Справа № 826/7667/17
Суддя: Бояринцева М.А.
Дата ухвалення: 2021-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 червня 2021 року м. Київ № 826/7667/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Бояринцевої М.А., розглянувши у порядку спрощеного провадження адміністративну справу

за позовомДержавної авіаційної служби України
до Національного агентства з питань запобігання корупції
провизнання протиправним та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Державна авіаційна служба України з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції та просить суд:

- визнати незаконним та скасувати акт планової перевірки дотримання вимог Закону України «Про запобігання корупції Державної авіаційної служби України від 15.05.2017;

- визнати незаконним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 про затвердження обґрунтованого висновку про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015 - 2017 років обіймали посаду/виконували обов`язки Голови Державної авіаційної служби України;

- визнати незаконним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 про затвердження обґрунтованого висновку про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення передбаченого частиною 1 статті 368 Кримінального кодексу України відносно державних інспекторів Державної авіаційної служби України, які направлялись у відрядження з метою здійснення державного нагляду та контролю за суб`єктами та об`єктами авіаційної діяльності за рахунок суб`єктів авіаційної діяльності.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.02.2018 у справі №826/7667/17, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018, у задоволенні позову Державної авіаційної служби України відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 26.01.2021 касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року в справі № 826/7667/17 скасовано.

Провадження в адміністративній справі № 826/7667/17 за позовом Державної авіаційної служби України до Національного агентства з питань запобігання корупції в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування акта планової перевірки дотримання вимог Закону України «Про запобігання корупції» від 15 травня 2017 року закрито.

Адміністративну справу № 826/7667/17 за позовом Державної авіаційної служби України до Національного агентства з питань запобігання корупції в частині позовних вимог про визнання незаконними та скасування рішень Національного агентства з питань запобігання корупції від 02 червня 2017 року про затвердження обґрунтованого висновку про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015 - 2017 років обіймали посаду/виконували обов`язок голови Державної авіаційної служби України, а також про затвердження обґрунтованого висновку про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 368 Кримінального кодексу України відносно державних інспекторів Державної авіаційної служби України, які направлялись у відрядження з метою здійснення державного нагляду та контролю за суб`єктами та об`єктами авіаційної діяльності за рахунок суб`єктів авіаційної діяльності направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.02.2021 адміністративну справу №826/7667/17 прийнято до провадження суддею Бояринцевою М.А.

Мотивуючи позовні вимоги позивач вказує на відсутність з його боку порушень чинного законодавства, в тому числі, вжиття необхідних превентивних заходів задля запобігання корупції, відповідно висновки акту перевірки, які фіксують можливі факти порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» прийняті з порушенням вимог чинного законодавства, зумовленим, зокрема (але не виключно), невірним тлумаченням, і як наслідок прийняті рішення на підставі останнього є такими, що підлягають скасуванню.

Заперечуючи проти задоволення адміністративного позову представник відповідача посилався на Закон України «Про Національне агентство з питань запобігання корупції», Рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 11.08.2016 №2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08.09.2016 за №1230/29360, від 02.12.2016 №125, наказ від 22.03.2017 №53/17 «Про створення комісії з проведення планової перевірки в Державній авіаційній службі України», направлення від 22.03.2017 №30-22/9/17 та просив відмовити в задоволенні адміністративного позову.

Під час нового розгляду представником відповідача подано відзив на позовну заяву, у якому, серед іншого, окрім наведених вище посилань вказує, що ДАС України висловлено суб`єктивне ставлення до оскаржуваних рішень без надання жодних доказів їх протиправності.

В свою чергу, представником позивача подано відповідь на відзив на позовну заяву, де стверджує про хибність висновків НАЗК в частині отримання ДАС України фінансування від суб`єктів авіаційної діяльності у вигляді надання безоплатних послуг для забезпечення відряджень її працівників. При цьому, ДАС України вказує, що відповідач не встановив всіх фактичних обставин справи та посилається на Повітряний кодекс України, Авіаційні правила України, що мало своїм наслідком безпідставний висновок НАЗК про порушення позивачем положень статті 54 Закону України «Про запобігання корупції».

Справа вирішується на підставі наявних в ній матеріалів.

Розглянувши подані матеріали, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті суд звертає увагу на наступне.

