Справа № 640/6816/21
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2021-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/6816/21 Суддя (судді) першої інстанції: Донець В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Василенка Я.М.,

Кузьменка В.В.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Виконувача обов`язків керівника Рівненської окружної прокуратура на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 р. у справі за адміністративним позовом Виконувача обов`язків керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Виконувач обов`язків керівника Рівненської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт з реєстраційним номером ГУ 56, виданий 14.12.2020 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 р. повернуто позовну заяву.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду про повернення позовної заяви, Виконувач обов`язків керівника Рівненської окружної прокуратура подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2021 відкрито апеляційне провадження та призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження на 02.06.2021.

Так, повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з наступного:

- прокурор в позовній заяві зазначив, що у спірних відносинах відсутній орган уповноважений державою здійснювати функції щодо звернення до суду з позовом про скасування спірного дозволу на виконання будівельних робіт, однак, за висновками суду першої інстанції, такі доводи прокурора є помилковими, адже органи державного архітектурно-будівельного контролю наділені повноваженнями як видавати дозволи на виконання будівельних робіт та приймати рішення про їх анулювання, так і вчиняти дії щодо припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт;

- крім того, щодо звернення в інтересах громади, суд першої інстанції зазначив про те, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, якщо такі акти обмежують права територіальної громади)

Натомість, апелянт вважає, що ухвала про повернення позовної заяви винесена з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, які призвели до постановлення незаконного рішення.

Зважаючи на зазначене, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Положеннями ст. 131-1 Конституції України, передбачено, що прокуратура здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді (пункт 1); організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (пункт 2); представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3).

За змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (зі змінами), прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.

У силу норм ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя); прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта).

Надаючи тлумачення наведеним нормам, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 справа № 826/13768/16 та Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 справа № 826/15794/17, від 31.07.2019 справа № 0440/6927/18, від 23.12.2020 справа № 120/3634/20-а, вислови правову позицію, за якою, однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, друга - відсутність такого органу. У першому випадку, прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, виконувач обов`язків керівника Рівненської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави у зв`язку з видачею 14.12.2020 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України дозволу серії ІУ 56 на будівництво житлово-торгового комплексу по вулиці Орлова 2 в місті Рівне .

При цьому, в обґрунтування звернення до суду в інтересах держави зазначено порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, у зв`язку з чим, було грубо порушено основні принципи містобудівної діяльності та інтереси громади міста Рівне. За твердженням прокурора, будівництво з порушенням вимог містобудівного законодавства та державних норм і стандартів призведе до порушення балансу загальнодержавних, регіональних інтересів та інтересів територіальних громад, так як дозволяє забудову території міста без врахування містобудівної документації місцевого рівня.

До позову також було додано лист Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19.01.2021 № 40-303-21/2, за змістом якого, оскільки заява Товариства з обмеженою відповідальністю «Реноме-Комфорт» та додані до неї матеріали відповідали Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, на підставі Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийнято рішення про надання дозволу на виконання будівельних робіт № ІУ56 на об`єкт «Нове будівництво житлово-торгового комплексу на вул. Орлова, 2 в м. Рівному».

З даного приводу, суд першої інстанції звернув увагу на те, що згідно ст. ст. 37 та 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», органи державного архітектурно-будівельного контролю наділені повноваженнями як видавати дозволи на виконання будівельних робіт та приймати рішення про їх анулювання, так і вчиняти дії щодо припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт. Відтак, доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль у сфері містобудівної діяльності, зокрема щодо анулювання дозволу на будівництво, припинення будівельних робіт є помилковими.

Відповідно до ст. 24 Закону України «Про основи містобудування», державний контроль у сфері містобудування здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, органами місцевого самоврядування та Іншими уповноваженими на це державними органами.

Зокрема, ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», визначено поняття державного архітектурно-будівельного нагляду, як сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно- будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно- будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно- будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно- будівельного контролю в Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», встановлено, що Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, здійснюється державний архітектурно-будівельний нагляд.

Відповідно, з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду, окрім іншого, перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду і у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, мають право звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду (а не власні рішення), які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи

Таким чином, суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законом віднесені відповідні повноваження по скасуванню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, припиняти (скасовувати) право на початок виконання будівельних/підготовчих робіт, набуте на підставі повідомлення є Державна архітектурно-будівельна інспекція.

Згідно з нормами ч. 6 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: 1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт; 2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником; 3) на підставі судового рішення, що набрало законної сили, про скасування містобудівних умов та обмежень та/або припинення права на виконання будівельних робіт.

У той же час, ч. 2 ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», визначено, що у разі виявлення відповідним органом: державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.

З наведеного слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду може звертатися до суду із позовом про скасування реєстрації декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт лише у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень, на підставі яких набуто право на виконання підготовчих або будівельних робіт.

Однак, у спірних правовідносинах, судове рішення, яке набрало законної, про скасування містобудівних умов та обмежень відсутнє, а отже, у органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду відсутні підстави для звернення до суду із позовом про скасування реєстрації декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт.

14.11.2019 підписано Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо удосконалення порядку надання адміністративних послуг у сфері будівництва та створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва» (199-ІХ від 17.10.2019), який набрав чинності 01.12.2019.

Вказаним Законом, зокрема, посилено відповідальність суб`єктів надання адміністративних послуг та обмежено деякі повноваження посадових осіб державного архітектурно-будівельного контролю (ДАБІ), а саме щодо скасування містобудівних умов та обмежень, повідомлень, декларацій та дозволів.

Так, з 01.06.2020 органи державного архітектурно-будівельного контролю втратили право самостійно: скасовувати містобудівні умови та обмеження, а також видавати обов`язкові до виконання приписи щодо внесення змін в містобудівні умови та обмеження; припиняти (скасовувати) право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі повідомлення; припиняти (скасовувати) право на початок виконання підготовчих робіт, набуте на підставі повідомлення; анульовувати (скасовувати) документи, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.

При зверненні до суду з даним позовом, позивачем наголошено на тому, що уповноважений державою орган державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), в силу вимог чинного законодавства та в період реформування системи державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, на момент пред`явлення позову, не наділений повноваженнями на усунення порушень вимог містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил під час надання містобудівних умов та обмежень, в тому числі на їх скасування самостійно. При цьому, скасування права на початок виконання підготовчих/будівельних робіт, можливе лише за рішенням суду. Саме з огляду на вказані обставини, у даних правовідносинах, в органу, уповноваженого державою здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль, відсутні повноваження щодо скасування (припинення) права на початок виконання підготовчих робіт, набуте на підставі повідомлення, самостійно.

З метою усунення виявлених порушень та відновлення інтересів держави, прокуратурою відповідним листами № 37-56-34вих-21 від 05.01.2021 та № 37-56-672вих-21 від 28.01.2021 було повідомлено керівництво Державної архітектурно-будівельної інспекції України про наявні порушення містобудівного законодавства при видачі дозволу на проведення будівельних робіт серії 56 від 14.12.2020 та про необхідність вжиття відповідних заходів, проте, листи залишені без належного реагування (на думку позивача), що свідчить про усвідомлену пасивну поведінку Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка полягає в усвідомленні порушення інтересів держави, а орган, який має відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам самостійно до суду не звертається. За таких обставин, позивач вважає, що є підстави стверджувати, що орган, який повинен здійснювати свої повноваження свідомо їх не здійснює.

Крім того, позивач вказує на те, що у спірних правовідносинах, вимоги Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» при видачі дозвільних документів на будівництва об`єкта за адресою: вул. Орлова, 2, в місті Рівне були порушені саме Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, яке реалізовувало повноваження державного архітектурно-будівельного контролю, а тому, захист інтересів держави в суді, який полягає у скасуванні оспорюваного дозволу, не узгоджується з діями зазначеного органу. Тому саме Державна архітектурно-будівельна інспекція України, значиться відповідачем за основною вимогою про визнання недійсним дозволу на будівництво, у зв`язку з чим, сама не може бути позивачем, оскільки чинним законодавством не допускається збіг в одній особі позивача і відповідача.

Вказане обґрунтовує відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, є підставою для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем.?

У позовній заяві також зазначено, що суспільний інтерес полягає у припиненні порушення, яке виявилося у наданні дозволу на будівництво, яким замовнику такого будівництва надано право на зведення об`єкта поза вимогами закону та, відповідно, запобіганню таким порушенням у майбутньому.

Крім того, в ухвалі суду першої інстанції від 22.03.2021 було помилково здійснено висновок, що органи місцевого самоврядування та сільські, селищні й міські голови наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади (ст. ст. 38, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування»).

Разом з тим, судом першої інстанції не звернено увагу на те, що відповідно до вказаних статей Закону України «Про місцеве самоврядування», органи місцевого самоврядування та сільські, селищні й міські голови наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади (та, відповідно, місцевого самоврядування), які обмежують права територіальної громади, що не ототожнюється з Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, яка є центральним органом виконавчої влади, згідно Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.

Тож, наведене вказує на те, що висновок суду першої інстанції про повернення позовної заяви виконувача обов`язків керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, тертя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ТОВ «Реноме-Комфорт», про визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт є передчасним, помилковим та таким, що не відповідає вимогам матеріального та процесуального права.

Зважаючи на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що у суду першої інстанції були відсутні підстави для повернення позовної заяви, що, в свою чергу, позбавляє суд апеляційної інстанції можливості погодитись із застосуванням норм процесуального права, які слугували підставою для повернення позовної заяви.

Згідно з приписами п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до ч. 1 ст. 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, а тому, ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви необхідно скасувати, а справу направити до Окружного адміністративного суду м. Києва для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 169, 315, 320, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Виконувача обов`язків керівника Рівненської окружної прокуратура - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 р. - скасувати.

Справу направити до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді Я.М. Василенко

В.В. Кузьменко