Справа № 804/881/18
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2021 року

м. Київ

справа № 804/881/18

адміністративне провадження № К/9901/59627/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 у складі колегії суддів: Щербак А.А. (суддя-доповідач), Іванов С.М., Панченко О.М. у справі №804/818/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (надалі - ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (надалі - ФОП ОСОБА_2 ), в якому просила:

1.1. визнати протиправною бездіяльність, яка полягає у не виданні наказу про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667), яка розташована на території Вербківської сільської ради, Павлоградського району, Дніпропетровської області;

1.2. зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області видати наказ про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667), яка розташована на території Вербківської сільської ради, Павлоградського району, Дніпропетровської області.

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.04.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.04.2018 скасовано і ухвалено нове, яким позовні вимоги задоволено частково.

3.1. Визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області листом від 19.12.2017 №С-12722/0-9196/6-17 у затвердженні проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667).

3.2. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667).

3.3. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

4.1. Наказом ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області №4-4832/15-16-СГ від 26.08.2016 ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, розташованої на території Вербківської сільської ради Павлоградського району Дніпропетровської області, орієнтовний розмір 2,0000 га, з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства (код класифікатора видів цільового призначення земель - 01.03).

4.2. Відповідно до договору на виконання робіт від 27.09.2016, укладеного між ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 , остання розробила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який 15.06.2017 отриманий ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

4.3. Листом від 19.12.2017 №С-12722/0-9196/6-17 відповідач вказав перелік недоліків поданого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і запропонував позивачу звернутись до розробника для приведення документації у відповідність до вимог чинного законодавства.

4.4. 17.01.2018 ФОП ОСОБА_2 направила до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області лист про усунення зауважень, викладених у листі від 19.12.2017 №С-12722/0-9196/6-17.

4.5. Однак, на час звернення позивача до суду першої інстанції з даним позовом, жодної відповіді від відповідача не надходило.

5. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано належних доказів, які б підтверджували факт отримання відповідачем листа про усунення зауважень та доказів звернення до відповідача із повторною заявою про затвердження проекту землеустрою.

6. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд апеляційної інстанції вказав на те, що відповідач, відмовляючи позивачу в затвердженні проекту землеустрою, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України (надалі - ЗК України), а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною та зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про затвердження проекту землеустрою.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Позивач подала касаційну скаргу на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018, в якій просить оскаржувану постанову скасувати в частині зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667) та ухвалити в цій частині нове рішення, яким зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області видати наказ про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667), яка розташована на території Вербківської сільської ради, Павлоградського району, Дніпропетровської області.

7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та допущення ним порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що вимога про зобов`язання відповідача повторно розглянути її заяву про затвердження проекту землеустрою в межах позову не заявлялась і суд апеляційної інстанції безпідставно вийшов за межі позовних вимог. На переконання скаржника, стаття 245 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) прямо передбачає можливість прийняття судом рішення про зобов`язання прийняття суб`єктом владних повноважень певного рішення на користь позивача. Крім того, скаржник посилається на безпідставне застосування судом апеляційної інстанції норм статті 186-1 ЗК України в оскаржуваній постанові та ненаведення жодного обґрунтування на користь відмови у задоволенні заявленої позовної вимоги про зобов`язання відповідача видати наказ про затвердження проекту землеустрою, але, натомість, зобов`язання його повторно розглянути заяву позивача.

8. Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - скасувати.

8.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі неправильного застосування норм матеріального права і з порушенням норм процесуального права, але доводи касаційної скарги при цьому вважає безпідставними. Відповідач посилається на відсутність у нього визначених законодавством підстав для задоволення заяви позивача про затвердження проекту землеустрою і вказує, що вже відмовив у такому затвердженні під час першого звернення позивача.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

10. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

11. Частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.

12. Пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.

13. Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

14. Згідно з абзацами 1-3 частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

15. Частиною 9 статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

16. Частиною 10 цієї статті встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

17. При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.

18. Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.

19. За наслідками розгляду даної справи суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що відмова ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області у затвердженні проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667), викладена у листі від 19.12.2017 №С-12722/0-9196/6-17, є протиправною.

20. Постанова суду апеляційної інстанції у цій частині задоволених позовних вимог не підлягає касаційному перегляду, оскільки не оскаржувалась позивачем.

21. Водночас, суд апеляційної інстанції, зазначаючи про наявність підстав для визнання відмови відповідача протиправною, також дійшов висновку про необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою, подану позивачем.

22. Відповідно до частини 2 статті 245 КАС України, у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії (пункт 4).

23. Згідно з частиною 4 цієї статті, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

24. Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що за висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).

25. Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

26. Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

27. Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

28. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

29. Тому, можна зробити висновок, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

30. Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт владних повноважень дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

31. Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 16.05.2019 у справі №821/925/18.

32. Позивач при зверненні до суду з цим адміністративним позовом просила визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягала у невиданні наказу про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667), яка розташована на території Вербківської сільської ради, Павлоградського району, Дніпропетровської області.

33. Натомість, суд апеляційної інстанції визнав протиправною відмову відповідача у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки (кадастровий номер: :01:003:0667), викладену у листі від 19.12.2017 №С-12722/0-9196/6-17, що передувала допущенню оспорюваної бездіяльності та мала місце за наслідками розгляду первинно поданої позивачем заяви про затвердження їй проекту землеустрою.

34. При цьому, варто зауважити, що суд апеляційної інстанції не навів жодних аргументів на користь своїх висновків про необхідність застосування такого способу захисту порушеного права позивача як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою та не вказав причин відхилення доводів позивача про наявність підстав для зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою.

35. Згідно з частинами 1-4 статті 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

36. Частиною 2 статті 73 КАС України визначено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

37. Верховний Суд зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази.

38. Таким чином, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин справи, що мали значення для правильного вирішення справи, а саме, не встановив тих обставин, чи були наявні підстави для зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою поданий позивачем.

39. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

40. В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

41. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а оскаржуване судове рішення слід скасувати в частині позовних вимог про зобов`язання відповідача вчинити дії та направити справу в цій частині позовних вимог на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 у справі №804/818/18 - скасувати в частині позовних вимог про зобов`язання відповідача вчинити дії та направити справу в цій частині позовних вимог на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа А.А. Єзеров С.М. Чиркін