Справа № 807/1280/15
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2021-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

23 червня 2021 року

м. Київ

справа №807/1280/15

провадження №К/9901/9927/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Кашпур О. В., Радишевської О. Р.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Головного управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної казначейської служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року (судді Гаврилко С. Є., Микуляк П. П., Скраль Т. В.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року (судді Довгополов О. М., Гудим Л. Я., Святецький В. В.),

встановив:

1. У липні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної казначейської служби України (далі - ДКС України), Головного управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області (далі - ГУ ДКС), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ ДКС України від 05 червня 2015 року № 510-о «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника ГУ ДКС з 13 червня 2015 року;

- стягнути з ГУ ДКС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 13 червня 2015 року по день ухвалення судового рішення.

2. Позовні вимоги обґрунтував тим, що заборона, передбачена пунктом 1 частини четвертої статті 3 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон № 1682-VII) до позивача не застосовується, оскільки він не займав посади секретаря районного комітету і вищі посади Комуністичної партії Радянського союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР; додав також, що у його у трудовій книжці відсутні записи про зайняття посади секретаря районного комітету і вищих посадах.

3. Крім того переконував, що було порушено процедуру звільнення осіб, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). Зазначив про те, що його звільнили за відсутності підстав вважати, що перебування у минулому на певній посаді вплинуло чи якимось чином могло сприяти узурпації політичної влади Президентом України ОСОБА_5 , тобто фактично без доведення вини чи причетності до вчинення діянь, які вимагали б саме такого способу реагування як звільнення з посади.

4. У справі встановлено, що наказом Голови ДКС України від 29 листопада 2011 року № 396-к ОСОБА_1 призначено з 30 листопада 2011 року, без конкурсного відбору, на посаду начальника Головного управління казначейської служби України у Закарпатській області в порядку переведення з ГУ ДКС. Підставами для призначення на цю посаду були: заява ОСОБА_1 від 29 листопада 2011 року, погодження Голови Закарпатської облдержадміністрації від 25 серпня 2011 року № 4091/06-2, погодження Міністра фінансів України від 19 вересня 2011 року № 31-19030-07-24/22964 і постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 року № 423 «Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України «Про державну службу» із змінами та доповненнями згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 1995 року № 694.

5. 05 березня 2015 року Голова ДКС України видав наказ № 55 «Про проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» в апараті та територіальних органах Державної казначейської служби України».

6. Цей наказ видано на виконання Закону № 1682-VII, відповідно до Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою, четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 563, Плану проведення перевірок відповідно до Закону України «Про очищення влади», затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1025-р, а також з метою раціонального розподілу виробничого навантаження на працівників, задіяних у процесі перевірки достовірності відомостей щодо незастосування до осіб заборон, передбачених Законом № 1682-VII.

7. Наказом від 05 березня 2015 року № 55 було встановлено дати початку проведення перевірок, зокрема: з 10 березня 2015 року для начальників Головних управлінь Казначейства України в областях, м. Києві та їх заступників.

8. 17 березня 2015 року позивач подав Голові ДКС України заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом № 1682-VII і надав згоду щодо проходження цієї перевірки та оприлюднення відомостей щодо нього. Повідомив також, що відповідно до вимог статті 4 Закону № 1682-VII заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 указаного Закону, щодо нього не застосовуються. Додатком до заяви була копія декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік.

9. 31 березня 2015 року Голова ДКС України направив листа № 408/247-5934 до Міністерства юстиції України. У цьому листі ДКС України просила роз`яснити можливість застосування заборони, передбаченої статтею 3 частиною 4 пунктом 1 Закону № 1682-VII стосовно начальника ГУ ДКС ОСОБА_1

10. Необхідність отримання таких роз`яснень зумовлена тим, що ОСОБА_1 відповідно до відомостей, що містяться у його особовій справі, у період з червня 1990 року до вересня 1991 року обіймав посаду секретаря Ужгородського міського комітету Комуністичної партії України Закарпатської області. Водночас, пункт 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII встановлює заборону для осіб, які були обрані і працювали, зокрема, на керівних посадах Комуністичної партії України, починаючи з посади секретаря районного комітету і вище.

11. Згідно з поясненнями ОСОБА_1 , під час його перебування на посаді секретаря міського комітету Комуністичної партії України, в місті Ужгороді, як і зараз, не існувало районів міста, а отже і районних комітетів Комуністичної партії України. З урахуванням зазначеного, Голова ДКС України просив Міністра юстиції України терміново повідомити позицію Міністерства юстиції України з цього питання.

12. У відповідь Міністерство юстиції України направило листа від 27 квітня 2015 року № 12370-0-26-15/11.0.2, у якому повідомило, зокрема, те, що у структуру і штаті партійних органів республіки, відповідно до рішень XXVIII з`їзду КПРС та XXVIII з`їзду Компартії України, виходячи з положень Протоколу № 2 засідання Політбюро Центрального Комітету Компартії України від 14 серпня 1990 року, входили: первинні партійні організації, районні, міські, області комітету партії, Центральний комітет Комуністичної партії України. Виходячи з вищенаведеного, заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII, застосовується до осіб, які були обрані і працювали на керівних посадах вищезазначених партійних органів, окрім первинних партійних організацій Комуністичної партії Радянського союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР. З огляду на те, що Закон, який є спеціальним, прийнято для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні, його дія розповсюджується без обмежень на всіх осіб, які обіймають посади (перебувають на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (крім виборних посад). Водночас, Міністерство юстиції України зауважило, що листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління не є нормативно-правовими актами, вони мають лише роз`яснювальний, інформаційний характер і не встановлюють правових норм.

13. Відтак ДКС України надіслала Міністру фінансів України листа від 21 травня 2015 року № 4-05/7020-15120 «Про погодження звільнення», відповідно до якого Голова ДКС України просив погодити звільнення позивача з посади начальника ГУ ДКС відповідно до статті 36 пункту 72 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) у зв`язку із наявністю підстав для застосування до нього заборони, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII.

14. Міністр фінансів України погодив пропозицію щодо звільнення з посади керівника територіального органу центрального органу виконавчої влади.

15. 02 червня 2015 року Міністерство фінансів України направило Голові ДКС України листа № 31-17030-09-10/17725 «Щодо погодження звільнення», яким погоджено звільнення, зосібна, ОСОБА_1 з посади.

16. Наказом Голови ДКС України від 05 червня 2015 року № 510-о ОСОБА_1 звільнено з посади начальника ГУ ДКС у зв`язку із виявленням застосування до нього заборони, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII відповідно до статі 36 пункту 72 КЗпП України. З цим наказом позивач ознайомлений 12 червня 2015 року.

17. На підставі наказу Голови ДКС України від 05 червня 2015 року № 510-о, ОСОБА_1 наказом від 12 червня 2015 року № 40-о «Про складання повноважень» склав із себе повноваження виконання обов`язків начальника ГУ ДКС із виплатою грошової компенсації за невикористанні частини основної щорічної відпустки та додаткової оплачуваної відпустки.

18. Не погодившись із правомірністю свого звільнення, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій

19. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 25 травня 2020 року позовні вимоги задовольнив повністю.

19.1. Визнав протиправним і скасував наказ ДКС України від 05 червня 2015 року № 510-о «Про звільнення ОСОБА_1 ».

19.2. Поновив ОСОБА_1 на займаній до звільнення посаді начальника ГУ ДКС з 13 червня 2015 року.

19.3. Стягнув з ГУ ДКС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, а саме з 13 червня 2015 року по 25 травня 2020 року, із утриманням із цієї суми обов`язкових податків та зборів, у розмірі 471324,00 грн.

20. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на займаній посаді начальника ГУ ДКС з 13 червня 2015 року і в частині стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць, суд першої інстанції допустив до негайного виконання.

21. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 жовтня 2020 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

22. Суди попередніх інстанцій виснували, що приписами Закону № 1682-VII створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та в управлінні державними справами, яку має забезпечити держава відповідно до частини другої статті 38 Конституції України, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення керівника, заступника керівника структурного підрозділу органу державної влади, місцевого самоврядування чи іншого державного органу тільки з тієї підстави, що він обіймає відповідну керівну посаду в самостійному структурному підрозділі протягом певного строку.

23. Зазначили також, що заборона перебування на посадах, визначених частиною четвертою статті 3 Закону № 1682-VII та, як наслідок, звільнення з цих посад розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості. Це, за текстом судового рішення, вказує на ігнорування принципу індивідуального підходу при притягненні особи до юридичної відповідальності, що є порушенням статті 61 Конституції України.

24. Додали, що положення пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» і статті 3 Закону № 1682-VII мають застосовуватися у сукупності із положеннями статті 1 Закону № 1682-VII, якою встановлено мету люстрації та передбачено обов`язкові до застосування принципи: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

25. Суди попередніх інстанцій зауважили, що для застосування до особи заборон, встановлених Законом № 1682-VII, треба з`ясувати, чи здійснювала така особа заходи (та/або сприяла їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки й оборони України, або протиправне порушення прав і свобод людини. Інакше вказані особи визнаються колективно винними без забезпечення індивідуального підходу відповідальності, що є порушенням статей 61 і 62 Конституції України в аспекті забезпечення індивідуального характеру відповідальності та забезпечення презумпції невинуватості. Водночас, за текстом судових рішень, дотримання презумпції невинуватості при здійсненні люстраційних заходів є фундаментальним принципом у забезпеченні демократичного шляху очищення влади.

26. При вирішенні справи суди попередніх інстанцій спиралися на висновки Європейського Суду з прав людини, викладені у рішенні від 19 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - ЄСПЛ і рішення у справі «Полях та інші проти України» відповідно), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

27. З урахуванням правозастосовних висновків Європейського Суду з прав людини у вимірі спірних правовідносин суди попередніх інстанцій зазначили, що позивача звільнили з посади на підставі роз`яснення Міністерства юстиції України, що носило рекомендаційний характер, викладеного у листі від 27 квітня 2015 року № 12370-0-26-15/11.0.2, а також листа Міністерства фінансів України № 31-17030-09-10/17725 від 02 червня 2015 року Голові ДКС України «Щодо погодження звільнення», яким Міністр погодив звільнення ОСОБА_1 з посади.

28. Із змісту цих листів видно, що вони не містять відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Касаційне оскарження

29. У касаційній скарзі ДКС України просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову у повному обсязі.

30. Правовими підставами для касаційного оскарження судових рішень у цій справі скаржник вказав пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), апелюючи до того, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - пункту 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII.

31. З указаної підстави Верховний Суд ухвалою від 05 травня 2021 року відкрив касаційне провадження за цією скаргою.

32. Відповідач пояснив, що позивача звільнили на підставі пункту 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII (за фактом перебування протягом червня 1990 року по вересень 1991 року на посаді секретаря Ужгородського міськкому Компартії України Закарпатської області).

33. Однак, з погляду відповідача, висновки ЄСПЛ, якими суди першої та апеляційної інстанцій мотивують свої судові рішення, стосуються очищення влади з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 . Тому посилання на рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», на переконання відповідача, є безпідставним, оскільки це рішення, відповідно і правова позиція, яку висловив ЄСПЛ, стосувалося частини п`ятої статті 3 Закону № 1682-VII, тоді як підставою для звільнення позивача є пункт 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII.

34. Вважає, що звільнення особи на підставі пункту 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII не передбачає доведення його вини, оскільки достатньою підставою звільнення з указаної нормативної підстави є сам факт обіймання керівних посад Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР.

35. Додав також, що положення Закону № 1682-VII не визнано такими, що не відповідають Конституції України і відповідач при прийнятті спірного наказу про звільнення позивача діяв у порядку, спосіб і в межах повноважень, визначених цим Законом.

36. Позивач і другий відповідач відзивів на касаційну скаргу у визначений судом строк не надіслали.

Релевантні джерела права і висновки Верховного Суду

37. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

38. Згідно з частиною другою статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

39. Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).

40. Особи, зазначені у частинах третій, п`ятій - сьомій статті 3 цього Закону, не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п`яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду (частина четверта статті 1 Закону № 1682-VII).

41. Заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз (частина п`ята статті 1 Закону № 1682-VII).

42. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які були обрані і працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР починаючи з посади секретаря районного комітету і вище.

43. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України», у якому, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

44. У пункті 208 цього рішення ЄСПЛ зазначив, що Закон № 1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

45. За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

46. У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

47. В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

48. За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. ЄСПЛ зауважив, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

49. ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

50. Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ, у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

51. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Янукович був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

52. ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону № 1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

53. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, за висновком ЄСПЛ, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

54. Повертаючись до обставин цієї справи нагадаємо, що з погляду заявника, звільнення ОСОБА_1 з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII, було правомірним, а вирішення судами першої та апеляційної інстанцій цієї справи через призму висновків ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» свідчить про помилковість підходу і висновків цих судів по суті спору, адже вказане рішення [ЄСПЛ] не охоплює критеріїв, на підставі яких до ОСОБА_1 було застосовано заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII.

55. Таким чином відповідач переконує у тому, що неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень Закону № 1682-VII і практики ЄСПЛ призвело до неправильного вирішення справи, що, своєю чергою, вимагає, аби Верховний Суд висловив у вимірі спірних правовідносин правовий висновок конкретно щодо тих критеріїв, на основі яких звільнили позивача (пункт 1 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII).

56. Колегія суддів погоджується, що правового висновку (відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС) щодо застосування положень частини третьої статті 1 Закону № 1682-VII у зіставленні з положеннями пункту 1 частини четвертої статті 3 цього Закону Верховний Суд не висловлював. Водночас, після ухвалення ЄСПЛ рішення у справі «Полях та інші проти України» Верховний Суд, спираючись на практику ЄСПЛ у цій справі, висловив свою правову позицію уже як суд касаційної інстанції у постанові від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14.

57. Зокрема, на основі згаданого рішення ЄСПЛ Верховний Суд, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення у справі № 817/3431/14, констатував, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом № 1682-VII, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

58. У постанові від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14 Верховний Суд зауважив також, що за висновками ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», сам Закон № 1682-VII укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, тому є причиною порушення положень Конвенції.

59. У цьому сенсі це має означати, що незалежно від конкретних положень Закону № 1682-VII, які вказано як нормативну підставу для звільнення (як-от позивача), правомірним це звільнення вважати не можна, адже весь механізм «очищення влади», встановлений цим Законом, не відповідав критеріям необхідності у демократичному суспільстві, суть яких доволі змістовно і розлого розкрив та пояснив ЄСПЛ у рішенні у справі «Полях та інші проти України», окремі аспекти якого написано вище.

60. На думку колегії суддів, немає необхідності повторювати чи по-іншому трактувати положення указаного Закону № 1682-VII, адже незважаючи на те, що станом на дату ухвалення цієї постанови Конституційний Суд України так і не вирішив питання конституційності окремих положень Закону № 1682-VII (за конституційними поданнями Верховного Суду України), висловлена позиція ЄСПЛ з цього питання дає однозначне і вичерпне розуміння того, як правильно інтерпретувати в цілому положення цього Закону при вирішенні спорів, що виникають у зв`язку із застосуванням встановлених ним заборон.

61. У цьому зв`язку треба додати, що у значенні статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» практика ЄСПЛ є джерелом права, а відповідно до частини другої статті 6 КАС суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

62. У контексті доводів ДКС України зауважимо, що одним із заявників у справі «Полях та інші проти України» був ОСОБА_4 (заява № 47749/18), який у 1990-1991 роках обіймав посаду другого секретаря районного комітету Комуністичної партії Української Радянської Соціалістичної Республіки (далі - Українська РСР). З 16 березня 2010 року по 21 липня 2015 року він обіймав посаду заступника начальника управління агропромислового розвитку Олександрівської районної державної адміністрації (пункт 23 рішення у справі «Полях та інші проти України»).

63. За текстом згаданого рішення ЄСПЛ (пункт 35), 17 липня 2015 року у рамках перевірки, передбаченої Законом № 1682-VII ОСОБА_4 подав заяву, повідомивши, що у 1990-1991 роках він обіймав посаду другого секретаря районного комітету Комуністичної партії Української РСР. У зв`язку з цим 21 липня 2015 року його було звільнено відповідно до Закону «Про очищення влади» (див. підпункт (ііі) пункту 75).

64. П`ятий заявник [ ОСОБА_4 ] подав позов до адміністративних судів, вимагаючи поновлення на посаді. Він стверджував, inter alia, що застосування до нього Закону «Про очищення влади» суперечило затвердженим у Резолюції ПАРЄ принципам, зокрема, з огляду на необхідність врахування індивідуальної, а не колективної, вини, презумпції невинуватості та процесуальним гарантіям, а також конституційним принципам, які гарантують рівність, індивідуальний характер правової відповідальності, право на працю та право на рівний доступ до державної служби (див. пункти 71 і 104). Він також стверджував, що його звільнення суперечило положенням Кодексу законів про працю України, оскільки на момент подій він перебував у відпустці (пункт 53).

65. Остаточною постановою від 25 квітня 2018 року Донецький апеляційний адміністративний суд залишив без змін рішення суду першої інстанції, підтримавши його обґрунтування. Він також вказав на відсутність рішення Суду, яким би було встановлено порушення у зв`язку із застосуванням заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», та що посилання на практику ЄСПЛ щодо інших країн не мало безпосереднього стосунку до справи, оскільки фактологічні обставини у цих справах відрізнялися. Висновки Венеціанської комісії не носили обов`язкового характеру.

66. Суди зазначили, що оскільки на момент подій Конституційний Суд України не ухвалив Рішення, яким би визнав положення Закону «Про очищення влади» неконституційними, його положення були чинними та були застосовані до заявника законно.

67. 30 травня 2018 року колегія у складі трьох суддів Верховного Суду відмовила у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою п`ятого заявника, оскільки касаційна скарга не могла бути подана у справах щодо звільнення державних службовців, окрім справ, які мали виняткове значення, якого справа п`ятого заявника не мала (пункти 57-59 рішення у справі «Полях та інші проти України»).

68. Оцінюючи ситуацію, яка склалася щодо п`ятого заявника [ ОСОБА_4 ] (пункти 316-322 рішення у справі «Полях та інші проти України») ЄСПЛ зазначив, що давно встановив, що час прийняття та застосування посткомуністичних люстраційних заходів є основним аспектом під час оцінки їхньої пропорційності. Усі інституції Ради Європи, які висловлювали свою думку з цього питання, завжди дотримувалися такої позиції.

69. У згаданій справі «Адамсонс проти Латвії» (Adamsons v. Latvia), пункти 116 і 129, Суд наголосив, що люстраційні заходи за своєю природою є тимчасовими, а об`єктивна необхідність в обмеженні індивідуальних прав внаслідок застосування цієї процедури, послаблюється з плином часу, як одному з ключових принципів його практики щодо люстрації. У зазначеній справі Суд встановив порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції у зв`язку із застосуванням до заявника люстраційного законодавства після десятирічної кар`єри в незалежній Латвії.

70. У згаданій справі «Івановський проти Колишньої Югославської Республіки Македонії» (Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia) Суд уже встановив, що той факт, що люстраційне законодавство було прийнято через шістнадцять років після переходу до демократії було важливим фактором під час встановлення того, що люстраційні заходи, застосовані до заявника як до особи, яка співпрацювала з колишньою секретною поліцією, були непропорційними. Так само у згаданій справі «Сідабрас та Джяутас проти Литви» (<…>), пункт 60, застосування люстраційних заходів через дев`ять і тринадцять років після звільнення заявників із КДБ було підставою для встановлення порушення статті 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 8 Конвенції.

