Справа № 640/23726/20
Суддя: Кузьменко А.І.
Дата ухвалення: 2021-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

03 червня 2021 року 15:19 № 640/23726/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючої судді Кузьменко А.І., суддів Добрівської Н.А., Маруліної Л.О., при секретарі судових засідань Прокопенко О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України,

Міністерства закордонних справ України

про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказів та поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

за участі представників сторін:

позивач - ОСОБА_1 ,

від позивача - Ющенко О.О,

від позивача - Слівінський І.О.,

від відповідача 1 - Бігдан А.В.,

від відповідача 2 - Камарчук В.В.

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства закордонних справ України, в якому просить суд: визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 280-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства закордонних справ України"; визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства закордонних справ України від 11 березня 2020 року № 416-ос "Про припинення роботи ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МЗС"; визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства закордонних справ України від 04 вересня 2020 року № 1495-ос "Про звільнення з державної служби ОСОБА_1 "; поновити ОСОБА_1 на посаді державного секретаря Міністерства закордонних справ України з 11 березня 2020 року; стягнути з Міністерства закордонних справ України на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, виходячи з розміру його середньоденної заробітної плати з дня наступного за днем звільнення по день постановлення рішення суду.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що частиною 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу», на підставі якої прийнято оскаржувані розпорядження та накази, було розширено повноваження суб`єктів призначення щодо звільнення з посади, зокрема, державного секретаря та встановлено додаткові підстави для такого звільнення, що не було передбачено законодавством, чинним на момент призначення позивача на посаду. Вказане, на думку позивача, свідчить про встановлення додаткових обмежень для реалізації його прав, як особи, яка перебувала на публічній службі. Крім того, позивач вказує, що йому не було запропоновано жодної вакантної посади.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2020 року відкрито провадження у справі та призначено підготовче засідання.

Заперечуючи проти задоволення позовних вимог у відзиві на позов представник Кабінету Міністрів України вказує, що норма статті 87-1 Закону України «Про державну службу», на підставі якої прийнято оскаржуване розпорядження, не визнана Конституційним Судом України неконституційною, є спеціальною нормою прямої дії, а тому підлягає застосуванню.

Також, представник Кабінету Міністрів України зазначила, що на момент звільнення позивача із займаної посади існували законодавчо визначенні підстави для такого звільнення, тому Кабінет Міністрів України діяв на підставі положень чинного законодавства.

Представник Міністерства закордонних справ України у відзиві на позов заперечував проти задоволення позовних вимог та вказав, що оскаржуване розпорядження було прийнято відповідно до норми статті 87-1 Закону України «Про державну службу», чинної на момент виникнення спірних правовідносин. Оскільки позивач перебував поза штатом шість місяців було прийнято оскаржуваний наказ від 04 вересня 2020 року № 1495-ос. При цьому представник Міністерства закордонних справ України наголошує, що станом на час видання оскаржуваного наказу від 04 вересня 2020 року № 1495-ос до Міністерства закордонних справ України не надходило від Національного агентства державної служби пропозицій щодо вакантних посад.

У письмових поясненнях представник позивача наголошував, що оскаржуване Розпорядження прийнято з порушенням Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, оскільки питання про звільнення позивача з посади на підставі листа від 11 березня 2020 року не могло бути включене до порядку денного засідання Кабінету Міністрів України, яке відбулось 11 березня 2020 року.

В підготовчому засіданні 19 листопада 2020 року в задоволенні клопотань Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України про залишення позову без розгляду відмовлено, закінчено підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті.

В судовому засіданні 03 червня 2021 року позивач та його представники наполягали на задоволення позову, представники відповідачів заперечували проти задоволення позовних вимог.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Станом на час виникнення спірних правовідносин ОСОБА_1 працював на посаді державного секретаря Міністерства закордонних справ України.

11 вересня 2020 року Міністром закордонних справ України внесено Кабінету Міністрів України подання про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства закордонних справ України відповідно до частини 1 стаття 87-1 Закону України «Про державну службу».

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №280-р ОСОБА_1 звільнено з посади державного секретаря Міністерства закордонних справ України відповідно до частини 1 стаття 87-1 Закону України «Про державну службу».

Наказом Міністерства закордонних справ України від 11 березня 2020 року №416-ос у зв`язку із розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №280-р ОСОБА_1 вважається таким, що припинив роботу на посаді державного секретаря Міністерства закордонних справ України 11 березня 2020 року та ОСОБА_1 зараховано за штат Міністерства закордонних справ України з 11 березня по 11 вересня 2020 року.

Наказом Міністерства закордонних справ України від 04 вересня 2020 року №1495-ос звільнено ОСОБА_1 з державної служби 11 вересня 2020 року.

Незгода позивача із вказаними вище розпорядженням та наказами зумовило звернення до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Частинами 1, 2 статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року №794-VII (далі - Закон №794-VII) встановлено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Стаття 21 Закону №794-VII визначає повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Так, відповідно до частин 1, 2 цієї статті Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Частиною 7 статті 21 Закону №794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду:

1) державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу;

2) перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем`єр-міністра України.

Звільнення зазначених осіб здійснюється Кабінетом Міністрів України з підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, законами України "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади", "Про державну службу".

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовка та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 §7 розділу 2 Регламенту на своїх засіданнях Кабінет Міністрів України розглядає питання організаційно-розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання присудження премій та призначення стипендій Кабінету Міністрів.

Відповідно до пункту 1, 2 §16 глави 1 розділу 3 Регламенту пропозиції Прем`єр-міністрові щодо порядку денного засідання Кабінету Міністрів готує Секретаріат Кабінету Міністрів на підставі матеріалів, підготовлених для розгляду в порядку, встановленому розділами 4-7 цього Регламенту.

Порядок денний засідання Кабінету Міністрів складається з таких розділів: концептуальні засади реалізації державної політики; акти законодавства; кадрові питання; звіти та питання контролю; питання, що містять інформацію з обмеженим доступом.

Згідно з пунктом 1 §17 глави 1 розділу 3 Регламенту схвалений Прем`єр-міністром проект порядку денного засідання Кабінету Міністрів та матеріали до нього Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає членам Кабінету Міністрів, іншим учасникам засідання в електронній формі із використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади, крім матеріалів, що містять інформацію з обмеженим доступом, не пізніше ніж за 24 години до початку засідання, а у разі проведення позачергового засідання надає їх до початку або в ході засідання.

Матеріали з кадрових питань надаються учасникам засідання в день засідання перед його початком.

Пунктом 1 §19 глави 2 розділу 3 Регламенту передбачено, що на засіданнях Кабінету Міністрів головує Прем`єр-міністр, а в разі відсутності Прем`єр-міністра за його дорученням - Перший віце-прем`єр-міністр або віце-прем`єр-міністр згідно з визначеним Кабінетом Міністрів розподілом повноважень.

Пунктом 4 § 20 глави 2 розділу 3 Регламенту встановлено, що з кадрових питань доповідає на засіданні Міністр Кабінету Міністрів.

Відповідно до пунктів 1, 2 § 30 глави 1 розділу 4 Регламенту акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.

Розпорядження Кабінету Міністрів видаються, зокрема, з кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.

Згідно з абзацом 1 пункту 4 § 32 глави 2 розділу 4 Регламенту проекти розпоряджень Кабінету Міністрів з кадрових питань готуються в установленому Кабінетом Міністрів порядку та вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Міністром Кабінету Міністрів.

Відповідно до пункту 5 § 33 глави 2 розділу 4 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономіки (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).

Абзацом 1 пункту 1 § 44 глави 4 розділу 4 Регламенту встановлено, що проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, про затвердження фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектора економіки, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств) розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями), а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Так, з матеріалів справи вбачається, що лист Міністра закордонних справ України з пропозицією про звільнення позивача зареєстрований Кабінетом Міністрів України 11 березня 2020 року о 10 годині 28 хвилин разом із проектом відповідного розпорядження.

Як зазначено вище, оскаржуване розпорядження прийнято Кабінетом Міністрів України 11 березня 2020 року.

З урахуванням наведеного, суд вважає обґрунтованими доводи позивача про порушення Кабінетом Міністрів України згадуваних норм Регламенту при прийнятті оскаржуваного розпорядження від 11 березня 2020 року №280-р.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначені Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно зі статтею 3 Закону № 889-VIII, цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

Дія цього Закону поширюється на державних службовців: 1) Секретаріату Кабінету Міністрів України; 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 3) місцевих державних адміністрацій; 4) органів прокуратури; 5) органів військового управління; 6) закордонних дипломатичних установ України; 7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону; 8) інших державних органів.

Згідно з приписами статті 6 Закону № 889-VIII, посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців. Так, посади заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України належать до категорії «А» - вищий корпус державної служби.

Підстави для припинення державної служби визначено частиною першою статті 83 Закону України «Про державну службу». Так, державна служба припиняється:

1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону);

2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону);

3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону);

4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону);

5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону);

6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону);

7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом;

8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади";

9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).

При цьому, суд звертає увагу на імперативний припис частини 2 вищевказаної статті, згідно з яким зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.

З вищевикладеного положення вбачається, що останнє є по своїй суті однією з гарантій щодо неможливості припинення державної служби у зв`язку зі зміною керівників або складу державних органів з ініціативи новопризначених керівників.

Відповідно до частин 1, 2 статті 87 Закону № 889-VIII, підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:

1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;

1-1) ліквідація державного органу;

2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;

3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;

4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

Підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення може бути нез`явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.

Так, 19 вересня 2019 року Верховною Радою України було прийнято Закон України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-IX), який набрав чинності 25 вересня 2019 року та яким було внесено численні зміни до низки законодавчих актів, в тому числі і Законів України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу», серед яких й зміни до статті 83 Закону України «Про державну службу», яка визначає перелік підстав для припинення державної служби.

Пункт 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII в частині підстави для припинення державної служби «за ініціативою суб`єкта призначення» доповнено фразою: статті 87, 87-1 цього Закону», окрім існуючої: «статті 87 цього Закону».

Тобто, Законом № 117-IX було доповнено Закон України «Про державну службу» статтею 87-1 з назвою «Додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення».

Згідно з частиною 1 згадуваної статті, крім підстав, передбачених статтею 87 цього Закону, суб`єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії «А» з власної ініціативи, за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.

Отже, Законом України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» було суттєво розширено перелік підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.

Системний аналіз частини 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу» дає підстави для висновку, що державний службовець категорії «А» може бути звільнений не у зв`язку з певним обґрунтованим юридичним фактом, як-то вчинення дисциплінарного проступку, встановлення невідповідності займаній посаді тощо, а лише на підставі подання Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Тобто, з аналізу цієї норми випливає, що підстава звільнення державного службовця категорії «А» пов`язується із самим лише фактом призначення нового Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Відповідне формулювання статті 87-1 Закону України «Про державну службу» щодо додаткових підстав припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, перш за все, дискримінаційним, оскільки законодавцем визначено лише вузьке коло осіб - державні службовці категорії «А», до яких може бути застосована відповідна стаття.

При цьому, статтею 24 Конституції України визначається, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Визначення окремої категорії осіб, до яких можуть бути застосовані положення статті 87-1 Закону України «Про державну службу» як підстави для звільнення є грубим порушенням базового принципу державної служби, який має полягати у забезпеченні рівного доступу до державної служби - забороні всіх форм та проявів дискримінації, відсутності необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження.

На думку суду, встановлення різниці в правовому регулюванні повинно ґрунтуватися на принципі пропорційності, який, в свою чергу, забезпечує реалізацію принципу верховенства права. Інакше кажучи, з точки зору принципу пропорційності, відповідний закон повинен переслідувати легітимну мету та бути необхідним у демократичному суспільстві. Також, застосоване обмеження має бути співмірним з метою, яку прагне досягнути законодавець, запроваджуючи його.

В даному випадку, положення статті 87-1 Закону України «Про державну службу» за жодним з критеріїв не відповідають принципу пропорційності.

Більше того, процедура звільнення державного службовця категорії «А» за ініціативою суб`єкта призначення на підставі статті 87-1 Закону України «Про державну службу» має виключно політичний характер звільнення, який не може бути застосований до державних службовців, фактичним приводом для застосування цієї норми є лише призначення нового Прем`єр-міністра України або нового відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Таке правозастосування призводить до необґрунтованих звільнень та грубих порушень прав державних службовців та принципів стабільності, послідовності, політичної неупередженості державної служби.

Так, державна служба має здійснюватись з дотриманням зокрема, але не виключно, принципів політичної неупередженості та стабільності, що передбачено безпосередньо приписами Закону України «Про державну службу».

Принцип політичної неупередженості полягає у недопущенні впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утриманні від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов`язків, а принцип стабільності - в тому, що призначення державних службовців відбувається безстроково, крім випадків, визначених законом, гарантується незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.

Варто також звернути увагу на положення частини 2 статі 83 Закону України «Про державну службу» в редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-IX року: зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.

Тобто, суд наголошує, що до внесення відповідних змін законодавство містило гарантію щодо так званої політичної незалежності державної служби.

В той же час, із змінами, внесеними згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-IX року, вищезазначена частина у статті 83 була доповнена фразою «крім випадків, передбачених статтею 87-1 цього Закону», що свідчить про пряме порушення базової гарантії стабільності та політичної неупередженості державної служби і звуження обсягу існуючих прав та свобод.

Встановлення відповідних додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця прямо вказує на невідповідність частині 3 статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод та статті 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Вищевказані висновки відповідають висновкам Верховного Суду України, викладеним у Конституційних поданнях, внесених до Конституційного Суду України відповідно до Постанов Пленуму Верховного Суду України № 25 від 25 грудня 2015 року, № 3 від 16 березня 2015 року та № 8 від 17 листопада 2014 року.

Відповідно до частини 1 статті 129 Конституції України суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати), закріплений статтею 26 Віденської конвенції. Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного.

Так, у справі «Полях та інші проти України», відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_6 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_6 був Президентом України (пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_6 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_6. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_6, а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (пункти 299-300).

В даному випадку, суд констатує, що позивача звільнено з посади державного секретаря Міністерства закордонних справ України на підставі частини 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу», по суті, лише з огляду на те, що в Україні було призначено нового Прем`єр-міністра та відповідного міністра.

Так, причиною застосування статті 87-1 Закону України «Про державну службу» є саме відповідне призначення нового Прем`єр-міністра України або нового відповідного міністра, а не будь-яка дія/подія, до якої причетний відповідний державний службовець.

В той же час, відповідачами в межах спірних правовідносин жодного разу не було зазначено будь-яких підстав, щоб довести, що такий крайній захід у вигляді звільнення позивача з посади міг бути застосованим за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі призначення нового Прем`єр-міністра України та Міністра закордонних справ України, що відповідає правовій позиції Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України».

Більше того, в межах даної справи відповідачами взагалі не було жодним чином обґрунтовано, які саме дії та/або бездіяльність позивача як державного секретаря Міністерства закордонних справ України стали підставою для його звільнення з займаної посади, окрім лише того факту, що в Україні було змінено Прем`єр-міністра та Міністра закордонних справ України, що очевидно вказує та свідчить про відсутність застосування індивідуального підходу та оцінки саме поведінки позивача для застосування такого наслідку як звільнення з займаної посади.

Статтею 8 Конвенції передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

У рішенні по справі «Олександр Волков проти України» (Заява № 21722/11), Європейський суд з прав людини вказав, зокрема, наступне: «…Звільнення заявника з посади судді вплинуло на широке коло його стосунків з іншими людьми, включаючи стосунки професійного характеру. Схожим чином, воно мало наслідки і для «кола його близьких», оскільки втрата роботи мала відчутні наслідки для матеріального добробуту заявника та його сім`ї. Крім того, причина звільнення заявника, а саме порушення присяги судді, говорить про те, що під впливом опинилась і його професійна репутація.

Отже, звільнення заявника з посади становило втручання в його право на повагу до приватного життя у розумінні статті 8 Конвенції.

Далі Суд має розглянути, чи відповідало втручання умовам пункту 2 статті 8 Конвенції.

Вислів «згідно із законом» вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (див., серед інших джерел, рішення від 25 березня 1998 року у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр v. Switzerland), п. 55, Reports of Judgments and Decisions 1998-II).

Отже, ця фраза передбачає, inter alia, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24 квітня 2008 року у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39). Крім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46, ЕСНR 2001-IX).»

В контексті даної справи, з врахуванням вищенаведених тверджень Європейського суду з прав людини, суд дійшов висновку, що стаття 87-1 Закону України «Про державну службу» жодним чином не може відповідати принципу верховенства права, оскільки відповідна норма не є передбачуваною в розумінні тлумачення Європейського суду з прав людини та не забезпечує юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів, оскільки передбачає можливість звільнення лише та виключно у зв`язку зі зміною Прем`єр-міністра України, або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади.

Положення статті 87-1 Закону України «Про державну службу» фактично перетворюють посади категорії «А», в тому числі і посаду позивача, з посад державної служби на політичні посади, що, в такому випадку, потребувало би виведення посад категорії «А» з-під правової дії положень законодавства щодо державної служби та трудового законодавства.

З урахуванням норм міжнародного права та положень національного законодавства наявні підстави вважати, що приписами статті 87-1 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року№ 889-VIII створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та в управлінні державними справами, яку має забезпечити держава відповідно до частини 2 статті 38 Конституції України, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення державного службовця категорії «А» тільки з тієї підстави, що було призначено нового Прем`єр-міністра України, відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

На думку суду, положення статті 87-1 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року№ 889-VIII є непропорційним, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право державного службовця категорії «А», до якого може бути застосоване відповідне положення, на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

Детальний аналіз додаткової підстави припинення державної служби державних службовців категорії «А» за ініціативою суб`єкта призначення, встановленої статтею 87-1 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року№ 889-VIII, дозволяє дійти висновку, що відповідна норма суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, принципам рівності та пропорційності, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року у справі 640/8299/20.

Суд наголошує, що законодавцем самостійно виправлено відповідне законодавче положення, яке допускало свавільні звільнення державних службовців категорії «А» та виключено статтю 87-1 Закону України «Про державну службу» Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» від 23 лютого 2021 року № 1285-IX.

В контексті наведеного, суд наголошує, що безпосередньо законодавцем було визнано той факт, що приписи статті 87-1 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року№ 889-VIII є такими, що передбачають виключно політично вмотивовані рішення, що в свою чергу суперечить базовим гарантіям та принципам державної служби в цілому.

Наведене вказує на наявність підстав для скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 280-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства закордонних справ України" та, як наслідок, наказу Міністерства закордонних справ України від 11 березня 2020 року № 416-ос "Про припинення роботи ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МЗС" та наказу Міністерства закордонних справ України від 04 вересня 2020 року № 1495-ос "Про звільнення з державної служби ОСОБА_1 ".

Частиною першою статті 235 КЗпП України визначено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Поновлення на роботі полягає в тому, що працівнику надається та ж робота, яку він виконував до звільнення його з роботи. При цьому повноваження суду при вирішенні трудового спору щодо поновлення працівника на попередній роботі не слід ототожнювати із процедурою призначення на посаду, що належить до компетенції роботодавця. Виходячи із положень трудового законодавства незаконно звільнений працівник не поновлюється на попередній роботі лише тоді, коли повністю ліквідоване підприємство.

З огляду на встановлену судом протиправність розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 280-р та, як наслідок, наказів Міністерства закордонних справ України від 11 березня 2020 року № 416-ос та від 04 вересня 2020 року № 1495-ос, суд вбачає наявними підстави для поновлення позивача на посаді державного секретаря Міністерства закордонних справ України з 11 березня 2020 року.

З урахуванням приписів частини 1 статті 27 Закону України «Про оплату праці» порядок обчислення середньої заробітної плати працівника у випадках, передбачених законодавством, встановлюється Кабінетом Міністрів України, а саме Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 100 від 08 лютого 1995 року (далі - Порядок № 100).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 100 середньомісячна заробітна плата обчислюється, виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата.

Якщо протягом останніх двох календарних місяців працівник не працював, середня заробітна плата обчислюється, виходячи з виплат за попередні два місяці роботи. Якщо і протягом цих місяців працівник не відпрацював жодного робочого дня, середня заробітна плата обчислюється відповідно до останнього абзацу пункту 4 цього Порядку.

За приписами абзацу 3 пункту 3 Порядку № 100 усі виплати включаються в розрахунок середньої заробітної плати у тому розмірі, в якому вони нараховані, без виключення сум відрахування на податки, стягнення аліментів тощо за винятком відрахувань із заробітної плати осіб, засуджених за вироком суду до виправних робіт без позбавлення волі.

Пунктом 8 Порядку № 100 встановлено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

З огляду на викладені норми, при обчисленні розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу слід використовувати формулу, за якою обрахуванню підлягає період затримки за робочі дні, виходячи із середньоденного заробітку, обчисленого відповідно до положень Порядку.

Згідно наявної в матеріалах справи довідки Міністерства закордонних справ України середньоденна заробітна плата позивача складає 3 827,69 грн.

Період вимушеного прогулу з 11 вересня 2020 року по 03 червня 2021 року, що становить 182 днів, отже позивачу належить до виплати (182х3827,69) 696639,58 грн.

Пунктами 2, 3 частини 1 статті 371 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що негайно виконуються рішення суду про: присудження виплати заробітної плати, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби - у межах суми стягнення за один місяць; поновлення на посаді у відносинах публічної служби.

Відтак, суд вважає за необхідне допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді державного секретаря Міністерства закордонних справ України з 11 березня 2020 року та присудження позивачу виплати заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць, що становить 77 705,99 грн.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, позивачем доведено відсутність правових підстав для прийняття оскаржуваних розпорядження та наказів, в той час, як відповідачі, як суб`єкти владних повноважень, покладений на них обов`язок доказування не виконали, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про наявність правих підстав для задоволення позову.

З урахуванням викладеного та керуючись статтями 72-77, 139, 143, 241-243, 250, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 280-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства закордонних справ України".

Визнати протиправними та скасувати накази Міністерства закордонних справ України від 11 березня 2020 року № 416-ос "Про припинення роботи ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МЗС" та від 04 вересня 2020 року № 1495-ос "Про звільнення з державної служби ОСОБА_1 ".

Поновити ОСОБА_1 на посаді державного секретаря Міністерства закордонних справ України з 11 березня 2020 року.

Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок Міністерства закордонних справ України (01018, місто Київ, Михайлівська площа, будинок 1, ) заробітну плату за період вимушеного прогулу в сумі 696 639 (шістсот дев`яносто шість тисяч шістсот тридцять дев`ять) грн 58 коп.

Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді державного секретаря Міністерства закордонних справ України з 11 березня 2020 року підлягає негайному виконанню.

Рішення в частині стягнення на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок Міністерства закордонних справ України (01018, місто Київ, Михайлівська площа, будинок 1, ) середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць, що становить 77 705 (сімдесят сім тисяч сімсот п`ять) грн 99 коп. підлягає негайному виконанню.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297, пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення", Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Головуюча суддя А.І. Кузьменко

Судді Н.А. Добрівська

Л.О. Маруліна

Повний текст рішення виготовлено 08 червня 2021 року