Справа № 280/3125/21
Суддя: Калашник Юлія Вікторівна
Дата ухвалення: 2021-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ПРО ЗАКРИТТЯ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

31 травня 2021 року (12:15)Справа № 280/3125/21 м.Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі:

головуючий суддя Калашник Ю.В.,

секретар судового засідання Лузан К.Ю.,

за участю представників:

позивача Кравченко Я.І.,

відповідача 1 Краснокутської Г.Ю.,

розглянувши у підготовчому засіданні клопотання представника Запорізької обласної ради про закриття провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ІПН НОМЕР_1 ) до Запорізької обласної ради (69107, м. Запоріжжя, пр. Соборний, буд. 164, ); Голови Запорізької обласної ради Жук Олени Юріївни (69107, м. Запоріжжя, пр. Соборний, буд. 164) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

15.04.2021 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі позивач) до Запорізької обласної ради (далі відповідач 1), Голови Запорізької обласної ради Жук Олени Юріївни (далі відповідач 2), в якій позивач просить суд: 1) визнати дії відповідача 1 протиправними щодо внесення до порядку денного сесії Запорізької обласної ради на 18.03.2021 питання «Про призначення Позивача на посаду директора комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова», як переможця конкурсу; 2) зобов`язати відповідача 2 видати розпорядження про призначення ОСОБА_1 директором комунального закладу «Василівський історико - архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради та укласти з ОСОБА_1 контракт за результатами конкурсу від 31.05.2017.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач призначений на посаду директора комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради, шляхом укладання з ним контракту терміном дії до 26.06.2017. Рішенням Запорізької обласної ради від 06.04.2017 № 6 позивача звільнено із займаної посади у зв`язку із закінченням строку дії контракту за п. 2 ст. 36 КЗпП України. Цим же рішенням ОСОБА_1 призначено виконуючим обов`язки директора комунального закладу «Василівський історико - архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради з 27.06.2017. Рішенням конкурсної комісії від 31.05.2017 «Про визначення переможця конкурсного добору» на посаду директора комунального закладу «Василівський історико - архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради позивача визнано переможцем. Контракт зі ОСОБА_1 . Запорізькою обласною радою, станом на день звернення до суду з позовом, не було укладено. 18.03.2021 відбулося пленарне засідання сесії Запорізької обласної ради, на якому розглянуто звернення депутата Запорізької обласної ради Олександра Білого про призначення ОСОБА_1 директором комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради, проте рішення прийнято не було. У зв`язку з тим, що на пленарному засіданні сесії Запорізької обласної ради 18.03.2021 ОСОБА_1 не призначено на посаду директора комунального закладу та не укладено з ним контракт, ОСОБА_1 вважає, що відповідач порушує його трудові права, а тому і звернувся до суду із адміністративним позовом. Також позивач вважає, що відповідач-1 вчинив протиправні дії щодо внесення до порядку денного сесії Запорізької обласної ради на 18.03.2021 питання про призначення позивача на посаду директора комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова», як переможця конкурсу. Не прийняття рішення про призначення ОСОБА_1 на сесії Запорізької обласної ради через не достатність голосів, стало підставою не укладання з позивачем контракту, чим порушено ст. 21-5 Закону України «Про культуру», що остаточно вичерпано виконання відповідачем -1 результатів конкурсу. Так, статтею 21 Закону України "Про культуру" передбачені особливості трудових відносин та працевлаштування в закладах культури, а саме, керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу. Відповідно до пункту 15 статті 21-5 Закону України "Про культуру", керівник органу управління зобов`язаний призначити переможця конкурсу керівником державного чи комунального закладу культури не пізніше двох місяців з дня оголошення конкурсу. Підставою для видання наказу про призначення керівника державного чи комунального закладу культури є підписання контракту. Оскільки, саме позивач є переможцем конкурсу на посаду директора комунального закладу, то відповідач-1, як орган управління комунального закладу «Василівський історико - архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради, зобов`язаний призначити ОСОБА_1 на посаду не пізніше двох місяців з дня оголошення конкурсу. На думку позивача, Запорізька обласна рада не має права втручатись в роботу конкурсної комісії, змінювати висновок конкурсної комісії і як наслідок фактично самостійно визначати переможця, що унеможливлює застосування Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури" від 28 січня 2016 року № 955, яким внесено зміни до законодавчих актів України, в тому числі до Закону України "Про культуру", метою якого є встановлення прозорої конкурсної процедури призначення керівників закладів культури, визначення чітких характеристик професійних та особистих якостей особи для зайняття цієї посади. Запропонована законодавцем колегіальність у прийнятті рішення про призначення комісією спрямовано на зростання професійності керівників закладів культури, їх авторитету, престижу займаної посади, особистої мотивації в удосконаленні професійних якостей, а також забезпечує ротацію кадрів та рівні можливості усіх кандидатів. Також позивач зазначає, що до даних правовідносин не може застосовуватися Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» яким регулюється призначення керівників виключно на пленарних засіданнях ради, оскільки, спеціальним законом, щодо призначення керівників закладу культури є саме Закон України "Про культуру", яким передбачено право й обов`язок саме відповідача призначити позивача на посаду відповідно до результату конкурсу.

Ухвалою суду від 27.04.2021 відкрито провадження у справі та призначене підготовче засідання на 25.05.2021. Судом оголошувалась перерва у підготовчому засідання до 31.05.2021.

Представник відповідача 1 надав суду клопотання про закриття провадження у справі, яке обґрунтоване тим, що у даному випадку спір не є публічним, позивач не є держаним службовцем, а тому справу належить розглядати у порядку цивільного судочинства.

Представник позивача проти такого клопотання заперечила та зазначила, що у даному випадку відповідачі є суб`єктами владних повноважень, питання про призначення на посаду керівника комунального закладу є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а тому спір є публічно-правовим. Також посилається на постанову Верховного Суду №167/221/17 від 14.03.2018, яка є аналогічною цій справі та була розглянута у порядку адміністративного судочинства.

Заслухавши пояснення учасників справи, суд встановив наявність підстав для закриття провадження з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «судом, встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися «судом, встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст.3 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначені ст.19 КАС України. Зокрема, до таких справ пунктами 1-2 належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, також спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Водночас помилковим є застосування статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських або цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.

Разом з тим, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

З огляду на наведені вище нормативні положення не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та юридичною чи фізичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Згідно з п.17 ч.1 ст.4 КАС України, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

На виконання ч.5 ст.242 КАС України, суд урахував висновки із застосування вказаних норм права, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року (справа №815/6096/17 (К/9901/49528/18).

Зокрема, у зазначеній постанові вказано, що спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Разом з цим, до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та інше. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Також судом прийнято до уваги правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яка викладена у постанові від 30 січня 2019 року № 569/5553/17.

Суд зазначає, що позивач не є державним службовцем, що учасниками справи не заперечується.

У даному випадку відповідачі не є суб`єктами владних повноважень по відношенню до позивача, а виступають як роботодавець.

Позивач просить суд зобов`язати відповідача 2 видати розпорядження про призначення ОСОБА_1 директором комунального закладу «Василівський історико - архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради та укласти з ОСОБА_1 контракт за результатами конкурсу від 31.05.2017.

Отже, що позивач звернувся до суду із позовом з метою відновити його права на працю внаслідок порушення, на його думку, відповідачем 1 порядку призначення на посаду, на захист якого спрямовані засоби та норми, визначені саме цивільним (трудовим) і цивільним процесуальним законодавством.

При цьому, позивачем не оскаржується порядок проведення конкурсу на посаду директора комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова», що відноситься до компетенції адміністративного судочинства.

Справи, що виникають з цивільних, трудових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства, відповідно до ст.19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства.

З огляду на наведене та враховуючи зміст спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів та підвідомчий місцевому загальному суду у порядку цивільного судочинства.

Суд зазначає, що подібні спори з приводу трудових відносин між керівниками комунальних підприємств/закладів та органами місцевого самоврядування розглядаються у порядку цивільного судочинства, про що свідчить судова практика, зокрема постанови Верховного Суду від 16 грудня 2020 року №263/6102/17, від 12 березня 2020 року №241/1970/16-ц, від 21 квітня 2021 року № 758/838/17 та інші.

Щодо вимоги позивача про визнати дії відповідача 1 протиправними щодо внесення до порядку денного сесії Запорізької обласної ради на 18.03.2021 питання «Про призначення Позивача на посаду директора комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова», як переможця конкурсу то суд зазначає таке.

Позовні вимоги спрямовані передусім на захист та відновлення цивільних прав позивача та мають розглядатись судом у сукупності. Питання призначення позивача на посаду - це питання трудових відносин. Таким чином, відповідач 1 у цьому випадку також не є виступає щодо позивача як суб`єкт владних повноважень. Спір щодо того, ким саме має бути ухвалене рішення про призначення позивача на посаду, чи відповідачем 1 чи відповідачем 2 не містить ознак публічно-правових відносин.

Пунктом першим ч.1 ст.238 КАС України встановлений обов`язок суду закрити провадження, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Тому суд дійшов висновку провадження закрити та роз`яснити сторонам, що спір підлягає розгляду загальним місцем судом.

Керуючись ст.ст. 238, 239, 241-243, 248 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Клопотання представника Запорізької обласної ради про закриття провадження у справі, задовольнити.

Закрити провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, до Голови Запорізької обласної ради Жук Олени Юріївни про визнання протиправними дій Запорізької обласної ради щодо внесення до порядку денного сесії Запорізької обласної ради на 18.03.2021 питання про призначення позивача на посаду директора комунального закладу «Василівський історико-архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова», як переможця конкурсу та про зобов`язання Голову Запорізької обласної ради ОСОБА_2 видати розпорядження про призначення ОСОБА_1 директором комунального закладу «Василівський історико - архітектурний музей-заповідник «Садиба Попова» Запорізької обласної ради та укласти зі ОСОБА_1 контракт за результатами конкурсу від 31.05.2017.

Роз`яснити позивачу його право на звернення з цим позовом до місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства.

Роз`яснити позивачу, що на підставі ч. 2 ст. 239 КАС України, у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено КАС України. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали, то зазначений строк обчислюється з дня складення повного тексту ухвали. Відповідно до п.п. 15.5 п. 15 ч. 1 Перехідних положень КАС України ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Повний текст ухвали складений 03.06.2021.

Суддя Ю.В.Калашник