Справа № 826/16114/18
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2021-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2021 року

м. Київ

справа № 826/16114/18

адміністративне провадження № К/9901/7409/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/16114/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Капітель Буд»

до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Капітель Буд» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019 (колегія у складі: головуючого судді Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Степанюка А.Г.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "КАПІТЕЛЬ БУД" звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просив:

- визнати неправомірними дії Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з проведення позапланової перевірки з 07.09.2018 до 10.09.2018;

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.09.2018 «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» щодо об`єкту будівництва «будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 », винесеного позивачу;

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.09.2018 «Про зупинення підготовчих та будівельних робіт» щодо об`єкту будівництва «будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 », винесеного позивачу;

- визнати протиправною та скасувати постанову № 47/18/073-8973 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019;

- визнати протиправною та скасувати постанову № 46/18/073-8973 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019;

- визнати протиправною та скасувати постанову № 45/18/073-8971 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019;

- визнати протиправною та скасувати постанову № 44/18/073-8970 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про порушення відповідачем порядку проведення перевірки, за наслідками якої були складені оскаржувані рішення, та порушення порядку складання таких рішень.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.11.2018 позов задоволено повністю.

Визнано дії Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з проведення позапланової перевірки у період з 07.09.2018 до 10.09.2018 на об`єкті «Будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 » неправомірними.

Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.09.2018 «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» щодо об`єкту будівництва «Будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 » винесеного товариству з обмеженою відповідальністю «Капітель Буд».

Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.09.2018 «Про зупинення підготовчих та будівельних робіт» щодо об`єкту будівництва «Будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 » винесеного товариству з обмеженою відповідальністю «Капітель Буд».

Визнано протиправною та скасовано постанову № 47/18/073-8973 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019.

Визнано протиправною та скасовано постанову № 46/18/073-8973 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019.

Визнано протиправною та скасовано постанову № 45/18/073-8971 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019.

Визнано протиправною та скасовано постанову № 44/18/073-8970 Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2019.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що заявлені позивачем вимоги щодо визнання неправомірними дій Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з проведення позапланової перевірки з 07.09.2018 до 10.09.2018 є обґрунтованими, оскільки відповідачем не було надано доказів прийняття рішення про продовження строків здійснення перевірки позивача та погодження Державної регуляторної служби на проведення перевірки, яке відповідач не отримував, як то передбачено нормами Закону «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», отже заявлені решта похідних позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування прийнятих за наслідками здійснення перевірки приписів та постанов також є обґрунтованими.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.11.2018 у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "КАПІТЕЛЬ БУД" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень - скасовано. У задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "КАПІТЕЛЬ БУД" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень - відмовлено.

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що помилковими є висновки суду першої інстанції про порушення відповідачем порядку проведення позапланової перевірки, оскільки погодження Державної регуляторної служби на проведення перевірки відповідач не повинен був отримувати, і рішення про продовження строку проведення позапланової перевірки відповідачем було прийнято.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. У березні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Капітель Буд» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019, в якій скаржник просить скасувати вказане рішення, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

8. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначив, що відповідачем протиправно проведено перевірку повторно та не дотримано строки проведення перевірки. При цьому, відповідачем не було долучено до відзиву на позовну заяву згідно з ч.2 ст. 79 КАС України письмового рішення керівника відповідного органу державного архітектурного-будівельного контролю чи його заступника на продовження перевірки, а тому апеляційний суд помилково взяв до уваги докази, які не були предметом дослідження суду першої інстанції. Більш того, службова записка не може бути відповідно до п. 7 Порядку №553 письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурного-будівельного контролю чи його заступника на продовження перевірки, оскільки відповідно, оскільки таким рішенням є наказ на продовження перевірки. Щодо встановлення фактів порушень скаржник зазначає, що в момент проведення перевірок будь-які будівельні роботи не проводились, приміщення не експлуатувались, а відсутність авторського та технічного нагляду зумовлена тим, що на даному етапі взагалі не здійснюється будівництво.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. 18.03.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.03.2019, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т. О., судді - Кравчук В.М., Стародуб О.П.

11. Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2019 зазначену касаційну скаргу залишено без руху у зв`язку з недотриманням скаржником вимог ст. 330 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків.

12. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки.

13. Ухвалою Верховного Суду від 02.04.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Капітель Буд» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019.

14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25.06.2019 №836/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

15. Ухвалою Верховного Суду від 31.05.2021справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 01.06.2021.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Як встановлено судами попередніх інстанції, 02.08.2017 до відповідача надійшло звернення ОСОБА_1 № К-39183/1 з приводу наявності дозволів на виконання будівельних робіт за території будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с.127).

17. 29.08.2017 відповідачем прийнято на підставі вказаного звернення наказ № 557 «Про проведення позапланової перевірки», яким вирішено здійснити проведення позапланової перевірки позивача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с.130).

18. На підставі вказаного наказу відповідачем було оформлене направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 06.09.2017 строком дії з 06.09.2017 по 19.09.2017 (т.1 а.с.128).

19. 06.09.2017 відповідач листом № 073-8143 запропонував позивачеві прибути 19.09.2019 о 11.00 до Департаменту з метою надання документів, необхідних для здійснення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, держаних стандартів і правил на об`єкти будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с.131).

20. Позивач до відповідача для проведення позапланової перевірки не з`явився, документи, які були витребувані, не надав.

21. 02.10.2017 відповідач листом № 073-9046 доручив Головному управлінню Держгеокадастру у Київській області провести перевірку позивача щодо дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на яке отримав 26.10.2017 лист Головного управління Держгеокадастру у Київській області № 8-10-0.441-4674/2-17 від 23.10.2017 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 від 20.10.2017 № 272-ДК/224/АП/09/01-17 (т.1 а.с.137, 139).

22. Згідно висновків вказаного акту встановлені порушення, що ТОВ «Капітель Буд» на присадибній земельній ділянці, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), проводяться будівельні роботи з будівництва багатоквартирного житлового будинку, тобто з порушенням вимог п. «а» ч.1 ст. 91 Земельного кодексу України - невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням. Також, перевіряючими було встановлено самовільне зайняття земельної ділянки орієнтованою площею 0, 059 га.

23. Крім того, в акті Держгеокадастру у Київській області зафіксовано, що ТОВ «Капітель Буд» побудовано шістнадцяти поверховий багатоквартирний будинок, працює будівельна техніка, встановлений баштовий кран.

24. 27.10.2017 відповідач на свій запит до Департаменту містобудування та архітектури від 03.10.2017 отримав лист останнього № 055-16478 від 26.10.2017 з додатками: копія Містобудівельні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 , в яких зазначено, що кількість поверхів будинку - чотири, намір забудови - будівництво житлового будинку, цільове призначення земельної ділянки - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) (т.1 а.с.142- 144).

25. Крім того, встановлено, що наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва № 407 від 12.12.2017 було скасовано право на початок виконання підготовчих робіт, набуте на підставі поданого повідомлення «Будівництво індивідуального житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_1 від 17.07.2014 №КВ72, замовник будівництва ТОВ «Капітель Буд», скасовано реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт «Будівництво індивідуального житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_1 від 17.07.2014 № КВ 75 (т.1 а.с.149).

26. Відповідач, на підставі того ж наказу № 557 від 29.08.2017 , оформив направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 26.04.2018 строком дії з 26.04.2018 по 11.05.2018 (т.1 а.с. 153).

27. Копія вказаного направлення була вручена представнику позивача під розписку (т.1 а. 154).

27. В подальшому відповідачем було з`ясовано, що інженер технічного нагляду Кикіш Р.В. , який був вказаний у Декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.07.2014, як особа яка здійснює технічний нагляд, не здійснює технічний нагляд на об`єкті будівництва на АДРЕСА_1 , що підтверджено листом Кикіш Р.В. від 05.09.2018 (т.1 а.с. 15., 141).

29. У зв`язку з надходженням 05.09.2018 до відповідача вказаного листа Кикіш Р.Р. , 07.09.2018 головним державним інспектором Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва була складена Службова записка щодо продовження терміну перевірки на два робочих дня з 07.09.2018 по 10.09.2018 ТОВ «Капітель Буд», яка згідно резолюції була погоджена керівництвом (т.1 а.с.256).

30. За результатом перевірки відповідачем був складено акт щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (т.1 а.с.166).

31. В акті перевірки перелічені встановлені порушення:

п. «а» ч.1 ст. 91 Земельного кодексу України, абзац 2 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

абзац 5 ст.27 Закону України «Про архітектурну діяльність»;

п.3 ч.1 ст.34 та ч.1 ст.37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

ч.3 ст.11 Закону України «Про архітектурну діяльність»;

ч.2 ст. 11Закону України «Про архітектурну діяльність»;

ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

абзац 5 п.14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. № 553.

32. Копія вказаного акту була отримана представником позивача 10.09.2018, про що є відмітка - підпис та дата проставлена представником Цвігун І.О. (т.1 а.с. 134).

33. На підставі вказаного акту відповідачем 10.09.2018 складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за участю представника позивача та вручено під розписку акт перевірки від 10.09.2018 (т.1 а.с.191, 197, 203, 209).

34. На підставі вказаних документів відповідачем були прийняті наступні рішення:

- припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 10.09.2018 (т.1 а.с.59);

- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.09.2018, яким позивачу, у зв`язку з встановленням обставин незаконної експлуатації ним об`єкта незавершеного будівництва, заборонено здійснювати таку експлуатацію з 10.09.2018 до усунення порушень, які зобов`язано усунути до 12.11.2018 (т.1 а.с. 56);

- постанова № 46/18/073-8973 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2018 у розмірі 681 170, 00 грн., за порушення вимог абз. 3 п. 4 ч. 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» (експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС2) (т.1 а.с. 200);

- постанова № 47/18/073-8973 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2018 у сумі 92 050, 00 грн., за порушення вимого п. 6 ч. 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» (не забезпечення здійснення авторського нагляду під час будівництва) (т.1 а.с.207);

- постанова № 48/18/073-8970 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2018 у сумі 73 640, 00 грн., за порушення вимого п. 5 ч. 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» (не забезпечення здійснення технічного нагляду під час будівництва) (т.1 а.с 212);

- постанова № 45/18/073-8971 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2018 у сумі 681 170, 00 грн., за порушення вимог абз. 2 п. 3 ч. 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» (виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання, щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС2) (т.1 а.с.194).

35. Не погодившись з діями відповідача щодо проведення перевірки та рішеннями, складеними за наслідками її проведення, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

36. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

37. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

38. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

39. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

40. Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон №2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

41. Статтею 6 Закону №2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.

42. Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону №2780-XII, за змістом якої таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.

43. Так, у відповідності з положеннями частин першої, другої статті 10 Закону №687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

44. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.

45. В свою чергу, абзацом четвертим статті 3 Закону №3038-VI передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

46. Частинами першою, другою, пунктами 1, 2 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

47. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

48. На виконання вимог статті 41 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 №553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» затвердив Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

49. За приписами пункту 5 вищенаведеного Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

50. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (пункт 7 Порядку № 553).

51. Зазначена імперативна норма свідчить, що строк проведення перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби строк перевірки може бути продовжений не більше ніж на два робочих дні за рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника.

52. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (пункт 9 Порядку № 553).

53. В той же час, за правилами пункту 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право:

1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;

2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом;

3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;

5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством;

7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;

8) отримувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;

9) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;

10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію;

11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.

54. Крім того, пунктами 16-20 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

55. Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф (пункт 22 Порядку № 553).

56. Таким чином, наведеними вище положеннями законодавства визначено права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення позапланового заходу, строк проведення та обов`язки посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.

57. Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та (або) зупинення підготовчих та будівельних робіт. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю.

58. Як вбачається з матеріалів справи перевірка проводилась на підставі наказу Департаменту №557 від 29.08.2017 та звернення ОСОБА_1 .

59. На підставі Наказу № 557 від 29.08.2017 видано направлення № б/н від 06.09.2017 для проведення перевірки у період з 06.09.2017 до 19.09.2017 (10 робочих днів).

60. При цьому, після спливу 7-ми місяців, на підставі цього ж Наказу № 557 від 29.08.2017 було видано направлення № б/н від 26.04.2018 про проведення перевірки в період 26.04.2018 до 11.05.2018 року (10 робочих днів).

61. В послідуючому, після спливу 3-х місяців, на підставі цього ж Наказу № 557 від 29.08.2017 було видано направлення № б/н від 07.09.2018 про проведення перевірки з 07.09.2018 до 10.09.2018 року (2 робочих дні).

62. Тобто, позапланова перевірка проводилась у періоди з 06.09.2017 по 19.09.2017, з 26.04.2018 по 11.05.2018 та з 07.09.2018 по 10.09.2018.

63. На підставі наведеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що визначені вказаними направленнями від 06.09.2017, 26.04.2018 та 07.09.2018 заходи контролю фактично являють собою здійснення однієї позапланової перевірки позивача, проведеної на підставі наказу від 29.08.2017 № 557.

64. Разом з тим, строк такої перевірки, що вбачається з вказаних направлень, в сукупності становить 22 робочі дні, замість 10 робочих днів, передбачених Порядком №553.

65. Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд у постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17 зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

66. У справі №826/12176/16 Верховний Суд, приймаючи постанову від 15.05.2020, беручи до уваги, окрім іншого приписи пункту 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294, яким передбачено видання Держархбудінспекцією в межах наданих їй повноважень наказів організаційно-розпорядчого характеру, організації та контролю їх виконання, дійшов висновку, що письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника оформляється відповідним наказом, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки.

Відсутність такого наказу свідчить про безпідставність продовження перевірки, а відтак є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення понад встановлений Порядком №553 строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно - будівельного контролю.

67. Аналогічна правова позиція висловлена й у постановах Верховного Суду від 17.07.2019 у справі №822/714/16, від 23.10.2019 у справі №822/678/16, від 13.04.2021 у справі №826/16334/18.

68. За наявності письмового рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю, як обов`язкової підстави для продовження строку проведення перевірки, наголошено й у постановах Верховного Суду від 28.01.2020 у справі 820/6909/16, від 26.02.2020 у справі №826/7847/17.

69. Також, згідно з висловленою у постановах Верховного Суду від 14.11.2019 у справі №822/863/16 та від 21.10.2019 у справі №822/677/16 правовою позицією, порушенням порядку проведення перевірки є її проведення після закінчення дії направлення за відсутності доказів на підтвердження продовження строку його дії та відповідного наказу про продовження строку проведення перевірки.

70. Таким чином, колегія суддів наголошує, що оскільки в матеріалах справи відсутні докази винесення Держархбудінспекцією наказу про продовження перевірки, то таке продовження перевірки є безпідставним. Вказане є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність проведення перевірки понад встановлений Порядком №553 строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно - будівельного контролю.

71. При цьому, мотиви апеляційного суду та доводи відповідача про те, що продовження строку перевірки відбулось законно на підставі службової записки і проставлення резолюції керівництва органу про погодження продовження строку колегія суддів вважає помилковими, оскільки, як зазначалось вище, письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника є саме наказ, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки. Більш того, ні службова записка, ні резолюція не містять обґрунтування потреби продовження терміну проведення перевірки, мотивів та правових підстав такого продовження.

72. Колегія суддів наголошує на тому, що у справі «Рисовський проти України» (№29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

73. Системний аналіз наведеного у своїй сукупності дає підстави для висновку, що документи, складені за результатами спірної перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС України, не можуть визнаватися допустимими доказом у справі, якщо вони одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків документів, які є недопустимими доказами, не можуть вважатись правомірними та підлягають скасуванню.

74. Отже, результати перевірки, отримані внаслідок неправомірних дій органу не можуть бути підставою для застосування до позивача будь-яких заходів примусового характеру. Тому, оскільки оскаржувані приписи та постанови винесені за результатами перевірки, протиправність якої встановлена судом, то ці рішення не можуть бути визнані правомірними та такими, що прийняті на підставі, у межах та у спосіб, встановлений законом.

75. З огляду на викладене, враховуючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019, а рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 14.11.2018 залишити в силі.

76. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

77. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

78. Також в касаційній скарзі скаржник просив передати справу на розгляд Верховного Суду у складі палати суддів Касаційного адміністративного суду, у зв`язку з необхідністю відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме, що продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно- будівельного контролю.

79. За змістом положень частини 1 статті 346 КАС України, якщо колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновку, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати, суд передає таку справу на розгляд палати, до якої входить така колегія.

80. В той же час, зважаючи на усталену практику Верховного Суду зі спірного питання, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14.11.2019 у справі №822/863/16 та від 21.10.2019 у справі №822/677/16, підстави для передачі справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав відсутні.

Керуючись статтями 343, 349, 352, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Капітель Буд» задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019 - скасувати, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.11.2018 - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій