Справа № 818/1905/17
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2021 року

м. Київ

справа № 818/1905/17

адміністративне провадження № К/9901/49940/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 у складі головуючого судді Шаповала М.М. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.04.2018 у складі колегії суддів: Калиновського В.А. (суддя-доповідач), Кононенко З.О., Калитки О.М. у справі №818/1905/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про зобов`язання вчинити дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - ГУ Держгеокадастру), в якому просив зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення позивача земельної ділянки (кадастровий номер :03:002:0060) у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Бездрицької сільської ради Сумського району Сумської області.

2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 17.01.2018, яке залишене без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.04.2018, позов задоволено. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер :03:002:0060) ОСОБА_1 у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Бездрицької сільської ради Сумського району Сумської області.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. 10.11.2017 ОСОБА_1 подав до ГУ Держгеокадастру заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення (рілля) земельної ділянки загальною площею 2,00 га, яка розташована за межами населеного пункту на території Бездрицької сільської ради Сумського району Сумської області (кадастровий номер :03:002:0060), до якої додано проект землеустрою та висновок Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 26.09.2017 №7985/82-17 про його розгляд і погодження.

3.2. Листом від 24.11.2017 ГУ Держгеокадастру відмовило у задоволенні заяви ОСОБА_1 , посилаючись на те, що у 2016 році прийнято накази про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок учасникам АТО для ведення індивідуального садівництва. Також, у своєму листі ГУ Держгеокадастру зазначило, що відповідно до інформаційної довідки, наданої Міськрайонним управлінням у м. Сумах та Сумському районі від 22.11.2017 №61/415-17, рішенням 15 сесії 7 скликання Сумської районної ради від 15.09.2017 "Про внесення змін до рішення Сумської районної ради від 23.12.2016 "Про районний бюджет Сумського району на 2017 рік" виділені кошти для розроблення детального плану території за межами населеного пункту с. Бездрик на території Бездрицької сільської ради Сумського району Сумської області. На час звернення позивача розробляється детальний план території Бездрицької сільської ради Сумського району Сумської області.

4. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач не навів обґрунтування правомірності прийняття ним рішення щодо відмови в затвердженні позивачу проекту землеустрою та як суб`єкт владних повноважень не довів правомірності свого рішення. Також, суди попередніх інстанцій вказали на те, що задоволення вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою не буде втручанням суду в дискреційні повноваження відповідача, а буде належним способом захисту порушеного права позивача, оскільки відповідач протиправно надав йому формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач - ГУ Держгеокадастру, подав касаційну скаргу на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.04.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає про те, що на відповідну земельну ділянку було видано накази про надання учасникам АТО дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення їх у власність сільськогосподарського призначення державної власності. Також, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій втрутились в дискреційні повноваження відповідача.

6. Позивач - ОСОБА_1 до закінчення встановленого судом строку подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржувані судові рішення були ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

7. Крім того, позивача подав клопотання, в якому просив врахувати під час розгляду даної справи правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 05.03.2019 у справі №818/1817/17, правовідносини у якій є тотожними.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

10. Частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.

11. Пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.

12. Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

13. Згідно з абзацами 1-3 частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

14. Частиною 9 статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

15. Частиною 10 цієї статті встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

16. При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.

17. Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.

18. У свою чергу, відповідно до статті 25 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 №858-IV, документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

19. Згідно зі статтею 30 цього Закону, погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

20. Частиною 1 статті 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

21. Частиною 3 цієї статті ЗК України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду підлягає також погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, а на території Автономної Республіки Крим - з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань водного господарства.

22. Частиною 6 статті 186-1 ЗК України встановлено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

23. Системний аналіз положень дає змогу дійти висновку, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

24. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 24.01.2020 у справі №316/979/18, від 27.01.2021 у справі № 560/1334/19 та від 01.02.2021 у справі №560/1282/19.

25. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України норми статті 118 ЗК України не містять. При цьому, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

26. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, підставою для відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою відповідачем зазначено те, що у 2016 році прийнято накази про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок учасникам АТО для ведення індивідуального садівництва. Крім того, відповідач зазначив, що відповідно до інформаційної довідки, наданої Міськрайонним управлінням у м. Сумах та Сумському районі від 22.11.2017 №61/415-17, рішенням 15 сесії 7 скликання Сумської районної ради від 15.09.2017 "Про внесення змін до рішення Сумської районної ради від 23.12.2016 "Про районний бюджет Сумського району на 2017 рік" виділені кошти для розроблення детального плану території за межами населеного пункту с. Бездрик на території Бездрицької сільської ради Сумського району Сумської області. На час звернення позивача розробляється детальний план території Бездрицької сільської ради Сумського району Сумської області.

27. Однак, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що таких підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою ЗК України не передбачено. При цьому, як встановлено судами, будь-якого посилання на вимоги нормативних актів відповідачем у своєму листі-відмові не наведено.

28. Крім того суд зазначає, що надання будь-яким особам дозволів на розроблення відповідних проектів землеустрою є лише первісним етапом процедури відведення земельних ділянок і не означає, що такі проекти землеустрою в наступному будуть затверджені компетентним суб`єктом владних повноважень, а земельні ділянки - передані заявникам (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17).

29. Посилання відповідача на те, що в даний час групою громадян розробляється проект землеустрою щодо відведення цим громадянам спірної земельної ділянки у власність для ведення садівництва, тобто фактично на теперішній час спірна земельна ділянка перебуває у стані відведення певній групі громадян у власність для ведення садівництва, а тому відповідач не має права затвердити проект землеустрою позивача, є безпідставним, оскільки законодавством не визначено такого стану земельної ділянки як її перебування у стані "відведення" (правова позиція також підтверджена вищезазначеною постановою Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17).

30. Колегія суддів Верховного Суду також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що задоволення вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою в даному випадку не буде втручанням суду в дискреційні повноваження відповідача, а буде обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки відповідач протиправно надав йому формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством. Така позиція повністю узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, який у своєму рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

31. Колегія суддів також вважає за необхідне зауважити, що відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24.03.1988), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття.

32. Суд вважає, що обрана судом першої інстанції форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

33. Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття судом рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

34. Також, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

35. Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

36. Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити проект землеустрою, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.

37. Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

38. Вказана правова позиція узгоджується з позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 05.03.2019 у справі №818/1817/17, правовідносини у якій є тотожними.

39. За змістом статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.04.2018 у справі №818/1905/17- залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа А.А. Єзеров С.М. Чиркін