Справа № 813/7927/14
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2021-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2021 року

м. Київ

справа № 813/7927/14

адміністративне провадження № К/9901/27604/20, К/9901/26725/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №813/7927/14

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Тернопільської області, про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Тернопільської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року (прийняте у складі: головуючого судді - Сакалоша В.М., суддів: Грень Н.М., Гулика А.Г.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Гуляка В.В., суддів: Коваля Р.Й., Ільчишин Н.В.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Тернопільської області (з урахуванням ухвали суду першої інстанції про залучення співвідповідача), в якому, з урахуванням уточнення позову, просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України №1474к від 23 жовтня 2014 року про звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Тернопільської області на підставі п.7-2 ст.36 КЗпП України;

1.2. поновити позивача на посаді першого заступника прокурора Тернопільської області;

1.3. стягнути з Прокуратури Тернопільської області на користь позивача середній заробіток за відповідною посадою за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі;

1.4. зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністертво юстиції України про відкликання відомостей щодо застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті першої Закону України «Про очищення влади».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що згідно із наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1474к його було звільнено із посади відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України у зв`язку із припиненням трудового договору з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади". Вважає такі дії Генерального прокурора України протиправними, а спірний наказ від 23 жовтня 2014 року №1474к незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки на його думку, обов`язковою передумовою для застосування покарання у вигляді звільнення з посади та заборони в подальшому обіймати посади в органах державної влади із врахуванням проголошених принципів індивідуальної відповідальності та презумпції невинуватості є встановлення у визначеному чинним законодавством порядку щодо конкретної особи фактів, які переконливо засвідчують, що така особа своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

3. Відповідно до наказу Генерального прокурора від 03 вересня 2020 року №410 "Про окремі питання забезпечення початку роботи обласних прокуратур", юридичну особу "Прокуратура Тернопільської області" перейменована у "Тернопільську обласну прокуратуру" без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. Наказом Генерального прокурора України від 20 листопада 2008 року №1013-к ОСОБА_1 призначено на посаду заступника прокурора Хмельницької області - начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство.

4.1. Наказом Генерального прокурора України від 12 квітня 2011 року №490-к позивача призначено заступником прокурора Хмельницької області.

4.2. Наказом Генерального прокурора України від 15 квітня 2013 року № 218-к позивача звільнено з посади заступника прокурора Хмельницької області за власним бажанням у зв`язку з виходом на пенсію за вислугу років на підставі ст.50-1 Закону України «Про прокуратуру» та ст.38 КЗпП України.

4.3. Наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора України від 06 березня 2014 року №272-ц позивача призначено заступником начальника Головного управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні - начальником управління нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Генеральної прокуратури України.

4.4. Наказом Генерального прокурора України від 17 квітня 2014 року №636-к позивача призначено першим заступником прокурора Тернопільської області.

4.5. Спірним наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1474к позивача звільнено з посади першого заступника прокурора Тернопільської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п.7-2 ст.36 КЗпП України. Підставою для звільнення вказано довідку про результати вивчення особової справи та подання прокурора області Гулкевича Ю.Д.

4.6. Вважаючи наказ Генерального прокурора України №1474к від 23 жовтня 2014 року протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

5. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року, позов задоволено частково.

5.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1474к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Тернопільської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п.7-2 ст.36 КЗпП України.

5.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Тернопільської області з 24 жовтня 2014 року.

5.3. Стягнуто з Прокуратури Тернопільської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 24 жовтня 2014 року по 26 травня 2020 року в сумі 1885569,12 грн. з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.

5.4. В решті позовних вимог відмовлено.

5.5. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Тернопільської області та виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмір 16528,05 грн. допущено до негайного виконання.

5.6. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що, приймаючи оскаржуваний наказ про звільнення, відповідач не врахував основоположних принципів очищення влади, які розроблені міжнародними організаціями, тому застосування до позивача положень Закону України «Про очищення влади» є передчасним і не відповідає викладеним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів.

IV. Касаційне оскарження

6. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора та Тернопільська обласна прокуратура подали до Верховного Суду касаційні скарги.

6.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідачі зазначають, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17 щодо застосування Закону №1682-VII у подібних правовідносинах, де суд вказав, що мета застосування вказаного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.

6.2. В обґрунтування касаційних скарг Офіс Генерального прокурора та Тернопільська обласна прокуратура вказують, що позивач у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року сукупно більше одного року обіймав посади, що визначені у пункті 8 частини 1 статті 3 Закону України «Про очищення влади». Звільнення позивача відбулось, зважаючи на те, що норми Закону України «Про очищення влади» є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами, їх посадовими особами у разі встановлення факту перебування особи на посаді, вичерпний перелік яких визначено статтею 2 вказаного Закону.

6.3. Тернопільська обласна прокуратура також вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про необхідність стягнення на користь позивача середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу. Зокрема наголошує, що позивач у період з 22 жовтня 2014 року по 07 листопада 2014 року перебував на лікарняному. Оплата листка непрацездатності за вказаний період здійснена відповідно до вимог законодавства.

6.3. У зв`язку із наведеним Офіс Генерального прокурора просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

6.4. Тернопільська обласна прокуратура просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволення позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

7. У відзиві на касаційну скаргу, позивач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

8. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

10. За приписами статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, людина, її права і свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

11. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

12. Відповідно до частини другої статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

13. Пунктом 6 частини 1 статті 5-1 Кодексу законів про працю України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

14. Відповідно до статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

14.1. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина 2 статті 1 Закону № 1682-VII).

14.2. Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина 3 статті 1 Закону № 1682-VII).

14.3. Відповідно до частини 5 статті 1 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною 3 або 4 цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.

14.4 Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку (частина 8 статті 1 Закону № 1682-VII).

15. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України.

16. Згідно з пунктами 7 та 8 частини 1 статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною 3 статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції; керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

17. При цьому, підпунктом 1 пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» визначено, що впродовж 10-ти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині 3 статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною 1 статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

18. Згідно з частиною 1 та частиною 2 статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

19. Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів № № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

20. Згідно з частиною 2 статті 21 та частини 1 статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

21. Відповідно до частини 1 та частини 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

22. Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

23. Згідно 3 статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

24. Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

25. Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

26. Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).

27. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.

28. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

29. Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті, поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

30. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

31. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

32. Згідно з пунктом 8 Порядку № 100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

VI. Позиція Верховного Суду

33. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

34. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

35. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

36. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для видання спірного наказу Генерального прокурора України №1474к від 23 жовтня 2014 року про звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Тернопільської області було те, що на час набрання чинності Закону України «Про очищення влади» позивач у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймав сукупно більше одного року (3 роки 1 місяць) посаду, визначену пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону України «Про очищення влади».

37. Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо «посадових та службових осіб органів прокуратури України».

38. Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - «керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України».

39. Отже, стаття 2 Закону України «Про очищення влади» містить вичерпний перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

40. Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових осіб органів прокуратури України за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.

41. Термін «посади», який використовується у Законі України «Про очищення влади», у тому числі і в пункті 2 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині 1 статті 1 Закону України «Про очищення влади», відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів «певні посади (перебування на службі)».

42. З огляду на вищенаведене, суд дійшов висновку, що на посаду, яку позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону України «Про очищення влади», оскільки пункт 8 частини 1 статті 3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями частини 1 статті 1 та пункту 7 частини 1 статті 2 цього Закону.

43. За результатами розгляду цієї справи суди першої та апеляційної інстанцій визнали обґрунтованими позовні вимоги та визнали звільнення ОСОБА_1 протиправним.

44. Верховний Суд, переглядаючи оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій, виходить з наступного.

45. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» (далі - Закон №1682-УІІ).

46. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-УІІ).

47. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-УІІ).

48. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-УІІ).

49. Водночас, відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

50. Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними, Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 22 Конституції України).

51. Згідно статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені свободи, передбачені статтями 24, 25, 27-29, 40, 47, 51, 52, 55-63 Конституції України.

52. Відповідно до частини другої статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

53. Згідно статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

53.1. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

54. Отже, з викладених норм Конституції України вбачається, що одним із принципів дії правової системи в Україні визначено принцип верховенства права та встановлено, що права і свободи можуть бути обмежені виключно у випадках, передбачених Конституцією України, а саме, у разі введення воєнного або надзвичайного стану.

55. Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, зокрема, в частині суперечності норм Закону №1682-VII приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

56. Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

57. На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2,13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7,8,9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

58. На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

59. Водночас, Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 висловив правовий висновок про те, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб.

60. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

61. Крім іншого, у справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

62. Як підсумок, у справі № 800/186/17 Верховний Суд вказав на те, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння, їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

63. Верховний Суд визнав ці висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, в якій сформулював правову позицію про те, що самого лише факту перебування осіб на визначених в Законі посадах та протягом встановленого цим же Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-УІІ.

64. Також у вказаному судовому рішенні Верховний Суд наголосив на необхідності врахування доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

65. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

66. Необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

67. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

68. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

69. У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

70. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

71. Аналіз вказаного рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

72. У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

73. Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон №1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

74. Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

75. Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

76. Тож заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

77. Вказані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 03 червня 2020 року (справа № 817/3431/14).

78. Довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування ОСОБА_1 на відповідній посаді, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ Генерального прокурора України №1474к від 23 жовтня 2014 року про звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Тернопільської області не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

79. Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до ОСОБА_1 , щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

80. Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

81. Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

82. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

83. Щодо доводів касаційних скарг стосовно посилання на правову позицію викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17, Верховний Суд у цій справі зазначає.

84. У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що «жоден із заявників у справі «Полях та інші проти України» не перебував на посаді судді або члена ВРЮ (чи ВРП як правонаступника ВРЮ) і наразі неможливо визначити, яких саме змін зазнає згаданий Закон у частині, що стосується саме цих посад і умов застосування заходів очищення влади щодо них».

85. В той час як предметом розгляду у цій справі є поновлення позивача на посаді першого заступника прокурора Тернопільської області.

86. Рішення ЄСПЛ 17 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного, та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII. Двома із вказаних заявників були, зокрема, працівники органів прокуратури.

87. Отже, обставини викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17 та у цій справі не є аналогічними. Зокрема, у справі № 800/235/17 застосовано Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» від 08 квітня 2014 року № 1188-VII.

88. З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора України №1474к від 23 жовтня 2014 року про звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Тернопільської області, що відповідно до вимог частини 1 статті 235 КЗпП України, є підставою для його поновлення на вказаній посаді.

89. Також Верховний Суд вважає безпідставними доводи Тернопільської обласної прокуратури про безпідставне стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу в період з 24 жовтня 2014 року по 07 листопада 2014 року, оскільки в цей період позивач перебував на лікарняному. В матеріалах адміністративної справи відсутні та відповідачами не надано належних доказів, що позивачу було дійсно проведено оплату тимчасової непрацездатності за вказаний період, в умовах того, що позивач з 24 жовтня 2014 року уже був звільненим з посади.

90. Дійшовши правильного висновку про протиправність звільнення позивача та наявність підстав для його поновлення на роботі, стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди попередніх інстанцій ухвалили законні рішення по суті справи.

91. Верховний Суд також звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті б Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

92. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

93. Згідно з статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

94. З урахуванням викладеного, зважаючи на приписи статей 349, 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишити без змін.

VIІ. Судові витрати

95. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Тернопільської обласної прокуратури - залишити без задоволення.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіО.В. Калашнікова М.В. Білак О.А. Губська