Справа № 160/11236/19
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2021-06-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

04 червня 2021 року

Київ

справа №160/11236/19

адміністративне провадження №К/9901/21518/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду міста від 30.01.2020 (головуючий суддя - К.С. Кучма)

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 (головуючий суддя - Н.П. Баранник, судді - Н.І. Малиш, А.А. Щербак)

у справі № 160/11236/19

за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради

до Східного офісу Держаудитслужби,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ,

про визнання протиправним та скасування висновку,

встановив:

Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просив:

- визнати протиправним висновок Східного офісу Держаудитслужби від 29.10.2019 про результати моніторингу закупівлі Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі Поточний ремонт покрівлі будівель дошкільних навчальних закладів у м. Дніпрі ІD:UA-2019-04-18-002693-а;

- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби від 29.10.2019 про результати моніторингу закупівлі Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі Поточний ремонт покрівлі будівель дошкільних навчальних закладів у м. Дніпрі ІD:UA-2019-04-18-002693-а.

Обґрунтовуючи позовні вимог Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вказує про незгоду з виявленими порушеннями, які викладені у висновку Східного офісу Держаудитслужби за результатами моніторингу закупівлі.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду міста від 30.01.2020 позовну заяву задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано висновок Східного офісу Держаудитслужби від 29.10.2019 про результати моніторингу закупівлі Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі Поточний ремонт покрівлі будівель дошкільних навчальних закладів у м. Дніпрі ID: UА-2019-04-18-002693-а в частині зобов`язання Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. У задоволенні решти позовної заяви відмовлено.

При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не спростовано тверджень відповідача стосовно допущених порушень, які відображено у оскарженому висновку, а тому вимоги позивача про протиправність висновку задоволенню не підлягають. Водночас суд першої інстанції погодився з доводами позивача стосовно протиправності висновку відповідача в його зобов`язальній частині та вказав, що вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), повинна містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. Зобов`язання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення останнім вимог чинного законодавства.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 рішення суду першої інстанції скасовано в частині відмови Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради в задоволенні позовних вимог та прийнято нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі. Визнано протиправним та скасовано висновок Східного офісу Держаудитслужби від 29.10.2019 про результати моніторингу закупівлі Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі Поточний ремонт покрівлі будівель дошкільних навчальних закладів у м. Дніпрі ІD:UA-2019-04-18-002693-а.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність порушень з боку позивача вимог Закону України «Про публічні закупівлі» щодо закупівлі Поточний ремонт покрівлі будівель дошкільних навчальних закладів у м. Дніпрі ІD:UA-2019-04-18-002693-а. Водночас суд апеляційної інстанції погодився з рішенням суду першої інстанції, що відповідачем не вказано яким чином порушення мають бути усунені у даному випадку, що робить фактично не можливим виконання висновку. Формулювання зобов`язання не містить чіткого переліку дій, які б мав здійснити позивач. В даному випадку має місце спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи, є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Підстави, на яких подається касаційна скарга, позивач вказує пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвалою Верховного Суду від 22.10.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби.

У відзиві на касаційну скаргу представник третьої особи з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскаржувані судові рішення - без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 03.06.2021 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Касаційне провадження у справі відкрито на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідач вказує, що існує необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 160/9513/18 та застосованого судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях у справі № 160/11236/19, оскільки останній викладений таким чином, що зобов`язує орган державного фінансового контролю вчиняти повноваження не у спосіб, встановлений Конституцією та законами України.

У постанові від 10.12.2019 у справі № 160/9513/18 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що зміст спірного висновку органу державного фінансового контролю, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення», встановлені Держаудитслужбою, не відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Зазначивши в висновку про необхідність «усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель», відповідач не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність. Верховний Суд зазначив, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії. Суд визнав, що зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення, так і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

В обґрунтування необхідності для відступлення від наведеного висновку Верховного Суду щодо застосування норм права в подібних правовідносинах скаржник посилається, зокрема, на те, що наділяючи орган державного фінансового контролю правом, що є одночасно і його обов`язком, щодо складання висновку про результати моніторингу закупівлі, Закон України «Про публічні закупівлі» та Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, який затверджений Наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 № 86, не встановлюють за необхідне зазначення будь-яких застережень щодо способу виконання замовником такого висновку.

Відповідач вказує, що пункт 3 оскаржуваного висновку про результати моніторингу закупівлі від 28.10.2019 № 443, яким Східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень, повністю відповідає як приписам частини сьомої статті 71 Закону України «Про публічні закупівлі» так і приписам Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, який затверджений Наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 № 86, оскільки вказані нормативні акти не визначають повноважень органів Держаудитслужби самостійно визначати замість замовника закупівлі, яким чином останній буде усувати виявлені під час моніторингу порушення.

З посиланням на вимоги частини другої статті 19 Конституції України відповідач вказує, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури під час реалізації своїх владних повноважень.

Вважає, що визначення органом державного фінансового контролю у висновку про результати моніторингу закупівлі способів усунення виявлених порушень суперечитиме вимогам чинного законодавства та призведе до його порушення з боку органу державного фінансового контролю. Зазначає, що у випадку вказування об`єкту контролю на шляхи та способи усунення порушень законодавства матиме місце обмеження його прав у виборі інших способів усунення порушень, які встановлені законодавством та які б максимально захищали його права.

З огляду на викладене, відповідач вважає, що є необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 10.12.2019 у справі №160/9513/18.

Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

За змістом частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з усталеною судовою практикою Верховного Суду, зміст висновку за результатами моніторингу закупівлі, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для об`єкта контролю, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. З метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги. З метою виконання вимоги щодо обґрунтованості висновку за результатами моніторингу закупівлі, відповідачу недостатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення. Відповідач зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого (их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін); найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення). Крім того, орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття. Зазначаючи у висновку про необхідність «усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель», відповідач має конкретизувати які саме заходи має вжити об`єкт контролю, визначивши спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень. Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі Замовника для усунення порушень. Спонукання об`єкта контролю самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення об`єктом контролю чинного законодавства. Відповідна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі № 640/467/19, від 23.04.2020 у справі № 160/5735/19, від 11.06.2020 у справі № 160/6502/19, від 12.08.2020 у справі № 160/11304/19 та ін.

У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom»), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

З урахуванням викладеного та наведених відповідачем підстав для необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 160/9513/18, Суд не вважає за необхідне у цій справі відступати від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 160/9513/18.

За правилами пункту 4 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом.

Відповідно до частини другої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про закриття касаційного провадження у справі на підставі пункту 4 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 327, 341, 343, 339, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ухвалив:

Закрити касаційне провадження № К/9901/21518/20 у справі № 160/11236/19 за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду міста від 30.01.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 у справі № 160/11236/19 за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування висновку.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк