Справа № 520/660/21
Суддя: Жигилій С.П.
Дата ухвалення: 2021-05-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2021 р.Справа № 520/660/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Перцової Т.С. , Русанової В.Б. ,

за участю: секретаря судового засідання - Севастьянової А.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської обласної державної адміністрації на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15.03.2021 (суддя Горшкова О.О.; м. Харків) по справі № 520/660/21

за позовом ОСОБА_1

до Харківської обласної державної адміністрації

про визнання протиправним та скасування висновку, визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної державної адміністрації (надалі також - відповідач, ХОДА), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить суд:

- визнати протиправним та скасувати висновок від 16.01.2021 Харківської обласної державної адміністрації про результати перевірки відомостей особи та відповідність ОСОБА_1 критеріям здійснення очищення влади (люстрації), визначеними пунктом 9 частини першої та пунктом 5 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади";

- визнати протиправною відмову Харківської обласної державної адміністрації у доступі ОСОБА_1 до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними пунктом 9 частини першої та пунктом 5 частини 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади" та скасувати відповідне розпорядження виконуючого обов`язки голови Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_2 від 16 січня 2021 №13-к про таку відмову у призначенні Позивача на посаду заступника голови Харківської обласної державної адміністрації;

- зобов`язати Харківську обласну державну адміністрацію повторно розглянути документи, які подані ОСОБА_1 для зайняття вакантної посади заступника Голови Харківської обласної державної адміністрації та прийняти законне рішення з цього питання з урахуванням висновків суду за наслідками розгляду цього позову;

- зобов`язати Харківську обласну державну адміністрацію направити до Департаменту з питань люстрації Міністерства юстиції України відповідне звернення для вилучення з Реєстру відомостей про ОСОБА_1 , щодо якого застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", відповідно до п.5 Розділу ІІ Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", затвердженого Наказом Міністерства юстиції №1704/5 від 16.10.2014 (реєстр. №1280/26057 від 16.10.2014).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він звернувся до відповідача із заявою про призначення на вакантну посаду заступника голови Харківської обласної державної адміністрації, однак йому протиправно відмовлено у призначенні на цю посаду з посиланням на положення Закону України "Про очищення влади". Позивач не погоджується з підставою відмови у працевлаштуванні на вакантну посаду, оскільки вказана відмова, на думку позивача, не відповідає вимогам законодавства та порушує права позивача, як громадянина України на право проходження публічної служби. Позивач зазначає, що застосовані до нього відповідачем норми Закону України "Про очищення влади" обмежують його конституційні права, незважаючи на професійну придатність виконувати роботу, наявність достатнього досвіду та освіти, професійну репутацію.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Харківської обласної державної адміністрації (вул. Сумська, буд. 64, м. Харків, 61002, ) про визнання протиправним та скасування висновку, визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити певні дії - задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано висновок від 16.01.2021 Харківської обласної державної адміністрації про результати перевірки відомостей особи та відповідність ОСОБА_1 критеріям здійснення очищення влади (люстрації), визначеними пунктом 9 частини першої та пунктом 5 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади".

Визнано протиправною відмову Харківської обласної державної адміністрації у доступі ОСОБА_1 до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними пунктом 9 частини першої та пунктом 5 частини 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади" та скасувати відповідне розпорядження виконуючого обов`язки голови Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_2 від 16 січня 2021 №13-к про таку відмову у призначенні позивача на посаду заступника голови Харківської обласної державної адміністрації.

Зобов`язано Харківську обласну державну адміністрацію (вул. Сумська, буд. 64, м. Харків, 61002, ) повторно розглянути документи, які подані ОСОБА_1 для зайняття вакантної посади заступника Голови Харківської обласної державної адміністрації та прийняти законне рішення з цього питання з урахуванням висновків суду за наслідками розгляду даної справи.

Зобов`язано Харківську обласну державну адміністрацію (вул. Сумська, буд. 64, м. Харків, 61002, ) поінформувати Міністерство юстиції України про наявність підстав для вилучення з Реєстру відомостей про ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ), щодо якого застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", відповідно до пункту 5 розділу ІІ Положення № 1704/5.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Харківської обласної державної адміністрації (вул. Сумська, буд. 64, м. Харків, 61002, ) суму сплаченого судового збору в розмірі 3632 (три тисячі шістсот тридцять дві грн) 00 коп.

Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на його прийняття з порушенням норм матеріального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що ХОДА у спірних правовідносинах діяла виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з огляду на те, що норми Закону України "Про очищення влади" мають імперативний характер і підлягають безумовному виконанню. Крім того, цей закон не містить жодної норми, яка б надавала альтернативу у вирішенні спірного питання або право вибору щодо застосування тієї або іншої норми законодавства. Зазначає, що оскільки в ході проведення перевірки було встановлено факт належності ОСОБА_1 до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені ч. 3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", то відповідачем прийнято законне рішення, враховуючи норми ч. 3 ст. 6 Закону України "Про очищення влади", про відмову ОСОБА_1 у призначенні на посаду заступника голови ХОДА.

Заперечуючи проти доводів та вимог апеляційної скарги позивач подав відзив на апеляційну скаргу в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Сторони в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явились, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені в установленому законом порядку.

Згідно з ч. 2 ст. 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення справи, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не визнана судом обов`язковою, колегія суддів визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу у відповідності до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з таких підстав.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 у період з 16.04.2010 по 15.04.2014 працював на посаді - голови Золочівської районної державної адміністрації Золочівського району Харківської області.

Відповідно до Розпорядження Харківської обласної державної адміністрації №259-к від 15.04.2014, позивача було звільнено з займаної посади на підставі ст. 38 КЗпП України за власним бажанням.

15.01.2021 ОСОБА_1 подав до Харківської обласної держаної адміністрації заяву про призначення його на посаду заступника голови Харківської обласної держаної адміністрації (а.с.16).

16.01.2021 на підставі висновку про результати перевірки відомостей про особу від 16.01.2021 розпорядженням №13-к позивачу відмовлено у призначені на посаду (а.с.19-21).

Згідно до зазначеного висновку, ОСОБА_1 належить до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені ч. 3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", на основі критеріїв визначених п. 9 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про очищення влади", а саме: протягом 2010-2014 років в сукупності більше одного року займав посаду голови Золочівської районної державної адміністрації Золочівського району Харківської області.

Таким чином, відповідач відмовив ОСОБА_1 у призначені на посаду заступника голови Харківської обласної держаної адміністрації.

Не погоджуючи з оскаржуваним рішенням, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Вирішуючи справу та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з врахуванням принципів верховенства права, презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, гарантування права на захист, з врахуванням заборони дискримінації, що передбачено як Конституцією України та Законом України "Про очищення влади", так і нормами Конвенції, практикою Європейського суду з прав людини, дійшов висновку, що відмова Харківської обласної державної адміністрації позивачу у доступі до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації) є протиправною.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги, колегія суддів виходить з такого.

Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №№ 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

Відповідно до статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

За приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Частиною першою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

За правилами ч. 2 ст. 3, ч. 3 ст. 7 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі Закон № 1682-VII).

Очищення влади (люстрація) це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).

Статтею 2 Закону № 1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).

Так, згідно ст. 2 Закону № 1682-VII Заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:

1) Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;

2) Генерального прокурора, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;

3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;

4) членів Вищої ради правосуддя, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;

5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;

6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;

7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;

8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;

9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб`єкта надання адміністративних послуг;

10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону № 1682-VII.

Згідно з пунктом 1 частини 4 статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які: були обрані і працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР починаючи з посади секретаря районного комітету і вище.

Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: 1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі Керівні принципи ПАРЄ).

Також, на розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

На момент розгляду цієї справи рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

Водночас, Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим, Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб.

Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Водночас, необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону № 1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Так, зокрема, Венеціанською комісією щодо Закону «Про очищення влади» зазначено, що застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.

Венеціанська комісія знову нагадала, що «люстраційні заходи за своєю природою є тимчасовими, а об`єктивна необхідність в обмеженні індивідуальних прав внаслідок застосування цієї процедури, послаблюється з плином часу» («Адамсон проти Латвії» (Adamsons v. Latvia), заява № 3669/03, пункт 116, від 24 червня 2008 року). Тоді як тоталітарний недемократичний характер режиму, який існував у Радянському Союзі до 1991 року, не викликає сумніву, необхідність застосування люстраційних заходів щодо представників цього режиму майже через 25 років після його падіння вбачається спірною. Ймовірно, що деякі представники комуністичного режиму досі становлять загрозу для демократичного режиму України. Проте таке припущення не повинно ґрунтуватися лише на посадах, які вони обіймали до 1991 року. Слід також ураховувати їхню поведінку та діяльність після закінчення зазначеного періоду.

Крім того, Парламентська Асамблея Ради Європи в Резолюції № 1096 (1996) «Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадщини колишніх комуністичних тоталітарних режимів» від 27 червня 1996 року звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також, колегія суддів наголошує, що 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного, та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон № 1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону № 1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи.

ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції.

При цьому, ЄСПЛ вказав, що втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

Зокрема, за висновком ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», час прийняття та застосування посткомуністичних люстраційних заходів є основним аспектом під час оцінки їхньої пропорційності.

Такого висновку ЄСПЛ доходив і у наступних справах.

Так, у справі «Адамсонс проти Латвії» (Adamsons v. Latvia), пункти 116 і 129, ЄСПЛ наголосив, що люстраційні заходи за своєю природою є тимчасовими, а об`єктивна необхідність в обмеженні індивідуальних прав внаслідок застосування цієї процедури, послаблюється з плином часу, як одному з ключових принципів його практики щодо люстрації. У зазначеній справі Суд встановив порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції у зв`язку із застосуванням до заявника люстраційного законодавства після десятирічної кар`єри в незалежній Латвії.

Також, у справі «Івановський проти Колишньої Югославської Республіки Македонії» (Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia) ЄСПЛ встановив, що той факт, що люстраційне законодавство було прийнято через шістнадцять років після переходу до демократії було важливим фактором під час встановлення того, що люстраційні заходи, застосовані до заявника як до особи, яка співпрацювала з колишньою секретною поліцією, були непропорційними. Так само у згаданій справі «Сідабрас та Джяутас проти Литви», пункт 60, застосування люстраційних заходів через дев`ять і тринадцять років після звільнення заявників із КДБ було підставою для встановлення порушення статті 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 8 Конвенції.

Навіть в ухваленому тринадцять років тому рішенні у справі «Жданока проти Латвії», в якому ЄСПЛ не встановив порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції, він уже зазначив, що латвійській парламент повинен був постійно переглядати передбачені законодавством обмеження щодо колишніх членів Комуністичної партії «з метою припинення [їх] застосовування у найкоротші строки» (пункт 135).

В свою чергу, у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ зазначив, що люстраційні заходи були прийняті та застосовані через більше ніж двадцять три роки після переходу України від тоталітарного комунізму до демократії. Крім того, вони були спрямовані не на стверджуваного працівника КДБ, а на колишню посадову особу Комуністичної партії Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на те, що його діяльність у цій партії була пов`язана з якими-небудь порушеннями прав людини або конкретними антидемократичними діями. Отже, наведені міркування також a fortiori застосовуються у цій справі. Застосування таких серйозних обмежувальних заходів до осіб, які обіймали посади у Комуністичній партії колишньої СРСР та Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на вчинення ними конкретних правопорушень через такий значний період часу потребує дуже серйозного обґрунтування.

У справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ вважав, що українські органи влади не надали переконливих підстав для виправдання люстрації осіб, які просто обіймали певні посади Комуністичної партії до 1991 року. У зауваженнях Уряду та рішеннях національних судів щодо цього практично нічого не зазначено.

Також, у вказаній справі ЄСПЛ дійшов висновку, що непропорційний характер люстраційного заходу особливо помітний у справі п`ятого заявника. Не було наведено жодного серйозного аргументу, що заявник, посадова особа органу місцевого самоврядування, яка працювала у сфері сільського господарства, могла потенційно становити загрозу новоствореному демократичному режиму. Національні органи влади продемонстрували повне нехтування його правами.

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом № 1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

В свою чергу, застосовуючи індивідуальний підхід при вирішенні цього спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених ч. 2 ст. 2 КАС України, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно виходив з наступного.

Так, як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, Харківською обласною державною адміністрацією 16.01.2021 винесено розпорядження №13-к про відмову позивачу у призначенні на посаду заступника голови Харківської обласної державної адміністрації відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону України "Про очищення влади" на підставі висновку про результати перевірки відомостей про особу від 16.01.2021.

В свою чергу, з висновку про результати перевірки відомостей про особу від 16.01.2021 вбачається, що позивач відповідає критеріям здійснення очищення влади (люстрації), передбаченим п. 9 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про очищення влади".

З матеріалів справи вбачається та визнається сторонами, що підставою для висновку відповідача про відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації), відповідно до п. 9 ч. 1 та п.5 ч.2 ст. 3 Закону України "Про очищення влади" є: протягом 2010-2014 років в сукупності більше одного року перебування на посаді голови Золочівської районної державної адміністрації Золочівського району Харківської області.

Тобто, оскаржуваний висновок про результати перевірки відомостей про особу обґрунтований виключно даними щодо перебування позивача протягом 2010-2014 років на посаді голови Золочівської районної державної адміністрації Золочівського району Харківської області.

При цьому, встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою перевірки. Матеріали справи не містять доказів щодо здійснення позивачем будь-якими діями чи бездіяльністю заходів (та/або які сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

В свою чергу, у питанні застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.

На підставі наведеного у сукупності, оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, колегія суддів вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Таким чином, з врахуванням принципу верховенства права, колегія суддів вважає, що відмова Харківської обласної державної адміністрації позивачу у доступі до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації) не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, є непропорційною, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

З огляду на викладене, оскільки відмова Харківської обласної державної адміністрації у доступі позивачу до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 9 ч. 1 та п. 5 ч. 2 ст. 3 Закону України "Про очищення влади" є протиправною, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправним та скасування висновку від 16.01.2021, та як наслідок відмови, викладеної в розпорядженні виконуючого обов`язки голови Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_2 від 16 січня 2021 №13-к про відмову у призначенні позивача на посаду заступника голови Харківської обласної державної адміністрації та наявності підстав для зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву та документи позивача від 15.01.2021 про призначення на посаду заступника голови Харківської обласної державної адміністрації з урахуванням висновків суду, викладених в даному рішенні.

Переглянувши рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання ХОДА поінформувати Міністерство юстиції України про наявність підстав для вилучення з Реєстру відомостей про ОСОБА_1 , щодо якого застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», відповідно до пункту 5 розділу ІІ Положення №1704/5, колегія суддів зазначає наступне.

З даних загальнодоступної інформації, опублікованої на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України (https://lustration.minjust.gov.ua/register), суд встановив, що відносно позивача внесено запис про його звільнення у зв`язку з наявністю заборон, передбачених п.9 ч.2 ст.3 Закону України "Про очищення влади".

Згідно з частиною першою статті 7 Закону №1682-VII, відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України.

Наказом Міністерства юстиції України від 16 квітня 2014 року №1704/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16 жовтня 2014 року за №1280/26057, затверджено Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Положення №1704/5), яке визначає порядок формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», а також надання відомостей з нього.

Пункт 9 Положення №1704/5 передбачає, що Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку, визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», надають інформацію з Реєстру у випадках, визначених частиною другою статті 7 Закону України «Про очищення влади», виконують інші функції, передбачені цим Положенням.

Згідно з пунктом 4 Положення №1704/5, держателем Реєстру є Міністерство юстиції України.

Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Положення №1704/5, підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», є надходження до Реєстратора обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону України «Про очищення влади», від органу, який проводив перевірку; відповідного судового рішення, яке набрало законної сили; відповідних документів про смерть особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру; інші випадки, визначені законом.

З огляду на встановлені у справі обставини, враховуючи положення ст. 5, 9 КАС України, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що належним способом захисту порушеного права позивача у спірних правовідносинах буде зобов`язання ХОДА поінформувати Міністерство юстиції України про наявність підстав для вилучення з Реєстру відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 04 червня 2020 року в справі №821/4571/14 (№К/9901/1380/18), від 25 червня 2020 року в справі №825/1262/15-а (№ К/9901/3562/18).

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають частковому задоволенню.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

В поданій апеляційній скарзі Харківською обласною державною адміністрацією жодним чином не спростовуються наведені висновки суду першої інстанції. Апелянт лише вказує на те, що його дії відповідають вимогам Закону України "Про очищення влади". Проте, такі доводи апеляційної скарги не відповідають наведеним висновкам суду першої і апеляційної інстанцій у цій справі та суперечать рішенню ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», постановам Верховного Суду від 18.09.2018 року та 31.01.2019 року у справі № 800/186/17, від 03.06.2020 року у справі № 817/3431/14, від 04.06.2020 року у справі № 821/4571/14, від 25.06.2020 року у справах № 825/1262/15-а, № 826/18037/14, від 19.06.2020 року у справі № 822/256/16, не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Харківської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15.03.2021 року по справі № 520/660/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя С.П. Жигилій
Судді Т.С. Перцова В.Б. Русанова
Повний текст постанови складено 31.05.2021 року