Справа № 640/4984/19
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2021-06-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 червня 2021 року

Київ

справа №640/4984/19

адміністративне провадження №К/9901/6420/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами адміністративну справу № 640/4984/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "Євро-Реконструкція" до Державної екологічної інспекції Столичного округу про визнання дій протиправними та скасування припису, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ "Євро-Реконструкція" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.10.2019 (головуючий суддя - Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Єгорової Н.М., суддів: Сорочка Є.О., Федотова І.В.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2019 року ТОВ "Євро-Реконструкція" (далі також-позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної екологічної інспекції Столичного округу (далі також-відповідач, екологічна інспекція), в якому позивач просив:

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції Столичного округу щодо проведення планової перевірки ТОВ "Євро-Реконструкція";

- визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції Столичного округу від 21.02.2019.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржуваний припис не відповідає нормам чинного законодавства, оскільки перевірка проведена без дотримання вимог законодавства у сфері державного контролю, за відсутності уніфікованої форми акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику діяльності, невідповідності документів про проведення перевірки вимогам чинного законодавства. Акт перевірки не було складено в останній день її проведення та вручено позивачу, а складено пізніше та надіслано його поштою, що є порушенням процедури перевірки.

Крім того, позивач покликався на незрозумілість критеріїв перевірки діяльності ТОВ "Євро-Реконструкція" та правових підстав віднесення діяльності товариства до високого ступеня ризику.

ТОВ "Євро-Реконструкція" також зазначило, що висновки відповідача про порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства не відповідають дійсності, оскільки в ході перевірки позивач надав всю запитувану інформацію щодо діяльності підприємства, порушень товариство не допускало, тому оскаржуваний припис є неправильним по суті.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.10.2019 позов задоволено частково - визнано протиправними та скасовано пункти 1 та 10 припису Державної екологічної інспекції Столичного округу від 21.02.2019.

В іншій частині у задоволенні позовних вимог ТОВ "Євро-Реконструкція" відмовлено.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 29.01.2020 залишив без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.10.2019.

Задовольняючи часткового позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що постанова Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 не містить положень про зобов`язання відповідних органів державної влади привести уніфіковані форми актів у відповідність до нової та не встановлює будь-яких строків щодо розроблення нової уніфікованої форми акта перевірки з урахуванням затвердження нової методики. Суди також зазначили, що нескладання та невручення позивачу примірника акта перевірки не впливають на правомірність такої перевірки, її висновків, викладених в акті, а також на правомірність оскаржуваного припису. Крім того, суди дослідивши доводи позивача про вжиття заходів з поступового скорочення викидів шкідливих речовин, передбачене НПСВ, дійшли висновку, що це не звільняє позивача від обов`язку виконання заходів щодо скорочення викидів забруднюючих речовин, передбачених пунктом 4 умов дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Надані ТОВ "Євро-Реконструкція" докази на підтвердження вжиття ним заходів щодо озеленення території свідчать про їх здійснення після проведення перевірки. Щодо встановлення строків виконання припису, на невідповідність яких посилався позивач, суди зазначили, що питання встановлення строків виконання припису належить до виключних повноважень відповідача. Крім того, в частині відмови у задоволенні позову, судами викладений висновок про те, що позивачем не спростовано факт виявлення посадовими особами відповідача під час проведення перевірки наявності будівельних побутових відходів на його території, що зафіксовано в акті перевірки.

В частині задоволення позовних вимог щодо скасування пунктів 1 та 10 припису, суди виходили з їх безпідставності, через те, що технологічний процес скиду зворотних вод позивачем не змінювався, тобто ніякої реконструкції золошлаковідводу не проводилось.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

В березні 2020 року ТОВ "Євро-Реконструкція" звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій позивач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 в частині відмови скасування пунктів 2-9, 11-12 припису. Прийняти в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.

У скарзі позивач посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

На обґрунтування касаційної скарги зазначив, що суди дійшли помилкових висновків щодо застосування положення частини 15 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі- Закон 877-V) стосовно обов`язку використання контролюючим органом виключно уніфікованої форми акту. Судами також не досліджено розміщення на офіційному веб-сайті екологічної інспекції переліку питань для здійснення заходу державного нагляду та уніфікованого акту. Позивач у доводах касаційної скарги також покликається на недослідження, наданих до суду першої інстанції доказів, а саме компакт-диску із відеозаписом відмови інспекторів надати позивачу акт перевірки в останній день її проведення.

Додатково позивач подав письмові пояснення щодо пункту 8 припису, в яких акцентує увагу на тому, що ТОВ "Євро-Реконструкція", яке є підприємством паливно-енергетичного комплексу, що забезпечує соціальну інфраструктуру м. Києва, а саме здійснює постачання тепла та електричної енергії споживачам Дніпровського та Дарницького районів м. Києва. За наведених підстав, підприємство має сезонну нерівномірність виробництва, через яку водоспоживання суттєво відрізняється в залежності від сезону. Відповідно, ТОВ "Євро-Реконструкція" розраховує нормативи водоспоживання та водовідведення як середнє арифметичне значення показників літнього та зимового періодів, і середньодобовий ліміт за рік, встановлений у дозволі спеціального водокористування, позивач не перевищує.

Відповідач не надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, що в силу приписів частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд (у складі: головуючого судді-ОСОБА_1, суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.) ухвалою від 24.03.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "Євро-Реконструкція".

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 21.04.2020, поведеного у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", для розгляду справи визначено новий склад суду: головуючий суддя-Тацій Л.В., судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.

Ухвалою від 07.06.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що листом від 17.01.2019 №02-01/07-33/330 Державна екологічна інспекція Столичного округу повідомила ТОВ "Євро-реконструкція" про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства у період з 04.02.2019 по 15.02.2019.

З 04.02.2019 по 15.02.2019 на підставі направлення на проведення планового заходу державного нагляду (контролю) від 04.02.2019 №02-04/000219, виданого відповідно до наказу Державної екологічної інспекції Столичного округу від 04.02.2019 №209-П, за місцем здійснення ТОВ "Євро-Реконструкція" господарської діяльності проводилась планова перевірка дотримання ним вимог природоохоронного законодавства.

В направленні на здійснення планового заходу державного нагляду (контролю), як на юридичну підставу здійснення перевірки екологічна інспекція послалась на положення: статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положення про Державну екологічну інспекцію Столичного округу (нова редакція), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 27.11.2018 №259, План здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2019 рік, затверджений наказом Державної екологічної інспекції України від 30.11.2018 №262; наказ Державної екологічної інспекції від 13.12.2018 №296 "Про реалізацію заходів державного нагляду (контролю) Держекоінспекції на 2019 рік".

Про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) позивача посадовими особами відповідача внесений відповідний запис.

При проведенні перевірки позивачу вручений основний перелік питань до проведення планових та позапланових заходів за дотриманням вимог природоохоронного законодавства.

Результати перевірки оформлені актом №78, у якому зафіксовано виявлені перевіркою порушення.

Листом від 27.02.2019 №222/364 примірник указаного акта направлено на адресу позивача.

На підставі акта перевірки відповідачем складений припис від 21.02.2019, яким ТОВ "Євро-реконструкція" зобов`язано усунути наступні порушення:

1) до 21.03.2019 надати до Державної екологічної інспекції Столичного округу висновок з оцінки впливу на довкілля щодо реконструкції системи газоочисних установок по вул. Гната Хоткевича, 20 (стаття 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля");

2) до 21.05.2019 здійснити заходи щодо скорочення викидів забруднюючих речовин (термін виконання заходів - 31.12.2017), передбачені пунктом 4 умов дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами №-07 від 14.01.2016, а саме:

- зниження викидів речовин у вигляді суспендованих твердих частинок недиференційованих за складом. Заміна існуючих апаратів мокрого очищення димових газів від золи за котлоагрегатами: К-6 (ТП-15), К-7 (ТП-47), К-8 (ТП-15) та К-9 (ТП-13) на електрофільтри ЄГУ 140-24-15-7WS640-400-3;

- зниження викидів сірки діоксину. Встановлення установки десульфуризації димових газів за котлоагрегатами К-6 (ТП-15), К-7 (ТП-47), К-8 (ТП-15) та К-9 (ТП-13);

- зниження викидів оксидів азоту. Впровадження багатоступеневого спалювання палива та рециркуляції димових газів К-5 (ТП-170), К-6 (ТП-15), К-7 (ТП-47), К-8 (ТП-15), к-9 (ТП-13) та К-10 (ТП-47) (абзац другий частини першої статті 10 та абзац третій частини першої статті 10 Закону України "Про охорону атмосферного повітря";

3) до 15.04.2019 здійснити озеленення санітарно-захисної зони золошлаковідвалу відповідно до вимог пункту 5.13.ДСП №173-96 "Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів" для додаткового захисту від вітру (зелені насадження висаджені частково) та пункту 2.4.9 умов дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами №-00202 від 27.01.2017 (Закон України "Про охорону атмосферного повітря);

4) до 21.03.2019 ліквідувати виявлені будівельні побутові відходи з подальшим вивозом на контрольоване місце видалення відходів з території котлотурбінного цеху, паливно-транспортного цеху, електротехнічного цеху, а також між гладильнями №3 та №4 (пункт "з" частини першої статті 17 Закону України "Про відходи");

5) постійно - не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях (пункт "з" частини першої статті 17 Закону України "Про відходи");

6) постійно - здійснювати контроль за станом місць чи об`єктів розміщення власних відходів (пункт "и" частини першої статті 17 Закону України "Про відходи");

7) постійно - не допускати змішування відходів (пункт "ж" частини першої статті 17 Закону України "Про відходи");

8) постійно - не допускати перевищення добового ліміту забору води, встановленого дозволом на спеціальне водокористування №98/КІ/499-18 від 12.10.2018 (пункти 1, 3 статті 44 частини п`ятої статті 49 Водного кодексу України);

9) до 21.03.2019, далі постійно - здійснити контроль за якістю і кількістю скинутих у водні об`єкти зворотних вод і забруднюючих речовин, а саме: не здійснено заміри рівня радіоактивності та токсичності води, що передбачено дозволом на спеціальне водокористування від 12.10.2018 №98/КІ/499-18 (пункт 7 частини першої статті 44, стаття 49 Водного кодексу України);

10) до 21.03.2019 - відповідно до дозволу на спеціальне водокористування №Укр-815-Кіє від 01.02.2016 з терміном дії до 01.02.2019 скид виробничих, поверхневих (атмосферних), стічних та дренажних вод здійснювався через п`ять випусків у меліоративний канал (р. Дарниця). Відповідно до дозволу на спеціальне водокористування від 12.10.2018 №№98/КІ/499-18 скид виробничих, поверхневих (дощові, талі ) та дренажних вод відбувається через один випуск (р. Дніпро), через меліоративний канал (р. Дарниця). Надати до Державної екологічної інспекції Столичного округу проектно-технічну документацію щодо проведення реконструкції (технічного переоснащення) очисних споруд (золошклаковідвалу) ТОВ "Євро-Реконструкція) з позитивним висновком державної екологічної експертизи, або висновком з оцінки впливу на довкілля (статті 44 та 49 Водного кодексу України, стаття 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", стаття 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища";

11) до 04.03.2019 - надати відомості до Державної екологічної інспекції Столичного округу щодо кількості добового водоспоживання ТОВ "Євро-Реконструкція" за період з 01.02.2019 по 15.02.2019 (стаття 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища");

12) постійно - дотримуватись умов дозволу на спеціальне водокористування, лімітів скидання забруднюючих речовин та нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин (пункт 3 частини першої статті 44 Водного кодексу України, пункт 17 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1100).

Припис на адресу ТОВ "Євро-Реконструкція" направлено відповідачем 21.02.2019 рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

Не погоджуючись із діями відповідача стосовно проведення перевірки та винесеним за наслідками такої перевірки приписом про усунення виявлених порушень, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 №1264-XII (далі - Закон №1264-XII).

Згідно зі статтею 34 цього Закону завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Відповідно до статті 35 Закону №1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.

Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.

Пунктами "а" та "е" частини першої статті 20-2 Закону №1264-XII встановлено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить:

а) організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про екологічну та радіаційну безпеку, про оцінку впливу на довкілля; про використання та охорону земель; про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря; про охорону, захист, використання та відтворення лісів; про охорону, утримання і використання зелених насаджень; про використання, охорону і відтворення рослинного світу; про охорону, раціональне використання та відтворення тваринного світу; щодо дотримання правил створення, поповнення, зберігання, використання та державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій і торгівлі ними; під час ведення мисливського господарства та здійснення полювання; про збереження об`єктів рослинного та тваринного світу, занесених до Червоної та Зеленої книг України, формування, збереження і використання екологічної мережі; про природно-заповідний фонд; про охорону, використання і відтворення риби та інших водних живих ресурсів; у сфері хімічних джерел струму в частині забезпечення екологічної безпеки виробництва хімічних джерел струму та утилізації відпрацьованих хімічних джерел струму, ведення обліку обсягів накопичення відпрацьованих хімічних джерел струму та передачі їх на утилізацію; щодо дотримання вимог реєстрації в суднових документах операцій із шкідливими речовинами та сумішами; про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов; про біологічну та генетичну безпеку щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі;

е) надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з пунктом 7 вказаного Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Державна екологічна інспекція Столичного округу (м. Київ та Київська область) як міжрегіональний територіальний орган Держекоінспекції утворена на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №102.

Свою діяльність відповідач здійснює, в тому числі відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію Столичного округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 27.11.2018 №259.

Відтак, відповідач як територіальний орган Держекоінспекції наділений повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням, зокрема, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з цих питань.

Повноваження відповідача щодо проведення перевірки дотримання ТОВ "Євро-реконструкція" вимог природоохоронного законодавства не заперечуються.

Водночас, судами встановлено, що позивач оскаржив дії Державної екологічної інспекції Столичного округу щодо проведення планової перевірки ТОВ "Євро-Реконструкція" та припис, складений за результатами такої перевірки.

В частині оскарження дій відповідача з проведення перевірки, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки допуск до проведення планової виїзної перевірки ТОВ "Євро-Реконструкція" відбувся, а екологічною інспекцією фактично реалізовано свою компетенцію на проведення такої перевірки та оформлення її результатів, то дії контролюючого органу щодо призначення та проведення розглядуваної перевірки не є таким, що порушують права позивача, а тому надалі предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених контролюючим органом порушень законодавства.

Суди зазначили, що аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 804/1113/16, від 30.11.2018 у справі № 808/1641/15.

Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів у цій справі та приходить до висновку про помилковість посилання на зазначену практику Верховного Суду, позаяк у правовідносинах, що були предметом судової оцінки у справах №804/1113/16 та №808/1641/15 Верховний Суд висловився з приводу можливості оскарження рішення контролюючого органу про призначення перевірки після того, як така перевірка проведена (за умови допуску до перевірки) і за її результатами прийнято відповідне рішення.

В цій справі позивач оскаржує дії екологічної інспекції, які полягають у порушенні порядку проведення перевірки, зокрема щодо строків вручення акту, його форми та змісту.

Колегія суддів зауважує, що завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

З урахуванням наведеного незалежно від прийнятого рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді рішень, позивач не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства по суті встановлених порушень та застосованих санкцій.

Ця правова позиція відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 КАС України.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, яка ухвалена у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду. У цій постанові Судова палата відступила від висновків про застосування норми права у подібних правовідносинах у частині того, що саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе; а також що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та проведенні відповідної документальної виїзної або фактичної перевірки, які викладено в постановах Верховного Суду від 13.03.2018 (справа № 804/1113/16), від 24.05.2019 (справа № 826/16221/15), від 03.10.2019 (справа № 820/850/16), від 16.10.2019 (справа № 820/11291/15), від 22.11.2019 (справа № 815/4392/15) тощо.

Верховний Суд також приходить до висновку про обґрунтованість доводів позивача з приводу протиправності дій екологічної інспекції щодо порушення відповідачем вимог частини 6 статті 7 Закону № 877-V у зв`язку з нескладенням та неврученням товариству примірника акта в останній день проведення перевірки, виходячи з такого.

Частиною 6 статті 7 Закону № 877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити, зокрема, дату його складення. Крім того, положення цієї ж частини статті 7 Закону № 877-V містять імперативні приписи, за якими в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що перевірка проводилась в період з 04.02.2019 по 15.02.2019.

Водночас, акт, складений за результатами перевірки відповідачем, не містить дати та та підпису суб`єкта господарювання, як і відомостей про відмову від підписання акту.

Таким чином, при проведенні перевірки та оформленні її результатів відповідачем не дотриманий порядок оформлення та ознайомлення позивача із результатами проведеної перевірки.

Такі недоліки при проведенні перевірки не можна визнати незначними, позаяк неознайомлення суб`єкта господарювання із результатами перевірки, позбавляє останнього права на подачу заперечень (зауважень) або додаткових пояснень чи документів на спростування порушень, відображених у акті перевірки.

Виходячи з викладеного, Верховний Суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог в частині визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції Столичного округу щодо проведення планової перевірки ТОВ "Євро-Реконструкція".

Колегія суддів також враховує, що перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо проведення перевірки та оформлення її результатів призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки, акт перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки одержаний з порушенням порядку, встановленого законом.

Таким чином, рішення (припис), прийняте за наслідками перевірки та на підставі акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.

Крім зазначеного, судами встановлено, але безпідставно не враховано, що акт перевірки, який не вручений позивачу в останній день проведення такої перевірки, відповідачем надісланий на адресу ТОВ "Євро-реконструкція" лише 27.02.2019, тоді як припис про усунення порушень складений екологічною інспекцією 21.02.2019.

Як вже зазначалось вище, такими діями відповідач не забезпечив дотримання права суб`єкта господарювання подати зауваження щодо здійснення державного нагляду (контролю), які відповідно до абзацу 11 частини 6 статті 7 Закону №877-V є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

Відповідно, екологічною інспекцією, не були враховані такі зауваження ТОВ «Євро-Реконструкція» при складанні припису про усунення порушень.

Крім того, ТОВ "Євро-реконструкція" у позовній заяві та доводах апеляційної скарги наголошувалось на тому, що наслідком затвердження нової Методики розроблення уніфікованих форм актів постановою КМУ № 342 є неправомірність застосування уніфікованої форми акту, затвердженої Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 09.08.2017 № 303, а також критеріїв ступеня ризику від провадження господарської діяльності та відповідно переліку питань для здійснення планових заходів.

З цього приводу судами попередніх інстанцій досліджені положення Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 за № 342 (далі - Методика), з яких суди дійшли висновку, що Методика не містить положень про зобов`язання відповідних органів державної влади привести уніфіковані форми актів у відповідність до нової та не встановлює будь-яких строків щодо розроблення нової уніфікованої форми акта перевірки з урахуванням затвердження нової методики.

З урахуванням викладеного, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що дії відповідача щодо застосування уніфікованої форми акту, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 09.08.2017 №303, є правомірними.

Водночас, Верховний Суд звертає увагу на те, що 10.05.2018 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №342, якою затверджено Методику, пунктом 1-1 якої встановлено, що положення затверджених цією постановою методик не застосовуються до 01.09.2018.

Обставини, пов`язанні із втратою з 01.09.2018 чинності всіх критеріїв, розроблених органами державного нагляду (контролю), було повідомлено Державною регуляторною службою України як центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, на своєму офіційному веб-сайті. Зокрема, зазначено про те, що всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду на підставі методик, затверджених постановами КМУ, які втратили чинність згідно із постановою №342, є нечинними, оскільки вони не відповідають новій методиці. Також зазначено про можливість проведення перевірок виключно із фіксацією їх результатів в уніфікованих актах перевірки, за відсутності яких суб`єкт господарювання вправі не допустити посадових осіб органу державного нагляду до перевірки.

Суди попередніх інстанцій, проаналізувавши норми законодавства, зробили висновок про те, що контролюючим органом правомірно застосована Уніфікована форма акту, затверджена Наказом Мінекології від 09.08.2017 за №303.

Проте, доводи позивача стосувались не виключно дотримання форми акту, а й застосування саме Методики та порядку визначення критеріїв ризиковості, а також переліку питань.

Водночас, сам факт ухвалення нової Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, зумовлював необхідність визначення нових критеріїв на підставі цієї методики, оскільки на її основі розробляються вимоги до критеріїв. Вказане свідчить про те, критерії мають відповідати вимогам методики, чинної на момент спірних відносин. Отже, існує прямий взаємозв`язок між методикою та критеріями.

У рішенні від 03.10.1997 № 4-зп Конституційний Суд України надав роз`яснення порядку набрання чинності Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами. Зокрема, зазначається, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Таким чином, єдиний орган конституційної юрисдикції фактично передбачив порядок подолання правових колізій шляхом застосування принципу, відповідно до якого новий закон скасовує положення закону, прийнятого раніше, якщо обидва ці закони регулюють аналогічні види правовідносин та містять суперечливі між собою положення.

На підставі аналізу наведених вище рішень Конституційного Суду України, що містять офіційні тлумачення положень Основного Закону стосовно дії нормативно-правового акта у часі, доцільно зробити висновок про те, що судом під час розгляду справи має застосовуватися той нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення та припинення спірних правовідносин.

За наведених підстав, при наданні оцінки правомірності дій контролюючого органу при проведенні перевірки та складанні припису, необхідно враховувати вплив на висновки про встановлені порушення, застосування Методики, затвердженої Наказом Мінекології № 303 від 09.08.2017 (Методика №303).

При цьому слід зазначити, що Методика №303 затверджена відповідно до статей 20-2, 35 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", частини другої статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 752, з метою приведення нормативно-правових актів Міністерства екології та природних ресурсів у відповідність до чинного законодавства.

Своєю чергою, станом на дату проведення перевірки ТОВ "Євро-Реконструкція" Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 752 втратила чинність.

Наведені обставини в сукупності свідчать про протиправність припису Державної екологічної інспекції Столичного округу від 21.02.2019, через що позовні вимоги в частині його скасування є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що є підставою для скасування судових рішень повністю та ухвалення нового рішення про задоволення позову, що передбачено частинами першою та другою статті 351 КАС України.

Керуючись статтями 344, 351, 356 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Євро-Реконструкція" - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 по справі №640/4984/19 скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Євро-Реконструкція" до Державної екологічної інспекції Столичного округу про визнання дій протиправними та скасування припису задовольнити повністю.

Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції Столичного округу щодо проведення планової перевірки ТОВ "Євро-Реконструкція".

Визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції Столичного округу від 21.02.2019.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко