Справа № 1440/1860/18
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2021-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2021 року

м. Київ

справа №1440/1860/18

адміністративне провадження №К/9901/11790/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Мацедонської В.Е.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (головуючий суддя - Мельник О.М.)

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року (головуючий суддя - Градовський Ю.М., судді - Крусян А.В., Яковлєв О.В.)

у справі № 1440/1860/18

за позовом ОСОБА_1

до Миколаївської обласної ради

про визнання протиправним та скасування рішення Миколаївської обласної ради від 05.07.2018 № 5 "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 ", поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови Миколаївської обласної ради та стягнення з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу по день постановлення судового рішення, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

В серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Миколаївської обласної ради (далі - відповідач, Рада), в якому, з врахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:

визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської обласної ради «Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 » за №5 від 05.07.2018;

поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови Миколаївської обласної ради;

стягнути з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу по день постановлення судового рішення.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) до Миколаївської обласної ради (вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001 ідентифікаційний код 25696652) про визнання протиправним та скасування рішення Миколаївської обласної ради від 05.07.2018 № 5 "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 ", поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови Миколаївської обласної ради та стягнення з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу по день постановлення судового рішення, відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що передбачене Регламентом всебічне обговорення проектів рішень спрямованих на вирішення зовнішніх відносин, які зачіпають права та обов`язки необмеженого кола фізичних та юридичних осіб депутатами та громадськістю, з метою недопущення прийняття необґрунтованих рішень не поширюється на вирішенням внутрішніх (кадрових) питань в обласній раді, що відбувається за спрощеною процедурою розгляду. Також суди зазначили, що законодавчими актами України, Регламентом або іншими рішеннями обласної ради, не визначено, що неприйняття радою рішення з того чи іншого питання, не є підставою для імперативної заборони для ради розглядати відповідне питання повторно. Суд звернули увагу на той факт, що з 28 березня 2018 року або з 12 квітня 2018 року до 05 липня 2018 року у Позивача було достатньо часу для відкликання своєї заяви про дострокове припинення повноважень першого заступника голови обласної ради шляхом подачі письмової заяви до канцелярії Відповідача, що фактично позбавило б Миколаївську обласну раду підстав розглядати проект рішення про "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 ". Однак, дані дії Позивач не вчинив, фактично не висловив волевиявлення щодо подальшого перебування на посаді. Посилання Позивача на те, що він оскаржив розпорядження про своє звільнення до суду, тим самим висловив своє волевиялення, не бралися судами до уваги, оскільки оскарження розпорядження фактично не нівелювало змісту заяви ОСОБА_1 , від 28.03.2018 про припинення повноважень з 29 березня 2018 року, що і було підтверджено висновками суду в рішенні від 20 серпня 2018 р. №814/1155/18, що набрало законної сили, в якому було взято до уваги факт прийняття рішення від 05.07.2018 року №5, який безпосередньо вплинув на висновок суду щодо позовної вимоги ОСОБА_1 про поновлення на посаді.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

25 квітня 2019 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, в якій позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені рішення судів та ухвалити нове, яким задовольнити позов повністю.

В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що відповідачем, при прийнятті оспорюваного рішення, порушено норми ст.ст. 2.3.1 та 2.6.3 Регламенту в частині неоприлюднення проекту рішення та прийняття його без обговорення. Відтак, прийняття оспорюваного рішення з порушенням порядку, визначеному Регламентом ради є підставою для визнання його протиправним. Крім того, скаржник вважає, що відповідач не мав права повторно вирішувати питання щодо поданої позивачем заяви про дострокове припинення повноважень від 28.03.2018, оскільки остання була визнана неприйнятною депутатами Ради на пленарному засіданні 12.04.2018, шляхом неприйняття рішення про взяття до відома заяви позивача. Тобто, дострокове припинення повноважень позивача не було підтверджено радою. У цьому випадку, на думку скаржника, необхідне було подання нової заяви про звільнення, а не повторний розгляд поданої раніше позивачем заяви.

29 травня 2019 року судом касаційної інстанції отримано відзив відповідача на дану касаційну скаргу, в якій він, вважаючи її безпідставною, просить відмовити в її задоволенні.

Ухвалою Верховного Суду від 06 травня 2019 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

23.02.2017 Рада рішенням № 3 одинадцятої сесії сьомого скликання обрала ОСОБА_1 першим заступником голови Ради. Відповідно до розпорядження голови Ради від 23.03.2017 № 17-рк "Про початок виконання обов`язків першого заступника голови Миколаївської обласної ради сьомого скликання Кухти І.В.", датою початку виконання позивачем обов`язків було визначено 24 березня 2017 року.

28.03.2018 позивач подав офіційну заяву про припинення повноважень з 29 березня 2018 року, яка була зареєстрована канцелярією.

На розгляд двадцятої позачергової сесії Ради сьомого скликання, головою Миколаївської обласної Ради було внесено проект рішення "Про дострокове припинення повноважень голови обласної ради ОСОБА_1 ". Згідно з витягом з протоколу пленарного засідання Ради від 12.04.2018 № 20, відповідне рішення Відповідачем прийнято не було.

Розпорядженням від 12.04.2018 № 21-рк "Про звільнення ОСОБА_1 ", на підставі заяви позивача від 28.03.2018, Позивача було звільнено з посади з 12.04.2018.

Позивач оскаржив дане розпорядження до суду, рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.08.2018 в справі №814/1155/18, позов ОСОБА_1 до голови Миколаївської обласної ради Москаленко Вікторії Вікторівни, Миколаївської обласної ради задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Миколаївської обласної ради Москаленко Вікторії Вікторівни від 12.04.2018 № 21-рк "Про звільнення ОСОБА_1 ". Стягнуто з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 13.04.2018 по 05.07.2018 в сумі 39 781,29 грн., без врахування середнього заробітку за один місяць за період з 13.04.2018 по 13.05.2018, що підлягає негайному виконанню. Стягнуто з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за один місяць в сумі 20 428,23 грн., та в цій частині рішення суду звернуто до негайного виконання. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі 7128 грн. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Постановою П`ятого апеляційного суду від 20.12.2018 в справі №814/1155/18 рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.08.2018 залишено без змін, з цієї дати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.08.2018 набрало законної сили.

05 липня 2018 року на пленарному засіданні Миколаївської обласної ради під №5 було розглянуто проект рішення «Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 ». На момент голосування на пленарному засіданні були присутні 52 депутата з 64. Усього проголосували 52, з них: «за» - 37, «проти» - 0, «не голосували» 15. Рішення під №5 було прийнято.

Згідно висновку науково-правової експертизи від 31.07.2018 №126/227 (далі: Висновок експертизи) проведеної на замовлення Позивача, старшим науковим співробітником Інституту держави і права ім.М.Корецького НАН України, кандидатом юридичних наук, доцентом, заслуженим юристом ОСОБА_2 , на аркуші 8 визначено: «системно проаналізувавши чинне законодавство, констатуємо, що жодним нормативно-правовим актом не врегульовано відносини, щодо порядку припинення повноважень першого заступника голови обласної ради у разі неприйняття радою рішення, яким береться до відома факт його звернення з особистою заявою до ради про складання ним повноважень".

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Нормами ч.2 статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 280/97-ВР, визначено-перший заступник голови обласної ради обирається радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.

Повноваження першого заступника голови обласної ради, відповідно до ч. 4 ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата відповідної ради в разі звернення з особистою заявою до ради про складення ним повноважень першого заступника голови ради. Зазначені повноваження припиняються з дня прийняття радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

У випадках, передбачених частиною четвертою цієї статті, відповідна особа звільняється з посади першого заступника голови ради з дня припинення її повноважень (частина п`ята статті 56 Закону).

Згідно частини четвертої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Приписами частини п`ятої цієї ж статті передбачено, що постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Пункт 2 частини 1 статті 15 «Про доступ до публічної інформації»: Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Як вбачається зі змісту касаційної скарги, основними доводами позивача, які він висловлює, не погоджуючись з рішенням відповідача є порушення процедури його прийняття в частині неоприлюднення та необговорення на постійній комісії Ради, а також неможливість розгляду повторно Радою заяви позивача про складення повноважень.

