Справа № 640/9197/20
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2021-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 червня 2021 року м. Київ № 640/9197/20

Окружний адміністративний суд м. Києва, у складі судді Вєкуа Н.Г, розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування окремих положень Роз`яснень НАЗК від 01.04.2020 №2, -

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернувся ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (01103, м. Київ, бульвар Дружби Народів, 28, ), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати Роз`яснення Національного агентства з питань запобігання корупції від 01.04.2020 року №2 в частині, а саме п. 20 Розділу Х Роз`яснення.

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що Роз`яснення Національного агентства з питань запобігання корупції від 01.04.2020 року №2 в частині, а саме п. 20 Розділу X Роз`яснення порушує його права та інтереси, шляхом неправомірного розширення видатків, які мають бути відображені у декларації, у розріз із Законом України «Про запобігання корупції».

Ухвалою суду від 27 квітня 2020 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Відповідач, не погоджуючись із доводами позивача, надав відзив на позовну заяву, в якому вказав, що спірне Роз`яснення не є нормативно-правовим та правовим актом індивідуальної дії, тобто не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України та відповідно до їх скасування не є предметом публічно-правового спору, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів. Наголошує, що Роз`яснення є лише оприлюдненням офіційного тлумачення окремих положень Закону, що регулює правовідносини у сфері запобігання корупції, не породжує для відповідних суб`єктів будь-яких юридичних наслідків а тому не впливає на їхні права та обов`язки.

Розглянувши подані документи та матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Національним агентством з питань запобігання корупції 01.04.2020 року було прийнято Роз`яснення №2 щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно заходів фінансового контролю.

Відповідно до розділу X Роз`яснення «Особливості відображення відомостей про видатки та правочини суб`єкта декларування», НАЗК надано роз`яснення із питання: 20. Чи зазначаються у декларації відомості про операції з обміну валюти? Зважаючи на те, що здійснюючи операцію з обміну валюти, особа набуває новий актив (грошові кошти у новій валюті), правочини та видатки, пов`язані з валютно-обмінними операціями, підлягають відображенню у розділі 14 «Видатки та правочини суб`єкта декларування» декларації (у випадку, коли розмір разового видатку чи вартість предмета правочину перевищує 50 ПМ). Крім того, у разі здійснення разового видатку (на купівлю валюти) на суму, яка перевищує 50 ПМ, суб`єкт декларування (на якого поширюються вимоги частини другої статті 52 Закону) повинен подати повідомлення про суттєві зміни в майновому стані.

Відповідно до пункту 10 частини першої статті 46 Закону в декларації зазначаються відомості про видатки, а також будь-які інші правочини, вчинені у звітному періоді, на підставі яких у суб`єкта декларування виникає або припиняється право власності, володіння чи користування, у тому числі спільної власності, на нерухоме або рухоме майно, нематеріальні та інші активи, а також виникають фінансові зобов`язання.

Положеннями частини першої статті 1 Закону України «Про валюту і валютні операції» встановлено, що торгівля валютними цінностями - це операції з купівлі, продажу або обміну валютних цінностей, що здійснюються як у готівковій формі (для банківських металів - із фізичною поставкою), так і безготівковій формі (для банківських металів - без фізичної поставки).

Відповідно до частини першої статті 177 ЦК України об`єктами цивільних прав є речі, у тому числі гроші. Згідно з частинами першою, другою статті 715 ЦК України за договором міни (бартеру) кожна із сторін зобов`язується передати другій стороні у власність один товар в обмін на інший товар. Кожна із сторін договору міни є продавцем того товару, який він передає в обмін, і покупцем товару, який він одержує взамін. Таким чином, здійснюючи операцію з обміну валюти, особа вчиняє правочин.

Вважаючи, що п.20 роз`яснення порушує права та інтереси позивача, шляхом неправомірного розширення видатків, які мають бути відображені у декларації, позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із даним позовом, при вирішенні якого суд виходить із наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України "Про запобігання корупції".

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України від 14.10.2014 № 1700-VIІ "Про запобігання корупції" (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон 1700-VIІ) Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Відповідно до приписів частини першої статті 11 Закону «Про запобігання корупції» до повноважень Національного агентства належать: здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; надання роз`яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб; координація виконання міжнародних зобов`язань у сфері формування та реалізації антикорупційної політики, співпраця з державними органами, неурядовими організаціями іноземних держав та міжнародними організаціями в межах своєї компетенції; інші повноваження, визначені законом.

Приписами частини першої статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» встановлено, що Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має, зокрема право приймати з питань, що належать до його компетенції, обов`язкові для виконання нормативно-правові акти; ініціювати проведення службового розслідування, вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, надсилати до інших спеціально уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції матеріали, що свідчать про факти таких правопорушень та має інші права, передбачені законом.

Національне агентство з питань запобігання корупції має право з метою виконання покладених на нього функцій та в межах наданих йому повноважень вище зазначеними приписами законодавства надавати роз`яснення з правових питань, що відносяться до його компетенції.

Так, у зв`язку з набранням чинності Законом України від 02.10.2019 № 140-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» та Законом України від 04.03.2020 № 524-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про запобігання корупції» 01.04.2020 Національне агентство надало оскаржуване Роз`яснення.

Відповідно до змісту Прембули Роз`яснень від 01.04.2020 року № 2 встановлено, що згідно пункту 15 частини першої статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» Національне агентство з питань запобігання корупції надає роз`яснення, методичну та консультаційну допомогу, зокрема, щодо застосування положень Закону та прийнятих на його виконання нормативно-правових актів.

Ці Роз`яснення відображають позицію Національного агентства з метою забезпечення однакового застосування положень Закону стосовно вимог фінансового контролю, мають рекомендаційний характер і не містять нових правових норм. Для розкриття змісту питань, що виникають у зв`язку із роз`ясненнями положень Закону, можуть бути застосовані терміни та положення, значення яких розкриті в інших законах та нормативно-правових актах.

У Роз`ясненнях враховані зміни, внесені Законом України від 02 жовтня 2019 р. № 140-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції», Законом України від 04 березня 2020 р. № 524-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про запобігання корупції», а також результати правозастосовної практики Національного агентства.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою звернення позивача до суду стала його незгода із розширенням видатків, які мають бути відображені у декларації, яку позивач, як особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повинна подавати за формою, затвердженою Національним агентством.

Суд, проаналізувавши наявні матеріали справи, не погоджується із доводами позивача, з огляду на наступне.

Так, відповідачем наголошено, що роз`яснення Національного агентства з питань запобігання корупції від 01.04.2020 №2 не створює нових правових норм для суб`єктів, на яких поширюється дія норм Закону України «Про запобігання корупції» та носить рекомендаційний характер.

Відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2992 №731, державній реєстрації не підлягають акти рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення у тому числі податкові тощо).

Наведене в сукупності дає підставі вважати, що позивачем зроблено невірну оцінку чинного законодавства та власне тлумачення змісту роз`яснення.

Незважаючи на вказані норми, суд наголошує, що хоча роз`яснення і мають рекомендаційний характер, проте за недотримання процедури заповнення та подачі декларацій на суб`єктів декларування поширюється відповідальність, передбачена ст. 366-1 КК України та ст. 172-6 КУпАП.

Разом з тим, суд зазначає, що спірне Роз`яснення Національного агентства з питань запобігання корупції від 01.04.2020 року № 2 на час розгляду справи втратило чинність.

Національне агентство з питань запобігання корупції відповідно до повноважень, визначених п. 15 ч. 1 ст. 11 Закону України "Про запобігання корупції", на офіційному сайті опублікувало оновлені Роз`яснення щодо застосування окремих положень Закону України "Про запобігання корупції" стосовно заходів фінансового контролю (подання декларацій та повідомлень про суттєві зміни в майновому стані) від 03.02.2021 № 1.

Крім того, Верховною Радою України було ухвалено Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення окремих аспектів декларування» (проект закону від 26.02.2021 зареєстрований під № 5173).

Згідно із вказаним документом, новим пунктом доповнилась стаття 36 Закону України "Про запобігання корупції», якою запроваджено нижню межу у чверть прожиткового мінімуму, до якого передавати в управління цінні папери акціонерного товариства-резидента України не потрібно. До того ж, держслужбовцям тепер не потрібно включати до декларації, як видатки правочини операції з обміну валют. Такі операції не потребують і повідомлення про суттєві зміни в майновому стані.

Таким чином, на час розгляду справи судом не встановлено будь-якого порушеного права або інтересу позивача, які можуть бути захищені в рамках адміністративного судочинства.

Як зазначив Верховий суд України в постанові від 11.04.2017 (справа №800/340/16) обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на вищезазначене, підстав для визнання протиправним та скасування Роз`яснення Національного агентства з питань запобігання корупції від 01.04.2020 року в частині п. 20 Розділу Х Роз`яснення, у суду не немає, а тому у задоволенні позову слід відмовити.

Статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2)висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Відповідно до приписів статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частинами першою та другою статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Відповідно до вимог статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

В зв`язку із відмовою у задоволенні позову, відповідно до ст. 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 6, 72-77, 90, 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст.255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Суддя Н.Г. Вєкуа