Національним агентством з питань запобігання корупції у період з 27.03.2017 по 10.05.2017 проведено перевірку Державної авіаційної служби України щодо визначення стану організації роботи із запобігання та виявлення корупції, встановлення можливих фактів порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції», за результатами якої 15.05.2017 складено відповідний акт.

Рішеннями Національного агентства з питань запобігання корупції № 213, № 214 від 02.06.2017, на підставі вказаного акту, затверджено: обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015 - 2017 років обіймали посаду/виконували обов`язки голови Державної авіаційної служби України; обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення, передбаченого частини 1 статті 368 Кримінального кодексу України відносно державних інспекторів Державної авіаційної служби України, які направлялись у відрядження з метою здійснення державного нагляду та контролю за суб`єктами та об`єктами авіаційної діяльності за рахунок суб`єктів авіаційної діяльності відповідно.

Вказані висновки, у відповідності до вказаних рішень, скеровано до Національного антикорупційного бюро України як спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції.

Тут і надалі спірні та/або оскаржувані рішення.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд звертає увагу на наступне.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень врегулювано Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закон №1700-VII).

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону №1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 11 Закону №1700-VII до повноважень Національного агентства належать, зокрема здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.

Відповідно до пунктів 1, 6, 9 частини 1 статті 12 Закону №1700-VII Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права:

- одержувати в установленому законом порядку за письмовими запитами від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань;

- отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього Закону;

- отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, письмові пояснення з приводу обставин, що можуть свідчити про порушення правил етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Згідно з частиною 3 статті 12 Закону № 1700-VII у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про таке правопорушення, який направляється до суду згідно з рішенням Національного агентства. У разі виявлення ознак іншого корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є обов`язковим для розгляду, про результати якого воно повідомляється не пізніше п`яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.

Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 11.08.2016 №2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08.09.2016 за №1230/29360 затверджено Порядок проведення перевірок Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - Порядок), який визначає механізм проведення Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) перевірок дотримання вимог законів України «Про запобігання корупції» та «Про політичні партії в Україні», а також оформлення і розгляду результатів таких перевірок.

Відповідно до пункту 1 Розділу V Порядку за результатами проведеної перевірки складається акт планової (позапланової) перевірки дотримання вимог Закону України "Про запобігання корупції" / "Про політичні партії в Україні" (далі - акт перевірки) за формою згідно з додатком 4 до цього Порядку.

Пунктом 9 Розділу V Порядку визначено, що за результатами перевірки уповноважена особа Національного агентства або керівник комісії відповідно до компетенції приймає одне або декілька з таких рішень: щодо підготовки проекту припису стосовно усунення порушення законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до відповідальності; щодо підготовки проекту висновку стосовно наявності ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, для направлення його спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції; щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення, передбачене статтями 172-4-172-9, 188-46, 212-15, 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення; щодо підготовки звернення до суду із позовом (заявою) стосовно визнання незаконними нормативно-правових актів, індивідуальних рішень, виданих (прийнятих) з порушенням встановлених Законом України «Про запобігання корупції» вимог та обмежень, визнання недійсними правочинів, укладених внаслідок вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення; щодо підготовки звернення до суду з позовом про встановлення відповідних фактів, які свідчать про те, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, використані політичною партією на фінансування її участі у відповідних виборах або на цілі, не пов`язані із здійсненням її статутної діяльності відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні».

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що НАЗК в силу Закону № 1700-VII, з урахуванням приписів Порядку надано право здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, за наслідком якого приймати рішення, зокрема, щодо підготовки проекту висновку стосовно наявності ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, для направлення його спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

Згідно з пунктами 1, 2 Розділу VІ Порядку акт перевірки з проектом рішення, передбаченого пунктом 9 розділу V цього Порядку, та матеріали, що підтверджують факти вчинення правопорушень, подаються на найближче засідання Національного агентства.

У разі складення за результатами перевірки протоколу про адміністративне правопорушення він разом з актом перевірки та іншими матеріалами, що підтверджують факти вчинення правопорушень, виносяться не пізніше наступного робочого дня з дня його складення на розгляд Національного агентства.

За результатами розгляду Національне агентство може прийняти рішення про: внесення припису; направлення висновку щодо наявності ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції; направлення протоколу про адміністративне правопорушення та доданих матеріалів до суду; звернення до суду із позовом (заявою) щодо визнання незаконними нормативно-правових актів, індивідуальних рішень, виданих (прийнятих) з порушенням встановлених Законом України "Про запобігання корупції" вимог та обмежень, визнання недійсними правочинів, укладених внаслідок вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення; звернення до суду з позовом про встановлення відповідних фактів, які свідчать про те, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, використані політичною партією на фінансування її участі у відповідних виборах або на цілі, не пов`язані із здійсненням її статутної діяльності відповідно до Закону України "Про політичні партії в Україні".

