Справа № 640/20392/20
Суддя: Бояринцева М.А.
Дата ухвалення: 2021-05-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 травня 2021 року м. Київ № 640/20392/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого Бояринцевої М.А., суддів - Аверкової В.В., Шевченко Н.М. при секретарі судового засідання Кравченко Я.В.

за участі представників сторін:

від позивачів - Сотніченко О.М.,

від відповідача - Мальцев С.С.

від Міністерства інфраструктури України - Колесник І.Ю.

від Чернігівської обласної державної адміністрації - Ковальова О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:

за позовомОСОБА_1
до треті особи, Кабінету Міністрів України які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: 1) Міністерство інфраструктури України, 2) Чернігівська обласна державна адміністрація, 3) Полтавська обласна державна адміністрація, 4) Київська обласна державна адміністрація, 5) Міністерство соціальної політики України
провизнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії
ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулися фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивач-1 та/або ФОП ОСОБА_1 ), фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (далі - позивач-2 та/або ФОП ОСОБА_2 ) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач та/або КМУ), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Міністерства інфраструктури України (далі - третя особа-1), Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - третя особа-2 та/або Чернігівська ОДА), Полтавської обласної державної адміністрації (далі - третя особа - 3 та/або Полтавська ОДА), Київської обласної державної адміністрації (далі - третя особа - 4 та/або Київська ОДА), Міністерства соціальної політики України (далі - третя особа - 5) та просять суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття нормативно-правового акту, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, в порушення частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт»;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України прийняти нормативно-правовий акт, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.

Мотивуючи вимоги позивачі, серед іншого зазначають, що з дня набрання чинності Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови КМУ від 04.03.2002 №256» від 21.06.2017 №426, якою зі сфери регулювання відповідного порядку вилучено питання фінансування компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, питання відшкодування збитків автомобільним перевізникам від пільгових перевезень громадян не врегульовано, що є порушенням частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт». Окрім цього, позивачі вказують, що Бюджетний кодекс України не визначає прямого обов`язку здійснювати відповідні компенсаційні виплати з певного місцевого бюджету, та через відсутність затвердженого Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акту, який регулює питання відшкодування збитків автомобільним перевізникам від пільгових перевезень громадян, автомобільні перевізники не отримують кошти на компенсацію своїх збитків.

Представником відповідача подано відзив на позовну заяву, де посилаючись на положення статей 29, 31, 37 Закону України «Про автомобільний транспорт», статті 5 Бюджетного кодексу України стверджує про неможливість включення в Державний бюджет програм щодо фінансування компенсаційних виплат перевізникам, оскільки вони передбачені Бюджетним кодексом України саме на рівні місцевих бюджетів.

Також у відзиві на позовну заяву представник КМУ зазначає, що правовідносини з отримання компенсацій перевізником за перевезення пільгових категорій осіб автомобільним транспортом регулюються Законом України «Про автомобільний транспорт», який визначає, що відносини автомобільного перевізника із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором, у якому, зокрема, встановлюється розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. Зазначений закон слід розглядати як спеціальний закон, який застосовується до позивачів як перевізників автомобільним транспортом з питань компенсацій.

Відносини перевізника із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування будуються на положеннях Бюджетного кодексу України, який визначає, що видатки на відшкодування витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян включено до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів. Таким чином, саме на органи місцевого самоврядування покладається обов`язок визначення порядку та механізму виплати компенсації перевізників за пільговий проїзд певних осіб автомобільним транспортом.

До моменту віднесення видатків щодо відшкодування витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, що закріплюється відповідними місцевими бюджетами, Уряд здійснив правове регулювання вказаних відносин шляхом затвердження постановою від 04.03.2002 № 256 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Крім того, Уряд здійснив правове регулювання надання пільг з оплати проїзду у готівковій формі в постановах від 14.03.2018 № 197 та № 196, а відтак доводи позивачів щодо наявності бездіяльності відповідача є безпідставними.

Також, представник відповідача вказує на відсутність порушеного права позивачів та не ефективність обраного ним захисту порушеного права.

Представником Полтавської ОДА подано письмові пояснення, у яких останній просив відмовити в задоволенні адміністративного позову, адже протягом 2016-2019 років нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України, який регулює питання відшкодування збитків перевізників від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян є Постанова Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 №256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Також представник Полтавської ОДА вказує на наявність Програми соціального захисту і соціального забезпечення населення на 2013-2020 роки, яка затверджена рішенням п`ятнадцятої сесії Полтавської обласної ради шостого скликання від 28.02.2013, а з 2016 року діє Порядок виплати компенсацій за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних автобусних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км).

При цьому, представник Полтавської ОДА також вказав про наявність Програми соціального захисту і соціального забезпечення населення на 2021-2025 роки, яка затверджена Рішенням №38 на пленарному засіданні другої сесії восьмого скликання Полтавської обласної ради 29.12.2020.

Представником Чернігівської ОДА подано письмові пояснення по суті позовних вимог, де останній зазначає, що між Чернігівською ОДА та ФОП ОСОБА_1 протягом строку дії договору від 23.06.2017 не було укладено жодного замовлення на пільгові перевезення, а відтак не є замовником пільгових перевезень.

Також, представником Чернігівської ОДА було подано відповідь на пояснення Полтавської ОДА щодо позовної заяви, де вказує, що станом на сьогодні чинного нормативно-правового акту на підставі якого здійснюється відшкодування збитків за пільгові перевезення громадян КМУ не прийнято, а ті нормативно-правові акти, на які посилається третя особа-3 втратили свою чинність.

Представником Київською обласною державною адміністрацією подані письмові пояснення, в яких посилався на статті 89, 91, 102 Бюджетного кодексу України, статтю 36 Закону України "Про автомобільний транспорт" та вказано, що відшкодування витрат транспортним перевізникам - надавачам послуг з пільгового перевезення окремих категорій громадян покладено на місцеві бюджети, тому саме органи місцевого самоврядування встановлюють порядок визначення розміру компенсаційних виплат таким перевізникам. Заявлено клопотання про розгляд справи без участі представника Київської обласної державної адміністрації.

Міністерство соціальної політики України надіслало до суду письмові пояснення, де просило справу слухати без участі його представника. По суті заявлених позовних вимог вказало, що надання пільг з оплати проїзду окремих категорій громадян забезпечується органами місцевого самоврядування за рахунок коштів, виділених на цю мету з відповідних місцевих бюджетів. Проте зазначило, що в зв"язку з визнанням протипранвими та скасування судом постанов КМУ від 14.03.2018 № 196 та № 197, Міністерством на виконання доручення Прем"єр-міністра України підготовлено проект постанови КМУ "Деякі питання надання пільг з оплати проїзду окремим категоріям громадян у готівковій формі", яким пропонується затвердити порядок надання пільг з оплати проїзду окремим категоріям громадян у готівковій формі, яким пропонується надати повноваження органам місцевого самоврядування визначати розмірі, періодичність і строки виплати пільг у готівковій формі у разі прийняття такого рішення органами місцевого самоврядування або їхніми виконавчими органами. Наразі цей проект надіслано Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи та НАЗК для проведення антикорупційної експертизи.

Представник Міністерства інфраструктури України повністю підтримала позицію відповідача та зазначила, що в умовах децентралізації влади місцеві органи виконавчої влади мають можливість самостійно вплинути на розмір, адресність, цільове використання витрат.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення учасників справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 має Дозвіл на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування серія ВМ №000118 з терміном дії з 26 січня 2019 року по 25 січня 2024 року та Дозвіл на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування серія ВМ №000230 з терміном дії з 12 лютого 2019 року по 11 лютого 2024 року. Копіями відомостей АС «Дарниця» підтверджено здійснення позивачем-1 перевезень пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування Прилуки-Полтава, 761/762 з січня по лютий 2021 року.

Також, в матеріалах справи наявні Дозволи, видані ФОП ОСОБА_2 на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування серія УП №001395.

Позивачі звернулися до суду із даним адміністративним позовом, оскільки вважають, що їх права та охоронювані законом інтереси порушенні відповідачем, з огляду на неприйняття ним нормативно-правого акту на виконання положень частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт».

Вирішуючи спір по суті суд враховує наступне.

Правові, економічні, організаційні та соціальні основи діяльності транспорту визначає Закон України «Про транспорт» від 10.11.1994 №232/94-ВР (далі - Закон №232/94-ВР).

Згідно із статтею 1 Закону №232/94-ВР транспорт є однією з найважливіших галузей суспільного виробництва і покликаний задовольняти потреби населення та суспільного виробництва в перевезеннях.

Розвиток і вдосконалення транспорту здійснюється відповідно до державних цільових програм з урахуванням його пріоритету та на основі досягнень науково-технічного прогресу і забезпечується державою.

Відповідно до статті 2 Закону №232/94-ВР відносини, пов`язані з діяльністю транспорту, регулюються цим Законом, кодексами (статутами) окремих видів транспорту, іншими актами законодавства України.

Нормативні акти, які визначають умови перевезень, порядок використання засобів транспорту, шляхів сполучення, організації безпеки руху, охорони громадського порядку, пожежної безпеки, санітарні та екологічні вимоги, що діють на транспорті, є обов`язковими для власників транспорту і громадян, які користуються послугами транспорту та шляхами сполучення.

Дія цього Закону не поширюється на транспорт, що здійснює технологічні перевезення тільки на території підприємств.

Державне управління в галузі транспорту здійснюють центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту, дорожнього господарства, туризму та інфраструктури, місцеві Ради народних депутатів та інші спеціально уповноважені на те органи відповідно до їх компетенції (ч. 1 ст. 4 Закону №232/94-ВР).

Згідно із частиною 4 статті 6 Закону №232/94-ВР економічні відносини підприємств транспорту, що виникають у процесі перевезення, ґрунтуються на принципах взаємної вигоди, рівної та повної відповідальності.

Положення частини 2 статті 7 Закону №232/94-ВР передбачено, що рівень тарифів на транспорті визначається відповідно до нормативних витрат на одиницю транспортної роботи, рівня рентабельності та оплати податків. Розрахунки із споживачами послуг транспорту загального користування проводяться на основі чинних тарифів у порядку, визначеному кодексами (статутами) окремих видів транспорту та іншими актами законодавства України. Відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян регулюється нормативними актами Кабінету Міністрів України.

Аналізуючи наведену правову норму, суд приходить до висновку, що відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян регулюється нормативними актами Кабінету Міністрів України. Тобто, безпосередньо на Кабінет Міністрів України положеннями частини 2 статті 7 Закону №232/94-ВР фактично покладено обов`язок щодо нормативно-правого врегулювання відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.

Між тим, у відзиві на позовну заяву відповідач посилається на те, що включення в Державний бюджет програм щодо фінансування компенсаційних виплат перевізникам, які передбачені Бюджетним кодексом України саме на рівні місцевих бюджетів, є неможливим.

Вказані твердження КМУ не можуть бути взяті до уваги судом як підстава для відмови в задоволенні адміністративного позову виходячи з наступного.

Згідно із підпунктом «г» пункту 3 частини 1 статті 91 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Між тим, вказана правова норма стосується безпосередньо здійснення видатків, проте не врегульовує правові відносини з відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.

Варто відмітити, що предметом розгляду даної адміністративної справи не є спір щодо того хто має відшкодовувати збитки за пільгове перевезення пасажирів, безпосередньо відшкодування таких збитків, а є встановлення наявності/відсутності нормативно-правового акту який врегульовує порядок відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, з урахуванням положень частини 2 статті 7 Закону №232/94-ВР.

Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 №256 затверджено Порядок

фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, який визначає відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення щодо надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу; допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям та допомоги по догляду за інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу; компенсації особам, які згідно із статтями 43 і 48 Гірничого закону України мають право на безоплатне отримання вугілля на побутові потреби, але проживають у будинках, що мають центральне опалення; компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян; пільг з послуг зв`язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування) за рахунок субвенцій з державного бюджету (далі - Порядок №256).

Постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.2017 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 р. N 256» пункт 1 вказаної Постанови викладено у наступній редакції:

«Цей Порядок визначає відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення щодо надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу; доставки громадянам повідомлень про призначення субсидії; допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям та допомоги по догляду за інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу за рахунок субвенцій з державного бюджету.».

Звідси слідує, що з правового регулювання Порядку №256 вилучено питання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян починаючи з 24.06.2017.

Між тим, пунктом 8 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів» від 06.12.2016 № 1774-VIII (далі - Закон № 1774-VIII) встановлено, що пільги з оплати послуг за користування житлом (квартирна плата, плата за послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), комунальних послуг, користування паливом, скрапленим газом, телефоном, послуг із встановлення квартирних телефонів; проїзду усіма видами міського, приміського та міжміського транспорту; бензину (пального), ремонту, технічного обслуговування автомобілів та транспортного обслуговування; оплата пільгового одержання ліків, лікарських засобів, імунобіологічних препаратів, виробів медичного призначення за рецептами лікарів, зубопротезування; пільгового забезпечення санаторно-курортним лікуванням з компенсацією вартості проїзду до санаторно-курортного закладу і назад (крім забезпечення санаторно-курортним лікуванням інвалідів із захворюваннями нервової системи (з наслідками травм і захворюваннями хребта та спинного мозку); пільгового капітального і поточного ремонту власних жилих будинків і квартир, що передбачені законами України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні", "Про жертви нацистських переслідувань", "Про охорону дитинства", "Про соціальний захист дітей війни", "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист", "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", "Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні", та виплати, компенсації і допомоги відповідно до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" можуть надаватися у готівковій формі у розмірах та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Тобто, Законом № 1774-VIII встановлено, що пільги з оплати послуг проїзду усіма видами міського, приміського та міжміського транспорту можуть надаватися у готівковій формі у розмірах та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Разом з цим, Закон № 1774-VIII не передбачав механізму відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.

У той же час, як зазначає відповідач у відзиві на позовну заяву, механізм відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян було також врегульовано в постановах Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 № 197 та № 196.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 №197 затверджено Порядок надання пільг у готівковій формі з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах, яким визначено механізм надання пільг у готівковій формі з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських (крім залізничного та річкового транспорту) та міжміських маршрутах за рахунок відповідних місцевих бюджетів у разі прийняття такого рішення органами місцевого самоврядування (далі - Порядок №197).

Згідно з пунктом 4 Порядку №197 щомісячні готівкові виплати здійснюються структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх створення) рад (далі - структурні підрозділи з питань соціального захисту населення) у сумі, що не менша розміру, визначеного відповідно до пункту 4 цього Порядку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 №196 «Про встановлення державних соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування» постановлено з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері транспортного обслуговування, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг, відповідно до статей 5 і 10 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" Кабінет Міністрів України:

1. Установити особам, які відповідно до законодавства мають пільги з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських та приміських маршрутах, соціальну норму у мінімальній кількості 30 поїздок на місяць згідно з розподілом соціальної норми кількості поїздок усіма видами транспорту загального користування на міських та приміських маршрутах згідно з додатком.

2. Для підвищення рівня соціальної підтримки населення органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення про збільшення кількості поїздок для окремих категорій осіб, які мають право на пільги з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах.

Аналіз наведеного дає суду підстави дійти до однозначного висновку, що вказані вище постанови не регулюють питання (механізм) відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.

Більше того, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.12.2018 у справі №826/6434/18, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №196 «Про встановлення державних соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування».

Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №197 «Деякі питання надання пільг у готівковій форм з оплати пільгового проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах».

Окрім цього, суд звертає увагу на те, що ухвалою Верховного Суду від 20.11.2019 у справі №826/6434/18 відмолено в задоволенні клопотання Кабінету Міністрів України про зупинення виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.12.2018 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 у справі №826/6434/18.

Згідно із частиною 2 статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Враховуючи наведене суд констатує, що постанови №196, 197 від 14.03.2018 втратили свою чинність з 19.03.2019, з урахуванням набрання рішенням в адміністративній справі №826/6434/18 законної сили.

Таким чином, посилання відповідача та третьої особи на вказані нормативно-правові акти, як на підставу для відмови у задоволенні адміністративного позову суд відхиляє не тільки з підстав того, що останні не врегульовують питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян, а й з урахуванням визнання їх нечинними судовим рішенням, яке набрало законної сили.

Що ж стосується посилання відповідача на положення статей 29, 31, 37 Закону України «Про автомобільний транспорт» суд вкаже наступне.

Так, засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначає Закон України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2011 № 2344-III (далі - Закон № 2344-III).

Згідно із статтею 1 Закону № 2344-III автомобільний перевізник - фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами; пасажирські перевезення - перевезення пасажирів легковими автомобілями або автобусами; послуга з перевезення пасажирів чи вантажів - перевезення пасажирів чи вантажів транспортними засобами на договірних умовах із замовником послуги за плату.

Відповідно до статті 3 Закону № 2344-III цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

Положеннями статті 296 Закону № 2344-III визначено, що автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб`єкти господарювання, які відповідно до законодавства та одержаної ліцензії надають послуги за договором перевезення пасажирів транспортним засобом, що використовується ними на законних підставах.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.

Згідно із статтею 31 Закону № 2344-III відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника.

Форму дозволу, порядок його видачі та анулювання визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

Статтею 37 Закону № 2344-III передбачено, що пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування.

Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом.

Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом.

Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.

Аналіз частини 2 статті 29 Закону № 2344-III у взаємозв`язку із положеннями частини 2 статті 7 закону №232/94-ВР дає суду підстави дійти до висновку, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону, механізм надання якої (відшкодування збитків) регулюється нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів.

З урахуванням наведеного, суд вважає безпідставними доводи КМУ, що саме на органи місцевого самоврядування покладається обов`язок визначення порядку та механізму виплати компенсації перевізників за пільговий проїзд певних осіб автомобільним транспортом.

Суд наголошує, що в силу вимог Закону № 2344-III на органи місцевого самоврядування покладено обов`язок щодо компенсації за перевезення пільгових категорій громадян, однак такий механізм компенсації має визначатися нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України, про що однозначно свідчить норма частини 2 статті 7 Закону №232/94-ВР.

Враховуючи наведене суд також відхиляє посилання відповідача на те, що у разі прийняття ним такого нормативно-правового акту він буде незаконним, адже не буде узгоджуватися із Законом України «Про автомобільний транспорт» та Бюджетним кодексом України.

При цьому, суд наголошує, що статтею 2 Закону № 2344-III встановлено, що законодавство про автомобільний транспорт складається із цього Закону, законів України "Про транспорт", "Про дорожній рух", чинних міжнародних договорів та інших нормативно-правових актів у сфері автомобільних перевезень.

З урахуванням наведеного, суд акцентує увагу на тому, що є не зрозумілими про які неузгодженості йде мова Кабінетом Міністрів України, оскільки по-перше, такий нормативно-правовий акт ще не прийнятий, а по-друге, як і Закон № 2344-III, так і Закон №232/94-ВР складають законодавство про автомобільний транспорт.

Підсумовуючи вищевикладене суд констатує, що станом на час звернення позивачами до суду, так і станом на час вирішення спору по суті відсутній нормативно-правовий акт, який регулює питання відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.

У постанові Верховного Суду від 17.04.2019 року у справі №464/5990/16-а суд дійшов до висновку, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Суд наголошує, що бездіяльність Кабінету Міністрів України, в даному випадку є протиправною, оскільки полягає у не вчиненні ним юридично значущих дій, а саме забезпеченні прийняття нормативно-правого акту, який регулює порядок відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, який має своїм наслідком порушення прав автомобільних перевізників на відповідне відшкодування та створює ознаки правової невизначеності, як органів місцевого самоврядування так і автомобільних перевізників.

З урахуванням наведеного суд приходить до висновку про задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо неприйняття нормативно-правового акту, який регулює відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян, в порушення частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт».

При цьому, суд також відхиляє доводи відповідача в частині відсутності порушеного права позивачів, оскільки останні є автомобільними перевізниками, які здійснюють пільгові перевезення деяких категорій громадян і відсутність механізму відшкодування їм збитків такими перевезеннями прямо впливають на їх права, у тому числі охоронювані законом інтереси.

Крім цього, факт порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача-1 у зв`язку із відсутністю прийнятого відповідачем нормативно-правового акту у відповідності до частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт» також свідчить рішення Господарського суду міста Києва від 02.06.2020 у справі №910/16767/19 щодо компенсації витрат на перевезення пільгових категорій громадян автомобільним транспортом загального користування на міжобласному маршруті, яким відмолено позивачу - 1 у такій компенсації.

Вирішуючи позовні вимоги в частині зобов`язання вчинити певні дії, а саме прийняти відповідача нормативно-правовий акт у відповідності до положень частини 2 статті 7 Закону №232/94-ВР суд вкаже наступне.

Венеціанська комісія у своїй доповіді від 04.04.2011 «Верховенство права» вказала, що правова визначеність є елементом верховенства права та є істотно важливою для питання довіри до судової системи. Аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону легко доступним, закон має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку. Як вказав Європейський Суд у рішенні по справі «Ольссон проти Швеції», норма національного закону не може розглядатися як право, якщо її не сформульовано з достатньою точністю так, щоб громадянин мав змогу, якщо потрібно, з відповідними рекомендаціями, до певної міри передбачити наслідки своєї поведінки. Згідно з усталеною практикою Європейського суду поняття "якість закону" означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на права осіб (рішення у справах «Олександр Волков проти України», «C.G. та інші проти Болгарії» та ін). Окрім того, Європейський суд зазначає, що відповідальність за подолання недоліків законодавства, правових колізій, прогалин, інтерпретаційних сумнівів лежить, в тому числі, і на судових органах, які застосовують та тлумачать закони (рішення у справах «Вєренцов проти України», «Кантоні проти Франції»).

У відповідності до частини 1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч. 1 ст. 4 Закону № 794-VII).

Статтею 117 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Суд враховує, що згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 2 статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд наголошує, що у розмінні закону, суб`єктивне право на захист - це юридично закріплена можливість особи використати заходи правоохоронного характеру для поновлення порушеного права і припинення дій, які порушують це право.

При цьому, під порушенням слід розуміти такий стан суб`єктивного права, за якого воно зазнало протиправного впливу з боку правопорушника, внаслідок чого суб`єктивне право особи зменшилося або зникло як таке, порушення права пов`язано з позбавленням можливості здійснити, реалізувати своє право повністю або частково.

Такого висновку дійшов Верховний Суд у справі №910/7164/19.

Надаючи правову оцінку належності обраного зацікавленою особою способу захисту, судам належить зважати і на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції.

Так, у рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Суть цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі засоби правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави-учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов`язань.

Крім того, Європейський суд вказав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Приймаючи до уваги те, що відсутність прийняття відповідачем нормативно-правового акту, який врегульовує механізм відшкодування збитків за перевезення пільгових категорій громадян, з метою дотримання вимог статті 13 Конвенції та забезпечення ефективного захисту порушених прав позивачів, як автомобільних перевізників, суд вважає наявними підстави для зобов`язання Кабінет Міністрів України вчинити дії на виконання положень частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт» в порядок та спосіб, встановлений законом.

При цьому, в цій частині суд вважає, що позовні вимоги позивачів сформовані не коректно, з огляду на що, останні підлягають задоволенню у тій конфігурації, яка зазначена судом вище.

Частиною 1 статті 73 КАС України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно з частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення адміністративного позову в повному обсязі.

Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки адміністративний позов підлягає до задоволення, то судовий збір сплачений позивачами підлягає стягненню на їх користь із відповідача.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 5, 72-73, 76-78, 132, 134, 139, 143, 243-246, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ), фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер НОМЕР_2 ) до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, б. 12/2, ) за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Міністерства інфраструктури України (01135, м. Київ, проспект Перемоги, б. 14, ), Чернігівської обласної державної адміністрації (14000, Чернігівська область, м. Чернігів, вул. Шевченка, б. 7), Полтавської обласної державної адміністрації (36000, Полтавська область, м. Полтава, вул. Соборності, б. 45), Київської обласної державної адміністрації (01196, м. Київ, площа Лесі Українки, б. 1), Міністерства соціальної політики України (01601, м. Київ, вул. Еспланадна, б. 8/10) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття нормативно-правового акту, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, в порушення частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт».

3. Зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії на виконання положень частини 2 статті 7 Закону України «Про транспорт» в порядок та спосіб, встановлений законом.

4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, б. 12/2, ) на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп.

5. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, б. 12/2, ) на користь ) на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер НОМЕР_2 ) понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржено в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий М.А. Бояринцева

Судді В.В. Аверкова

Н.М. Шевченко

Повний текст складений 31.05.2021