Справа № 500/2960/20
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2021-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2021 рокуЛьвівСправа № 500/2960/20 пров. № А/857/7469/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Обрізка І.М., Судової-Хомюк Н.М.,

з участю секретаря судових засідань Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Тернопільської обласної державної адміністрації на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної державної адміністрації, Департаменту архітектури, містобудування, житлово-комунального господарства та енергозбереження Тернопільської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

суддя у І інстанції Подлісна І.М.,

час ухвалення судового рішення 11 год 35 хв,

місце ухвалення судового рішення м. Тернопіль,

дата складення повного тексту рішення 22 лютого 2021 року,

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернулося до суду із адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність Тернопільської обласної державної адміністрації (далі ОДА) у частині неподання до Міністерства розвитку громад та територій України (далі Мінрозвитку) клопотання про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Тернопільської області та зобов`язати подати до Мінрозвитку клопотання щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Тернопільської області, а саме виключити села Лопушне та Пахиня Лановецького району Тернопільської області зі складу Лановецької громади та включити їх до складу Зборівської громади.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі № 500/2960/20 позов було задоволено. Визнано протиправною бездіяльність ОДА щодо неподання до Мінрозвитку клопотання про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Тернопільської області. Зобов`язано Департамент архітектури, містобудування, житлово - комунального господарства та енергозбереження ОДА (далі Департамент) підготувати, а ОДА подати до Мінрозвитку клопотання про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Тернопільської області, а саме виключити село Лопушне та Пахиня Лановецького району Тернопільської області зі складу Лановецької громади та включити села Лопушне та Пахиня Лановецького району до складу Зборівської громади.

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що внаслідок бездіяльності відповідачів було порушено право жителів с.Лопушне та с.Пахиня, гарантоване частиною 1 статті 81 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі Закон № 157-VIII), оскільки ОДА не було підготовлено проект документів та не подано до Мінрозвитку клопотання про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Тернопільської області, а лише направлено лист з рішенням Лопушненської сільської ради (далі Сільрада) № 601 від 17 липня 2020 року до відома.

Тому з метою ефективного захисту порушених прав та інтересів позивачки слід зобов`язати Департамент підготувати, а ОДА подати до Мінрозвитку клопотання про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Тернопільської області, а саме виключити с.Лопушне та с.Пахиня Лановецького району Тернопільської області зі складу Лановецької громади та включити їх до складу Зборівської громади..

У апеляційній скарзі ОДА просила скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 . Свої апеляційні вимоги обґрунтовує тим, що розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 року № 363-р, від 16 травня 2018 року № 332-р, від 21 листопада 2018 року № 896-р та від 18 грудня 2019 року № 1323-р вносились зміни до Перспективного плану формування територій громад Тернопільської області (далі Перспективний план), який був затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1391-р.

У Перспективному плані Лопушненська сільська рада Лановецького району була включена (віднесена) до складу проектної Лановецької громади з 30 листопада 2018 року з дати набрання чинності розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 896-р.

Сільрада чи її представники не заперечували проти цього та до 05 червня 2020 року із будь-якими пропозиціями щодо внесення змін до Перспективного плану до ОДА не зверталися.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 482-р був затверджений Перспективний план (чинний на даний час), а наведені розпорядження Кабінету Міністрів України визнано такими, що втратили чинність. Одночасно продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до перспективного плану обласним державним адміністраціям доручено не було.

Судом не взято до уваги, що порядок добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад визначений Розділом II1 Закону № 157-VIII.

Рішення Сільради від 17 липня 2020 року № 601 «Про розгляд листа від Тернопільської ОДА» не може оцінюватись як рішення сільської ради (як ініціатора) про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади, оскільки згідно із пунктом 2 цього рішення більшістю голосів присутніх депутатів при обговоренні даного питання висловили думку щодо приєднання до проектної Збаразької ОТГ за що проголосували більшість присутніх депутатів.

Зазначене рішення Сільради не схвалено Збаразькою ОТГ, не подано ОДА для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України та прийняття розпорядження про затвердження висновку, а також прийняття рішення Збаразькою ОТГ про приєднання тощо.

Рішенням від 17 липня 2020 року № 601 Сільрада тільки висловила думку щодо приєднання до Збаразької громади, що могло бути реалізоване відповідно до порядку добровільного об`єднання територіальних громад, передбаченого Законом № 157-VIII, та не піднімала питання внесення змін до перспективного плану.

Методикою не визначено що прийняття рішення органами місцевого самоврядування про приєднання до тієї чи іншої проектної громади є підставою для внесення (розроблення) змін до перспективного плану.

Враховуючи те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 482-р було визнано таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1391-р, яким ОДА було доручено продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до перспективного плану, ОДА не вбачала обов`язку з підготовки та подання клопотання про внесення змін до Перспективного плану в частині сіл Лопушне та Пахиня Лановецького району.

У зв`язку з відсутністю підстав для внесення до змін до Перспективного плану, а саме виключення сіл Лопушне і Пахиня Лановецького району Тернопільської області зі складу Лановецької громади та включення сіл Лопушне та Пахиня Лановецького району до складу Зборівської громади, відповідно до плану заходів з реалізації нового етапу реформування самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019 - 2020 роки ОДА направила копію рішення Сільради від 17 липня 2020 року № 601 Мінрозвитку для відома.

Представники ОДА та Департаменту у судовому засіданні апеляційного суду підтримали подану апеляційну скаргу доводами, аналогічними до тих, що зазначені у її тексті. Просили скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Представник ОСОБА_1 у ході апеляційного розгляду підтримав доводи, викладені у оскаржуваному судовому рішенні, заперечив обґрунтованість апеляційних вимог та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.

Приписами частини 1 статті 11 Закону № 157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина 2 статті 11 Закону № 157-VIII).

Згідно із частиною 3 статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 року № 363-р, від 16 травня 2018 року № 332-р, від 21 листопада 2018 року № 896-р та від 18 грудня 2019 року № 1323-р вносились зміни до перспективного плану формування територій громад Тернопільської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1391-р «Про затвердження перспективного плану формування територій Тернопільської області».

Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 482-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Тернопільської області» територіальна громада Лопушненської сільської ради Лановецького району включена до складу проектної Лановецької громади.

Пунктом 2 вказаного розпорядження було визнано таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. № 1391-р, яким ОДА було доручено продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до перспективного плану.

Відтак, апеляційний суд погоджується із доводами апелянта про те, що після втрати чинності 22 квітня 2020 року розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. № 1391-р, пунктом 2 якого ОДА було зобов`язано продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до плану, затвердженого цим розпорядженням, та внесення таких пропозицій в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, відповідач не мав законодавчо встановленого обов`язку щодо підготовки пропозицій про внесення змін до перспективного плану формування територій громад області.

Як вказав Верховний Суд у постанові від 22 січня 2021 року у справі № 640/16224/19, як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Таким чином, на переконання апеляційного суду, для визнання бездіяльності ОДА протиправною слід встановити наявність у відповідача законодавчо встановленого обов`язку по вчиненню певних дій, які не були ним вчинені або вчинені несвоєчасно за відсутності для цього поважних причин.

Разом із тим, оскільки після прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 482-р у ОДА не було обов`язку продовжувати роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Тернопільської області.

Відтак, ні звернення мешканців сіл Лопушне та Пахиня через ОСОБА_1 до ОДА від 22 червня 2020 року мешканцями, ні ухвалення 17 липня 2020 року Сільрадою № 601 «Про розгляд листа від Тернопільської ОДА» не створювало для ОДА обов`язку з подання до Мінрозвитку клопотання щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад Тернопільської області із виключенням села Лопушне та Пахиня Лановецького району Тернопільської області зі складу Лановецької громади та включити їх до складу Зборівської громади.

Поза тим, апеляційний суд звертає увагу на те, що відповідна до приписів частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Водночас, у пункті 2 ухваленого 17 липня 2020 року Сільрадою рішення № 601 «Про розгляд листа від Тернопільської ОДА» вказано про те, що таке рішення приймалося більшістю присутніх депутатів, а не більшістю депутатів від загального складу ради, як цього вимагає імперативна норма частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

При цьому апеляційний суд наголошує на тому, що матеріали справи не містять доказів того, що будь-хто із передбачених у статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторів добровільного об`єднання територіальних громад, зацікавлених у виключенні сіл Лопушне та Пахиня Лановецького району Тернопільської області зі складу Лановецької громади та включення їх до складу Зборівської громади, звертав до ОДА у встановленому порядку із пропозицією підготовки та подання до Мінрозвитку клопотання щодо внесення змін до Перспективного плану до 22 квітня 2020 року.

Одночасно апеляційний суд звертає увагу на те, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 482-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Тернопільської області» є чинним і доказів його оскарження у судовому порядку немає.

Приписами частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Підсумовуючи викладене, на переконання апеляційного суду, при вирішенні цього публічно-правового спору суд першої інстанції допустив невідповідність висновків, викладених у рішенні суду, обставинам справи. Відтак, апеляційну скаргу ОДА слід задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Тернопільської обласної державної адміністрації задовольнити.

Скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі № 500/2960/20 та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді І. М. Обрізко
Н. М. Судова-Хомюк
Постанова у повному обсязі складена 04 червня 2021 року.