Справа № 200/5440/20-а
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2021-06-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2021 року

м. Київ

справа № 200/5440/20-а

адміністративне провадження № К/9901/7250/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Донецької обласної прокуратури

на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2021 року (головуючий суддя - Гаврищук Т.Г., судді: Блохін А.А., Сіваченко І.В.)

у справі №200/5440/20-а

за позовом ОСОБА_1

до Донецької обласної прокуратури, Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора

про визнання протиправним і скасування рішення кадрової комісії та наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

I. ПРОЦЕДУРА

1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати рішення Першої кадрової комісії №59 від 2 квітня 2020 року про неуспішне проходження атестації - прокурором відділу прокуратури Донецької області ОСОБА_1;

- визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Донецької області №388-к від 4 травня 2020 року про звільнення з посади прокурора відділу прокуратури Донецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII);

- поновити ОСОБА_1 в прокуратурі Донецької області на посаді прокурора відділу нагляду прокуратури Донецької області з 5 травня 2020 року;

- стягнути з прокуратури Донецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 5 травня 2020 року по дату винесення судового рішення.

2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року задоволено позовні вимоги.

Визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №59 від 2 квітня 2020 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Донецької області №388-к від 4 травня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області з 5 травня 2020 року.

Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 5 травня 2020 року по 28 жовтня 2020 року в розмірі 111 389,66 грн, з вирахуванням з вказаної суми належних до сплати податків і зборів.

3. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Донецька обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора оскаржили його в апеляційному порядку.

4. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2021 року зупинено провадження за апеляційними скаргами Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року у справі №200/5440/20-а до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-ІХ від 19 вересня 2019 року (далі - №113-ІХ).

5. У поданій касаційній скарзі відповідач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

6. Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цю справу неможливо розглянути до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону №113-XI, оскільки при винесенні спірних рішень відповідачі у цій справі керувалися нормами згаданого Закону, конституційність якого є наразі предметом розгляду Великої Палати Конституційного Суду України.

III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Донецька обласна прокуратура у своїй касаційній скарзі вказує на відсутність підстав для зупинення провадження, з огляду на те, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадку, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акту, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну силу).

9. В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акту не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

10. Отже, рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.

11. Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 23 січня 2019 року у справі №820/2462/17, від 19 листопада 2018 року у справах №755/4893/18 та №755/18431/15-а, від 15 травня 2019 року у справі №640/20317/16а, від 23 грудня 2019 року у справі №814/1274/17, від 17 березня 2020 року у справі №826/7286/18.

12. Таким чином, на думку відповідача, оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статей 236, 242 КАС України, застосування яких, призвели до неправильного вирішення питання у справі, що у силу частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваної ухвали та направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

14. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині третій статті 328 КАС України, та посилання відповідача на порушення судом апеляційної норм процесуального права.

15. За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

16. За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

17. Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

18. Отже, за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.

19. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

20. Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону №113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.

21. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.

22. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону №113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано необхідним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

23. Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.

24. Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів є посилання на Закон №113-ІХ й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.

25. Щодо розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону №113-IX розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.

26. Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2, 4, 7 та 11 до Конвенції" (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

27. За правилами статті 6 КАС України та статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» норми Конвенції та практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) є джерелами права для судів України.

28. ЄСПЛ неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.

29. Практика ЄСПЛ з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.

30. Не вдаючись до детального аналізу практики ЄСПЛ з питання, що розглядається, Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.

31. Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.

32. Аналогічний висновок викладено в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі №826/25204/15 та постанові Верховного Суду від 7 квітня 2021 року у справі №200/5251/20-а.

33. При цьому суд не врахував положення статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», якою встановлено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

34. Також Верховний Суд звертає увагу на частину четверту статті 7 КАС України відповідно до якої, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

35. Окремо слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.

36. Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

37. У зв`язку з цим, для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.

38. Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.

39. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.

40. Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

41. Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

42. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

43. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної ухвали апеляційного суду та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 353, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Донецької обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2021 року скасувати, а справу №200/5440/20-а направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова