Справа № 120/1109/21-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2021-05-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/1109/21-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Сало П.І.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

28 травня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Курка О. П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 62 сесії І скликання Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області від 19.10.2020 № 1556 "Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою" таким, що втратило чинність".

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року відмовлено у відкритті провадження.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вищевказане рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та відсутність належного дослідження суті позовних вимог і обставин, що склались між сторонами.

Серед іншого, апелянт зазначив, що в межах даної справи не ставиться питання у приватно-правовому колі відносин сторін та третіх осіб, а лише переглядається факт дотримання відповідачем процедур та дій, вчинених ним, як суб`єктом владних повноважень.

Відповідач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Суд апеляційної інстанції, проаналізувавши апеляційну скаргу, зміст оскаржуваної ухвали, наявні у матеріалах справи докази, не встановив необхідності проводити розгляд справи у судовому засіданні за участі сторін, а тому розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

З матеріалів справи встановлено наступні обставини.

27.08.2020 на 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради прийнято рішення за № 1409 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою", яким припинено право постійного користування земельною ділянкою площею 25,50 га з цільовим призначенням "для ведення сільського господарства", яка рахується за померлим ОСОБА_2 на підставі державного акта на право постійного користування землею від 15.05.1995. Крім того, вказаним рішенням визнано таким, що втратив чинність державний акт на право постійного користування землею від 15.05.1995, а земельну ділянку площею 25,50 га вирішено повернуто до земель запасу Ковалівської сільської ради.

У зв`язку з прийняттям вищезазначеного рішення та враховуючи вільність земельної ділянки площею 25,50 га від прав інших осіб, 31.08.2020 позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га, за кадастровим номером :01:001:0397, розташованої в межах відповідних земель, що раніше перебували у постійному користуванні ОСОБА_2 . Не отримавши відповідь у місячний строк, 02.10.2020 позивач уклав договір із землевпорядною організацією на розроблення проекту землеустрою, про що було повідомлено відповідача.

Втім, 19.10.2020 відповідач прийняв рішення за № 1556 "Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою" таким, що втратило чинність". Рішення мотивоване тим, що громадянка ОСОБА_3 є спадкоємицею померлого ОСОБА_2 та має намір успадкувати земельну ділянку загальною площею 25,50 га, яка належала останньому на підставі державного акта на право постійного користування землею від 15.05.1995.

Крім того, 19.10.2020 відповідач прийняв рішення № 1668 "Про відмову у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадян", яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Свою відмову відповідач обґрунтував тим, що місце розташування об`єкта не відповідає вимогам законів, а саме зазначена на графічному матеріалі земельна ділянка не є вільною, оскільки на підставі державного акта на право постійного користування землею серії ВН № 000007 від 15.05.1995 бажана для заявника земельна ділянка перебуває у постійному користуванні іншої особи.

02.12.2020 позивач отримав рішення державного кадастрового реєстратора відділу у Немирівському районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області за № РВ-020 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру. Надану відмову кадастровий реєстратор пояснив тим, що відповідно до картографічних матеріалів земельна ділянка перебуває в постійному користуванні ОСОБА_2 . Окрім того, кадастровий реєстратор зауважив, що рішенням 62 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 19.10.2020 № 1668 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Вважаючи, що рішення від 19.10.2020 № 1556 "Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою" таким, що втратило чинність" порушує його права та законні інтереси, не відповідає вимогам законів України, прийняте з перевищенням органом місцевого самоврядування своїх повноважень, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження за позовом позивача, виходив з того, що оскаржуване рішення сільської ради водночас як відновлює права ОСОБА_4 та надає їй можливість успадкувати відповідну земельну ділянку, так і порушує права позивача ОСОБА_1 , оскільки, навпаки, перешкоджає йому у можливості реалізувати своє право на безоплатну приватизацію землі комунальної власності.

Враховуючи суть заявлених позивачем вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що скасування у судовому порядку вказаного рішення безпосередньо впливає на майнові права та інтереси позивача та третьої особи ОСОБА_4 , а отже у даному випадку існує спір про право, який не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції та, надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, відзначає наступне.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Звернення до суду має на меті захист прав особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень. Звернення до суду не може використовуватися як засіб позбавити іншу особу належних їй прав, навіть не безспірних, без пред`явлення позову саме до такої особи. Судовий захист прав одних осіб не може призводити до порушення прав інших.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17.

Наведене узгоджується і з положеннями чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За правилами частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб`єктів владних повноважень.

Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір матиме приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб`єктів владних повноважень.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 805/4506/16-а, від 27.06.2018 у справі № 815/6945/16.

Як встановлено судом апеляційної інстанції позивач, ОСОБА_1 оскаржує рішення 62 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 19.10.2020 № 1556 "Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою" таким, що втратило чинність" підставою для прийняття якого стала заява ОСОБА_4 від 07.10.2020, в якій вона повідомила Ковалівську сільську раду про те, що є спадкоємицею після смерті свого сина ОСОБА_2 на все належне йому майно, у тому числі земельну ділянку загальною площею 25,50 га з цільовим призначенням "для ведення сільського господарства", яка перебувала в його постійному користуванні на підставі державного акта на право постійного користування землею серії ВН № 000007 від 15.05.1995.

Суд першої інстанції вірно врахував той факт, що прямим наслідком скасування судом оскаржуваного рішення Ковалівської сільської ради № 1556 від 19.10.2020 буде відновлення дії іншого рішення цієї ради, а саме рішення за № 1409 від 27.08.2020, яким, у свою чергу, припинено право ОСОБА_2 на постійне користування земельною ділянкою і, як вважає ОСОБА_4 , порушено її законні права на таке майно як спадкоємця останнього.

Тобто, в даному випадку, спір фактично спрямований на відновлення порушених, на думку позивача, речових прав на земельну ділянку, та виник з одного боку, у зв`язку з незаконним, на думку ОСОБА_4 , позбавленням її права на спадкування земельної ділянки після смерті ОСОБА_2 , та віднесенням цієї земельної ділянки до числа вільних земель запасу Ковалівської сільської ради, а з іншого пов`язаний з тим, що позивач ОСОБА_1 претендує на отримання у власність частини відповідної земельної ділянки в порядку безоплатної приватизації, що можливо лише стосовно вільних земельних ділянок державної або комунальної власності.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Крім того, судова колегія звертає увагу на те, у пункті 7 частини 1 статті 4 КАС визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Натомість, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанов Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).

Спір, що розглядається в межах даної справи, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення стосувалось прав на земельну ділянку іншої особи, а не позивача.

Відповідно до пункту 22 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Як видно зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів, відповідач (Ковалівська сільська рада) є суб`єктом владних повноважень. Проте, з урахуванням наведених вище критеріїв розмежування судової юрисдикції, помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду справ недостатньо застосування виключно формального критерію визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій щодо позивача. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Відтак, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що спірні правовідносини не мають ознак публічно-правових, а ініційований позивачем спір не може бути віднесений до публічно-правових спорів, оскільки в його основі є спір про право цивільне.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Таким чином, судова колегія, враховуючи наведені вище нормативні положення, резюмує, що не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб`єкт публічного права.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №305/216/18, від 14.11.2018 у справі № 826/240/16 та від 09.10.2019 по справі №605/567/17.

За таких фактичних обставин справи, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позовні вимоги у цій справі пов`язані та стосуються правомірності рішення Ковалівської сільської ради від 19.10.2020 № 1556, яке за своєю правовою природою є рішенням майнового характеру, оскільки передбачає скасування (визнання таким, що втратило чинність) рішення про припинення права особи на постійне користування земельною ділянкою, а отже, існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Відповідно до вимог ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції відповідає вимогам ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги позивача колегією суддів не встановлено.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм процесуального права та підстав для його скасування не вбачається, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Курко О. П.