Пунктом 4 розділу VI Порядку визначено, що рішення Національного агентства за результатами перевірки може бути оскаржено об`єктом перевірки у встановленому законодавством порядку.

Наведене в сукупності свідчить про наявність у об`єкта перевірки права на оскарження рішення НАЗК за результатами перевірки, у тому числі, але не виключно висновку стосовно наявності ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, для направлення його спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції. Вказана позиція відображена в постанові Верховного Суду від 26.01.2021 у справі №826/7667/17.

В той же час, у наведеній вище постанові Верховний Суд виходив з того, що суди попередніх інстанцій, дійшовши помилкових висновків щодо неможливості оскарження рішень у порядку, визначеному КАС України, не перевірили доводи позивача щодо відсутності в діяльності об`єкта перевірки ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, викладених відповідачем у висновках, які затверджено оскаржуваними позивачем рішеннями, а також не установили чи прийняті оскаржувані рішення обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Таким чином, з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених в постанові Верховного Суду від 26.01.2021 у справі №826/7667/17 суд переходить до дослідження питання наявності/відсутності в діяльності об`єкта перевірки ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, викладених відповідачем у висновках, які затверджено оскаржуваними позивачем рішеннями.

Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 №213 відповідно до абзацу 14 частини 1 статті 1, частини 3 статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» та абзацу 4 частини 5 статті 216 Кримінального кодексу України затверджено обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015 - 2017 років обіймали посаду/виконували обов`язки Голови Державної авіаційної служби України. (далі - висновок №1).

У висновку №1 відповідач, серед іншого, висловив позицію, що фінансування суб`єктами авіаційної діяльності витрат на відрядження працівниками Державіаслужби, безкоштовне надання їм послуг з метою здійснення державного нагляду та контролю за дотримання суб`єктами та об`єктами авіаційної діяльності вимог законодавства авіаційних правил України є корупційним ризиком, оскільки може вплинути на об`єктивність державних інспекторів при прийнятті рішень за результатами здійснення відповідних контрольно-наглядових заходів та може сприяти корупційному правопорушенню або правопорушенню пов`язаного з корупцією.

НАЗК у висновку №1 вказало, що за результатами перевірки встановлено, що на виконання угод про порядок проведення аудиту суб`єкти авіаційної діяльності здійснили оплату витрат на відрядження державних інспекторів Державіаслужби згідно з рахунками-фактурами, наданими Державіаслужбою, що не передбачено законами або чинними міжнародними договорами, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, на суму 29 727,00 доларів США.

З урахуванням наведеного, відповідач дійшов до висновку, що вказане може містити ознаки неправомірної вимоги, в розумінні частини 1 статті 1 Закону, а тому, на думку НАЗК, укладання Головою ДАС України угод, які передбачають оплату без законних на те підстав витрат на відрядження державних інспекторів за межі України за рахунок суб`єктів авіаційної діяльності для здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням суб`єктами та об`єктами авіаційної діяльності вимог законодавства авіаційних правил України тощо, та виставлення на їх виконання необґрунтованих рахунків-фактур, згідно з якими державні інспектори отримують кошти та безоплатні послуги як в межах України, так і за кордоном, може містити ознаки корупційного злочину, передбаченого частиною 4 статті 368 Кримінального кодексу України.

Надаючи оцінку доводам сторонами, у тому числі висновкам, які викладені у висновку №1 суд вважає за доцільне звернути увагу на наступне.

Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України (далі - ПК України).

Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Згідно із пунктами 69, 97 частини 1 статті 1 ПК України об`єкти авіаційної діяльності - повітряні судна, їх компоненти та обладнання, авіаційна наземна техніка та аеродромне обладнання, інженерно-технічні споруди, рухоме та нерухоме майно, що використовуються для забезпечення авіаційної діяльності, а суб`єкт авіаційної діяльності - фізичні та юридичні особи незалежно від форми власності, відомчої підпорядкованості, які провадять діяльність у галузі цивільної авіації.

Відповідно до частини 1 статті 12 ПК України загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях здійснюються відповідно до Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України.

Загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність - витрати, пов`язані із забезпеченням виконання основних завдань внутрішньої та зовнішньої державної політики в галузі цивільної авіації, у тому числі державного регулювання науково-технічної, економічної, фінансової, кадрової та соціальної політики щодо використання повітряного простору України, нормативно-правового забезпечення авіаційної діяльності, забезпечення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації (ч. 2 ст. 12 ПК України).

Відповідно до частини 4 статті 12 ПК України для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

Положеннями частини 1 статті 14 ПК України визначено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації визнає сертифікат або аналогічний документ, виданий авіаційним органом влади іншої держави чи компетентною організацією, якщо це передбачено міжнародним договором України та відповідними міжнародно-правовими актами або якщо вимоги до його видачі були не нижчими, ніж ті, що застосовуються в Україні.

В силу положень статті 15 ПК України уповноважений орган з питань цивільної авіації проводить сертифікаційні перевірки на відповідність вимогам авіаційних правил України, інших нормативно-правових актів та нагляд, здійснюючи аудит та інспектування щодо дотримання вимог нормативно-правових актів та виконання приписів у галузі цивільної авіації.

Безпосередньо сертифікаційні перевірки, контроль та інспектування здійснюють державні інспектори та особи, уповноважені на проведення перевірок.

Уповноважений орган з питань цивільної авіації проводить планові та позапланові перевірки з метою визначення відповідності утримувача сертифіката вимогам, які встановлені авіаційними правилами України або іншими нормативно-правовими актами. Необхідність проведення позапланової перевірки визначається уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Окремі види перевірок, визначені авіаційними правилами України, проводяться без попереднього повідомлення.

Згідно із частиною 2 статті 16 ПК України державні інспектори та особи, уповноважені на проведення перевірок, зобов`язані проводити перевірки, здійснювати сертифікацію, державний нагляд і контроль з додержанням законодавства, у тому числі авіаційних правил України, та несуть персональну відповідальність за об`єктивність і неупередженість результатів перевірки.

Порядок проведення перевірок, процедури перевірки, умови, які суб`єкт авіаційної діяльності, що перевіряється, повинен забезпечити для державних інспекторів та осіб, уповноважених на проведення перевірок, визначаються авіаційними правилами України (ч. 6 ст. 16 ПК України).

Наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 20.09.2005 №684, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.12.2005 за №1545/11825 затверджено Правила сертифікації експлуатантів (далі - Правила), які поширюються незалежно від форм власності та відомчої належності на всіх експлуатантів цивільної авіації (далі - експлуатанти), які зареєстровані на території України як юридичні особи і здійснюють експлуатацію цивільних повітряних суден (далі - ПС), і є обов`язковими для них. Правила поширюються також на експлуатантів інших літальних апаратів, що використовуються з комерційною метою та встановлюють сертифікаційні вимоги до експлуатантів цивільних повітряних суден, а також процедури сертифікації експлуатантів та нагляду за ними.

Відповідно до підпункту 4.1.1 пункту 4 розділу 4 Правил проведення сертифікації та нагляд за діяльністю експлуатантів здійснює Державіаслужба України через запровадження систем: а) сертифікації експлуатанта і видачі йому Сертифіката; б) постійного нагляду за діяльністю сертифікованих експлуатантів з ужиттям відповідних заходів у разі недотримання ними встановлених вимог; в) регулярних експлуатаційних перевірок з метою дотримання експлуатантами відповідності сертифікаційних вимог та наданих експлуатантом відомостей, що містяться в заявці на одержання або продовження строку дії сертифіката, фактичному стану, з урахуванням всіх змін та доповнень, що відбулися.

Згідно із підпунктами 4.1.15, 4.1.16 пункту 4.1 розділу 4 Правил експлуатант, який направив заявку на сертифікацію, сплачує державні збори відповідно до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16 червня 1998 року N 889), за другий рік дії Сертифіката експлуатанта не пізніше місяця після його початку.

Експлуатант, який направив до Державіаслужби України заявку на сертифікацію, несе всі витрати, пов`язані з проведенням сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 Повітряного кодексу України.

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до наступних висновків.

По-перше, порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України, а для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

По-друге, кошти Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях в обсязі, затвердженому законом про Державний бюджет України на відповідний рік, використовуються на утримання штату працівників та інші витрати уповноваженого органу з питань цивільної авіації, пов`язані із забезпеченням виконання його функцій, на фінансування витрат на участь та представництво України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах, визначених законодавством.

