Справа № 260/391/20
Суддя: Луцович М.М.
Дата ухвалення: 2021-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

03 червня 2021 року м. Ужгород№ 260/391/20
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Луцович М.М.

при секретарі судових засідань Полянич В.І.

представник позивача - Кривка М.В.;

представник відповідача - Коршинський І.Я.;

представник третьої особи - не з`явився;

розглянувши у судовому засіданні справу за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, де третя особа без самостійних вимог на стороні позивача - Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови, -

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" (далі - позивач) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови від 20.12.2019 року №2981 про накладення штрафу за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 20.12.2019 р. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг винесено постанову № 2981 про накладення штрафу у розмірі 850 000,00 гривень на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Вважає, що вказана постанова є неправомірною, прийнята всупереч чинним нормам, що регулюють відносини у сфері здійснення контролюючими органами заходів державного нагляду та підлягає скасуванню, оскільки станом на 13.12.2019 р. НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому законом порядку уніфіковану форму акту, що відповідає відповідним Методикам. Зазначає, що у самому акті № 475 від 13.12.2019 р. Регулятором не спростовано доводи AT «Закарпатгаз» про правомірність підстав для відмови у допуску до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). Вважає, що у Товариства були наявні всі підстави для відмови комісії у допуску до перевірки, оскільки, НКРЕКП не дотримано порядок здійснення державного нагляду контролю, визначений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Також зазначає, що 20.12.2019 р., з порушенням 5-денного строку для надання Ліцензіатом своїх зауважень до акту перевірки, Регулятором винесено постанову № 2981 про накладення штрафу у розмірі 850 000,00 гривень на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, що на думку позивача свідчить про упередженість НКРЕКП та намір накласти на позивача штраф не залежно від обставин справи та наявності порушень законодавства у діях останнього.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив позов задовольнити.

У відзиві на позовну заяву відповідач вказав, що згідно із положеннями пункту 7.2 глави 7 Порядку № 428, комісією з проведення перевірок, складено акт № 475, в якому зафіксовано факт відмови Ліцензіата у проведенні позапланової перевірки в двох примірниках, який розміщено на офіційному веб-сайті НКРЕКП в мережі Інтернет. На засіданні Комісії, яке проводилось у формі відкритого слухання, 20.12.2019 р. було розглянуто акт від 13.12.2019 р. № 475 та прийнята постанова НКРЕКП від 20.12.2019 р. №2981 «Про накладення штрафу на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». Вважає, що оскаржувана Постанова № 2981 прийнята Комісією в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України. Крім того, зазначає, що при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку № 428 за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, яка є уніфікованою формою та яка відповідає Методиці № 342. Тобто, суб`єктивна думка та оціночне судження позивача відносно невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428, не може бути підставою для недопущення до здійснення позапланової перевірки дотримання AT «Закарпатгаз» Ліцензійних умов. Таким чином, вважає, що AT «Закарпатгаз» було зобов`язане допустити працівників НКРЕКП до проведення позапланової перевірки.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав, проти задоволення таких заперечив та просив суд відмовити у задоволенні позову.

У своїх поясненнях щодо позову третя особа зазначила, що під час здійснення позапланової перевірки НКРЕКП повинна діяти відповідно до вимог Закону № 222-VIII та Закону № 877-V. Оскільки уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на виконання положень Методики, затвердженої Постановою № 752, не містять усієї сукупності реквізитів, передбачених уніфікованою формою акта, затвердженою Постановою № 342, а реквізити, які за формою та змістом залишились незмінними, розміщуються на аркуші не за правилами, встановленими уніфікованою формою акта, затвердженою Постановою № 342, вони не можуть використовуватись органами державного нагляду (контролю), незважаючи на те, що нормативно - правові акти, якими вони були затверджені, продовжують залишатися чинними. Разом з цим, на час проведення відповідної позапланової перевірки позивача, НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом № 877-V порядку уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці, яка була затверджена Постановою № 342, а тому, не мала проводити зазначену планову перевірку. Зазначає, що оскільки посадовими особами НКРЕКП в даному випадку не був дотриманий встановлений Законом № 877-V порядок здійснення державного нагляду, а саме не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику, позивач використав своє право, надане статтею 10 Закону № 877-V щодо не допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю).

Представник третьої особи в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце проведення судового засідання повідомлений належним чином.

Розглянувши подані сторонами документи, матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що підставою для проведення перевірки позивача було погодження Державної регуляторної служби України на проведення позапланової перевірки АТ «Закарпатгаз», надані НКРЕКП листами від 07.03.2019 року №1478/0/20-19 у частині розгляду скарг споживачів.

Комісія з проведення перевірок, у перший день здійснення перевірки - 11.12.2019 р. прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила посадову особу - виконуючого обов`язки голови правління - технічного директора AT «Закарпатгаз» Голуба О.О., діючого на підставі наказу AT «Закарпатгаз» від 05.12.2019 р. № 87-ВД, про намір розпочати проведення позапланової перевірки, а також пред`явила оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 р. № 471 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.

Виконуючий обов`язки голови правління - технічний директор ОСОБА_1 , в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки AT «Закарпатгаз» та надав лист від 11.12.2019 № 88007-Лв-5302-1219, в якому зазначив причини відмови у допуску до позапланової виїзної перевірки посадових осіб відповідача, а саме, про недотримання вимог чинного законодавства, з посиланням на норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та інших актів, зокрема, щодо права суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена у встановленому порядку уніфікована форма акта.

Представником відповідача складено акт про відмову АТ «Закарпатгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 11 грудня 2019 року, в якому зазначено, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11.12.2019 р. № 88007-Лв-5302-1219.

В подальшому, комісія з проведення перевірки у другий день перевірки - 12.12.2019 р., прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила посадовій особі - виконуючому обов`язки голови правління - технічному директору ОСОБА_1 оригінал посвідчення № 471 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо виконання AT «Закарпатгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Виконуючий обов`язки голови правління підтвердив комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ «Закарпатгаз» посилаючись на лист від 11.12.2019 р. № 88007-Лв-5302-1219.

Представником відповідача складено акт про відмову АТ «Закарпатгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 12 грудня 2019 року, в якому зазначив, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11.12.2019 р. № 88007-Лв-5302-1219.

В останній день перевірки 13.12.2019 р. комісії з проведення перевірки також було відмовлено уповноваженим представником позивача у проведенні позапланової перевірки.

Представниками відповідача складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 13.12.2019 р. № 475 (далі - акт № 475), в якому зафіксовані виявлені порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

На засіданні НКРЕКП 20.12.2019 р. було розглянуто акт від 13.12.2019 р. № 475 та прийнята постанова НКРЕКП від 20.12.2019 р. № 2981 «Про накладення штрафу на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (а.с. 10-11, Т.1). Згідно вказаної постанови, відповідно до пунктів 11,12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», накладено на позивача штраф в розмірі 850 000,00 грн., за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (а.с. 11, Т.1).

Вважаючи дану постанову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначені Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу (пункт 4 частини другої статті 3 Закону № 1540-VIII).

Статтею 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що основною формою роботи Регулятора як колегіального органу є засідання. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пунктів 1, 11, 12 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.

Статтею 19 Закону № 1540-VIII встановлено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату або територіальних органів Регулятора.

Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів.

У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення позапланової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до 5 робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право, зокрема: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.

Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

Згідно пункту 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.

При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

Із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП від 20.12.2019 р. № 2981 слідує, що на підставі акта перевірки від 13.12.2019 № 475 на позивача накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII), чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

В свою чергу правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом № 877-V.

Відповідно до статті 1 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно зі статтею 3 Закону № 877-V встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю).

Статтею 10 Закону № 877-V встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Згідно з положеннями частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Частиною другою статті 5 Закону № 877-V встановлено, що орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Відповідно до частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), розроблені Державною регуляторною службою України, і затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.

Пунктом 2 зазначеної постанови визнані такими, що втратили чинність: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; Постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; пункт 20 змін, що вносяться до Постанов Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1103.

При цьому, уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 28 08.2013 № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику.

Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики № 342.

Отже, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених Постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними.

Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.

Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Як встановлено судом з матеріалів справи та не спростовано відповідачем належними та допустимими доказами, на час проведення перевірки АТ «Закарпатгаз» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом № 877-V порядку, а тому, не мала правових підстав на проведення відповідної перевірки.

Дана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті. Відповідачем не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів.

Таким чином, твердження відповідача про те, що форма акта від 13.12.2019 р. № 475 відповідає уніфікованій формі Методики № 342 є необґрунтованим.

