Справа № 826/12706/18
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 червня 2021 року

Київ

справа № 826/12706/18

адміністративне провадження № К/9901/29435/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.

розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/12706/18

за позовом ОСОБА_1 до Ради прокурорів України, Генеральної прокуратури України, Генерального прокурора України Рябошапка Руслана Георгійовича, Прокуратури Полтавської області про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Мельник Станіслав Вікторович

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року, ухвалене у складі головуючого судді Донця В.А.,

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Пилипенко О.Є., суддів: Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Ради прокурорів України (далі - відповідач 1), Генеральної прокуратури України (далі - відповідач 2), Генерального прокурора України Рябошапка Руслана Георгійовича (далі - відповідач 3), прокуратури Полтавської області (далі - відповідач 4), у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Ради прокурорів України від 12 липня 2018 року № 61 «Про внесення рекомендацій про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області»;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к, яким звільнено старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади;

1.3. поновити старшого радника юстиції ОСОБА_1 на посаді прокурора Полтавської області;

1.4. зобов`язати Генеральну прокуратуру України виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу;

1.5. допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Полтавської області та виплати Генеральною прокуратурою України на користь ОСОБА_1 заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць;

1.6. встановити судовий контроль за виконанням судового рішення.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач указував, що Рада прокурорів України може рекомендувати звільнення особи з адміністративної посади у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків виключно за зверненням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, а не Генерального прокурора України. Крім того, Радою прокурорів України не з`ясовано відповідності виявлених порушень, порушення позивачем посадових обов`язків, не встановлено системність неналежного виконання посадових обов`язків та наявність негативних наслідків.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що спірні рішення Ради прокурорів України від 12 липня 2018 року № 61 «Про внесення рекомендацій про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області» та наказ Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к, яким звільнено старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, прийнято суб`єктами владних повноважень на підставі та в межах норм чинного законодавства.

4.1. Так, судами попередніх інстанцій ураховано, що рекомендація Ради прокурорів України про звільнення прокурора з адміністративної посади керівника регіональної прокуратури є обов`язковою умовою такого звільнення. При цьому, оскільки статтею 71 Закону України "Про прокуратуру" не обмежено коло суб`єктів, які можуть подавати звернення до Ради прокурорів України, то, виходячи з повноважень Генерального прокурора визначених статтею 9 цього Закону, у разі наявності підстав, Генеральний прокурор має право на звернення до Ради прокурорів України.

4.2. Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 808/1350/17, суди попередніх інстанцій указали, що звільнення прокурора з адміністративної просади та припинення його повноважень на цій посаді не є видом дисциплінарного стягнення, а є наслідком реагування на передбачені частиною першою статті 41 Закону України "Про прокуратуру" обставини, у тому числі неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків установлених для відповідної адміністративної посади.

4.3. За висновкам судів попередніх інстанцій, матеріалами справи підтверджуються, що Генеральний прокурор України та наради Генеральної прокуратури України неодноразово указували позивачу на необхідність усунення недоліків в організації нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні, що свідчить про системність недоліків в діяльності Прокуратури Полтавської області щодо організації нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні, наглядової діяльності у кримінальних провадженнях слідчих прокуратури. Установлені недоліки в діяльності Прокуратури Полтавської області доводять наявність підстав у Генерального прокурора України звернутися до Ради прокурорів України з відповідним поданням, а отже правомірність дій останнього.

4.4. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача щодо протиправності спірного наказа з огляду на відсутність обставини скасування позивачу допуску до державної таємниці та указав, що підставою для звільнення позивача було неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, не залежно від наявності у спірному наказі посилання на частину п`яту статті 26 Закону України «Про державну таємницю».

4.5. Також, суд апеляційної інстанції указав на необґрунтованість тверджень позивача про неможливість видання спірного наказа у період його тимчасової непрацездатності, оскільки трудовим законодавством установлено заборону звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності, саме у разі розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця - тобто припинення трудових відносин. Тому, ураховуючи, що після звільнення з адміністративної посади прокурора Полтавської області трудовий договір з ОСОБА_1 не припинявся, то вимоги частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України до спірних правовідносин не застосовуються.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

5. 06 листопада 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката Мельника С.В. в інтересах ОСОБА_1 , у якій скаржник просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року скасувати і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник указує, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема пункту З частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» у системному взаємозв`язку із Критеріями при вирішенні Радою прокурорів України питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», затвердженими рішенням Ради прокурорів України від 31 жовтня 2017 року № 36 «Про затвердження критеріїв оцінювання прокурорів при вирішенні питань внесення рекомендації про призначення на вакантні адміністративні посади та критеріїв при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад», а також статті 71 Закону України «Про прокуратуру» у системному взаємозв`язку із статтею 9 Закону України «Про прокуратуру».

6.1. Так, неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту З частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» у системному взаємозв`язку із Критеріями при вирішенні Радою прокурорів України питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», скаржник пов`язує із визнанням судами попередніх інстанцій законним звільнення позивача із займаної посади лише при встановлені факту неналежного виконання службових обов`язків, що ним заперечується, проте без встановлення системності неналежного виконання посадових обов`язків позивачем та викликаних цим негативних наслідків.

6.2. На переконання скаржника, правова природа рекомендації Ради прокурорів України про звільнення прокурора з адміністративної посади, згідно з пунктом 3 частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», свідчить про те, що таке рішення приймається в якості дисциплінарного стягнення до прокурора, який допустив порушення вимог трудової дисципліни щодо належного відношення до виконання посадових обов`язків. Саме тому прокурору надаються гарантії, передбачені для прокурорів у дисциплінарному провадженні. Такий висновок, на думку скаржника, підтверджується також положеннями частини шостої статті 49 Закону України «Про прокуратуру».

6.3. З огляду на наведене, скаржник наполягає, що Рада прокурорів України, з урахуванням положень статей 43-50 Закону України «Про прокуратуру», може рекомендувати звільнення прокурора з адміністративної посади у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків виключно за зверненням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Отже, на думку скаржника, відповідно до положень статей 9, 71 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор України не мав повноважень щодо звернення до Ради прокурорів України із питанням про неналежне виконання позивачем посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.

6.4. Також скаржник указує на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не урахував висновки щодо застосування норм права, а саме статей 11, 41, 51 Закону України «Про прокуратуру», у подібних правовідносинах, викладені, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 та від 18 грудня 2019 року у справі № 640/4354/19.

6.5. Так, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій не врахували його доводи та висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, щодо необхідності зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави для звільнення прокурора із займаної посади, передбаченої статтями 41, 51 Закону України «Про прокуратуру», та дотримання принципу правової визначеності. Наполягає, що спірний наказ про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, не відповідає вимогам Закону «Про прокуратуру» та ставить позивача у стан правової невизначеності, оскільки його зміст, з огляду на зазначення у дужках посилання на частину п`яту статті 26 Закону України «Про державну таємницю», яка є самостійною підставою для звільнення позивача із займаної посади, не дозволяє останньому встановити дійсні підстави звільнення та спрогнозувати подальші свої дії, зокрема, щодо оскарження такого наказа, а отже, у даному випадку, має місце порушення принципу юридичної визначеності щодо підстави звільнення, який є однією із складових принципу верховенства права.

6.6. Також, скаржник уважає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18 грудня 2019 року у справі № 640/4354/19, щодо можливості звільнення прокурора із займаної посади виключно за невиконання останнім посадових обов`язків, передбачених статтею 11 Закону України «Про прокуратуру». Звертає увагу, що ані подання Генерального прокурора з доданими до нього матеріалами, ані спірне рішення Ради прокурорів України від 12 липня 2018 року № 61 «Про внесення рекомендацій про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області» не обґрунтовують неналежне виконання останнім посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, що передбачені статтею 11 Закону України «Про прокуратуру», та, відповідно, не можуть бути підставою для звільнення позивача з посади керівника регіональної прокуратури.

6.7. Крім того, скаржник уважає, що суди попередніх інстанцій встановили обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. Звертає увагу, що копії письмових доказів, які були надані відповідачами та оцінені судами попередніх інстанцій у справі, не засвідчені в установленому законом порядку, що унеможливлювало їх використання для підтвердження обставин, що входять до предмету доказування, оскільки останні є недопустимими. Саме такі копії письмових доказів, як стверджує скаржник, були направлені відповідачами ОСОБА_1 .

6.8. Також, скаржник звертає увагу суду касаційної інстанції на те, що зміст листів Генеральної прокуратури України, рішення наради Генерального прокурора України, протоколу оперативної наради у Генерального прокурора України, доповідної записки про результати перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області свідчить, що організація роботи прокуратури Полтавської області в цілому відповідає вимогам галузевих наказів Генерального прокурора. Указані документи не містять категоричного висновку про неналежне виконання позивачем посадових обов`язків, установлених для адміністративної посади керівника регіональної прокуратури, системних недоліків і прорахунків в організації роботи та відсутності неналежного контролю за підлеглими працівниками, що може бути підставою для звільнення з адміністративної посади керівника регіональної прокуратури, та не містять пропозицій щодо порушення питання про внесення подання про звільнення позивача із займаної адміністративної посади. Натомість, у зазначених внутрішніх документах Генеральної прокуратури України містяться пропозиції щодо конкретних заходів, які необхідно вжити для усунення виявлених недоліків та покращення стану роботи, із зазначенням строків вжиття таких заходів і встановленням термінів інформування про вжиті заходи.

6.9. Висновки, викладені у доповідній записці про результати перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області з 29 травня 2018 року по 07 червня 2018 року, не відповідають фактичним обставинам справи, не ґрунтуються на описових та резолютивних частинах галузевих довідок членів групи комплексної перевірки. При цьому, позитивні тенденції в роботі органів прокуратури Полтавської області висвітлені у зверненні Генерального прокурора України як негатив.

6.11. За наведених обставин, скаржник уважає, що у межах спірних правовідносин, ураховуючи зміни в системі органів прокуратури, запроваджені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача, який виключатиме подальше його звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів, є поновлення позивача в Полтавській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді з якої його було звільнено, тобто на посаді керівника Полтавської обласної прокуратури

7. 06 листопада 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М.

8. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 09 червня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

10. 13 січня 2021 року від Офісу Генерального прокурора надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги. На думку Офісу Генерального прокурора, доводи скаржника не відповідають фактичним обставинам та матеріалам справи, суперечать нормам матеріального права.

11. 18 січня 2021 року від Полтавської обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги. Вказує на те, що у межах спірних правовідносин відсутні підстави для виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки позивач не є звільненим із органів прокуратури України.

12. Від інших учасників справи відзивів на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.

Установлені судами фактичні обставини справи

13. Наказом Генерального прокурора України від 03 листопада 2016 року № 265к ОСОБА_1 призначено на адміністративну посаду прокурора Полтавської області строком на п`ять років.

14. Згідно з рішенням наради Генерального прокурора України від 15 лютого 2017 року нарада вирішила: "Указати прокурору Полтавської області ОСОБА_1 на недоліки в організації нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні, наглядової діяльності у кримінальних провадженнях слідчих прокуратури та від нього вжиття заходів до покращання результатів на зазначених напрямах діяльності".

15. Згідно з протоколом № 6 оперативної наради у Генерального прокурора України від 21 липня 2017 року нарада вирішила: " Прокурорам Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Луганської, Полтавської, Сумської та Харківської областей невідкладно з'ясувати причини зазначених Генеральним прокурором України недоліків та порушень. Стосовно осіб, винних у їх допущенні, підготувати необхідні матеріали та ініціювати перед Радою прокурорів України або Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів питання про звільнення з адміністративних посад керівників, які неналежно виконують посадові обов`язки, або притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів за прокурорів за неналежне виконання службових обов`язків".

16. Листами Генеральної прокуратури України від 03 березня 2017 року № 04/5/1-153, від 07 серпня 2017 року № 04/2/3-1812, від 03 жовтня 2017 року № 04/2/3-2286 зверталася увага ОСОБА_1 на необхідність посилення нагляду за додержанням законів у кримінальних провадженнях за фактами розкрадання газоконденсату на пріоритетних напрямках роботи.

17. Наказом Генерального прокурора України від 21 травня 2018 року № 97 з метою перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності відряджено терміном на 10 діб з 29 травня 2018 року до прокуратури Полтавської області працівників Генеральної прокуратури України.

17.1. Відповідно до доповідної записки про результати перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області з 29 травня 2018 року по 07 червня 2018 року встановлено, окрім іншого, таке:

- потребує посилення особиста роль керівництва у забезпеченні належної організації прокурорської та слідчої роботи, підвищенні її ефективності в умовах законодавчих змін та реформування;

- попри вимоги Закону України "Про прокуратуру" за півтора минулих роки керівником прокуратури області на відкритому пленарному засіданні обласної ради лише один раз інформовано громадськість про діяльність органів прокуратури. Ще двічі прокуратура ініціювала таке інформування, проте указані питання до порядку денного засідань не включалися;

- спільною вказівкою прокуратури області, ТУ Національної поліції, УСБ України та ГУДФС України в області від 27 жовтня 2017 року врегульовано порядок взаємодії цих органів з метою недопущення порушень прав суб`єктів господарювання. Водночас, видання такого управлінського акту керівником, регіональної прокуратури законодавством, не передбачено. Відтак, під час перевірки указаний документ скасовано;

- керівник Полтавської місцевої прокуратури, обмеживши самостійність процесуальних керівників, своїм наказом зобов`язав їх погоджувати питання пред`явлення цивільного позову у кримінальному провадженні з прокурором, відповідальним за представництво інтересів держави у суді;

- низку наказів про створення та порядок діяльності міжвідомчих робочих груп з питань протидії злочинності правоохоронними органами регіону видано керівниками Лубенської та Миргородської місцевих прокуратур одноосібно;

- не розмежовано та не конкретизовано напрями та об`єкти нагляду між прокурорами відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, що нівелює питання персональної відповідальності працівників у виконанні службових обов`язків;

- у порушення визначеного Кримінальним процесуальним кодексом України принципу самостійності прокурора у його процесуальній діяльності, прокурорів відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях зобов`язано попередньо узгоджувати угоду про визнання винуватості з начальником підрозділу та відповідним заступником керівника регіональної прокуратури;

- не вдалося забезпечити належний розподіл обов`язків між керівництвом та працівниками місцевих прокуратур. Нерідко зазначені накази з нормами законодавчих та відомчих актів не узгоджуються;

- без урахування конституційних функцій прокуратури на прокурорів покладається здійснення представництва інтересів громадян, у тому числі дітей, в судах;

- повноваження безпосередньо керівника прокуратури щодо організації роботи і контролю виконання функцій прокуратури Комсомольським відділом (Кременчуцька місцева прокуратура) безпідставно перекладено на його начальника;

- суттєво не позначилося на ефективності слідства заслуховування на нараді у керівника прокуратури актуальних для регіону питань розслідування проваджень за фактами пошкодження об`єктів магістральних нафто-, газо-, конденсатопроводів, на що вказувалося листом заступника Генерального прокурора. По спливу дев`яти місяців після обговорення продовжують розслідуватися більше десяти кримінальних проваджень за фактами несанкціонованих врізок у газопроводи, осіб, які вчинили злочини, так і не встановлено;

- виходячи за межі процесуальних та адміністративних повноважень, нерідко рішення нарад з питань досудового розслідування безпосередньо працівникам правоохоронних органів вказується на недоліки слідства та необхідність його активізації, а протоколи для організації виконання скеровуються керівникам правоохоронних органів;

- більше половини організаційних заходів у прокурора області проведено із залученням представників прокуратур нижчого рівня. На кожну другу нараду у керівників місцевих прокуратур викликалися працівники відділів;

- застосування сучасних інформаційних технологій з метою удосконалення організації роботи не забезпечено. У регіональній та місцевих прокуратурах можливості проведення нарад у режимі відеоконференцзв`язку задля оптимізації використання робочого часу та матеріальних ресурсів не використовуються;

- кардинально не переглянуто підходів до планування роботи. Спостерігається поверхове ставлення до цього процесу деяких підрозділів апарату, а заступники прокурора області належної керівної ролі не справляють;

- виконувачем обов`язків прокурора області безпідставно видано наказ про проведення люстраційної перевірки стосовно ОСОБА_2 у зв`язку з призначенням на посаду державної служби. В такому ж порядку призначено у Лубенській місцевій прокуратурі люстраційну перевірку стосовно ОСОБА_3 ;

- за відсутності дієвого контролю допускаються порушення порядку проведення перевірок стосовно державних службовців;

- при здійсненні роботи з удосконалення професійного рівня прокурорів і слідчих не завжди забезпечується належна якість підготовки та проведення навчальних заходів. Не приділяється достатня увага стажуванню, насамперед керівників місцевих прокуратур та їх заступників. Перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури, призначений ще у грудні 2015 року, у жодному структурному підрозділі апарату не стажувався;

- системного характеру набули випадки заохочення прокурором області працівників прокуратури, які раніше неодноразово депреміювалися. Загалом торік заохочено 13 таких працівників;

- не дотримується порядок нагородження вищими органами державної влади. У вересні минулого року прокурором області поза межами наданих повноважень, направлено безпосередньо до Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності клопотання про нагородження Грамотою Верховної Ради України 10 прокурорів. При цьому висунення осіб для заохочення здійснювалося без обговорення у колективі, 7 із 10 працівників не мали заохочувальних відзнак Генерального прокурора України, а щодо одного ( ОСОБА_4 ) - у 2017 році тричі застосовувалися заходи матеріального впливу за неналежне виконання службових обов`язків

- наказами керівника прокуратури області у січні, липні та серпні минулого року, усупереч чинному законодавству, надавалася додаткова щорічна відпустка за особливий характер праці 3 водіям прокуратури області. Не кращий стан і у місцевих прокуратурах (окрім Кобеляцької), керівниками яких торік та поточного року водіям надавалися аналогічні відпустки. Загальна сума коштів, виділених на оплату таких відпусток склала понад 14200 гривень;

- не повною мірою дотримуються вимоги законодавства щодо особливостей заохочення, оформлення посадових інструкцій державних службовців та актів передачі справ і майна при звільненні. Потребує покращення робота щодо формування та ведення особових справ державних службовців;

- під час перевірки виявлено 5 фактів неподання працівниками прокуратури повідомлень про суттєві зміни у майновому стані, 2 - надання недостовірних відомостей та один - приховування нерухомого майна. Матеріали стосовно таких працівників направлено до НАЗК та Управління захисту економіки в області для вирішення питання щодо притягнення до адміністративної відповідальності;

- низький рівень контролю за своєчасністю та повнотою виконання узгоджених нарадами заходів, потребує суттєвого покращення стан їх реалізації безпосередньо прокурорами. Практично в усіх місцевих прокуратурах установлено факт неінформування правоохоронними органами про виконання спільних заходів, а значна частина наявних відповідей містить лише статистичні дані без повідомлення про вжиті заходи та їх результати, на що місцеві прокуратури, здебільшого, не реагують;

- попри проведену роботу, вочевидь, недостатнім є вплив апарату прокуратури області на стан координаційної діяльності на місцях;

- під час перевірки скасовано 2 необґрунтовані постанови про закриття ОРС у зв`язку із спростуванням злочинної діяльності (Полтавський ВП);

- незадовільною є оперативно-розшукова діяльність управління захисту економіки. Через неякісне документування злочинної діяльності під час здійснення оперативно-розшукової діяльності, у кримінальних провадженнях, розпочатих за матеріалами ОРС, про підозру не повідомлено жодній особі;

- за поверхового підходу до здійснення нагляду не забезпечується своєчасність реагування на незаконні рішення в ОРС, у тому числі апаратом. Для прикладу, заступником прокурора області ОСОБА_5 постанови про заведення справ скасовувалися подекуди лише напередодні закінчення шестимісячного строку їх ведення. Подібна практика склалася також у Лубенській місцевій прокуратурі;

- заявою ОСОБА_6 про шахрайське заволодіння грошовими коштами в сумі 10000 грн повідомлення лише зареєстровано в ЖЄО (Полтавський ВП). Лише за втручання Генеральної прокуратури України місцевою прокуратурою відомості про злочин внесено до ЄРДР;

- під час перевірки виявлено 8 кримінальних правопорушень, відомості про які до ЄРДР не внесено;

- слабкою є роль процесуальних керівників, якими нерідко у провадженнях надаються формальні вказівки, що лише дублюють норми процесуального законодавства або плани розслідування, а відтак активізації слідства жодним чином не сприяють. Дієвий контроль за їх виконанням та прийняттям законних рішень не здійснюється;

- особливу стурбованість викликають факти безпідставного закриття кримінальних проваджень стосовно службових осіб та про тяжкі злочини;

- нерідко без проведення всіх необхідних слідчих дій кримінальні провадження про злочини у бюджетній сфері незаконно закриваються, що залишається без уваги прокурорів. У зв`язку з неповнотою досудового розслідування під час перевірки скасовано рішення про закриття провадження за фактом зловживання повноваженнями службовими особами ПАТ "Полтавський домобудівельний комбінат", які не сплатили до спеціального фонду Супрунівського сільського бюджету внесок про пайову участь у розмірі близько 1 000000 грн;

- недостатня ефективність роботи щодо розслідування злочинів за фактами проявів сепаратизму, вчинення терористичних актів, фінансування тероризму та посягання на територіальну цілісність України;

- суттєві нарікання викликає організація розслідування у кримінальних провадженнях, що надійшли з-за кордону в порядку перейняття;

- попри вимоги наказа Генеральної прокуратури України від 18 вересня 2015 року №223 щодо забезпечення керівниками регіональних прокуратур особистого контролю за станом та ефективністю досудового розслідування у таких кримінальних провадженнях, жодне з восьми проваджень у прокурора області не заслуховувалося. Місцеві прокуратури на підвищення ефективності цієї роботи листами не спрямовувалися;

- прокурори належно не реагують на незаконні судові рішення в частині призначення покарань, у тому числі за сукупністю вироків (вироки Глобинського районного суду стосовно ОСОБА_7 та Крюківського районного суду м. Кременчука стосовно ОСОБА_8 );

- продовжують мати місце випадки внесення місцевими прокуратурами подань за неперевіреною інформацією та з формальних дістав, що покращенню стану законності у вказаній сфері не сприяє;

- лише за втручання Генеральної прокуратури України прокуратурою області підготовлено проект позову в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України про визнання недійсним рішення виконкому Пирятинської міської ради та виданих свідоцтв на майновий комплекс будівель і споруд "Пирятинського комбінату хлібопродуктів" ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України" і визнання за державою права власності на нього, хоча про це було відомо ще з 2016 року.

18. Листом від 11 червня 2018 року № 11/1/1-850 Генеральний прокурор України звернувся до Ради прокурорів України для розгляду питання щодо внесення рекомендації про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для адміністративної посади, яку він обіймає.

19. Рішенням Ради прокурорів України від 12 липня 2018 року № 61 рекомендовано звільнити ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру".

20. Наказом Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к на підставі рекомендації Ради прокурорів України від 12 липня 2018 року № 61 звільнено старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", частина 5 статті 26 Закону України "Про державну таємницю").

Джерела права

21. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).

22. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

23. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 9 Закону № 1697-VII Генеральний прокурор призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом.

24. Частинами першою, другою статті 10 Закону № 1697-VII визначено, що у системі прокуратури України діють регіональні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя.

Регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури - прокурор області, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, який має першого заступника та не більше трьох заступників.

25. Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 1697-VII прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

26. За змістом пункту 6 частини першої статті 39 Закону № 1697-VII адміністративними посадами у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах (крім посад, зазначених у частинах другій і третій цієї статті) є посада керівника регіональної прокуратури.

