Справа № 240/4936/18
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2021-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2021 року

м. Київ

справа №240/4936/18

адміністративне провадження №К/9901/24112/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І. В.,

суддів: Рибачука А. І, Тацій Л. В.

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Франовської К. С., Іваненко Т. В., Кузьменко Л. В. від 18 липня 2019 року

у справі №240/4936/18

за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави

до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,

треті особи: Державне підприємство «Головинський кар`єр», Державна служба геології та надр України, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Граніт Блексі»,

про визнання протиправним та скасування протоколу і рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2018 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, за участю третіх осіб: Державного підприємства «Головинський кар`єр», Державної служби геології та надр України, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт Блексі» (далі також - ТОВ «Граніт Блексі»), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 14 листопада 2017 року № 4153;

- визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1173 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 14 червня 2018 року №10646/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі».

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06 березня 2019 року позов заступника прокурора Житомирської області задоволено.

3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 березня 2019 року скасовано, адміністративний позов заступника прокурора Житомирської області залишено без розгляду.

4. 21 серпня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Житомирської області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі №240/4936/18, у якій прокурор просить її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

5. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 серпня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.

6. Від Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради надійшли відзиви на касаційну скаргу.

ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

7. Залишаючи без розгляду позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а у суду першої інстанції не було підстав вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави». Позаяк прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до відповідачів, не навів відповідних обґрунтувань щодо нездійснення чи неналежного здійснення державним органом саме інтересів держави.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Заступник прокурора Житомирської області у касаційній скарзі не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, оскільки вважає, що він дійшов помилкового висновку про те, що у даному випадку інтереси держави представлені відповідними органами, а саме - Міністерством екології та природних ресурсів України, а тому наявні виключні підстави для здійснення прокурором представництва законних інтересів держави у суді.

9. Від Державної комісії України по запасах корисних копалин до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона просить відмовити в задоволені такої та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, оскільки прокурором не надано доказів щодо неналежного здійснення або нездійснення захисту інтересів держави органами, до компетенції яких віднесені відповідні контрольні функції за законністю прийнятих рішень, щодо апробації запасів, погодження надання спеціального дозволу.

Твердження позивача про відсутність відповідного органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин, є хибними, а питання, порушені в позовній заяві, не входять до компетенції прокурора і чинним законодавством визначений орган, уповноважений звертатися до суду з даним позовом.

10. Від Житомирської обласної ради до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить відмовити в задоволені такої та залишити оскаржуване рішення без змін, оскільки чинним законодавством передбачені органи виконавчої влади, до компетенції яких віднесено повноваження щодо захисту інтересів держави в сфері користування надрами, а прокурором не наведено відповідних обґрунтувань щодо нездійснення чи неналежного здійснення вказаними органами захисту інтересів держави, а тому в даному випадку прокурор не уповноважений звертатись до суду за захистом інтересів держави у сфері користування надрами.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

12. Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішень відповідачів, що оскаржується (розгляду справи по суті).

13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. За визначенням пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

16. Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

17. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (часина четверта статті 5 КАС України).

18. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

19. Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

20. Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

21. Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

22. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

23. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

24. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

25. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

26. Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

27. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

28. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

29. За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

30. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

31. Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

32. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

33. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

34. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

35. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

36. У контексті зазначених норм колегія суддів наголошує на тому, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

37. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України.

38. Таких правих висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17.

39. Крім того колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) посилалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

40. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

41. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

42. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

43. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

44. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

45. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

46. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

47. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

48. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

49. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

50. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

51. Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

52. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі № 810/2509/17.

53. В свою чергу, процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

54. При цьому, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VІІ застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

55. Так, у справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, порядку розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ) матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та відсутністю органу, який наділений повноваженнями щодо оскарження до суду протоколів, складених за результатами таких розглядів. Прокурор покликається також на відсутність органу, до повноважень якого віднесено нагляд за законністю рішень місцевих (обласних) рад. Разом з тим зазначив, що Державне підприємство «Головинський кар`єр» як єдиний користувач надрами Головинського родовища лабрадоритів, до складу якого входить і північна ділянка, через прийняття протиправного протоколу ДКЗ України №4153 втрачає основні робочі ресурси. Відтак, незаконне відчуження частини родовища шляхом його поділу вплине на права та обов`язки цього державного підприємства.

56. При цьому, спір у цій справі виник у зв`язку із ухваленням ДКЗ України рішення у формі протоколу від 14 листопада 2017 року № 4153, прийнятого на підставі матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Північної ділянки Головинського родовища лабрадоритів за відсутності у ТОВ «Граніт Блексі» спеціального дозволу на користування надрами. Відтак, Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Граніт Блексі» на підставі протиправного, на думку прокурора, вказаного вище протоколу.

57. З цього приводу колегія суддів зазначає, що регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра.

58. Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

59. Згідно із статтею 14 Кодексу України про надра, надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.

60. Відповідно до частини четвертої статті 45 Кодексу України про надра запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

61. На виконання наведеної вище норми Кодексу України про надра Кабінет Міністрів України постановою від 22 грудня 1994 року № 865 затвердив Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (далі - Положення № 865), яке визначає порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

62. Частиною другою статті 16, частиною першою статті 19 Кодексу України про надра передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

63. Одним із основних завдань державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин є: оцінка достовірності запасів корисних копалин і наявних у них корисних компонентів на основі дослідження та аналізу матеріалів геологічного вивчення надр щодо закономірностей формування й розміщення покладів корисних копалин, їх речовинного складу й технологічних властивостей, гірничо-геологічних, гідрогеологічних та інших умов залягання (пункт 3 Положення №865).

64. Відповідно до статті 7 Закону України від 04 листопада 1991 року № 1216-XIV «Про державну геологічну службу України» (далі - Закон № 1216-XIV) Кабінет Міністрів України постановою від 10 листопада 2000 року N 1689 затвердив Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин (далі - Положення № 1689), згідно із пунктом 1 якого ДКЗ є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

66. Згідно із частиною сьомою Положення № 865 державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).

У разі необхідності за рішенням ДКЗ проводиться перевірка достовірності матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин безпосередньо на місці геологорозвідувальних робіт.

67. Наведеними законодавчими приписами чітко врегульована процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу. При цьому, проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами.

68. Статтею ж 11 Кодексу України по надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.

69. Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

70. Управління державною геологічною службою України здійснює Кабінет Міністрів України та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (частина перша статті 6 Закону № 1216-XIV).

71. Частиною другою цієї ж статті Закону № 1216-XIV визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, належить, зокрема: здійснення державного геологічного контролю за веденням робіт з геологічного вивчення надр; контроль за дотриманням користувачами надр, незалежно від форм власності, вимог законодавства України про надра, а також встановлених норм і правил щодо геологічного вивчення надр.

72. До відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини (пункт 2 статті 8 Кодексу України про надра), а також вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр (пункт 16 статті 8 цього ж Кодексу).

73. Як було зазначено вище ДКЗ є установою, що діє при Держгеонадрах - центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Згідно з Положенням про Державну комісію України по запасах корисних копалин Голова ДКЗ несе персональну відповідальність за виконання покладених на Комісію завдань і виконання нею своїх функцій, встановлює ступінь відповідальності заступників голови, а також інших працівників ДКЗ.

74. Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

75. У відповідності ж з приписами частини першої статті 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

76. При цьому частиною третьою статті 64 Кодексу України про надра визначено, що позивачі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, - звільняються від сплати державного мита у справах про стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушення законодавства про надра.

77. Отже, положення статті 64 Кодексу України про надра вказують на наявність у зазначених у цій статті суб`єктів владних повноважень можливості реалізації функцій захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора.

78. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ДКЗ підзвітна та підконтрольна у своїй діяльності Держгеонадрам, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та у свою чергу діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

79. Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

80. Так, згідно з частиною дев`ятою статті 59 Закону №280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

81. Частиною 10 цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

82. У цій справі відповідачами є ДКЗ, яка ухвалила рішення у формі протоколу від 14 листопада 2017 року № 4153 та Житомирська обласна рада, яка на підставі цього рішення ДКЗ приймала рішення щодо погодження спеціального дозволу третій особі.

83. Колегія суддів наголошує на тому, що з урахуванням мети за завдань адміністративного судочинства спори, спрямовані на захист інтересів держави, які виникають в процедурі отримання зацікавленою особовою відповідного дозволу на користування надрами, можуть бути розв`язані в межах існуючих адміністративних (судових) процедур, які можуть бути ініційовані суб`єктами владних повноважень, наведеними у статті 64 Кодексу України про надра, а також Кабінетом Міністрів України, яким належать функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокурора.

84. Окрім цього, колегія суддів зазначає, що звертаючись до суду з позовом «в інтересах держави» прокурор фактично виступає на захист інтересів господарюючого суб`єкта - Державного підприємства «Головинський кар`єр», при цьому будь-яких доводів щодо неможливості останнього звернутись до суду за захистом порушеного права прокурор не наводить.

85. Як було зазначено вище перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень відповідачів, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

86. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

87. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

88. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

89. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа №826/15794/17).

90. Як зазначає Європейський суд з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьев проти України» від 21.12.2010, заява № 45783/05).

91. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

92. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

93. З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустив порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі № 240/4936/18 - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді А. І. Рибачук

Л. В. Тацій

Відповідно до частини третьої статті 355 Кодексу адміністративного судочинства України постанова оформлена суддею Рибачуком А.І.