По-третє, порядок проведення перевірок, процедури перевірки, умови, які суб`єкт авіаційної діяльності, що перевіряється, повинен забезпечити для державних інспекторів та осіб, уповноважених на проведення перевірок, визначаються авіаційними правилами України.

В той же час, Правила виокремлюють сплату експлуатантом державних зборів відповідно до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16 червня 1998 року N 889) (пп. 4.1.15, п. 4.1 розділу 4) та понесення витрат, пов`язаних з проведенням сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 ПК України.

Тобто, зміст даних положень дає суду підстави вважати, що державні збори, які сплачуються експлуатантом та витрати, які несе експлуатант, що пов`язані з проведенням, серед іншого, сертифікаційних перевірок є різними за своєю суттю. В першому випадку - такі збори зараховуються до Державного спеціалізованого фронду, в другому випадку спрямовані безпосереднього на покриття витрат, пов`язаних із проведенням державними інспекторами сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 ПК України.

В той же час, суд враховує, що Постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.1993 №819 (в редакції Постанови Кабінету Міністрів України №889 від 16.06.1998) затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Положення №819).

Згідно із пунктом 1 Положення №819 Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Фонд) створюється при Державному департаменті авіаційного транспорту (Укравітранс) з метою фінансування заходів щодо забезпечення діяльності цивільної авіації в Україні відповідно до вимог Конвенції про міжнародну цивільну авіацію та участі України у міжнародних авіаційних організаціях.

Укравітранс складає окремий кошторис Фонду і подає Державній податковій адміністрації в установленому порядку податкову звітність про використання коштів Фонду.

Пунктом 2 Положення №819 встановлено, що Фонд утворюється за рахунок: державних зборів за сертифікацію, реєстрацію і перереєстрацію повітряних суден, аеродромів, сертифікацію авіаційного персоналу та експлуатантів авіаційної техніки, сертифікацію юридичних і фізичних осіб, які виконують роботи, пов`язані з розробленням, виготовленням, ремонтом і технічним обслуговуванням авіаційної техніки, за видачу дозволів на бортові радіостанції тощо; державних зборів за видачу дозволів на використання комерційних прав (далі - державні збори), розмір яких затверджується Кабінетом Міністрів України; добровільних внесків юридичних і фізичних осіб; інших надходжень згідно з умовами законодавства України.

Відповідно до пункту 5 Положення №819 збори справляються: під час подання заяви, якщо це передбачено додатком до цього Положення, - на день подання заяви; за видачу документа (свідоцтва, сертифіката тощо) - на день видачі відповідного документа. Укравітранс може залучати акредитованих нею осіб для надання державних послуг із сертифікації, реєстрації тощо (далі - офіційні дії).

Звідси слідує, що збори за сертифікацію, реєстрацію і перереєстрацію повітряних суден, аеродромів, сертифікацію авіаційного персоналу та експлуатантів авіаційної техніки, сертифікацію юридичних і фізичних осіб, які виконують роботи, пов`язані з розробленням, виготовленням, ремонтом і технічним обслуговуванням авіаційної техніки є складовою, за рахунок якої утворюється Фонд і справляється, серед іншого, під час подання заяви, якщо це передбачено додатком до цього Положення, - на день подання заяви; за видачу документа (свідоцтва, сертифіката тощо) - на день видачі відповідного документа.

Разом з цим, в силу приписів пункту 11 Положення №819 кошти Фонду використовуються на: утримання апарату інспекції з безпеки польотів, служб авіаційної безпеки, сертифікації експлуатантів та підтримання льотної придатності повітряних суден, льотної служби, придбання обладнання, приладів, оренду приміщень, фінансування робіт з розслідування авіаційних пригод, забезпечення авіаційної безпеки та безпеки польотів, інші витрати, передбачені кошторисом; фінансування витрат на участь України у міжнародних авіаційних організаціях, забезпечення підписання міжнародних договорів України про повітряне сполучення та зовнішню діяльність, розроблення авіаційних правил, стандартів і технологій.

Тобто, Положенням №819 не передбачено використанні коштів Фонду на витрати, пов`язані з проведенням сертифікаційної перевірки експлуатанта та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 ПК України.

В той же час, Постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 №819 (в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 №182) затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Положення №182), яке визначає перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, які справляються із суб`єктів авіаційної діяльності, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Фонд).

