олинець А. М. щодо внесення відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо зміни цільового призначення земельної ділянки без рішення органу місцевого самоврядування; визнати протиправним та скасувати рішення приватного нотаріуса Олинець А. М. від 27.04.2018 індексний номер 40868106 про внесення запису в Державний реєстр речових прав, яким змінено цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 0:01:025:0230 з «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на - «для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку)»; визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру (зміна виду використання земельної ділянки); зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області привести у відповідність вид використання земельної ділянки з кадастровим номером 0:01:025:0230 з «для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку)» на - «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», яке відповідає коду призначення 1.8.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області внесені зміни у Державний земельний кадастр щодо виду використання земельної ділянки, яка належить третій особі ОСОБА_1 , а саме, з виду використання «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на вид використання «для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку)», а приватним нотаріусом Олинець А. М. внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис про реєстрацію відповідних змін щодо земельної ділянки, що призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки, за відсутності при цьому рішення Рівненської міської ради про зміну цільового призначення земельної ділянки, проекту землеустрою щодо її відведення та з порушенням процедури, визначеної нормами чинного законодавства. Зазначає, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено виключну компетенцію міських рад у вирішенні питань регулювання земельних відносин, а безпідставне внесення змін Державним кадастровим реєстратором до державного земельного кадастру свідчить про порушене право Рівненської міської ради в частині зміни цільового призначення земельної ділянки без належних на те підстав.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 02.03.2021 в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове судове рішення про задоволення позову.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги покликається на те, що судом першої інстанції не досліджено порядок та процедуру внесення відомостей до державного земельного кадастру, а також не враховано, що рішенням Рівненської міської ради від 16.07.2015 № 549 було відмовлено ОСОБА_1 в затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміні її цільового призначення. Зазначає також, що ОСОБА_1 знала про визначену законодавством процедуру зміни цільового призначення земельної ділянки та відповідно до норм Земельного кодексу України та Закону України «Про землеустрій» розробила проєкт землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, однак, такий не затверджено у встановленому порядку, що виключає підстави для внесення відомостей до Державного земельного кадастру щодо зміни виду використання земельної ділянки та внесення змін до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а також свідчить про перевищення відповідачами наданих їм повноважень.

Ухвалою апеляційного суду явку позивача та апелянта Рівненської міської ради на апеляційний розгляд визнано обов`язковою. Представник позивача з`явився в судове засідання, надав апеляційному суду пояснення. Апеляційним судом оголошено перерву в судовому засіданні і з метою офіційного з`ясування обставин у справі зобов`язано позивача обґрунтувати підстави звернення до суду, а відповідача надати суду письмові докази.

Після перерви в судове засідання учасники справи не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, а тому відповідно до частини четвертої статті 229, статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд ухвалив розгляд справи здійснити за відсутності учасників справи та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши доповідь головуючого судді, проаналізувавши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову позивачу в задоволенні позову, але при цьому підстави такої відмови є невірними.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що державний кадастровий реєстратор, розглядаючи заяву ОСОБА_1 щодо внесення змін у Державний земельний кадастр, та при внесенні до Державного земельного кадастру відповідних відомостей щодо зміни виду використання належної їй земельної ділянки, діяв на підставі та у межах своїх повноважень, оскільки при цьому зміни цільового призначення земельної ділянки не відбулося. Також судом встановлено, що приватний нотаріус Олинець А. М., яка діяла як державний реєстратор, не мала жодних правових підстав для відмови ОСОБА_1 у проведенні реєстраційних дій на підставі її заяви та згідно із зміненими відомостями про земельну ділянку у Державному земельному кадастрі.

При цьому, суд першої інстанції, всупереч вимогам процесуальних норм, не встановив належним чином підстав подання позову Рівненською міською радою, внаслідок чого поза увагою суду залишилось питання з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача, яке передує розгляду питання щодо правомірності рішень чи дій, котрі оскаржуються.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 27.05.2009, посвідченого приватним нотаріусом Рівненського міського нотаріального округу Сохацькою О. В. (зареєстровано в реєстрі за №705), придбала у власність земельну ділянку площею 0,0591 га, кадастровий номер :01:025:0230, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , та надана для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

27.04.2018 ОСОБА_1 звернулася до державного кадастрового реєстратора Відділу у м. Рівному Міськрайонного управління у Рівненському районі та м. Рівному Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області із заявою про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки, кадастровий номер :01:025:0230.