27. Абзацом першим частини четвертої статті 39 Закону № 1697-VII визначено, що призначення прокурора на адміністративну посаду, передбачену пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої цієї статті, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України. Призначення прокурора на адміністративну посаду, передбачену пунктами 4 та 5 частини першої цієї статті, здійснюється Генеральним прокурором. Призначення прокурора на адміністративну посаду, передбачену пунктами 6 та 11 частини першої цієї статті, здійснюється строком на п`ять років.

28. Згідно з частиною першою статті 11 Закону № 1697-VII керівник регіональної прокуратури: 1) представляє регіональну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями; 2) організовує діяльність регіональної прокуратури; 3) призначає на посади та звільняє з посад прокурорів регіональних та місцевих прокуратур у встановленому цим Законом порядку; 4) затверджує акти з питань, що стосуються організації діяльності регіональної прокуратури; 5) у десятиденний строк з моменту вивільнення посади повідомляє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у регіональній прокуратурі; 6) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів регіональної прокуратури; 7) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом; 8) у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування його на посаді прокурора; 9) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства та інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій; 10) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.

29. За приписами частини першої статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав: 1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням; 2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури (крім адміністративної посади, передбаченої пунктами 1-3 частини третьої статті 39 цього Закону); 3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

30. Частиною другою статті 41 Закону № 1697-VII визначено, що повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі: 1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді; 2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.

31. Згідно з частиною третьої статті 41 Закону № 1697-VII наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється Радою прокурорів України з дотриманням передбачених статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.

32. Частиною четвертою статті 41 Закону № 1697-VII обумовлено, що звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.

33. За приписами частини п`ятої статті 41 Закону № 1697-VII після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.

У разі відмови прокурора від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури у зазначений строк прокурор звільняється з посади прокурора.

До моменту прийняття рішення про призначення прокурора на посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення з посади прокурора повноваження відповідного прокурора зупиняються із збереженням гарантій матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачених законодавством для прокурорів.

34. Частиною першою статті 71 Закону № 1697-VII визначено, що у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів вищим органом прокурорського самоврядування є Рада прокурорів України.

35. За змістом пунктів 1, 5 частини дев`ятої статті 71 Закону № 1697-VII Ради прокурорів України, окрім іншого, здійснює такі повноваження: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру; розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.

36. Суспільні відносини, пов`язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України врегульовані Законом України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 року № 3855-XII (далі - Закон № 3855-XII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).

37. Дія цього Закону поширюється на органи законодавчої, виконавчої та судової влади, органи прокуратури України, інші державні органи, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації усіх форм власності, об`єднання громадян (далі - державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації), що провадять діяльність, пов`язану з державною таємницею, громадян України, іноземців та осіб без громадянства, яким у встановленому порядку наданий доступ до державної таємниці (частина перша статті 3 Закону № 3855-XII).

38. Відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 3855-XII забезпечення охорони державної таємниці відповідно до вимог режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, діяльність яких пов`язана з державною таємницею, покладається на керівників зазначених органів, підприємств, установ і організацій.

39. Відповідно до частини п`ятої статті 26 Закону № 3855-XII громадянина, якому скасовано допуск до державної таємниці, якщо виконання трудових чи службових обов`язків вимагає доступу до державної таємниці, а переміщення на інше робоче місце чи іншу посаду неможливе, може бути в передбаченому законодавством порядку переведено на іншу роботу або службу, не пов`язану з державною таємницею, чи звільнено.

40. Організаційні засади діяльності, повноваження та порядок роботи Ради прокурорів України визначено Положенням про Раду прокурорів України, затвердженим 27 квітня 2017 року всеукраїнською конференцією прокурорів (далі - Положення про раду прокурорів України).

41. За змістом підпунктів 1, 9 та 10 пункту 4.1 Положення про раду прокурорів України Рада прокурорів вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов`язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; у передбачених Законом випадках розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади; у випадках та в порядку, визначених законом, встановлює наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

42. Згідно з пунктами 14, 15 розділу V Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури, затвердженого наказом Генерального прокурора України 18 грудня 2017 року № 351, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26 січня 2018 року за № 113/31565 (далі - Положення № 351), для звільнення прокурора з адміністративної посади, визначеної пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 Закону, з підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону, Генеральний прокурор або керівник регіональної прокуратури вносить мотивоване подання до Ради прокурорів України з долученням копій документів, які свідчать про неналежне виконання прокурором посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Рішення про звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 Закону, на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону приймаються Генеральним прокурором за наявності відповідної рекомендації Ради прокурорів України.

43. Рішенням Ради прокурорів України від 31 жовтня 2017 року № 36 «Про затвердження критеріїв оцінювання прокурорів при вирішенні питань внесення рекомендації про призначення на вакантні адміністративні посади та критеріїв при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад» затверджено «Критеріями при вирішенні Радою прокурорів України питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад на підставі п. З ч. 1 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Критерії при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад), якими визначено, що у порядку реалізації гарантій прозорості і незалежності функціонування органів прокуратури з метою забезпечення справедливого і неупередженого вирішення кадрових питань, неупередженого оцінювання ефективності виконання прокурорами посадових обов`язків на відповідних посадах і недопущення випадків необґрунтованого звільнення прокурорів, Рада прокурорів України при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад з підстави неналежного виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, враховує наступні критерії та умови: відповідність порушень, зазначених ініціатором щодо неналежного виконання прокурором посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, фактичним обставинам справи; відповідність виявлених порушень, допущених прокурором, порушенням посадових обов`язків, встановлених саме для його адміністративної посади; обсяг і зміст посадових обов`язків, що покладаються на прокурора за адміністративною посадою, стан їх виконання; можливість прокурора виконувати покладені на нього посадові обов`язки; системність неналежного виконання посадових обов`язків; наявність наслідків від неналежного виконання посадових обов`язків; період перебування прокурора на адміністративній посаді; заходи, вжиті прокурором з метою усунення виявлених порушень та недопущення їх в подальшому, ефективність та дієвість вжитих заходів; застосування дисциплінарних стягнень, передбачених статтею 49 Закону України «Про прокуратуру».

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

44. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

45. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

46. Спір у цій справі виник у зв`язку зі звільненням ОСОБА_1 з адміністративної посади керівника регіональної прокуратури - прокурора Полтавської області на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII.

47. Верховний Суд звертає увагу, що за приписами пункту 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, зокрема, керівника регіональної прокуратури, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України, серед іншого, з підстав неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

48. За змістом статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади не завжди може бути наслідком доведеного органом, що здійснює дисциплінарне провадження, дисциплінарного проступку у вигляді невиконання чи неналежного виконання службових обов`язків, за який до прокурора може бути застосований такий вид дисциплінарної відповідальності як звільнення з посади в органах прокуратури (пункт 3 частини першої статті 49 Закону № 1697-VII).

49. Нормами Закону № 1697-VII не передбачено такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення прокурора з адміністративної посади.

50. З аналізу норм статті 41 Закону № 1697-VII слідує, що звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді не є видом дисциплінарного стягнення, а є наслідком реагування на передбачені частиною першою статті 41 Закону № 1697-VIІ обставини, у тому числі неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної посади. При цьому, звільнення прокурора з адміністративної посади не є безумовною підставою для звільнення його з органів прокуратури. Так, частиною четвертою статті 41 Закону № 1697-VII обумовлено, що звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.

51. Тож процедура звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, за правилами статті 41 Закону № 1697-VII безпосередньо не пов`язана зі здійсненням дисциплінарного провадження відносно такого прокурора, а здійснюється в межах прокурорського самоврядування.

52. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 24 квітня 2019 року у справі № 808/1350/17, від 15 січня 2019 року № 826/13848/17, від 27 серпня 2020 року у справа № 813/4417/17. Підстав для відступу від такої правової позиції під час розгляду цієї справи колегія суддів не знаходить.

53. Колегія суддів ураховує, що пунктом 14 Положення № 351 прямо передбачено, що для звільнення прокурора з адміністративної посади, у тому числі, керівника регіональної прокуратури з підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону, Генеральний прокурор вносить мотивоване подання до Ради прокурорів України з долученням копій документів, які свідчать про неналежне виконання прокурором посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

54. Відтак у цій справі суди попередніх інстанцій вірно виходили з того, що виходячи з повноважень Генерального прокурора визначених статтею 9 відповідного Закону, у разі наявності підстав, Генеральний прокурор має повноваження звертатися до Ради прокурорів України з відповідним поданням щодо вирішення питання про звільнення позивача з адміністративної посади - прокурора Полтавської області.

55. З огляду на наведене, Верховний Суд відхиляє, як помилкові та не засновані на нормах Закону, доводи скаржника про те, що за своєю правовою природою рекомендації Ради прокурорів України про звільнення прокурора з адміністративної посади, є рішенням, яке приймається в якості дисциплінарного стягнення до прокурора, який допустив порушення вимог трудової дисципліни щодо належного відношення до виконання посадових обов`язків, а також про відсутність у Генерального прокурора України повноважень щодо звернення до Ради прокурорів України із питанням про неналежне виконання позивачем посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.

56. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги щодо можливості звільнення прокурора із займаної адміністративної посади на підставі пункту З частини першої статті 41 Закону № 1697-VII у наслідок не будь-якого неналежного виконання посадових обов`язків прокурором, а виключно того, яке має системний характер та потягло за собою негативні наслідки згідно з приписами Критеріїв при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад, колегія суддів виходить з наступного.

57. Як установлено судами попередніх інстанцій, в обґрунтування підстав для звільнення позивача із займаної адміністративної посади покладено результати перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області, проведеної у період з 29 травня 2018 року по 07 червня 2018 року, якою встановлено численні прорахунки, допущені ОСОБА_1 в організації діяльності очолюваної ним регіональної прокуратури.

58. Поряд із цим, ані у позовній заяві, ані у апеляційній та касаційні скаргах скаржник фактично не спростовує висновки перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області, проведеної у період з 29 травня 2018 року по 07 червня 2018 року, натомість вказує, що за час обіймання ОСОБА_1 посади прокурора Полтавської області Генеральною прокуратурою України не проводилися перевірки стану його організації роботи на основних напрямках прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області.

59. Затверджені Радою прокурорів України у межах реалізації повноважень, зокрема, щодо внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад підставі пункту З частини першої статті 41 Закону № 1697-VII Критерії при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад носять рекомендаційний характер щодо урахування Радою прокурорів України чинників, які мають значення при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад з підстави неналежного виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади. Такими чинниками (критеріями) є, зокрема, системність неналежного виконання посадових обов`язків і наявності наслідків від неналежного виконання посадових обов`язків. Водночас, ці Критерії не визначають обов`язковою умовою для ухвалення Радою прокурорів України рішення про внесення відповідної рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних установлення одночасної наявності усього переліку умов (критеріїв). Більше того, ці Критерії не можуть суперечити пункту З частини першої статті 41 Закону № 1697-VII, яким підставою для звільнення прокурора з адміністративної посади визначено саме неналежне виконання прокурором посадових обов`язків, установлених для відповідної (яку займає цей прокурор) адміністративної посади.

60. У контексті наведеного, колегія суддів звертає увагу, що системність слід розуміти як множину взаємопов`язаних елементів, що утворюють єдине ціле. Отже, у межах спірних правовідносин системність неналежного виконання позивачем посадових обов`язків, установлених для адміністративної посади, яку він обіймав, слід пов`язувати із множинністю невиконання останнім окремих обов`язків, установлених для цієї адміністративної посади. Таке невиконання обов`язків прокурором, який займає адміністративну посаду, може мати різні наслідки, зокрема невиконання функцій прокуратури: з підтримання державного обвинувачення в суді; представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян (частина перша статті 2 Закону № 1697-VII).

61. Отже, у межах спірних правовідносин визначальним є вирішення питання про підтвердження чи спростування фактів допущення позивачем неналежного виконання посадових обов`язків, що слугувало підставою для ухвалення Радою прокурорів України спірного рішення.

62. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що Генеральним прокурором України та Генеральною прокуратурою України неодноразово зверталася увага ОСОБА_1 на недоліки в організації роботи прокуратури Полтавської області за напрямами діяльності (рішення наради Генерального прокурора України від 15 лютого 2017 року, протокол №6 оперативної наради у Генерального прокурора України від 21 липня 2017 року, листи Генеральної прокуратури України від 03 березня 2017 року № 04/5/1-153, від 07 серпня 2017 року № 04/2/3-1812, від 03 жовтня 2017 року № 04/2/3-2286). Про наявність таких недоліків свідчить зміст доповідної записки про результати перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області, здійсненої у період з 29 травня 2018 року по 07 червня 2018 року на виконання наказу Генерального прокурора України від 21 травня 2018 року № 97.

63. Саме наведені обставини стали підставою для звернення Генерального прокурора України до Ради прокурорів України про розгляд питання щодо внесення рекомендації про звільнення позивача з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для адміністративної посади, яку він обіймав. І саме ці обставини були визнані Радою прокурорів України достатніми для винесення спірного рішення, яким рекомендовано Генеральному прокурору України звільнити позивача з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків.

64. У контексті наведеного, аналізуючи доводи касаційної скарги щодо неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладені у постанові від 18 грудня 2019 року у справі № 640/4354/19, колегія суддів зазначає таке.

65. Невідповідність правозастосовному висновку Верховного Суду (висловленому за наслідками розгляду (іншої) справи у касаційному порядку) матиме місце тоді, коли суд (суди) попередніх інстанцій, розглядаючи справу за схожих предмета спору, підстав позову, обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин дійшов (дійшли) протилежних висновків щодо суті заявлених вимог, застосувавши норму права по-іншому, аніж це роз`яснив суд касаційної інстанції (в іншій подібній справі).

66. При цьому, подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

67. Водночас обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності не можна визнати як подібність правовідносин.

68. Отже подібність правовідносин необхідно встановлювати одночасно за трьома критеріями: суб`єктним, об`єктним і, так би мовити, змістовним. Основним критерій, без якого неможливо встановити подібність правовідносин, є змістовний (права й обов`язки суб`єктів).

69. Проаналізувавши правову позицію Верховного Суду щодо застосування норм права у контексті характеру та юридичної природи спірних правовідносин, з яких виник спір у справі № 640/4354/19, у зіставленні з предметом спору, підставами і змістом позовних вимог та правовим регулюванням спірних правовідносин у цій справі на предмет їх подібності, а відтак застосовності як підстави для касаційного перегляду оскарженого рішення суду апеляційної інстанції по суті, колегія суддів зазначає таке.

70. У справі № 640/4354/19 факт протиправності рішення Ради прокурорів, яким вирішено рекомендувати звільнити позивача з посади керівника Запорізької місцевої прокуратури №2 Запорізької області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, судами пов`язувався передусім із відсутністю відповідного подання прокурора Запорізької області або Генерального прокурора України до Ради прокурорів України щодо неналежного виконання керівником Запорізької місцевої прокуратури № 2 Запорізької області посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.

71. Натомість, у справі, що розглядається Генеральний прокурор України у межах повноважень звернувся до Ради прокурорів України із відповідним поданням про розгляд питання щодо внесення рекомендації про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для адміністративної посади, до якого надав матеріали перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області, якою установлено неналежне виконання позивачем посадових обов`язків, установлених для указаної адміністративної посади керівника регіональної прокуратури.

72. З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду констатує, що обставини справи у справах № 640/4354/19 та № 826/12706/18 не є подібними, а відтак правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 18 грудня 2019 року у справі № 640/4354/19 не є релевантною до спірних правовідносин у справі № 826/12706/18, у зв`язку з чим відсутні підстави для висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріально права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

73. Отже, виходячи з предмету спору, правового врегулювання та встановлених судовим розглядом обставини справи, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що встановлені недоліки в діяльності Прокуратури Полтавської області доводять наявність підстав у Генерального прокурора України звернутись до Ради прокурорів України з відповідним поданням. В свою чергу, Рада прокурорів України підтвердила наведені недоліки в роботі прокурора Полтавської області ОСОБА_1, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог у частині протиправності рішення Ради прокурорів України від 12 липня 2018 року № 61 "Про внесення рекомендацій про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області" у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади - на підставі пункту З частини першої статті 41 Закону № 1697-VII.

74. Відтак доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування спірних рішення Ради прокурорів України та наказу Генерального прокурора України в частині застосування пункту З частини першої статті 41 Закону № 1697-VII.

75. Посилання скаржника на те, що суди попередніх інстанцій встановили обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, тобто на підставі наданих відповідачем копій письмових доказів, які не засвідчені в установленому законом порядку, що унеможливлювало їх використання на підтвердження обставин, що входять до предмету доказування, колегія суддів уважає безпідставними та необґрунтованими. Так, з матеріалів справи убачається, що Генеральною прокуратурою України до відзиву додані письмові докази, які засвідчені в установленому законом порядку, а також докази направлення на адресу позивача відзиву з додатками, факт отримання якого позивач не заперечує. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що у разі наявності у позивача сумніву щодо відповідності матеріалів отриманого ним відзиву матеріалам відзиву, скерованого до суду, позивач мав право ознайомлюватися з матеріалами справи, та зробити з них копії.

76. Оцінюючи доводи касаційної скарги в означеній частині, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій під час розгляду справи та ухвалення оскаржуваного судового рішення, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

77. Доводи та аргументи касаційної скарги у цій частині зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду скаржника з правовою оцінкою судами попередніх інстанцій обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

78. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

79. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень у цій частині.

80. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

81. Відповідно до частини першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

82. З урахуванням вищенаведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій у цій частині необхідно залишити без змін.

83. Аналізуючи доводи касаційної скарги про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, щодо необхідності зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави для звільнення прокурора із займаної посади, передбаченої статтями 41, 51 Закону України "Про прокуратуру", та дотримання принципу правової визначеності, колегія суддів зазначає таке.

84. У постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, надаючи оцінку правомірності наказу про звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, яким передбачено дві окремі підстави для звільнення прокурора із займаної ним посади, без відповідної конкретизації підстави для звільнення, Верховний Суд дійшов висновку про виникнення для позивача (звільненого прокурора) негативних наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав його звільнення, що ставить позивача у стан правової невизначеності, оскільки зміст наказу про його звільнення не дозволяє позивачу встановити дійсні підстави звільнення та спрогнозувати подальші свої дії, зокрема, щодо оскарження такого наказу.

85. Колегія суддів уважає викладений Верховним Судом у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 підхід до правозастосування справедливим та застосовним і до обставин цієї справи.

86. Так, спірний у цій справі наказ Генерального прокурора України про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків на підставі пункту З частини першої статті 41 Закону № 1697-VII містить також посилання на частину п`яту статті 26 Закону № 3855-XII, яка є самостійною підставою для звільнення позивача з адміністративної посади.

87. За приписами частини першої статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів за приписами визначається Конституцією, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

88. В силу приписів частини першої статті 3 Закону № 3855-XII дія цього Закону поширюється, в тому числі і на органи прокуратури України.

89. Оскільки позивач займав адміністративну посаду керівника регіональної прокуратури (пункт 6 частини першої статті 39 Закону № 1697-VII), а саме посаду прокурора Полтавської області, то в силу приписів частини першої статті 21 Закону № 3855-XII до його повноважень входило забезпечення охорони державної таємниці відповідно до вимог режиму секретності у цій прокуратурі.

90. Отже сам факт перебування на посаді, яка за обсягом покладених на неї завдань вимагає доступу до державної таємниці і умовою перебування на якій є наявність/необхідність оформлення допуску до державної таємниці, свідчить, що відсутність у позивача допуску до державної таємниці (встановленої форми) унеможливлює виконання ним посадових обов`язків та є окремою підставою для звільнення із займаної адміністративної посади на підставі пункт 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII.

91. З огляду на наведене, колегія суддів приходить до висновку, що у межах спірних правовідносин звільнення позивача із займаної адміністративної посади на підставі пункт 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII може пов`язуватися як із визнанням Радою прокурорів України факту невиконання позивачем посадових обов`язків, встановлених за результатами перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області, проведеної у період з 29 травня 2018 року по 07 червня 2018 року, так і з відсутністю у позивача допуску до державної таємниці.

92. При цьому, колегія суддів наголошує, що рішення про звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 Закону, на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону приймаються Генеральним прокурором за наявності відповідної рекомендації Ради прокурорів України.

93. Водночас у цій справі судами попередніх інстанції встановлено, що підставою для винесення Генеральним прокурором України спірного наказа від 12 липня 2018 року №96к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області стало рішення Ради прокурорів України від 12 липня 2018 року № 61, яке, у свою чергу, було обґрунтовано матеріалами перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у прокуратурі Полтавської області, проведеної у період з 29 травня 2018 року по 07 червня 2018 року, та не містило рекомендації стосовно звільнення позивача з адміністративної посади на підставі частини п`ятої статті 26 Закону № 3855-XII.

94. Отже включення у спірний наказ Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у частині зазначення про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області посилання на частину п`яту статті 26 Закону №3855-XII без відповідної рекомендації Ради прокурорів України є безпідставним та незаконним.

95. Наведене є порушенням порядку звільнення прокурора з адміністративної посади, який передбачає процедуру розгляду обґрунтованого подання уповноваженої особи Радою прокурорів України, як органом прокурорського самоврядування, із наданням відповідної рекомендації.

96. За таких обставин суди попередніх інстанцій у цій частині не правильно застосували норми матеріального права в частині необхідності зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави для звільнення прокурора із займаної посади, передбаченої статтею 41 Закону України "Про прокуратуру", що за правилами частини першої статті 351 КАС України є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в цій частині з ухваленням нового рішення.

97. У розрізі обставин цієї справи Верховний Суд уважає, що ефективним та достатнім способом судового захисту прав позивача є визнання протиправним та скасування спірного наказа Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у частині указаної у ньому підстави для звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області - частини п`ятої статті 26 Закону № 3855-XII.

98. Водночас це не тягне за собою скасування спірного наказа Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к в цілому, зокрема, щодо звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади - на підставі пункту З частини першої статті 41 Закону № 1697-VII.

99. Касаційна скарга не містить доводів про незгоду із висновками суду апеляційної інстанції у частині надання оцінки твердженням позивача про неможливість видання спірного наказа в період його тимчасової непрацездатності, а тому оцінка рішенню суду апеляційної інстанції у цій частині судом касаційної інстанції не надається і Верховний Суд не перевіряє застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у цій частині.

100. Позовні вимоги про поновлення на адміністративній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними вимогами та їх вирішення залежить від вирішення позовних вимог про визнання протиправними та скасування оскаржуваних рішень про звільнення позивача з адміністративної посади. Оскільки у задоволенні цих позовних вимог відмовлено, то і вимоги про поновлення на адміністративній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу не підлягають задоволенню.

101. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

102. За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

103. На підставі наведеного Верховний Суд уважає за необхідне задовольнити касаційну скаргу частково та скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказа Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року №96к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області і ухвалити у цій частині нову постанову, якою позов задовольнити частково, визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у частині указаної у ньому підстави для звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області - частини п`ятої статті 26 Закону № 3855-XII.

104. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , інтересах якого діє адвокат Мельник Станіслав Вікторович, задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року у справі № 826/12706/18 у частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказа Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області у частині зазначення про звільнення на підставі частини п`ятої статті 26 Закону України «Про державну таємницю» скасувати, ухвалити у цій частині нову постанову, якою позов задовольнити частково, визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора України від 12 липня 2018 року № 96к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 у частині указаної у ньому підстави для звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Полтавської області - частини п`ятої статті 26 Закону України «Про державну таємницю».

3. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року у справі № 826/12706/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов ,

Судді Верховного Суду