Пунктами 3, 4 Положення №182 встановлено, що державні збори, які справляються Державіаслужбою із суб`єктів авіаційної діяльності (далі - державні збори) в установленому цим Положенням порядку, зараховуються до Фонду.

Перелік та розмір державних зборів визначені додатками 1 і 2.

Державні збори за сертифікацію провайдера, який надає послуги з аеронавігаційного обслуговування, з організації повітряного руху, зв`язку, навігації, спостереження (радіотехнічного забезпечення), метеорологічного обслуговування та надання аеронавігаційної інформації, сукупно чи окремо (далі - провайдер аеронавігаційного обслуговування), справляються у розмірі 1 відсотка одержаної суми плати за надані аеронавігаційні послуги.

При цьому, в розрізі пункту 5 Положення №182 під час розрахунку розміру державних зборів, визначених додатками 1 і 2, не враховано витрати: пов`язані із сплатою державного збору; на проведення дослідницьких, випробувальних робіт, забезпечення виконання робіт експертними бригадами, інспектування, проведення експертизи та робіт, передбачених відповідними авіаційними правилами України. Оплата таких послуг здійснюється на договірних засадах; на виконання спеціалістами Державіаслужби планових сертифікаційних робіт (планові сертифікаційні перевірки та роботи за узгодженим планом-графіком) за межами України, а саме: оплата проїзду, оплата проживання, добові, оплата консульських зборів. Такі витрати оплачуються суб`єктами авіаційної діяльності, які подали Державіаслужбі заяву про засвідчення того, що суб`єкт або об`єкт авіаційної діяльності відповідає вимогам авіаційних правил України (далі - заява).

Аналіз наведеного вказує, що до розрахунку розміру державних зборів, визначених додатками 1 і 2 Положення №182 не включається витрати на виконання спеціалістами Державіаслужби планових сертифікаційних робіт (планові сертифікаційні перевірки та роботи за узгодженим планом-графіком) за межами України, а саме: оплата проїзду, оплата проживання, добові, оплата консульських зборів. Такі витрати оплачуються суб`єктами авіаційної діяльності, які подали Державіаслужбі заяву про засвідчення того, що суб`єкт або об`єкт авіаційної діяльності відповідає вимогам авіаційних правил України.

Тобто, з 29.03.2017 Положенням №182 фактично врегульовано покриття витрат, пов`язаних із проведенням державними інспекторами сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 ПК України, з урахуванням положень підпункту 4.1.16 пункту 4.1 розділу 4 Правил.

В той же час, до 29.03.2017 порядку покриття витрат, пов`язаних із проведенням державними інспекторами сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 ПК України, з урахуванням положень підпункту 4.1.16 пункту 4.1 розділу 4 Правил чинним законодавством визначено не було.

Разом з цим, суд наголошує, що НАЗК при здійсненні своїх функцій сформовано висновок №1 опосередковано, адже жодним чином не враховано положення підпункту 14.1.16 пункту 4.1 розділу 4 Правил, які фактично спрямовані на забезпечення порядку проведення перевірок, процедури перевірки державними інспекторами та особами, уповноваженими на проведення перевірок. При цьому, такі дії вчиняються суб`єктом авіаційної діяльності, що перевіряється згідно із частиною 6 статті 16 ПК України.

Тобто, положення частини 6 статті 16 ПК України фактично зобов`язують суб`єкта авіаційної діяльності забезпечити виконання, серед іншого державними інспекторами процедури перевірок, у тому числі, покрити витрати, пов`язані із проведенням державними інспекторами сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 ПК України.

В той же час, при вирішенні спору по суті суд враховує, що частиною 1 статті 54 Закону № 1700-VII державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування забороняється одержувати від фізичних, юридичних осіб безоплатно грошові кошти або інше майно, нематеріальні активи, майнові переваги, пільги чи послуги, крім випадків, передбачених законами або чинними міжнародними договорами, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України.

Згідно із Указом Президента України від 28.08.1993 №357/93 «Про службові відрядження за кордон посадових осіб органів державної влади» службові відрядження за кордон посадових осіб органів виконавчої влади - членів Кабінету Міністрів України, посадових осіб Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій забороняється здійснювати за розрахунок сторони, яка приймає, за рахунок підприємств, установ, організацій України або іноземних держав, приватних осіб.

Тобто, фактично ПК України, Правила, положення №819, 812 містять відмінне правове регулювання питання щодо покриття витрат, пов`язаних із проведенням державними інспекторами сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування експлуатанта з метою встановлення його відповідності до вимог цих Правил, відповідно до статті 6 ПК України у порівняні із Указом №357/93.

Між тим, стаття 54 Закону № 1700-VII містить виключення у забороні на отримання державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування від фізичних, юридичних осіб безоплатно грошові кошти або інше майно, нематеріальні активи, майнові переваги, пільги чи послуги, зокрема, випадки встановлені законом.

В даному випадку, частина 6 статті 16 ПК України є бланкетною нормою, яка відсилає, серед іншого, до підпункту 4.1.16 пункту 4.1 розділу 4 Правил, які чітко визначають, що покриття витрат, пов`язаних із проведенням державними інспекторами сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування здійснюється експлуатантом.

Згідно із пунктом 3 частини 1 статті 12 Закону № 1700-VII Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права, як залучати у встановленому порядку до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань науковців, у тому числі на договірній основі, працівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Суд акцентує увагу на тому, що відповідач у висновку №1 не досліджував положення частини 6 статті 16 ПК України у взаємозв`язку із підпунктом 4.1.16 пункту 4.1 розділу 4 Правил, не врахував та не дослідив, що Положенням №819 покриття витрат пов`язаних із проведенням державними інспекторами сертифікаційної перевірки та подальшого інспектування за рахунок Фонду не передбачено. У зв`язку із наведеним, суд вважає, що висновок №1 не може бути обґрунтованим, достовірним та повним. При цьому, суд наголошує, що НАЗК надано право під час виконання своїх функцій залучати у встановленому порядку до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань науковців, у тому числі на договірній основі, працівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, за підсумком наведеного суд вважає, що Рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 №213 яким затверджено обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015 - 2017 років обіймали посаду/виконували обов`язки Голови Державної авіаційної служби України не відповідає критеріям, які встановлені частиною 2 статті 2 КАС України, адже прийнято не обґрунтовано, тобто без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

З аналогічних підстав, суд вважає, Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 №214, яким затверджено обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення передбаченого частиною 1 статті 368 Кримінального кодексу України відносно державних інспекторів Державної авіаційної служби України, які направлялись у відрядження з метою здійснення державного нагляду та контролю за суб`єктами та об`єктами авіаційної діяльності за рахунок суб`єктів авіаційної діяльності таким, що не відповідає критеріям, які встановлені частиною 2 статті 2 КАС України, оскільки в основу його покладені обставини, оцінку яким надано судом вище.

Всі інші доводи, у тому числі, посилання позивача на процедурні правопорушення та хибність висновків акту суд залишає поза увагою, оскільки зазначене жодним чином не випливає, в межах даної адміністративної справи, на вирішення її по суті.

Частиною 1 статті 73 КАС України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Положеннями частини 1 статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

Підсумовуючи вищевикладене суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки адміністративний позов підлягає до задоволення, то судовий збір сплачений позивачем підлягає стягненню на його користь із відповідача.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 72-73, 77-78, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов Державної авіаційної служби України (01135, м. Київ, пр. Перемоги, б. 14, ) до Національного агентства з питань запобігання корупції (01103, м. Київ, бульвар Дружби Народів, б. 28, ) про визнання протиправними та скасування рішень задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати Рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 №213, яким відповідно до абзацу 14 частини 1 статті 1, частини 3 статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» та абзацу 4 частини 5 статті 216 Кримінального кодексу України затверджено обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015 - 2017 років обіймали посаду/виконували обов`язки Голови Державної авіаційної служби України.

3. Визнати протиправним та скасувати Рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 №214, яким затверджено обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення передбаченого частиною 1 статті 368 Кримінального кодексу України відносно державних інспекторів Державної авіаційної служби України, які направлялись у відрядження з метою здійснення державного нагляду та контролю за суб`єктами та об`єктами авіаційної діяльності за рахунок суб`єктів авіаційної діяльності.

4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань з Національного агентства з питань запобігання корупції (01103, м. Київ, бульвар Дружби Народів, б. 28, ) на користь Державної авіаційної служби України (01135, м. Київ, пр. Перемоги, б. 14, ) сплачений нею судовий збір у розмірі 4800 (чотири тисячі вісімсот) грн. 00 коп.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржено в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України.

Суддя М.А. Бояринцева