Справа № 160/4649/21
Суддя: Голобутовський Роман Зіновійович
Дата ухвалення: 2021-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 червня 2021 року Справа № 160/4649/21
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Голобутовського Р.З. розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби України про стягнення матеріальної шкоди,
29.03.2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Держави в особі Державної казначейської служби України (далі відповідач), в якій просить:
- стягнути з Держави Україна за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку Державної казначейської служби України на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати та її складових, завдану неконституційним актом, у розмірі 1049695,83 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що діями Держави Україна порушено право власності позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», ст. 41 Конституції України та ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ від 14 жовтня 2014 року, зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Зазначає, що належним способом захисту порушених прав у наведених правовідносинах є застосування норми прямої дії ч. 3 ст. 152 Конституції України та стягнення на його користь матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30.03.2021 року відкрито провадження у справі та ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 19.04.2021 року.
У підготовче засідання, призначене на 19.04.2021 року, з`явилась представник позивача. Представник відповідача в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Судом оголошено перерву до 27.04.2021 року.
27.04.2021 року розгляд справи перенесено на 25.05.2021 року.
12.05.2021 року представником відповідача надано відзив на позовну заяву, в якому позовні вимоги не визнає та просить відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування правової позиції зазначає, що органи Державної казначейської служби України в своїй діяльності керуються актами Президента України і Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України та зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень, що передбачені чинним законодавством України. Водночас Державна казначейська служба не повинна нести цивільно-правову відповідальність за неправомірні дії посадових та службових осіб інших органів державної влади або уособлювати Державу Україна. Правовідносини, які виникли між сторонами у цій справі з приводу виплати грошових коштів, врегульовані нормами Конституції України та Законом України "Про прокуратуру". Відповідно до наданих повноважень Казначейство та його органи виконують функцію обслуговуючого банку розпорядників бюджетних коштів. Крім того, зазначено про те, що оскільки позовна заява не містить вимог до Державної казначейської служби України, підстав для її задоволення немає.
У підготовче засідання, призначене на 25.05.2021 року, представники сторін не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Судом ухвалено закрити підготовче засідання у справі та здійснювати подальший розгляд справи у порядку письмового провадження.
Частиною 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
У відповідності до вимог ст. ст. 205, 243 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу у порядку письмового провадження.
31.05.2021 року від позивача надійшла відповідь на відзив, у якій підтримано правову позицію, викладену в позовній заяві, та зазначено, що доводи відповідача, вказані у відзиві, є безпідставними та такими, що не відповідають дійсним обставинам справи. Так, оскільки з липня 2015 року позивачеві нараховувалася і виплачувалася заробітна плата саме з урахуванням положень п. 26 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який визнаний неконституційним, саме державою повинно бути відшкодовано матеріальну шкоду. Отже, предметом судового розгляду у цій справі є стягнення на його користь саме матеріальної шкоди.
Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини.
ОСОБА_1 з 01.11.2012 року працює на різних посадах в органах прокуратури Дніпропетровської області, що підтверджується копією трудової книжки серії НОМЕР_1 від 01.11.2012 року.
З 11.09.2020 року ОСОБА_1 працює на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави у бюджетній сфері управління представництва інтересів держави в суді Дніпропетровської обласної прокуратури, відповідно до наказу Дніпропетровської обласної прокуратури №266к від 11.09.2020 року.
У період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року прокуратурою Дніпропетровської області позивачеві нараховувалась заробітна плата з урахуванням посадового окладу у розмірі, що є меншим ніж встановлений ст. 81 Закону України "Про прокуратуру".
На підтвердження вказаного позивачем надані копії довідок про заробітну плату за наведений період, що видані Дніпропетровською обласною прокуратурою.
Заробітна плата за спірні періоди виплачувалась із урахуванням посадових окладів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури.
Вважаючи, що Державою Україна спричинено збитки у вигляді недоотриманої заробітної плати, внаслідок прийняття неконституційного акту, порушено право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантоване ч. 3 ст. 81 Закону України Про прокуратуру, ст. 41 Конституції України, ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку спірним відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.
Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 4 статті 43 Конституції України встановлює, що кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України №1697-VII від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №1697-VII).
Частини 1, 2, 3, 7 та 9 статті 81 Закону №1697-VII визначали, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
Прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Стаття 89 Закону №1697-VII визначала, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
Відповідно до статті 90 Закону №1697-VII фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Частина 2 статті 8 Закону України №108/95-ВР від 24 березня 1995 року "Про оплату праці" встановлює, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною 3 цієї статті, та частиною 1 статті 10 цього Закону.
Відповідно до статті 13 Закону України №108/95-ВР від 24 березня 1995 року "Про оплату праці", оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України у межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Пунктами 1, 2, 6 Постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5. Крім того, надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів.
Видатки, пов`язані з реалізацією Постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється у межах затвердженого фонду оплати праці.
Згідно з статтею 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Пункт 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України №79-VIII від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (набрали чинності з 01 січня 2015 року) встановлював, що норми і положення статті 81, частин 16-18 статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Абзацом 3 пункту 9 Прикінцевих положень Закону України №80-VIII від 28 грудня 2014 року "Про Державний бюджет України на 2015 рік" (набрав чинності з 01 січня 2015 року) установлено, що норми і положення частини 2 статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (Голос України, №206 від 25 жовтня 2014 року) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
За загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на цьому етапі розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.
Закон України №80-VIII від 28 грудня 2014 року "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Закон України №79-VIII від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" прийняті пізніше Закону України №1697-VII від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру", а тому, у 2015 році норми і положення Закону України "Про прокуратуру" щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.
Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави для висновку, що суб`єкт владних повноважень, у цьому випадку прокуратура, є органом, в якому працює позивач та який здійснює повноваження щодо нарахування та виплати позивачу заробітної плати. Саме прокуратурою Дніпропетровської області (наразі Дніпропетровською обласною прокуратурою) у період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року здійснювалось нарахування заробітної плати позивачу у розмірі, передбаченому постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Аналогічні висновки стосовно органу, яким здійснюється нарахування заробітної плати прокурорам, меж фінансування та видатків з державного бюджету на оплату праці прокурорам, викладені Верховним Судом України у постановах від 04 листопада 2015 року № 21-1461, від 30 березня 2016 року № 21-271а16, від 13 липня 2016 року № 21-1488а16, а також аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №825/575/16, від 21 березня 2018 року №817/548/16, від 21 листопада 2018 року № 808/2163/17, від 16 січня 2019 року №804/217/17, від 27 лютого 2019 року №809/982/16, та №824/490/16 від 05 травня 2020 року. Правова позиція судів з цього спірного питання є сталою.
За приписами частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Отже, права позивача порушені безпосередньо прокуратурою Дніпропетровської області (наразі Дніпропетровською обласною прокуратурою), а не Державною казначейською службою України.
Позивач зазначає, що йому завдано матеріальної шкоди, а тому відповідачем має бути Держава Україна, яка здійснює відшкодування матеріальної шкоди через органи Державної казначейської служби України.
Так, рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру", зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру", зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Згідно з частиною 3 статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Спеціальний закон, який визначає порядок та механізм відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, законодавчим органом не прийнятий.
Підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає Цивільний кодекс України (далі - ЦК України).
Статтею 1173 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Згідно з статтею 1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
Ця норма є спеціальною по відношенню до положень статті 1173 ЦК України, оскільки для її застосування необхідні певні особливі умови, а саме завдання шкоди в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта та визнання такого нормативно-правового акту незаконним та його скасування.
Визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування врегульовано в статті 21 ЦК України.
У частині другій цієї статті зазначено, що суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Таким чином, визнання Конституційним Судом України окремих положень закону неконституційними не є тотожним визнанню нормативно-правового акту незаконним.
Зміст статті 1175 ЦК України дає підстави для висновку про її застосування тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 25 Бюджетного кодексу України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом) Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. Відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) у порядку, визначеному законом.
За змістом пункту 9 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України до законодавчого врегулювання безспірного списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету, відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) за рахунок коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) в межах бюджетних призначень за рішенням суду у розмірі, що не перевищує суми реальних збитків, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
За загальними положеннями про відшкодування шкоди майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина 1 статті 1166 ЦК України).
Стаття 22 ЦК України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом спору у цій справі є відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати.
Відтак, збитки у вигляді недоотриманої заробітної плати, заявлені позивачем, не можуть бути відшкодовані в порядку статті 25 Бюджетного кодексу України за рахунок коштів державного бюджету, оскільки не належать до складу реальних збитків.
Також частина друга статті 1 ЦК України встановлює правило, згідно з яким до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом.
Чинним законодавством не визначено порядку відшкодування шкоди органом державної влади у сфері нормотворчої діяльності, а тому відсутні правові підстави для стягнення з Держави Україна шкоди, заподіяної прийняттям акта, який згодом визнаний неконституційним.
Позивач вважає, що внаслідок застосування акта, який визнаний неконституційним, він недоотримав кошти, на які мав законні сподівання, і які б міг отримати за інших звичайних умов.
У відповідності до частини 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Отже, враховуючи практику Європейського Суду з прав людини, право на компенсацію шкоди, заподіяної внаслідок прийняття акта, який визнаний неконституційним, не може виникнути на підставі частини 3 статті 152 Конституції України, без відповідного закону, який визначає порядок реалізації цього права.
Враховуючи наведене, судом не встановлено підстав для стягнення на користь позивача матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати за період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року, заподіяної прийняттям неконституційного правового акту.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене, суд робить висновок про відсутність правових підстав для задоволення позовної заяви.
Підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат згідно зі ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні, з огляду на те, що позивача звільнено від сплати судового збору та у задоволенні позовної заяви відмовлено.
Керуючись статтями 139, 242-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України,
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Р.З. Голобутовський