Щодо доводів скаржника про порушення порядку оприлюднення проекту оспорюваного рішення, то Суд відхиляє їх, з огляду на наступне.

Так, згідно пункту 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (частина третя статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

У свою чергу, внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.

Враховуючи те, що проект рішення щодо першого заступника голови Миколаївської обласної ради стосувався внутрішньоорганізаційного (кадрового) питання щодо припинення повноважень ОСОБА_1 за його особистою заявою, яке вирішується виключно депутатами міської ради, то відповідно, проект такого рішення не підлягає обов`язковому оприлюдненню.

Стосовно доводів скаржника про порушення процедури прийняття рішення, що виразилося у нерозгляді проекту рішення на постійних комісіях ради, то Суд зауважує наступне.

Згідно частини четвертої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Приписами частини п`ятої цієї ж статті передбачено, що постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Відтак, чинне законодавство не передбачає обов`язковий розгляд на постійній комісії питання про звільнення першого заступника голови обласної ради.

Таким чином, Суд вважає за доцільне наголосити, що питання припинення повноважень першого заступника голови обласної ради за його особистою заявою не передбачено серед вичерпного переліку питань, які за дорученням ради або за власною ініціативою розглядаються постійними комісіями.

Аналогічна правова позиція відображена в постанові Верховного Суду від 06.02.2020 у справі №420/718/19.

Посилання скаржника на постанови Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 495/7147/16 та від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, в яких Суд дійшов висновку про необхідність попереднього обговорення рішень ради, Суд вважає такими, що не є можливими для застосування у даних спірних правовідносинах, оскільки предметом розгляду у вказаних справах були рішення ради щодо створення/ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів, в той час, як предметом спору у справі № 1440/1860/18 є рішення ради щодо кадрового питання - припинення повноважень першого заступника голови обласної ради за його особистою заявою.

Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що ані законодавчими актами України про місцеве самоврядування, ані Регламентом або іншими рішеннями обласної ради, невизначено, що неприйняття радою рішення з того чи іншого питання, не є підставою для імперативної заборони для ради розглядати відповідне питання повторно.

Більше того, факт неврегульованості чинним законодавством відносин щодо порядку припинення повноважень першого заступника голови обласної ради у разі неприйняття радою рішення, яким береться до відома факт його звернення з особистою заявою до ради про складання ним повноважень підтверджується і Висновком науково-правової експертизи за №126/227 від 31.07.2018.

Сторонами не заперечується, що на попередній сесії ради, що мала місце 12.04.2018 депутатами не прийнято рішення стосовно заяви позивача від 28.03.2018 про припинення його повноважень першого заступника голови обласної ради.

Водночас, і позивачем не оспорюється відсутність факту відкликання цієї заяви в подальшому. Тобто скаржником, як вірно зауважено судами попередніх інстанцій, не вчинено жодних активних дій, які б свідчили про його волевиявлення стосовно нерозгляду Радою на наступних пленарних засіданнях поданої ним заяви про припинення його повноважень першого заступника голови обласної ради.

Таким чином, зважаючи на наведене, Суд дійшов переконання про правомірність рішень судів попередніх інстанцій щодо відмови в задоволенні позовних вимог скаржника.

Водночас, стосовно висновку судів попередніх інстанцій, що законодавець не передбачив в якості безумовної та самостійної підстави для скасування рішень органів місцевого самоврядування, невідповідність вимогам процедури прийняття таких рішень, а також те, що підставою для скасування рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування є саме їх невідповідність Конституції або законам України, то Суд звертає увагу на таке.

Так, згідно пунктів 1, 2 ч. 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Указана норма основного закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

«На підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень: повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

«У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тому порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Вказане знаходить своє відображення у постановах Верховного Суду від 18.03.2021 у справі № 560/3763/20 , від 13.06.2018 у справі №459/2169/15-а.

Відтак, враховуючи викладене, Суд приходить до висновку про необхідність зміни рішення судів першої та апеляційної інстанцій в мотивувальній частині із врахуванням позиції, викладеній у даній постанові Верховного Суду.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно частини 4 статті 351 КАС України, зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись статтями 341, 345, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року змінити у частині мотивів щодо відмови у задоволенні позову, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

У решті рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська
Н. В. Шевцова