Справа № 120/4195/20-а
Суддя: Граб Л.С.
Дата ухвалення: 2021-06-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про повернення апеляційної скарги

Справа № 120/4195/20-а

17 червня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Граб Л.С.

суддів: Іваненко Т.В. Сторчака В. Ю.

перевіривши матеріали заяви Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури подану на виконання ухвали Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2021 року про залишення апеляційної скарги на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 до Агрономічної сільської ради Вінницького району про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, без руху

В С Т А Н О В И В :

відповідно до рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року позов задоволено.

Не погодившись із судовим рішенням, Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури оскаржив його в апеляційному порядку.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністартивного суду від 07 червня 2021 року апеляційну скаргу залишено без руху та запропонувати особі, яка подала апеляційну скаргу, у п`ятиденний строк з моменту отримання ухвали суду виконати вимоги цієї ухвали та усунути виявлені недоліки апеляційної скарги, а саме: додатково надати обгрунтування щодо підставності подання Першим заступником прокурора Вінницької області апеляційної скарги в інтересах Головного Управління Держгеокадастру у Вінницькій області у даній справі.

На виконання ухвали суду, 15.06.2021 від апелянта надійшла заява, в якій надано обгрунтування щодо підставності подання Першим заступником прокурора Вінницької області апеляційної скарги у даній справі.

Надаючи оцінку доводам, наведеним Першим заступником прокурора Вінницької області у надісланих поясненнях, колегія суддів вказує на наступне.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України врегульовано, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналогічна правова норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року (тут і надалі в редакції, чинній на момент звернення з апеляційною скаргою), згідно з яким на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку із наведеним варто зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі № №815/1567/16.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке:

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду в цьому ж рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду вказала на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

Отже, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Як вбачається зі змісту апеляційної скарги Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури, останній звертається до суду в інтересах Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

Як на підставу для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, яке участі у розгляді даної справи не брало, Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури вказує на неналежне здійснення своїх повноважень відповідним органом і як наслідок неналежний захист державних інтересів.

Так, 12.04.2021 року Вінницькою обласною прокуратурою на адресу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області направлено лист №15/1-319 вих-21, яким повідомлено про наявність рішення по справі №120/4195/20-а. Водночас, прокуратура просила повідомити чи ознайомлені працівники Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із матеріалами вказаної справи чи оскаржувалось ухвалене в її межах рішення в апеляційному порядку та чи має намір Головне управління його оскаржити. При цьому, прокурор повідомив орган Держгеокадастру про намір при наявності підстав оскаржити рішення у справі №120/4195/20-а у встановленому порядку.

Листом від 16.04.2021 року № 0-2-0.6-3636/2-21, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повідомило Прокурору Вінницької області про необізнаність з фактом ухвалення судового рішення у справі №120/4195/20-а, що даний факт став відомим з листа прокуратури. При цьому, в листі зазначено про відсутність на сьогоднішній день можливості оскаржити останнє в зв`язку з обмеженим фінансуванням.

Інших причин, які б перешкоджали Управлінню самостійно захистити свої інтереси, які збігаються з інтересами держави не наведено.

Отже, зважаючи на аргументацію неналежності здійснення своїх повноважень Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області, враховуючи предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор в основному акцентує увагу на порушеннях вимог земельного законодавства, а також на розгляді даної справи за участі неналежного відповідача.

Поряд з цим, прокурором не наведено обґрунтувань, які б свідчили про те, що орган до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави (у даному випадку ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області), не здійснює або не має намір здійснити (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

В даному випадку, відзначення Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області про обмежене фінансування не свідчить про відмову від виконання покладених на нього повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку у сфері регулювання земельних відносин.

До того ж, дізнавшись про існування рішення у справі №120/4195/20-а лише з листа прокуратури Вінницької області, тобто після його відправлення 12.04.2021, а згідно відбитка штампа вхідної кореспонденції отриманого Управлінням 13.04.2021, та не будучи ознайомленим із змістом правовідносин, що були предметом розгляду даної справи, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області не могло в повному обсязі надати оцінку наявності факту порушення прав держави у даних правовідносинах та необхідності захисту останніх в судовому порядку, оскільки вже 16.04.2021 повідомило прокуратуру про обмежене фінансування та незаперечення такого оскарження прокуратурою. При цьому, згідно приписів ст.295 КАС України останнє мало право на поновлення строку оскарження судового рішення протягом тридцяти днів, з моменту його отримання.

Однак, апелянт, не з`ясувавши намірів Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо отримання рішення та його оскарження після отримання протягом встановленого законом строку, отримавши 21.04.2021 лист від 16.04.2021, 20.05.2021 подав апеляційну скаргу.

Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи №120/4195/20-а, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері земельних відносин відповідним органом.

Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу.

Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі №810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №824/897/17-а.

Таким чином, колегія суддів, з огляду на правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, вважає, що прокурором не доведено факту неналежного виконання Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено підставності подання апеляційної скарги на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року у даній справі, а подану таку передчасно.

За вказаних обставин, колегія суддів вважає, що скаржником не усунуто недоліків апеляційної скарги у строки, встановлені ухвалою Сьомого апеляційного суду від 07.06.2021 про залишення апеляційної скарги без руху.

Згідно з ч.2 ст.298 КАС України до апеляційної скарги, яка оформлена з порушенням вимог, встановлених статтею 296 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу, відповідно до яких апеляційна скарга підлягає поверненню скаржнику.

Керуючись ст.ст.169, 296, 298, 325, 328, 329 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

1. Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 до Агрономічної сільської ради Вінницького району про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії повернути особі, яка її подала.

2. Копію ухвали про повернення апеляційної скарги разом з апеляційною скаргою та доданими до скарги матеріалами надіслати скаржнику.

3. Копію ухвали про повернення апеляційної скарги надіслати учасникам справи.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддями та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач Граб Л.С.

Судді Іваненко Т.В. Сторчак В. Ю.