Справа № 620/6630/20
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2021-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/6630/20 Суддя першої інстанції: Бородавкіна С.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Закревській І.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Городнянської дитячо-юнацької спортивної школи Городнянської міської ради Чернігівської області на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Городнянської дитячо-юнацької спортивної школи Городнянської міської ради Чернігівської області про застосування заходів реагування, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2020 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (далі - Позивач, Управління ДСНС у Чернігівській області) звернулося до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Городнянської дитячо-юнацької спортивної школи Городнянської міської ради Чернігівської області (далі - Відповідач, Городнянська ДЮСШ) про застосування заходів реагування у вигляді зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, експлуатації будівлі спортивної школи за адресою: вул. 1 Травня, 20, м. Городня, Городнянський район, Чернігівська область.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 11.02.2021 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що всі виявлені у ході перевірки порушення вимог чинного законодавства становлять небезпеку для життя та здоров`я людей, а на момент розгляду справи не було підтверджено належними і допустимими доказами усунення у повній мірі всіх виявлених у ході перевірки порушень. Окремо суд зауважив, що застосований захід реагування є співрозмірним з характером виявлених порушень.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не було враховано, що виявлені у ході перевірки порушення становлять реальну загрозу для життя та здоров`я людей, а також того, що Відповідачем були вчинені дії, спрямовані на їх усунення. Наголошує, що обраний захід реагування є непропорційним. Підкреслює, що судом безпідставно не було залучено в якості третьої особи відділ освіти Городнянської міської ради, який є органом управління Городнянської ДЮСШ, замовником послуг та розпорядником коштів щодо усунення виявлених порушень.

Після усунення визначених в ухвалі від 26.03.2021 року про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 09.06.2021 року.

У відзиві на апеляційну скаргу Управління ДСНС у Чернігівській області просить залишити рішення суду першої інстанції без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що виявлені у ході перевірки порушення безумовно свідчать про існування загрози життю і здоров`ю людей, що підтверджується практикою Верховного Суду. Наголошує, що право на освіту не може ставити під загрозу життя і здоров`я особи. Звертає увагу, що обсяг повноважень Городнянської ДЮСШ дає підстави стверджувати про відсутність необхідності залучення до участі у справі відділу освіти Городнянської міської ради.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, працівниками Городнянського районного сектору Управління ДСНС України у Чернігівській області на підставі наказу Управління ДСНС України у Чернігівській області від 15.09.2020 року №161 (т. 1 а.с. 28-29) та посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 15.09.2020 року №05-51 (т. 1 а.с. 30) проведено позапланову перевірку Городнянської ДЮСШ щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, висновки якої зафіксовані в акті від 22.09.2020 року № (т. 1 а.с. 7-15), який отримано завідувачем навчального закладу 22.09.2020 року (т. 1 а.с. 15).

Так, із змісту акту перевірки вбачається, що у ході її проведення було встановлено, зокрема, такі порушення Городнянською ДЮСШ, які становлять небезпеку для життя і здоров`я людей:

1. Приміщення школи не обладнано системою протипожежного захисту (системою протипожежної сигналізації), чим порушено п. 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, п. 9.3 таблиці А.1 додатку А ДБН В2.5-56:2014 «Системи пожежного захисту»;

2. Будівлю школи не обладнано системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей (в частині системи оповіщення про пожежу та покажчиків напрямку евакуювання), чим порушено п. 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, п. 5.1 таблиці Б.1. додатку Б ДБН В.2.5-53:2014 «Системи протипожежного захисту»;

3. Будівлю школи не забезпечено захистом від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, чим порушено п. 1.21 глави 1 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. ст. 2, 64, 67, 68, 70 Кодексу цивільного захисту України, а також ряду підзаконних актів, прийшов до висновку, що матеріалами справи не спростовуються доводи Позивача про наявність порушень законодавства про техногенну та пожежну безпеку, що становлять небезпеку для життя та здоров`я людей, належних і допустимих доказів їх усунення у повному обсязі матеріали справи не містять, а відтак позовні вимоги про застосування заходів реагування є обґрунтованими.

Колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції не може не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон) виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.

Згідно ч. 7 ст. 7 Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

При цьому колегією суддів враховується, що аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що за рішенням адміністративного суду, ухваленим за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування, допускається виключно повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг.

Як вірно встановив суд першої інстанції, Управління ДСНС України у Чернігівській області просить суд застосувати заходи реагування, які пов`язані з повним або частковим зупиненням надання послуг, що охоплюється нормативним регулюванням вказаного Закону.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Приписи ч. 1 ст. 65 КЦЗ України визначають, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) з питань, які визначені частиною першою статті 64 цього Кодексу щодо: центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, інших державних органів та органів місцевого самоврядування; суб`єктів господарювання; аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 КЦЗ України).

Згідно ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Положеннями ч. ч. 1, 2 ст. 68 КЦЗ України закріплено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Таким чином, наведені норми закону дають право Позивачу звертатися до суду з позовом про повне або часткове зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.

При цьому частиною 2 статті 70 КЦЗ України закріплено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Наведеними вище нормами ст. ст. 68, 70 Кодексу цивільного захисту України прямо передбачено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

На переконання судової колегії, виявлені у ході перевірки Городнянської ДЮСШ порушення, зокрема, необладнання системою протипожежного захисту приміщення школи, необладнання системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей і незабезпечення захистом від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів будівлі школи, як і незабезпечення навчання керівного складу з питань цивільного захисту, дійсно створювали загрозу життю та здоров`ю людей, на чому вірно наголошував суд першої інстанції.

Посилання Апелянта на неврахування судом першої інстанції відомостей щодо усунення Городнянською ДЮСШ порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зафіксованих в акті перевірки, колегія суддів вважає безпідставним з огляду на те, що такі документи до суду першої інстанції не надавалися.

Разом з тим, судовою колегією враховується, що згідно правової позиції, викладеної Верховним Судом у постанові від 19.05.2020 року у справі № 420/5156/18, під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали Позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. У протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

У зв`язку з викладеним судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що до апеляційної скарги Відповідачем було додано копію робочого проекту улаштування системи зовнішнього блискавкозахисту на об`єкті: будівля Городнянської дитячо-юнацької спортивної школи Городнянської міської ради Чернігівської області за адресою: Чернігівська область, м. Городня, вул. 1 Травня, буд. 20 (т. 1 а.с. 64-80), робочого проекту улаштування систем протипожежного захисту (системи пожежної сигналізації, системи управління евакуацією людей в частині оповіщення про пожежу, системи передавання тривожних сповіщень) в приміщеннях Городнянської дитячо-юнацької спортивної школи Городнянської міської ради Чернігівської області за адресою: Чернігівська область, м. Городня, вул. 1 Травня, буд. 20 (т. 1 а.с. 81-98).

Водночас, аналіз змісту наданих Апелянтом документів свідчить лише про вчинення дій, спрямованих на усунення виявлення у ході проведеної Позивачем перевірки порушень, однак не їх усунення у повному обсязі, адже первинних документів, які б підтверджували факт виконання робіт з улаштування систем протипожежного захисту та блискавкозахисту, матеріали справи не містять. До того ж будь-яких доказів вчинення дій, спрямованих на усунення порушення, зафіксованого у пункті 5 акту перевірки (функціональне навчання керівного складу та фахівців навчального закладу), Відповідачем також не надано.

Таким чином, ні на момент розгляду справи судом першої інстанції, ні на час здійснення перегляду оскаржуваного рішення апеляційним судом усі виявлені у ході перевірки 22.09.2020 року порушення, про які зазначено в акті №, Відповідачем усунуті не були.

Згідно правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 26.06.2019 року у справі № 2240/2768/18, поняття «загроза життю та здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, території, майна функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на посадових осіб центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які мають право звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування з підстав, передбачених ст. 70 КЦЗ України.

Такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Наведений правовий висновок відображено у постанові Верховного Суду від 28.02.2019 року у справі № 810/2400/18.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити, що не обладнання будівлі Городнянської ДЮСШ системою протипожежного захисту, системою оповіщення про пожежу, а також незабезпечення будівлі школи захистом від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, є суттєвими порушеннями, які безумовно становлять загрозу для безпеки життя і здоров`я людей, що неодноразово підкреслювалося Верховним Судом, зокрема, у постановах від 29.10.2020 року у справі №815/6378/17, від 28.10.2020 року у справі №560/639/19, від 22.10.2020 року у справі №820/5232/17.

Таким чином, оскільки матеріали справи не містять доказів на підтвердження усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 22.09.2020 року №, то колегія суддів приходить до висновку, що на момент розгляду цієї справи судом першої інстанції та перегляду рішення у ній в апеляційному порядку порушення, виявлені Позивачем під час позапланової перевірки і зафіксовані у згаданому акті, усунуті не були, що виключає наявність підстав для скасування заходів реагування.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 29.10.2020 року у справі №815/6378/17.

Твердження Апелянта про те, що застосованими заходами реагування порушується право осіб на освіту судовою колегією оцінюється критично, оскільки відповідно до ч. 4 ст. 68 КЦЗ України за шкоду, заподіяну юридичним та фізичним особам внаслідок правомірного застосування санкцій, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, та його посадові особи відповідальності не несуть.

Відтак законодавець передбачив можливість завдання правомірним застосування санкцій центральним органом виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, шкоди юридичним та фізичним особам, що, на думку колегії суддів, повністю відповідає приписам ч. 1 ст. 3 Конституції України, згідно якої людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

З огляду на викладене посилання Апелянта на можливі негативні наслідки у позбавлення права осіб на отримання освіти є виправданими у розрізі того, що експлуатація згаданих приміщень Городнянської ДЮСШ до усунення виявлених у ході перевірки порушень становить небезпеку для життя та здоров`я людей.

Щодо твердження Апелянта про безпідставне незалучення до участі у справі в якості третьої особи відділу освіти Городнянської міської ради як органу управління комунального закладу Городнянської ДЮСШ, та яких є замовником послуг та розпорядником коштів щодо усунення виявлених порушень, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що Відповідач є юридичною особою та має достатній обсяг повноважень для представництва своїх інтересів в суді, на навчальний заклад покладено обов`язок дотримання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки і такий навчальний заклад може безперешкодно звертатися в разі необхідності до власника та засновника, органу управління освітою без залучення цих осіб до участі у справі як третіх осіб.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 23.12.2019 року у справі № 804/8378/17.

Відтак посилання Відповідача в апеляційній скарзі на те, що суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, колегія суддів вважає необґрунтованим з огляду на вищевикладені обставини та позицію Верховного Суду.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Городнянської дитячо-юнацької спортивної школи Городнянської міської ради Чернігівської області - залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено та підписано « 09» червня 2021 року.