Справа № 826/2123/18
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2021-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2021 року

м. Київ

справа № 826/2123/18

адміністративне провадження № К/9901/17816/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/2123/18

за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_2 , Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Бетоніндустріяпроект», про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту ДАБК м. Києва

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.04.2019, ухвалене у складі судді Пащенка К.С.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бужак Н.П., суддів Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 07.02.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту ДАБК м. Києва від 31.01.2018 № 20 «Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації».

В обґрунтування заявлених вимог ОСОБА_1 послався на те, що оспорюваний наказ прийнято протиправно, з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки в установленому законом порядку було подано та зареєстровано в Департаменті ДАБІ декларацію про початок виконання будівельних робіт від 27.11.2014 № КВ 03; після завершення робіт з реконструкції було зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації від 15.01.2015 № КВ 12 і отримано документи про право власності на окремі приміщення у будівлі - апартаменти.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішення від 10.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019, задовольнив позовні вимоги.

3. 25.06.2019 Департамент ДАБК м. Києва звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 15.07.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди встановили, що Департаментом ДАБІ у м. Києві зареєстровано подані замовниками декларації про початок виконання будівельних робіт від 27.11.2014 № КВ 03 та про готовність об`єкта до експлуатації від 15.01.2015 № КВ 12. Відповідно до зазначених декларацій проектна документація на об`єкт будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень будівель літери «А» та «Ь» під апартаменти на АДРЕСА_1 » затверджена наказом замовників ( ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ) від 22.10.2014.

29.01.2018 Департаментом ДАБК м. Києва відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України від 17.02.2011 «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-V) та на підставі інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 26.01.2018 № 111877371, видано наказ № 20 «Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації».

Також суди встановили, що на момент подачі та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 27.11.2014 № КВ 03 та про готовність об`єкта до експлуатації від 15.01.2015 № КВ 12 позивач та третя особа ОСОБА_2 дійсно не були власниками будівель літ. «А» та літ. «Ь» за адресою: АДРЕСА_1 (було тільки посвідчено нотаріальні договори купівлі-продажу зазначених об`єктів від 17.10.2014), проте, 18.03.2015 права власності належним чином було зареєстроване в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

З моменту реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 27.11.2014 № КВ 03 та про готовність об`єкта до експлуатації від 15.01.2015 № КВ 12 до моменту проведення перевірки минуло близько 3 років. За цей період позивачем та третьою особою було здійснено будівельні роботи, передбачені зазначеними деклараціями, та відступлено права власності на окремі приміщення іншим особам, що підтверджується Інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна (зазначені документи містяться в матеріалах справи).

Не погодившись з таким наказом відповідача про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що зважаючи, що реконструкція проведена, декларація про готовність об`єкта до експлуатації зареєстрована, права на об`єкти відступлені добросовісним набувачам, скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є невиправданим та непропорційним втручанням державного органу у права нових власників апартаментів, які на момент набуття права власності на них були прийняті в експлуатацію.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга Департаменту ДАБК м. Києва мотивована, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не могли бути замовниками на об`єкті будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень будівель літери «А» та «Ь» під апартаменти на АДРЕСА_1 », оскільки вони не володіли на законних підставах об`єктом будівництва, а отже не могли затверджувати проектну документацію на об`єкт будівництва. Також відповідач вказує на те, що законодавством у сфері містобудівної діяльності не передбачені строки давності щодо скасування документів декларативного характеру. Внесення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 недостовірних даних в частині належного затвердження проектної документації в декларацію про початок виконання будівельних робіт та в декларацію про готовність об`єкта до експлуатації є підставою для їх скасування.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.

9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

11. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

12. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є, зокрема, Закон № 3038-VI.

13. Статтею 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI.

14. Статтею 1 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

15. Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

16. Частинами першою та другою статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;

2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;

3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

17. Згідно із частинною першої статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Форма декларації про готовність об`єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.

18. Отже, реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації можлива виключно після завершення будівництва.

19. Згідно із частиною третьої статті 34 Закону № 3038-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів. Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.

20. Згідно із частиною десятою статті 39 Закону № 3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

21. Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.

22. Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

23. Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

24. Як видно з наведених норм права виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із зазначених умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом.

25. Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення винних осіб до відповідальності іншого характеру.

26. Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, 26.06.2018 у справі № 826/20445/16, від 18.10.2018 у справі № 695/3442/17, від 23.10.2018 у справі № 826/9275/17, від 13.12.2018 у справі № 522/6212/17, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17.

27. Згідно зі статтею 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

28. Так, у пункті 39 постанови Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 420/1674/19 міститься правовий висновок, згідно із яким зі змісту положень статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) видно, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, заходи, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.

29. Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.

30. За правилами статті 26 Закону № 3038-VI завершальним етапом будівництва об`єкта містобудування є реєстрація права власності на такий об`єкт.

31. З огляду на викладене, реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який потягнув за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.

32. Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання.

33. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.09.2018 у справі № 804/1510/16 та від 02.10.2018 у справі № 465/1461/16-а, від 01.10.2019 № 826/9967/18, від 05.06.2019 у справі № 815/3172/18, від 23.07.2019 у справі № 826/5607/17.

34. Приймаючи оспорюваний у цій справі наказ відповідач демонструє «формальне» виконання своїх функцій, оскільки він не спрямований на досягнення поставленої мети, а саме: забезпечення дотримання суб`єктом містобудівної діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України «Про благоустрій населених пунктів», оскільки за наявності чинного свідоцтва про право власності на новозбудований (реконструйований) об`єкт будівництва скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта не тягне за собою настання будь-яких правових наслідків.

35. З урахування наведеного, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції про протиправність оспорюваного у цій справі наказу та наявність підстав для його скасування.

36. Так, відповідно до статей 1 та 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

37. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні в справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "належного урядування».

38. В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

39. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).

40. Отже, зареєструвавши декларацію про готовність об`єкта до експлуатації та право власності на побудований об`єкт, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування, позивач вправі сумлінно розраховувати на використання належного майна, що виключає неправомірне втручання з боку суб`єкта владних повноважень.

41. Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.

42. За таких обставин слід вважати дії відповідача такими, що вчинені за межами належного урядування в розумінні правомірних очікувань та правової визначеності щодо користування об`єктом будівництва з боку позивача.

43. При цьому, колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є невиправданим та непропорційним втручанням державного органу у права нових власників апартаментів, які на момент набуття права власності на них, були прийняті в експлуатацію.

44. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

45. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

46. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних рішення та постанови і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи скаржників відхилено.

47. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради(Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 у справі №826/2123/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко