Справа № 9901/76/19
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2021-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Постанова

Іменем України

31 березня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/76/19

Провадження № 11-965заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддівАнцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Штелик С. П.

розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, Комісія) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії

за апеляційною скаргою відповідача на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 8 серпня 2019 року (головуюча суддя Коваленко Н. В., судді Берназюк Я. О., Стародуб О. П., Кравчук В. М. та Єзеров А. А.).

ІСТОРІЯ СПРАВИ

(1) Вступ

1. Позивач поскаржився до суду на те, що Комісія не оприлюднює на її офіційному вебсайті прийняті нею нормативно-правові й індивідуальні акти (крім внутрішньоорганізаційних), а саме рішення пленарного складу, палат і колегій. Просив визнати таку бездіяльність протиправною та зобов`язати відповідача оприлюднити відповідну інформацію з урахуванням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI). Суд першої інстанції вважав позов обґрунтованим і задовольнив його. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи апеляційну скаргу відповідача, має, зокрема, з`ясувати таке: 1) чи є у Комісії обов`язок оприлюднювати на її офіційному вебсайті прийняті нею нормативно-правові й індивідуальні акти (крім внутрішньоорганізаційних)? 2) у якому обсязі вона має оприлюднювати на цьому вебсайті вказану інформацію? 3) за який період Комісію слід зобов`язати оприлюднити на її офіційному вебсайті зазначену інформацію за обставин цієї справи?

(2) Короткий зміст позовної заяви

2. 10 лютого 2019 року позивач звернувся до суду з позовною заявою (а. с. 1-25). З урахуванням уточнень предмета позову (а. с. 92-93) просив:

2.1. Визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення на офіційному вебсайті за адресою vkksu.gov.ua текстів прийнятих ним у період з 9 травня 2011 року до 10 лютого 2019 року рішень пленарного складу, палат і колегій, крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.

2.2. Зобов`язати відповідача оприлюднити на офіційному вебсайті за адресою vkksu.gov.ua тексти прийнятих ним у період з 9 травня 2011 року до 10 лютого 2019 року рішень пленарного складу, палат і колегій), крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.

3. Мотивував позовну заяву так :

3.1. Офіційний вебсайт Комісії розміщений за адресою vkksu.gov.ua. Реєстрантом цього доменного імені є саме відповідач, який згідно з приписами Закону № 2939-VI зобов`язаний оприлюднювати на його офіційному вебсайті всі прийняті ним нормативно-правові акти й акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме рішення Комісії у пленарному складі, а також у складі палат і колегій. Проте ці акти на офіційному вебсайті відповідача відсутні.

3.2. 23 січня 2019 року позивач звернувся до Комісії із відповідною заявою, у відповідь на яку згідно з листом від 7 лютого 2019 року № Є-843/19-вих Комісія підтвердила, що вона не оприлюднює усі її рішення на офіційному вебсайті, оскільки Закон № 2939-VI не встановив обов`язок розпорядника інформації оприлюднювати рішення «у формі безпосереднього тексту» у повному обсязі. Такий підхід відповідача до обмеження доступу до публічної інформації суперечить припису частини першої статті 15 Закону № 2939-VI.

(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції

4. 8 серпня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким позовні вимоги задовольнив: визнав протиправною бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення на офіційному вебсайті текстів усіх прийнятих ним нормативно-правових актів й актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень, прийнятих пленарним складом, палатами, колегіями з дня набрання чинності Законом № 2939-VI, і зобов`язав відповідача оприлюднити на його офіційному вебсайті вказані рішення з урахуванням обмежень, встановлених Законом № 2939-VI з дня набрання ним чинності.

5. Мотивував рішення так:

5.1. Відповідач з дати набрання чинності Законом № 2939-VI (9 травня 2011 року) оприлюднив на офіційному вебсайті не всі його рішення; встановити точний «перелік рішень, що були опубліковані, суду не вбачається можливим».

5.2. Необґрунтованими є доводи відповідача, що чинне законодавство України не передбачає обов`язку Комісії оприлюднювати рішення у формі документа, а передбачає тільки обов`язок оприлюднювати інформацію.

5.3. Закон № 2939-VI зобов`язує розпорядників публічної інформацію оприлюднювати інформацію, що міститься у відповідних документах, а не лише інформацію про такі документи (їх реквізити тощо).

5.4. Пункт 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI слід розуміти так, що він зобов`язує розпорядників інформації (суб`єктів владних повноважень) оприлюднювати на їхніх офіційних вебсайтах повні тексти прийнятих правових актів. Це відповідає визначеним цілям і принципам механізму доступу до публічної інформації, оскільки максимально спрощує процедуру доступу до інформації про рішення таких суб`єктів і забезпечує відкритість їхньої діяльності.

5.5. Відповідач не стверджував, що позивач пропустив строк звернення до суду, а також не надав заперечення стосовно терміну, з якого необхідно оприлюднити акти відповідача як суб`єкта владних повноважень. Тому, враховуючи принцип змагальності сторін, з метою повного й ефективного захисту прав позивача його вимоги слід задовольнити повністю.

5.6. Право на доступ до публічної інформації не є абсолютним. Стаття 6 Закону № 2939-VI визначає перелік публічної інформації з обмеженим доступом, а стаття 10 вказаного закону визначає особливості доступу до інформації про особу. Крім того, частина третя статті 10-1 Закону № 2939-VI визначила умови оприлюднення у формі відкритих даних публічної інформації, що містить персональні дані фізичної особи.

5.7. Належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача оприлюднити на його офіційному вебсайті тексти всіх прийнятих ним нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень, прийнятих у пленарному складі, у складі палат і колегій, з урахуванням обмежень, встановлених Законом № 2939-VI, з дня набрання ним чинності, тобто з 9 травня 2011 року.

(4) Короткий зміст вимог апеляційної скарги

6. 13 вересня 2019 року відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просить рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 8 серпня 2019 року скасувати й ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу

7. Відповідач мотивував апеляційну скаргу так :

7.1. Закон № 2939-VI зобов`язує розпорядника публічної інформації оприлюднювати інформацію, а не документи.

7.2. Інформація про ухвалені Комісією рішення своєчасно розміщується на її офіційному вебсайті у вигляді оголошень, новин, повідомлень, а також локальних нормативно-правових актів, текст яких постійно підтримується у контрольному стані та публікується у відповідних розділах з урахуванням структури сайту та залежно від питань, яких ці акти стосуються.

7.3. Закон № 2939-VI не зобов`язує Комісію як розпорядника інформації оприлюднювати акти внутрішньоорганізаційного характеру, до яких належать рішення з питань процедурної діяльності.

7.4. У розділі «Засідання комісії» на офіційному вебсайті відповідача оприлюднюються порядки денні засідань, результати яких публікуються у розділі «Новини», що постійно й оперативно оновлюється.

7.5. Комісія забезпечує гласність своєї роботи шляхом відкритого розгляду питань, віднесених законом до її повноважень; інформація про результати розгляду питань, внесених до порядків денних засідань Комісії, та про прийняті відповідачем рішення своєчасно і у повному обсязі розміщується на офіційному вебсайті Комісії; копія ухваленого нею рішення надається особі, якої воно стосується, за її клопотанням.

7.6. Під час розгляду справи у суді першої інстанції переважав «обвинувальний» ухил у бік Комісії, що призвело до неправильної оцінки судом обставин справи та до неправильного застосування норм матеріального права.

(2) Позиція позивача

8. 18 вересня 2019 року позивач подав клопотання, у якому просив залишити апеляційну скаргу відповідача без розгляду з підстав, визначених підпунктом 15.5 пункту 15 розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Мотивував порушенням відповідачем порядку подання апеляційної скарги: до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (далі - ЄСІТС) Комісія мала подати апеляційну скаргу через суд першої інстанції, а подала безпосередньо до Великої Палати Верховного Суду.

9. 17 жовтня 2019 року позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без розгляду, а якщо суд вважатиме, що підстави для цього відсутні, - то залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 серпня 2019 року без змін. Мотивував відзив так:

9.1. Відповідач порушив порядок подання апеляційної скарги, про що позивач вказав у клопотанні від 18 вересня 2019 року.

9.2. Зі змісту інформаційних повідомлень, що публікуються на офіційному вебсайті Комісії, неможливо встановити, у якому складі вона ухвалила те чи інше рішення, а також з`ясувати мотиви його ухвалення. Вказані інформаційні матеріали не відтворюють змісту вступної, описової та резолютивної частин відповідного рішення. Тому їхнє розміщення на офіційному вебсайті Комісії не може вважатися оприлюдненням правових актів (їх текстів), як цього вимагає пункт 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI.

9.3. Забезпечення відповідачем відкритості його засідань, а також можливість надання заінтересованій особі копії ухваленого Комісією рішення не звільняє останню від обов`язку оприлюднювати прийняті на таких засіданнях акти.

9.4. Обґрунтованими є висновки суду першої інстанції про те, що отримання інформації за запитом та ознайомлення з нею після її оприлюднення розпорядником є двома різними та незалежними формами забезпечення права на доступ до публічної інформації; право особи вимагати оприлюднення інформації не усувається наявністю права на подання запиту з метою отримання цієї інформації, що підтверджує припис пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI.

9.5. Відповідач не обґрунтував його доводи про упередженість складу суду, що розглядав справу у суді першої інстанції.

10. 29 листопада 2019 року позивач подав клопотання про закриття апеляційного провадження, оскільки строк на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції розпочався 14 серпня та завершився 12 вересня 2019 року, тоді як відповідач подав апеляційну скаргу 13 вересня 2019 року.

(3) Рух апеляційної скарги

11. 19 вересня 2019 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про відкриття апеляційного провадження, а 12 листопада 2019 року - ухвалу про призначення справи до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Оцінка аргументів сторін і висновків суду першої інстанції

(1.1) Щодо наявності у Комісії обов`язку оприлюднювати на її офіційному вебсайті прийняті нею нормативно-правові й індивідуальні акти (крім внутрішньоорганізаційних)

12. Суд першої інстанції вважав, що Закон № 2939-VI зобов`язує розпорядників публічної інформації, у тому числі Комісію, «оприлюднювати інформацію, що міститься у відповідних документах, а не лише інформацію про такі документи (їх реквізити тощо)».Велика Палата Верховного Суду з таким висновком суду першої інстанції погоджується.

13. 18 липня 2019 року на судовому засіданні позивач вказав, що будь-який нормативно-правовий акт або акт індивідуальної дії Комісії матиме форму рішення, а тому це тотожні поняття (а. с. 108; файл 1 2019_07_18 15-28-00; час: 00:05:31 - 00:05:46).

14. Згідно з частиною другою статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

15. Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів (абзац перший частини першої статті 5 Закону України «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII)).

16. Право на інформацію забезпечується, зокрема, створенням механізму реалізації права на інформацію, обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення (абзаци другий і четвертий частини першої статті 6 Закону № 2657-XII).

17. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати й оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).

18. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI).

19. Вища кваліфікаційна комісія суддів України є постійно діючим органом у системі судоустрою України (частина перша статті 90 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року (далі - Закон № 2453-VI) у редакції, що діяла до 28 березня 2015 року, а також частина перша статті 100 цього Закону у редакції, що діяла до 30 вересня 2016 року, коли набрав чинності Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) від 2 червня 2016 року). Комісія є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України (частина перша статті 92 Закону № 1402-VIII у редакції, що була чинною до 7 листопада 2019 року). Тобто, відповідач є розпорядником інформації у сенсі Закону № 2939-VI.

20. Доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом (пункти 1 і 2 частини першої статті 4 Закону № 2939-VI).

21. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом (частина четверта статті 13 Закону № 2939-VI).

22. Доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації, зокрема на офіційних вебсайтах в мережі Інтернет; 2) надання інформації за запитами на інформацію (стаття 5 Закону № 2939-VI).

23. За змістом Закону № 2453-VI у редакції, що діяла до 28 березня 2015 року, Комісія мала власний веб-портал, а з указаної дати у частині четвертій статті 100 передбачив наявність у Комісії офіційного вебсайту та офіційного друкованого органу як офіційних джерел інформації про роботу відповідача. Аналогічний припис передбачив Закон № 1402-VIII у частині п`ятій статті 92.

24. Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункти 1 і 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).

25. В апеляційній скарзі відповідач вказав, що не має обов`язку оприлюднювати всі ухвалені ним рішення, адже згідно із Законом № 2939-VI оприлюднювати треба інформацію, а не документи. Велика Палата Верховного Суду з таким доводом Комісії не погоджується. Поняття акта (одним із різновидів якого є рішення) слід розглядати не тільки у значенні носія інформації, про що стверджує відповідач, але й сукупності відомостей, даних, які зберігаються на такому носії.

26. Інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. А документ - це матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі (абзаци другий і четвертий статті 1 Закону № 2657-XII).

27. Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проєкти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності (пункт 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI). Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного вебсайту така інформація оприлюднюється на вебсайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI).

28. За змістом наведених приписів статей 1 і 15 Закону № 2939-VI розпорядник інформації зобов`язаний у визначений строк оприлюднювати на офіційному вебсайті саме прийняті ним нормативно-правові й індивідуальні (крім внутрішньоорганізаційних) акти як певну сукупність відомостей, даних, що зберігаються на матеріальних носіях або в електронному вигляді. Відсутні підстави вважати, що цей обов`язок буде належно виконаним у разі оприлюднення на офіційному вебсайті розпорядника інформації порядків денних його засідань, інформації про результати розгляду питань, внесених до цих порядків денних, і про прийняті рішення, оголошень, новин, повідомленьз узагальненим змістом відповідних актів, їхніх реквізитів й інших даних про документи, в яких зафіксовані ці акти. Такі дані про документи розпорядник інформації реєструє у системі обліку, до якої забезпечує доступ на офіційному вебсайті (за його відсутності - в інший прийнятний спосіб) та за запитами (частини перша та друга статті 18 Закону № 2939-VI).

29. Публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх вебсайтах (частина перша статті 10-1 Закону № 2939-VI, що набрала чинності 1 травня 2015 року).

30. Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом(абзац перший частини четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI).

31. 21 жовтня 2015 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову, згідно з якою затвердив Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних. Ця постанова набрала чинності 24 жовтня 2015 року. Згідно з її пунктом 2 у первинній редакції розпорядники інформації, визначені Законом України «Про доступ до публічної інформації», мали забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних веб-сайтах наборів даних згідно з указаним Положенням. В останньому Кабінет Міністрів України визначив вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів(абзац перший пункту 1 Положення). Згідно з додатком «Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» до цього Положення усі розпорядники інформації оприлюднюють у формі відкритих даних переліки нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийнятих розпорядником інформації, а Комісія має оприлюднювати у формі відкритих даних всі її рішення.

32. На підставі наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність у відповідача як розпорядника публічної інформації обов`язку оприлюднювати його нормативно-правові й індивідуальні (крім внутрішньоорганізаційних) акти.

(1.2) Щодо обмеження обсягу інформації, яку Комісія має оприлюднювати на її офіційному вебсайті

33. У листі від 7 червня 2019 року № Є-3195/19 відповідач повідомив позивача про те, що за період з 2011 року до 10 лютого 2019 року він прийняв 37 151 рішення. Проте на офіційному вебсайті у розділі «Рішення Комісії за 2016» опубліковані тексти лише 2 рішень - від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16 і від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16, а у розділі «Рішення Комісії за 2017» - лише 1 рішення від 11 січня 2017 року № 1/дп-17. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що відмінність між нормативно-правовими й індивідуальними актами зумовлює відмінність в обсягу відповідної інформації, яку за Законом № 2939-VI має оприлюднити розпорядник інформації.

34. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і неодноразове застосування.

35. Натомість акт індивідуальної дії (інші назви: «індивідуальний акт», «правозастосовний акт», «акт застосування норм права», «індивідуально-правовий акт») є результатом застосування юридичних норм, установлених в акті нормативно-правовому. Тому акт індивідуальної дії є формально обов`язковим для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщує індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресата цього акта; розрахований на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому його юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

36. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт індивідуальної дії - індивідуалізовані (індивідуально-конкретні) приписи, що є результатом застосування юридичних норм; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт індивідуальної дії адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт індивідуальної дії - конкретну життєву ситуацію; на відміну від акта індивідуальної дії нормативно-правовий акт не вичерпує дію фактами його застосування.

37. Зазначені відмінності зумовлюють визначені у чинному законодавстві України та спрямовані, зокрема, на захист персональних даних обмеження щодо оприлюднення актів індивідуальної дії. Обсяг інформації про особу, що збирається, зберігається і використовується розпорядниками інформації, має бути максимально обмеженим і використовуватися лише з метою та у спосіб, визначений законом (частина друга статті 10 Закону № 2939-VI).

38. Розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані: 1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом; 2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом; 3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб; 4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується (частина третя статті 10 Закону № 2939-VI).

39. Публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов: 1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»; 2) фізичні особи (суб`єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»; 3) надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом; 4) обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом (частина третя статті 10-1 Закону № 2939-VI).

40. Обмеження доступу до конкретної інформації, яка є в її розпорядника, допускається за умови застосування цим розпорядником вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VІ у сукупності (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі № 9901/510/18, від 10 грудня 2019 року у справі № 9901/249/19, від 10 грудня 2020 року у справі № 9901/105/20 та від 10 лютого 2021 року у справі № 9901/22/20), а саме: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (частина друга статті 6 Закону №2939-VІ у редакції, що була чинною до 3 липня 2020 року; з указаної дати термін «злочинам» замінений на термін «кримінальним правопорушенням»).

41. Отже, право особи на доступ до публічної інформації не є абсолютним. Це стосується, зокрема й доступу до актів індивідуальної дії на офіційному вебсайті розпорядника інформації. «Слід звернути увагу на особливу роль судової влади в суспільстві. Як гарант справедливості - фундаментальної цінності у державі, керованій правом, - судова влада повинна користуватися довірою громадськості, щоб успішно виконувати її обов`язки. Тому може виникати необхідність захистити таку довіру від руйнівних нападків, які по суті є необґрунтованими, особливо з огляду на те, що судді, яких критикують, мають обов`язок утримуватись від відповіді» (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 26 квітня 1995 року у справі «Прагер та Обершлік проти Австрії» (Prager and Oberschlick v. Austria, заява № 15974/90, § 34); див. mutatis mutandis також рішення Європейського суду з прав людини від 27 травня 2003 року у справі «Скалка проти Польщі» (Skalka v. Poland, заява № 43425/98, § 34); від 30 жовтня 2012 року у справі «Карпетас проти Греції» (Karpetas v. Greece, заява № 6086/10, § 68); від 9 липня 2013 року у справі «Ді Джованні проти Італії» (Di Giovanni v. Italy, заява № 51160/06, § 71); від 23 квітня 2015 року у справі «Моріс проти Франції» (Morice v. France, заява № 29369/10, § 128)).

42. Надання на офіційному вебсайті розпорядника інформації доступу до актів індивідуальної дії, що стосуються судової влади, має забезпечувати справедливий баланс між підтриманням авторитету та неупередженості правосуддя, дотриманням прав осіб, яких стосуються ці акти, з одного боку, та гарантіями права на свободу вираження поглядів, зокрема права одержувати публічну інформацію, з іншого боку. Тому суд може зобов'язати відповідача оприлюднити на офіційному вебсайті нормативно-правові й індивідуальні (крім внутрішньоорганізаційних) акти, зокрема рішення пленарного складу, палат і колегій, з урахуванням обмежень, встановлених як Законом № 2939-VI, так і іншими актами чинного законодавства України.

(1.3) Щодо строку звернення з адміністративним позовом до суду

43. Звертаючись до суду, позивач мав на меті зобов`язати Комісію оприлюднити на її офіційному вебсайті прийняті у пленарному складі, у складі палат і колегій рішення за період з 9 травня 2011 року, що є датою набрання чинності Законом № 2939-VI, до 10 лютого 2019 року - дати звернення з позовом до суду. Оскільки відповідач не стверджував, що позивач пропустив строк звернення до суду, а також не надав заперечення стосовно терміну, з якого необхідно оприлюднити акти відповідача, суд першої інстанції вважав, що, враховуючи принцип змагальності сторін, позовні вимоги слід задовольнити повністю. З таким висновком Велика Палата Верховного Суду не погоджується.

44. Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом (частина перша, речення перше частини другої, речення перше частини третьої статті 9 КАС України).

45. Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (частина перша статті 72 КАС України).

46. З огляду на вказані приписи змагальність сторін полягає, зокрема, у свободі визначити предмет і підстави позову, розпорядитися ними, подати суду будь-які дані на підтвердження наявності чи відсутності підстав позову (тобто обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги), та заперечень проти них, у свободі доводити переконливість таких даних, а також в обмеженості повноважень суду щодо виходу за межі позовних вимог.

47. Позов може бути подано впродовж строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим кодексом або іншими законами (частина перша статті 122 КАС України). Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (абзац перший частини другої статті 122 КАС України). Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі, і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частина третя статті 123 КАС України).

48. Необхідність застосування судом наведених приписів процесуального закону не залежить від того, чи надав відповідач обґрунтування пропуску позивачем строку звернення до суду. Принцип змагальності сторін не є підставою невиконання судом обов`язку щодо залишення позовної заяви без розгляду у вказаному в частині третій статті 123 КАС України випадку.

49. Велика Палата Верховного Суду неодноразово вказувала, що строки звернення до суду з відповідними позовними вимогами передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України процесуальних дій. Інститут процесуальних строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників справи добросовісно ставитися до виконання їхніх обов`язків (див. постанови від 4 жовтня 2018 року у справі № 800/304/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 20 червня 2019 року у справі № 9901/82/19, від 5 лютого 2020 року у справі № 9901/425/19 (пункт 29), 19 лютого 2020 року у справі № 9901/390/19, від 27 травня 2020 року у справі № 9901/546/19 (пункти 31, 32), від 18 червня 2020 року у справі № 9901/45/20, від 2 липня 2020 року у справі № 9901/561/19 (пункт 25), від 19 листопада 2020 року у справі № 9901/186/20 (пункт 24), 3 лютого 2021 року у справі № 9901/243/20 (пункт 22), 24 лютого 2021 року у справі № 800/30/17 (9901/328/18), від 3 березня 2021 року у справі № 800/125/17, від 4 березня 2021 року у справі № 9901/203/20 (пункти 35, 36), від 24 березня 2021 року у справі № 640/18761/20 (9901/375/20)).

50. У позовній заяві позивач стверджував, що під час відвідування офіційного вебсайту відповідача він виявив факт невиконання останнім установленого Законом № 2939-VI обов`язку з оприлюднення всіх прийнятих нормативно-правових актів й актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень Комісії у пленарному складі, у складі палат і колегій. Дату виявлення означеного невиконання позивач у позовній заяві не зазначив. Але на судовому засіданні 18 липня 2019 року вказав, що довідався про порушення його права 23 січня 2019 року (а. с. 108, запис № 1 2019_07_18 15-43-00, час: 00:08:18-00:08:36), коли він відвідав вебсайт відповідача та виявив оскаржену бездіяльність. Того ж дня позивач звернувся до відповідача із заявою про оприлюднення на його офіційному вебсайті всіх прийнятих ним нормативно-правових актів й актів індивідуальної дії та отримав лист-відповідь від 7 лютого 2019 року № Є-843/19-вих, в якому Комісія підтвердила, що вона не оприлюднює всі її рішення на офіційному вебсайті, оскільки Закон № 2939-VI не встановив обов`язок розпорядника інформації оприлюднювати рішення «у формі безпосереднього тексту» у повному обсязі. Позивач з таким підходом відповідача до інтерпретації положень Закону № 2939-VI не погодився і 10 лютого 2019 року звернувся з позовом до суду.

51. Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що з дати набрання чинності Законом № 2939-VI до дати звернення позивача до суду минуло майже вісім років. Немає підстав вважати, що позивач упродовж багатьох років не міг ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не міг звернутися до суду за захистом порушеного, на його думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Велика Палата Верховного Суду вважає, що позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду. Незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 3 квітня 2019 року у справі № 9901/896/18, від 4 грудня 2019 року у справі № 9901/325/19 (пункт 46), від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/277/19 (пункт 41), від 24 лютого 2021 року у справах № 800/30/17 (9901/328/18) і № 9901/141/20 (пункт 47)). Крім того, позивач не зазначив причини, які би підтверджували поважність звернення до суду у 2019 році.

52. З огляду на вказане позовні вимоги треба задовольнити частково: визнати протиправною оскаржену бездіяльність відповідача, починаючи з 10 серпня 2018 року (за шість місяців до дати звернення до суду), та зобов`язати його оприлюднити на офіційному вебсайті нормативно-правові й індивідуальні акти (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішення пленарного складу, палат і колегій, прийняті, починаючи з 10 серпня 2018 року; в іншій частині позов слід залишити без розгляду з огляду на пропуск встановленого строку звернення з адміністративним позовом. Суд першої інстанції цього не врахував і помилково виснував про задоволення в повному обсязі позовних вимог.

(1.4) Щодо клопотання позивача про залишення апеляційної скарги без розгляду

53. У клопотанні від 18 вересня 2019 року, а також у відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити апеляційну скаргу без розгляду, оскільки вважає, що відповідач порушив приписи підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, подавши апеляційну скаргу не через суд першої інстанції, а безпосередньо до апеляційного суду. Велика Палата Верховного Суду вважає такий аргумент неприйнятним.

54. До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду (підпункт 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України).

55. Відповідно до Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року зазначені кодекси були викладені у новій редакції, а багато інститутів відповідних галузей процесуального права - уніфіковані. Тому Велика Палата Верховного Суду бере до уваги та вважає застосовними у цій справі її висновки, викладені у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 145/1330/17, а саме:

55.1. За змістом підпункту 15.5 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» ЦПК України апеляційні скарги подаються до або через відповідні суди (апеляційні суди) (аналогічний припис є у підпункті 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України).

55.2. Особа, яка подає апеляційну скаргу, вправі очікувати застосування норм процесуального закону (статті 355 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), підпункту 15.5 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» ЦПК України), які надають їй право як безпосередньо подавати апеляційну скаргу до апеляційного суду, так і подавати її через місцевий суд (таке ж очікування особа має і в адміністративному судочинстві на підставі статті 297 та підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України).

55.3. Застосування принципу пропорційності при здійсненні судочинства вимагає такого тлумачення підпункту 15.5 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» ЦПК України, яке би гарантувало особі право на безпосереднє звернення з апеляційною скаргою до апеляційного суду, як визначено у статті 355 ЦПК України (аналогічно слід тлумачити підпункт 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України).

56. Крім того, у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 145/1330/17 Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного у його постановах від 18 квітня 2019 року у справі № 0440/4893/18 і від 27 червня 2019 року у справі № 310/7336/18, про те, що за змістом підпункту 15.5 пункту 5 розділу VII «Перехідні положення» КАС України апеляційна скарга подається через відповідний суд, яким є суд першої інстанції, а не безпосередньо до апеляційного суду.

57. Отже, висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 145/1330/17, щодо можливості подання апеляційної скарги до дня початку функціонування ЄСІТС як до апеляційного суду, так і через суд першої інстанції застосовний у справі № 9901/76/19 (див. також постанову Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 22 листопада 2019 рокуу справі № 2040/8090/18). Подавши апеляційну скаргу безпосередньо до Великої Палати Верховного Суду, відповідач дотримав відповідний порядок. Тому у задоволенні клопотання позивача про залишення апеляційної скарги без розгляду слід відмовити.

(1.5) Щодо клопотання позивача про закриття апеляційного провадження

58. У клопотанні від 25 листопада 2019 року позивач просить закрити апеляційне провадження з огляду на те, що відповідач пропустив встановлений законом строк на апеляційне оскарження, чи застосувати «інший процесуальний спосіб реагування на виявлений факт відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, що була подана із пропуском строку, за умов, що апелянт не ставив питання про його поновлення». Велика Палата Верховного Суду вважає це клопотання обґрунтованим лише частково.

59. Перелік підстав для закриття апеляційного провадження визначає частина перша статті 305 КАС України. Проте такої підстави як пропуск строку на апеляційне оскарження у вказаній статті немає. Позивач у клопотанні це визнає, вказуючи, що у процесуальному законі немає наслідків виявлення пропуску зазначеного строку після відкриття апеляційного провадження. Але вважає, що можливим способом виправлення допущеної судом помилки у такій ситуації може бути саме інститут закриття апеляційного провадження.

60. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення (частина перша статті 295 КАС України).

61. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на таке:

61.1. 8 серпня 2019 року суд першої інстанції оголосив вступну та резолютивну частину рішення, а повний текст останнього склав 13 серпня 2019 року, про що зазначив у цьому рішенні;

61.2. Згідно з відміткою на звороті останньої сторінки повного рішення суд першої інстанції надіслав його копію учасникам справи 15 серпня 2019 року;

61.3. Цю копію відповідач одержав 19 серпня 2019 року, що підтверджує відповідна відмітка на рекомендованому повідомленні про вручення поштового відправлення(а. с. 128);

61.4. З апеляційною скаргою на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 8 серпня 2019 року відповідач звернувся 13 вересня 2019 року, що підтверджує відтиск поштового штемпеля на конверті (а. с. 143), в якому надійшла апеляційна скарга;

61.5. 19 вересня 2019 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про відкриття апеляційного провадження.

62. Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження на рішення суду, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду (пункт 1 частини другої статті 295 КАС України).

63. Суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення (частина перша статті 121 КАС України). Про поновлення або продовження процесуального строку, відмову у поновленні або продовженні процесуального строку суд постановляє ухвалу, яка не пізніше наступного дня з дня її постановлення надсилається особі, яка звернулася із відповідною заявою (частина шоста статті 121 КАС України).

64. Велика Палата Верховного Суду визнає, що вона відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою, яку відповідач подав на один день пізніше, ніж останній день встановленого для цього строку, якщо його відлік починати з дня складення повного судового рішення. Проте, оскільки відповідач отримав повне рішення 19 серпня 2019 року, а з апеляційною скаргою звернувся 13 вересня 2019 року, то у цій конкретній ситуації за змістом пункту 1 частини другої статті 295 КАС України він мав безумовне право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження рішення суду. З урахуванням наведеного та припису частини першої статті 305 КАС України немає підстав ні для закриття апеляційного провадження, ні для застосування іншого, ніж визнання допущеного порушення, «процесуального способу реагування на виявлений факт відкриття апеляційного провадження за скаргою, яку відповідач подав із пропуском відповідного строку».

(2) Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

(2.1) Щодо суті апеляційної скарги

65. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виклав їх у редакції, відмінній від тієї, що була вказана у заяві про уточнення позовних вимог (а. с. 92-93). Позивач рішення суду першої інстанції не оскаржив, тобто погодився з ним, зокрема у частині формулювання задоволених позовних вимог. В апеляційній скарзі відповідача доводи стосовно невідповідності формулювання уточнених і задоволених позовних вимог відсутні. З огляду на припис частини першої статті 308 КАС України Велика Палата Верховного Суду переглядає рішення суду першої інстанції у межах доводів і вимог апеляційної скарги.

66. За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення (пункт 2 частини першої статті 315 КАС України).

67. Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права(пункт 4 частини першої статті 317 КАС України).

68. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи (частина друга статті 317 КАС України).

69. Оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне апеляційну скаргу відповідача задовольнити частково; рішення суду першої інстанції скасувати й ухвалити нове рішення, згідно з яким позовні вимоги задовольнити частково: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення на його офіційному вебсайті нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень у пленарному складі, рішень палат і колегій, прийнятих, починаючи з 10 серпня 2018 року, та зобов`язати відповідача оприлюднити на цьому вебсайті зазначені акти, починаючи з указаної дати, враховуючи обмеження, встановлені Законом № 2939-VI й іншими актами чинного законодавства України; в іншій частині вимог позовну заяву залишити без розгляду.

Керуючись частинами першою, абзацом першим частини другої статті 122, частиною третьою статті 123, статтями 243, 266, пунктом 4 частини першої, частиною другою статті 317, статтями 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

п о с т а н о в и л а:

1. Апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 серпня 2019 року скасувати й ухвалити нове:

2.1. Позовні вимоги ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України задовольнити частково:

2.1.1. Визнати протиправною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо неоприлюднення на її офіційному вебсайті нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень у пленарному складі, рішень палат і колегій, прийнятих, починаючи з 10 серпня 2018 року.

2.1.2. Зобов`язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України оприлюднити на її офіційному вебсайті нормативно-правові акти й акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішення у пленарному складі, рішення палат і колегій, прийняті, починаючи з 10 серпня 2018 року, з урахуванням обмежень, встановлених Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» й іншими актами чинного законодавства України.

2.2. В іншій частині вимог позовну заяву залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв
В. В. БританчукГ. Р. Крет
Ю. Л. ВласовЛ. М. Лобойко
І. В. Григор`єваК. М. Пільков
Д. А. ГудимаО. Б. Прокопенко
В. І. ДанішевськаЛ. І. Рогач
О. С. ЗолотніковО. М. Ситнік
Ж. М. ЄленінаВ. М. Сімоненко
Л. Й. КатеринчукС. П. Штелик
Відповідно до частини третьої статті 321 КАС України постанову оформив суддя Гудима Д. А.