Справа № 640/31875/20
Суддя: Аверкова В.В.
Дата ухвалення: 2021-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 червня 2021 року м. Київ № 640/31875/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Аверкової В.В., суддів Бояринцевої М.А., Шевченко Н.А. при секретарі судового засідання Кібальник Я.В.

за участі представників учасників справи:

від позивача - Воробйов А.В.

від відповідача-1 - Полунець А.С.

від відповідача-2 - Колесник І.Ю.

від третьої особи-1 - Бурова О.В.

від третьої особи-2 - не з`явився

розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу:

за позовом ОСОБА_1

до 1) Кабінету Міністрів України

2) Міністерства інфраструктури України

треті особи 1) Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків

2) Державна служба морського та річкового транспорту України

про визнання протиправними та нечинними постанови та наказів,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства інфраструктури України у якому просить:

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків»;

- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття наказ Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 30 вересня 2020 року №591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачі допустили порушення процедури прийняття спірних актів, встановленої чинним законодавством України. Зокрема, у позовній заяві викладені доводи щодо недотримання процедури прийняття регуляторного акта всупереч положенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Регламенту Кабінету Міністрів України, Бюджетного кодексу України та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Манільських поправок до додатка до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі за загальними правилами позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року та постановою Верховного Суду від 13 травня 2021 року, частково задоволено заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову.

18 січня 2021 року до Окружного адміністративного суду міста Києва від Кабінету Міністрів України надійшов відзив на позов. Відповідач у відзиві не погоджується із заявленими позовними вимогами та вказує, що процедура прийняття спірних актів відповідає вимогам чинного законодавства України, а такі акти не є регуляторними у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2021 року продовжено підготовче провадження на тридцять днів.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті у складі трьох суддів.

У судовому засіданні 23 червня 2021 року відповідно до положень статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України оголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення учасників справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» внесено зміни до актів Кабінету Міністрів України; визнано такими, що втратили чинність, деякі постанови Кабінету Міністрів України.

Постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» набирає чинності через три місяці з дня її опублікування - з 22 жовтня 2020 року.

Внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», Міністерством інфраструктури України прийнято: наказ від 12 жовтня 2020 року № 614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року № 693»; наказ від 30 вересня 2020 року № 591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

Вважаючи, що постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», накази Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року № 614 та від 30 вересня 2020 року № 591 є протиправними, позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач є моряком, має звання капітану далекого плавання та відповідно до наказу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 26 грудня 2019 року № 208 «Про затвердження Персонального складу державних кваліфікаційних комісій» є дійсним членом Державної кваліфікаційної комісії на 2020 рік, роботу якої організовує Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.

Відповідно до пункту 1 Положення про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків, затвердженого наказом Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року № 693, вказана Інспекція є державною організацією, заснованою на державній власності, і належить до сфери управління Міністерства інфраструктури України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання дипломування моряків» внесено зміни до актів Кабінету Міністрів України; деякі постанови Кабінету Міністрів України визнано такими, що втратили чинність.

Внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», Міністерством інфраструктури України прийнято наказ від 12 жовтня 2020 року № 614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року № 693» та наказ від 30 вересня 2020 року № 591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

Зі змісту постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», наказів Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року № 614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року № 693» та від 30 вересня 2020 року № 591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків» вбачається, що вказані нормативно-правові акти спрямовані на реформування системи підготовки та дипломування моряків, зокрема щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, а саме передбачається її ліквідація та передача функцій Державній службі морського та річкового транспорту України та Морській адміністрації.

Отже, внаслідок прийняття вказаних актів Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України, передбачається ліквідація Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, яка організовує діяльність Державної кваліфікаційної комісії, до складу якої входить позивач.

Таким чином, вказані зміни у системі підготовки та дипломування моряків мають безпосередній вплив на професійні права позивача та їх реалізацію, а отже, ОСОБА_1 наділений правом на звернення до суду з позовом про оскарження спірних нормативно-правових актів.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Як вбачається зі змісту позовних вимог, позивач у межах даної справи оскаржує: 1) постанову Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків»; 2) наказ Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693»; 3) наказ Міністерства інфраструктури України від 30 вересня 2020 року №591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

Судом попередньо встановлено, що спірні накази Міністерства інфраструктури України видано внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання дипломування моряків».

Відповідно до частини першою статті 172 Кодексу адміністративного судочинства України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні вимоги.

Згідно з пунктом 23 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимог (основна вимога).

Системний аналіз обставин справи дає підстави для висновку про те, що у межах спірних правовідносин основною позовною вимогою є визнання протиправною та нечинною із моменту прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», а визнання протиправними та визнання нечинними, скасування наказів Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 та від 30 вересня 2020 року №591 - похідні позовні вимоги.

Отже, першочерговим для суду є розгляд основної позовної вимоги - встановлення відповідності вимогам чинного законодавства України постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків».

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Основні завдання Кабінету Міністрів України визначені у статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до яких належить, зокрема, забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Частинами першою, другою статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин першої, другої статті Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

Таким чином, Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі виконавчої влади, забезпечує проведення бюджетної, фінансової політики, політики у сфері соціального захисту, його діяльність ґрунтується на принципах верховенства права та законності і у своїй діяльності він керується Конституцією України, іншими законами України в межах наданих повноважень.

Згідно з частиною першою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до частини другої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Обґрунтовуючи протиправність постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», позивач вказує, що остання прийнята з порушенням процедури, встановленої положеннями Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Так, згідно з частиною четвертою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Кабінет Міністрів України у відзиві вказує на те, що вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюються на порядок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», оскільки положення останньої не спрямовані на правове регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Буквальний аналіз вказаної норми права дає підстави для висновку про те, що регуляторним є акт, якому притаманні такі властивості: 1) прийнятий регуляторним органом; 2) встановлює, змінює чи скасовує норми права; застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб - тобто є нормативно-правовим актом; 3) в цілому або в частині окремих положень спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Так, за змістом положень статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Кабінет Міністрів України віднесено до числа регуляторних органів.

Сторонами у справі не заперечується, що положення постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» внесено зміни до актів Кабінету Міністрів України; деякі постанови Кабінету Міністрів України визнано такими, що втратили чинність.

З огляду на положення частини другої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» є нормативно-правовим актом.

Як вбачається зі змісту постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків», її норми, крім іншого, спрямовані на регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади (Інспекцією з питань дипломування та підготовки моряків, Державної служби морського та річкового транспорту) та суб`єктами господарювання (навчально-тренувальними закладами).

Так, у листі Державної регуляторної служби України вих.№7301/0/20-20 від 06 листопада 2020 року зазначено, що постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» має ознаки регуляторного акта.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» є регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а отже, вимоги вказаного Закону поширюються на процедуру розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення спірного акта.

Згідно з частиною першою статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або ухвалений уповноваженим на це органом або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Кабінет Міністрів України у відзиві та під час надання пояснень у судових засіданнях не заперечував, що постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 прийнята без урахування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, у частині аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту, погодження із уповноваженим органом.

Більш того, у листі Державної регуляторної служби України вих.№7301/0/20-20 від 06 листопада 2020 року зазначено, що проекти спірних наказів Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 та від 30 вересня 2020 року №591 не направлялись до Державної регуляторної служби України для погодження, хоча мають ознаки регуляторних актів. Натомість, листом №6875/0/20-20 від 13 жовтня 2020 року Державна регуляторна служба України акцентувала увагу Міністерства інфраструктури України на необхідності обов`язкового дотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

За змістом пунктів 1, 2, 4 параграфу 5-1 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 18 липня 2007 року (у редакції, чинній станом на дату прийняття спірної постанови) (далі - Регламент), Кабінет Міністрів забезпечує планування своєї нормотворчої діяльності з розроблення проектів концепцій реалізації державної політики у відповідній сфері, концепцій державних цільових програм та концепцій законів, проектів нормативно-правових актів. З цією метою Секретаріат Кабінету Міністрів формує план-графік підготовки зазначених проектів актів (далі - план-графік). План-графік формується відповідно до пропозицій центральних органів виконавчої влади, інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 § 48 цього Регламенту. Пропозиції до плану-графіка готуються на основі завдань, встановлених законами України, міжнародно-правовими зобов`язаннями України, актами Кабінету Міністрів, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів та дорученнями Прем`єр-міністра. Пропозиції до плану-графіка щодо розроблення проекту акта в ініціативному порядку повинні містити обґрунтовані підстави для його розроблення. Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує постійне оновлення плану-графіка на підставі пропозицій суб`єктів внесення проектів актів на розгляд Кабінету Міністрів, які надсилаються Секретаріату Кабінету Міністрів з урахуванням нових завдань, встановлених законами України, міжнародно-правовими зобов`язаннями України, актами Кабінету Міністрів, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів та дорученнями Прем`єр-міністра.

У Пояснювальній записці до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» вказано, що останній розроблено з метою досягнення цілі 8.3 «Український пасажир та бізнес має доступ до водного транспорту (перевезень річкою та морем)» Програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №849 від 29 вересня 2019 року.

Натомість, у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України у межах цілі 8.3 «Український пасажир та бізнес має доступ до водного транспорту (перевезень річкою та морем)» передбачено виключно зростання обсягу перевезень пасажирів та вантажів водним транспортом, проте, не вказано про необхідність реформування існуючої системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків.

Отже, під час розгляду справи Кабінет Міністрів України не надав доказів, які б вказували на наявність пропозиції Міністерства інфраструктури України (як розробника) щодо розроблення проекту спірної постанови, а також не довів факту включення останнього до плану-графіку підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України.

Відповідно до положень статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» принципами державної регуляторної політики є: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Крім вказаного, за приписами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано. А отже суди у вказаній категорії справ мають зобов`язані перевіряти обґрунтованість спірного рішення (акта).

Наведене узгоджується з передбаченим у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Натомість, Кабінет Міністрів України під час розгляду справи не надав докази, які містять обґрунтування доцільності реформування існуючої системи державного управління у сфері дипломування моряків, а також дотримання принципу передбачуваності та прозорості державної регуляторної політики.

У відзиві на позов Кабінет Міністрів України зазначає, що мета прийняття постанови від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» - приведення у відповідність до чинного законодавства України порядку підготовки, оцінку компетентності та дипломування моряків. Зокрема, відповідач вказує, що діяльність Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків з виконанням функцій, які віднесені до повноважень Морської адміністрації, суперечить Кодексу торговельного мореплавства України, Закону України «Про транспорт», Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Міжнародній конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року.

Аналогічні за змістом положення викладені у Пояснювальній записці до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання підготовки та дипломування моряків».

Згідно з абзацом 17 частини першої статті 16-3 Закону України «Про транспорт» центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті: здійснює контроль за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та проведення дипломування плавскладу морських, річкових і маломірних суден, працівників берегових підприємств морського і річкового транспорту, робота яких пов`язана із забезпеченням безпеки судноплавства та запобіганням забрудненню навколишнього природного середовища із суден.

За змістом положень статтей 51, 77, 78 Кодексу торговельного мореплавства присвоєння звань засвідчується видачею дипломів або кваліфікаційних свідоцтв після успішного складання іспитів у державній кваліфікаційній комісії. До функцій капітана морського порту належить: видача дипломів, зазначених у статті 51 Кодексу.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1095 від 06 вересня 2017 року, Державна служба морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства, а також у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).

Згідно з підпунктом 40 пункту 4 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1095 від 06 вересня 2017 року, Морська адміністрація здійснює загальне керівництво та контроль за дипломуванням спеціалістів морського флоту, а також контроль за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищенням кваліфікації та дипломуванням членів екіпажів морських, річкових і маломірних (малих) суден (крім суден флоту рибної промисловості), працівників берегових підприємств морського та річкового транспорту, робота яких пов`язана із забезпеченням безпеки судноплавства та запобіганням забрудненню навколишнього природного середовища із суден.

На переконання Кабінету Міністрів України, повноваження Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків у частині підтвердження дипломів, кваліфікаційних свідоцтв та інших документів моряків не узгоджується з процитованими вище нормативно-правовими актами.

Суд звертає увагу на те, що вказані вище норми чинного законодавства України закріплюють положення щодо загального керівництва та контролю за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та проведенням дипломування моряків.

У загальному, повноваження щодо контролю - це діяльність уповноважених законом органів державної влади щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства підконтрольними суб`єктами, що включає проведення заходів контролю у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень тощо.

Так, Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків утворена на виконання вимог пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №83 від 31 січня 2001 року «Про вдосконалення державного нагляду за станом підготовки та дипломування моряків», яким визначено, що до її компетенції належить підтвердження дипломів, кваліфікаційних свідоцтв та інших документів моряків, визначених законодавством.

Наказом Міністерства транспорту України №693 від 17 жовтня 2001 року було затверджено Положення про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків (далі - Положення №693), відповідно до пункту 1 якого, Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків (надалі - Інспекція) є державною організацією, заснованою на державній власності, і належить до сфери управління Міністерства інфраструктури України.

Згідно з підпунктом 3.2 пункту 3 Положення №693 основними завданнями Інспекції є: підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних кваліфікаційних комісіях (далі - ДКК), а також підтвердження дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, визначених законодавством.

Відповідно до пункту 4 Положення №693 Інспекція відповідно до покладених на неї завдань: 4.1) створює постійно діючі ДКК для підтвердження кваліфікації моряків; 4.2) веде реєстр усіх виданих на території України документів, згаданих пунктом 3.2 цього Положення, термін чинності яких минув або був продовжений, або дія яких була призупинена, або які були анульовані чи заявлені як загублені або знищені, а також веде реєстр виданих пільгових дозволів; 4.3) підтверджує дійсність документів, передбачених пунктом 3.2 цього Положення; 4.4) за дорученням Міністерства інфраструктури України розглядає проекти нормативних актів, стандартів, навчальних програм та інших документів з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, надає свої зауваження та пропозиції до них; 4.5) готує та видає аналітичні, довідкові, інформаційні, навчальні, методичні, науково-популярні та інші матеріали з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків; 4.6) за дорученням Міністерства інфраструктури України організовує проведення науково-дослідних та науково-методичних робіт стосовно вдосконалення національної системи підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків; бере участь у їх виконанні; 4.7) здійснює за дорученням Міністерства інфраструктури України представництво та захист в ІМО інтересів України з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, аналізує та узгоджує пропозиції міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо розгляду цих питань в ІМО та подає узагальнені пропозиції до Міністерства інфраструктури України; 4.8) за дорученням Міністерства інфраструктури України готує звіти та іншу інформацію в ІМО, здійснює запити та дає відповіді щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, а також пільгових дозволів уповноваженим органам та установам зарубіжних країн - Сторін Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, з поправками (далі - Конвенція) та судноплавним компаніям; 4.9) на договірних засадах надає судноплавним компаніям та посередницьким організаціям з найму моряків та іншим організаціями інформацію щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, надає їм консультаційні послуги; 4.10) здійснює атестацію інструкторів навчально-тренажерних закладів, що здійснюють підготовку моряків, згідно з вимогами правила I/6 Конвенції; 4.11) видає послужні книжки моряка, підтвердження, що засвідчують визнання дипломів відповідно до вимог правила I/10 Конвенції; 4.12) здійснює інші функції на виконання покладених на Інспекцію завдань відповідно до чинного законодавства України; 4.13) проводить відповідно до законодавства перевірку знань працівників суб`єктів перевезення небезпечних вантажів у галузі морського і річкового транспорту.

Буквальний аналіз вказаних норм Положення №693 дає підстави для висновку про те, що Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків не наділена жодними повноваженням у сфері загального керівництва та контролю за проведенням підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та проведенням дипломування моряків.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків утворена після приєднання України до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, оскільки в преамбулі постанови Кабінету Міністрів України №83 від 31 січня 2001 року «Про вдосконалення державного нагляду за станом підготовки та дипломування моряків» вказано, що остання прийнята на виконання вимог Міжнародної конвенції з підготовки та дипломування моряків і несення вахти.

Вказаними висновками спростовуються доводи Кабінету Міністрів України щодо необхідності приведення у відповідність до чинного законодавства України порядку підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків.

За змістом пункту 8 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, крім іншого, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини, втручання держави у певне право має бути «встановленим законом», переслідувати одну або більше легітимних цілей та бути «необхідним в демократичному суспільстві» - тобто пропорційним переслідуваній меті (зокрема, рішення у справі «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» (Steel and Others v. the United Kingdom).

У справі Janowski v. Poland Європейський суд з прав людини вказав, що прикметник «необхідний» передбачає існування «нагальної суспільної необхідності». При здійсненні оцінки, чи існує така необхідність, Договірні держави користуються певною свободою розсуду.

Звертаючись до ознак «демократичного суспільства», суд надає особливого значення плюралізму, терпимості і широті поглядів. У цьому контексті, він постановив, що, хоча окремі інтереси повинні при нагоді бути підпорядковані інтересам групи, демократія не означає, що думка більшості має завжди переважати: має бути досягнуто рівновагу, яка забезпечує справедливе та належне ставлення до меншин і уникає будь-яких зловживань домінуючим становищем (рішення у справі Stankov and the United Macedonian Organization Ilinden v. Bulgaria).

Проте, відповідачами у даній справі не наведено належного обґрунтування щодо неефективності існуючої системи державного управління у сфері дипломування моряків та її невідповідність чинному законодавству України, а отже не доведено необхідності реформування вказаної сфери саме у такий спосіб.

З огляду на викладене, з урахуванням вимог частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку про те, що недотримання процедури прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання дипломування моряків», відсутність належного обґрунтування доцільності її прийняття та неврахування принципу пропорційності, у своїй сукупності призвели до порушення процедурних вимог законності при прийнятті спірного нормативного акта.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Доказів, які спростовували б доводи позивача, відповідачі суду не надали.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що позивачем доведено протиправність постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків» та, як наслідок - похідних наказів Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693» та від 30 вересня 2020 року №591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

За подання позову до суду позивач сплатив судовий збір у розмірі 2522,40 грн.

Враховуючи те, що адміністративний позов ОСОБА_1 підлягає задоволенню, судові витрати у вигляді сплаченого судового збору стягуються на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України у розмірі, пропорційному задоволеним позовним вимогам до кожного з відповідачів.

Керуючись статтями 2, 5, 72-74, 77-78, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 «Деякі питання підготовки та дипломування моряків».

3. Визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття наказ Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693».

4. Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 30 вересня 2020 року №591 «Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

5. Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНКОПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 12/2) судові витрати у вигляді сплаченого судового збору у розмірі 840 (вісімсот сорок) гривень 80 копійок.

6. Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНКОПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства інфраструктури України (01135, м. Київ, просп. Перемоги, буд. 14, ) удові витрати у вигляді сплаченого судового збору у розмірі 1681 (одна тисяча шістсот вісімдесят одна) гривня 60 копійок.

Рішення суду, відповідно до частини першої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Головуючий суддя В.В. Аверкова

Судді М.А. Бояринцева

Н.М. Шевченко

Повний текст рішення виготовлений 23.06.2021.