За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 27.04.2018 до Державного земельного кадастру Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області внесені зміни щодо виду використання згаданої вище земельної ділянки, а саме: цільове призначення 1,8; категорія земель землі житлової та громадської забудови; вид використання земельної ділянки для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку).

На підставі Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 27.04.2018, приватним нотаріусом Олинець А. М. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про реєстрацію змін щодо земельної ділянки щодо виду її використання: з - «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на - «для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку)».

Таким чином, як вбачається з матеріалів справи, відносини щодо внесення змін про земельну ділянку до Державного земельного кадастру та до Державного реєстру речових прав склалися між власником земельної ділянки третьою особою у справі ОСОБА_1 та Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області і приватним нотаріусом (державним реєстратором) Олинець А. М.

Отже, Рівненська міська рада не була учасником цих правовідносин і внесення змін до Державного земельного кадастру та до Державного реєстру речових прав про земельну ділянку, яка не належить до комунальної власності, а належить фізичній особі, безпосередньо прав чи інтересів Рівненської міської ради не порушує. То ж при вирішенні цієї справи суду першочергово належало з`ясувати, чи має позивач право на звернення до суду з цим позовом.

Апеляційний суд звертає увагу, що Рівненська міська рада у позові покликалася на Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким встановлено виключну компетенцію міських рад у вирішенні питань регулювання земельних відносин, а також на Земельний кодекс України (стаття 12), який передбачає право міської ради на розпорядження землями територіальних громад. Зазначала, що безпідставне внесення змін державним кадастровим реєстратором до державного земельного кадастру свідчить про порушене право Рівненської міської ради в частині зміни цільового призначення земельної ділянки без належних на те підстав.

Ці ж підстави звернення представник позивача підтвердила у судовому засіданні під час розгляду апеляційної скарги.

Апеляційному суду не надано позивачем будь-яких інших обґрунтувань підстав подання позову.

Колегія суддів, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України вважає, що рішення суду першої інтонації слід змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову, залишивши без змін решту судового рішення, зокрема, резолютивну частину про відмову у позові, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

При тлумаченні вище згаданих норм права, Верховний Суд України у постанові від 15.12.2015 у справі №800/206/15 вказав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України у Рішенні №18-рп/2004 від 01.12.2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 і зазначено, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;(г) є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) неправовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст.124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про наявність порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Таким чином, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Як вже встановлено апеляційним судом, позивач - Рівненська міська рада, не визначила, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний її інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення відповідачем процедури прийняття рішення та вчинення дій, які стосуються не його, а третьої особи у справі ОСОБА_1 .

Таким чином, безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Водночас, не встановивши наявність матеріально-правової заінтересованості в оскаржуваних діях, суд першої інстанції проаналізував доводи позивача, що стосуються правомірності оскаржуваних ним дій і дійшов висновку, що вони не є протиправними.

З цього приводу апеляційний суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішень чи дій, котрі оскаржуються. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову, незалежно від правомірності чи неправомірності оскаржених рішень чи дій. Відтак, висновки суду щодо правомірності оскаржених позивачем дій не мають самостійного правового значення.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31.03.2021 №640/21611/19.

З огляду на вищенаведене, відсутність у Рівненської міської ради права на звернення до суду є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Водночас, суд першої інстанції за наслідками розгляду справи зробив висновки по суті спору, зокрема, щодо правомірності дій Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області та державного реєстратора приватного нотаріуса.

Тому колегія суддів наголошує, що суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства. За таких обставин, висновки по суті спору зроблено за позовом неналежного позивача, а тому їх слід виключити з мотивувальної частини судового рішення суду першої інстанції.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в статті 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 2836).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; п. 33).

Апеляційний суд зазначає, що оскаржувані дії приватного нотаріуса Олинець А. М. та Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області мають індивідуально-правовий характер та стосуються виключно земельної ділянки, яка належить на праві приватної власності ОСОБА_1 , відтак, не зумовили виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача чи їх порушення, що підлягають захисту чи відновленню в порядку адміністративного судочинства.

Такий висновок не спростовується і покликанням позивача на те, що рішенням Рівненської міської ради від 16.07.2015 № 5459 відмовлено ОСОБА_1 в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 та зміні цільового призначення цієї ділянки, оскільки таке стосувалось правовідносин, які виникли між позивачем та третьою особою, та жодним чином не впливає на спірні правовідносини.

Керуючись статтями 310, 315, 317, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Рівненської міської ради задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року у справі № 460/5549/20 змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову Рівненської міської ради, а в іншій частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Р. Б. Хобор
Повне судове рішення складено 25.06.2021