Відтак, на думку суду, позивач правомірно використав своє право, надане статтею 10 Закону № 877-V, щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки.

Необґрунтованим суд вважає доводи відповідача про правомірність застосування до позивача штрафу у розмірі 850 000,00 грн. з огляду на таке.

Зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що таку прийнято внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16.02.2017 р. № 201 визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

Статтею 11 Закону № 877-V передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умові дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону, в якій вказується на те, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Статтею 17 Закону України «Про природні монополії» (далі - Закон № 1682-III) передбачено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій (яким у даному випадку є позивач) за порушення в розмірах, визначених, зокрема, Законом № 329-VIII у випадках: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В свою чергу, частина друга статті 59 Закону № 329-VIII, який є спеціальним законом по відношенню до сторін у цій справі, містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких: пункт 1 «порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності»; пункт 10 «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів». Отже, таке порушення, як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки в зазначеному переліку не міститься.

Відповідно до частини третьої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Частиною четвертою цієї статті встановлені розміри штрафів за відповідні правопорушення на ринку природного газу.

Пунктом 5 цієї частини статті встановлено, зокрема, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню - пункт «б»: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Розміру штрафу чи іншого виду відповідальності за порушення пункту 10 частини другої статті 59 цього Закону за «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів» цим Законом не встановлено.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що Законом № 329-VIII не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу, як не допуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.

Так, як положення Закону № 877-V за обсягом регулювання відноситься до категорії загальних законодавчих актів, нормами спеціальних для спірних правовідносин Законів № 1682-III та № 329-VIII відмова в допуску службової особи до проведення перевірки не визначена як порушення, також як і не передбачено штрафних санкцій за такі дії на ринку природного газу, як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки, суд визнає помилковими висновки відповідача стосовно законності оскаржуваної позивачем постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Також суд вважає необґрунтованими твердження відповідача про те, що порушення позивачем статті 11 Закону № 877-V щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду у відповідності з пунктом 2.1 Ліцензійних умов є порушенням інших нормативно-правових актів, тому в кінцевому результаті є порушенням Ліцензійних умов.

На спростування таких доводів відповідача, суд зазначає, що у пункті 4 статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) надано визначення «ліцензійні умови», як нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

При цьому, відповідно до частини дев`ятої статті 9 Закону № 222-VIII, вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, а згідно частини десятої цієї ж статті чітко вказується на те, що до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Отже, за наведених у попередньому абзаці норм та з огляду на те, що встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) є обов`язком будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить, порушення цієї вимоги суб`єктом перевірки, не може вважатися порушенням Ліцензійних умов.

Суд також враховує висновки Верховного Суду по справі № 300/775/19 та по справі №160/3512/19 від 30.09.2020 р., відповідно до яких вказано, що НКРЕКП при проведенні перевірки та прийнятті оскаржуваної постанови зобов`язана була дотримуватись Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Враховуючи вищенаведене, суд дійшов висновку, що оскаржувана постанова від 20.12.2019 року № 2981 про накладення штрафу на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу прийнята відповідачем безпідставно та необґрунтовано, а тому її слід визнати протиправною та скасувати.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Виходячи з підстав та предмету спору, системного аналізу положень чинного законодавства України та оцінки наявних у матеріалах справи доказів в сукупності, суд дійшов до висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.

Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судовий збір в сумі 12750,00 грн.

Керуючись ст. 241, ч. 3 ст. 243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов Акціонерного товариства "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" (м. Ужгород, вул. Погорєлова, 2 Закарпатська область, ) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (м. Київ, вул. Смоленська, 19, код ЄДРПОУ 4031429), де третя особа без самостійних вимог на стороні позивача - Державна регуляторна служба України ( вул. Арсенальна, 9/11, м. Київ, ) про визнання протиправною та скасування постанови - задовольнити.

2. Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 року №2981 про накладення штрафу на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

3. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на користь Акціонерного товариства "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" судовий збір в сумі 12750,00 (дванадцять тисяч сімсот п`ятдесят гривень).

4. Рішення суду може бути оскаржено до Восьмого апеляційного адміністративного суду в строки визначені ст. 295 КАС України.

Рішення суду набирає законної сили в порядку визначеному ст. 255 КАС України. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

СуддяМ.М. Луцович

Відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України рішення суду у повному обсязі складено 22.06.2021 року, у зв`язку з перебуванням судді у відпустці та на лікарняному.