71. Навіть в ухваленому тринадцять років тому рішенні у справі «Жданока проти Латвії» (<…>), в якому Суд не встановив порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції, він уже зазначив, що латвійській парламент повинен був постійно переглядати передбачені законодавством обмеження щодо колишніх членів Комуністичної партії «з метою припинення [їх] застосовування у найкоротші строки» (пункт 135).

72. У цій справі люстраційні заходи були прийняті та застосовані через більше ніж двадцять три роки після переходу України від тоталітарного комунізму до демократії. Крім того, вони були спрямовані не на стверджуваного працівника КДБ, а на колишню посадову особу Комуністичної партії Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на те, що його діяльність у цій партії була пов`язана з якими-небудь порушеннями прав людини або конкретними антидемократичними діями. Отже, наведені міркування також a fortiori застосовуються у цій справі. Застосування таких серйозних обмежувальних заходів до осіб, які обіймали посади у Комуністичній партії колишньої СРСР та Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на вчинення ними конкретних правопорушень через такий значний період часу потребує дуже серйозного обґрунтування.

73. Суд вважає, що українські органи влади не надали переконливих підстав для виправдання люстрації осіб, які просто обіймали певні посади Комуністичної партії до 1991 року (див. також у зв`язку з цим пункт 69 остаточного висновку Венеціанської комісії у пункті 108). У зауваженнях Уряду та рішеннях національних судів щодо цього практично нічого не зазначено.

74. Суд вважає, що непропорційний характер люстраційного заходу особливо помітний у справі п`ятого заявника. Не було наведено жодного серйозного аргументу, що заявник, посадова особа органу місцевого самоврядування, яка працювала у сфері сільського господарства, могла потенційно становити загрозу новоствореному демократичному режиму. Національні органи влади продемонстрували повне нехтування його правами.

75. У підсумку ЄСПЛ констатував, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві і що порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

76. Отож, що висновки ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» стосувалися не тільки застосування (до заявників) заборон, передбачених частиною п`ятою статті 3 Закону № 1682-VII, як вважає відповідач, але й частини четвертої указаної статті. Зрештою, цим колегія суддів мала на меті лише прояснити свою позицію щодо помилковості доводів відповідача про незастосовність згаданої практики ЄСПЛ, а заодно донести думку про те, що формулювати правовий висновок щодо застосування положень пункту 1 частини четвертої статті 3 Закону № 1682-VII у вимірі спірних правовідносин цієї справи не має сенсу, адже рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» дає вичерпну відповідь як на це питання зокрема, так і загалом щодо застосування Закону № 1682-VII у тих категоріях спорів, які виникли у зв`язку із застосуванням передбачених ним заборон.

77. Верховний Суд у постанові від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14 цю практику ЄСПЛ застосував. Такий самий підхід обрали суди першої та апеляційної інстанцій при вирішенні й цієї справи, який, на думку колегії суддів, є правильним. Підкреслимо, що проблема криється у Законі № 1682-VII в цілому, тому застосування окремих його положень у певній ситуації засадничо порушує права особи (звільненої на його підставі).

78. Зважаючи на наведені мотиви, зокрема про те, що питання застосування норми права, порушеного в касаційній скарзі, уже отримало правову оцінку, змінювати яку чи відступати від якої Верховний Суд не вважає за потрібне; що суди першої та апеляційної інстанцій при вирішенні справи, взяли до уваги рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» й на основі нього вирішили спір (так само як це раніше зробив Верховний Суд при перегляді іншої аналогічної справи), колегія суддів дійшла висновку про неможливість касаційного перегляду оскаржених судових рішень з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС і, керуючись положеннями пункту 3 частини першої статті 339 КАС, вважає за необхідне закрити касаційне провадження у цій справі.

Керуючись статтями 339, 341, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Касаційне провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Головного управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Державної казначейської служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року - закрити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення.

Головуючий суддя М. І. Смокович

Судді О. В. Кашпур

О. Р. Радишевська