Справа № 340/347/20
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2021 року

м. Київ

справа № 340/347/20

адміністративне провадження № К/9901/22808/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу №340/347/20

за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області в особі голови ліквідаційної комісії з ліквідації Стоян Олени Геннадіївни, Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Міністерства юстиції України про визнання дій протиправними та стягнення недоплаченої надбавки,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Головко О.В., суддів Ясенової Т.І., Суховарова А.В.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області в особі голови ліквідаційної комісії з ліквідації Стоян Олени Геннадіївни (далі - відповідач 1, ГТУЮ у Кіровоградській області), Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) (далі - відповідач 2, Південно-Східне МУМЮ (м. Дніпро), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Міністерство юстиції України (далі - третя особа, МЮ України), у якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність ГТУЮ у Кіровоградській області щодо невиплати надбавки за інтенсивність праці за листопад та грудень 2019 року начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області ОСОБА_1 ;

1.2. стягнути з Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) на користь ОСОБА_1 18722,25 грн, що еквівалентно сумі недоплаченої надбавки за інтенсивність праці за листопад 2019 року, та 18722,25 грн, що еквівалентно сумі недоплаченої надбавки за інтенсивність праці за грудень 2019 року.

2. В обґрунтування совїх вимог позивач зазначив, що відповідач 1 протиправно не виплатив йому надбавку за інтенсивність праці у розмірі 300 відсотків до посадового окладу за листопад - грудень 2019 року, встановлену наказом ГТУЮ у Кіровоградській області від 25 липня 2019 року № 280/27. У зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Кіровоградській області, стягнення з останнього невиплаченого заробітку є неможливим, оскільки відсутні відповідні асигнування, а тому позивач просив стягнути суму невиплаченої надбавки з Південно-Східного МУМЮ (м, Дніпро), як правонаступника ГТУЮ у Кіровоградській області відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» від 09 жовтня 2019 року № 870.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність ГТУЮ у Кіровоградській області щодо невиплати ОСОБА_1 начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області надбавки за інтенсивність праці за листопад та грудень 2019 року та зобов`язано відповідача 1 нарахувати і виплатити позивачу надбавку за інтенсивність праці у розмірі 300 відсотків до посадового окладу за указаний період. У задоволені решти позовних вимог відмовлено.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, оскільки ГТУЮ у Кіровоградській області не надано до суду доказів скасування чи зміни наказу від 25 липня 2019 року № 280/27, яким позивачу встановлено надбавку за інтенсивність праці за період з 01 липня 2019 року по 31 грудня 2019 року у розмірі 300 відсотків до посадового окладу, вказаний наказ у цій частині є чинним та підлягає виконанню відповідачем 1, невиплата такої надбавки свідчить про допущення протиправною бездіяльності.

4.1. При цьому, суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога про стягнення з Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) на користь позивача недоплаченої надбавки за інтенсивність праці за листопад - грудень 2019 року є необґрунтованою та задоволенню не підлягає, оскільки судом встановлено протиправну бездіяльність відповідача 1 щодо виплати указаної надбавки, позивач входить до штату відповідача 1, встановлення наказом розміру та виплата надбавки за інтенсивність праці позивачу здійснюються ГТУЮ у Кіровоградській області, яке не є припиненим та відповідає по своїм зобов`язанням перед іншими особами.

5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року апеляційні скарги МЮ України, ГТУЮ у Кіровоградській області задоволено. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року скасовано, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ГТУЮ у Кіровоградській області 19 листопада 2019 року звернулося до виконуючого обов`язки Державного секретаря МЮ України з проханням надати дозвіл на встановлення надбавки за інтенсивність праці з 01 листопада по 31 грудня 2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 у розмірі 200 відсотків до посадового окладу та ОСОБА_5 у розмірі 100 відсотків до посадового окладу, проте Державним секретарем МЮ України не погоджено встановлення надбавки за інтенсивність праці ОСОБА_1 з 01 листопада по 31 грудня 2019 року (лист № 43891/15041-32-19/16.2.3 від 27 листопада 2019 року). За відсутності такого погодження у ГТУЮ у Кіровоградській області відсутні підстави для винесення відповідного наказу щодо встановлення позивачу надбавки за інтенсивність праці, що свідчить про відсутність протиправної бездіяльності з боку відповідача.

6.1. Доводи ОСОБА_1 щодо наявності у нього права на отримання надбавки за інтенсивність праці у розмірі 300 відсотків до посадового окладу на підставі листа-погодження від 23 липня 2019 року за № 27448/8499-32-19/16.2.3, суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими, оскільки надбавка була погоджена ОСОБА_1 як начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області. Разом з тим, у спірному періоді відбулася ліквідація територіальних органів МЮ України, а тому з метою недопущення виникнення кредиторської заборгованості МЮ України було ініційовано перегляд розмірів надбавок за інтенсивність праці на період з 01 листопада 2019 року по 31 грудня 2019 року, що потягло за собою нову процедуру погодження їх розмірів окремим посадовим особам, зокрема ОСОБА_1 , та прийняття ГТУЮ у Кіровоградській області наказа від 27 листопада 2019 року № 691/27. За оцінкою суду, відповідачем доведено, що Державним секретарем МЮ України не було погоджено встановлення ОСОБА_1 набавки за інтенсивність праці у період з 01 листопада 2019 року по 31 грудня 2019 року, а тому дії/бездіяльність відповідача 1 щодо невиплати за листопад - грудень 2019 року позивачу заохочувальних виплат не можуть вважатися протиправними. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що не може надати оцінку правомірності невстановлення позивачу надбавки за інтенсивність праці, оскільки саме на керівника державного органу законом покладено таке право з розрахунку економії фонду оплати праці і такі повноваження є дискреційними.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

7. 07 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник, з урахуванням уточнень, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року та залишити рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року в силі.

8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник указує, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема, пункту 9 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15.

8.1. Так, посилаючись на практику Європейського суду з прав людини, скаржник зазначає, що заробітна плата є не просто винагородою, що може виплачуватися роботодавцем на свій розсуд, а має розумітися як об`єкт права власності працівника, оскільки є ціною його праці, яка визначається в ринкових умовах в залежності від встановлених державних гарантій, сфери трудової діяльності, прибутковості підприємства та інших значущих факторів. Звертає увагу, що в цій справі йде мова про захист його майнових прав. Отже, посилання на те, що встановлення надбавки за інтенсивність праці є виключним правом керівника, не означає, що це право має бути реалізовано з порушенням чинного законодавства.

8.2. Скаржник наполягає, що надбавка за інтенсивність праці з 01 липня 2019 року по 31 грудня 2019 року йому була встановлена на підставі наказу ГТУЮ у Кіровоградській області «Про надбавки керівників ГТУЮ у Кіровоградській області» від 25 липня 2019 року № 280/27, виданого на підставі погодження у листі МЮ України від 23 липня 2019 року № 27448/8499-32-19/16.2.3. Тому, він мав правомірні очікування щодо оплати праці у визначеному розмірі, оскільки керівником державної служби в державному органі (Державним секретарем МЮ України) погоджено встановлення йому надбавки за інтенсивність праці у розмірі 300 відсотків до посадового окладу. При цьому, наказ ГТУЮ у Кіровоградській області «Про надбавки керівників ГТУЮ у Кіровоградській області» від 25 липня 2019 року № 280/27 не був скасований органом, що його видав, або органом державної влади вищого рівня чи судом.

8.3. На переконання скаржника, право керівника державної служби змінювати розмір вже встановлених на певний період виплат не є абсолютним і має певні межі. З моменту встановлення на визначений період надбавка за інтенсивність праці є складовою заробітної плати державного службовця. При цьому, єдиною законодавчо визначеною підставою для зменшення або скасування встановленої на певний період надбавки за інтенсивність праці є несвоєчасне виконання завдань, погіршення якості роботи (пункт 9 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 18 січня 2017 року (далі - Положення № 15, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Однак, ГТУЮ у Кіровоградській області у справі не надано належного та допустимого доказу погіршення якості роботи позивача як керівника управління або несвоєчасного виконання нею відповідних завдань.

8.4. Скаржник наполягає на тому, що навіть після прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» від 09 жовтня 2019 року №870 та видання наказу МЮ України «Про утворення міжрегіональних територіальних органів МЮ України» від 16 жовтня 2019 року №3173/5, він продовжував керувати процесом здійснення повноважень та виконання функцій ГТУЮ у Кіровоградській області з формування і реалізації державної політики у визначених Кабінетом Міністрів України сферах. При цьому, ліквідація територіальних органів МЮ України, недопущення виникнення кредиторської заборгованості не можуть бути підставою для перегляду розмірів надбавок за інтенсивність праці, які вже були встановлені, так само, як і не можуть викликати нову процедуру погодження розмірів таких надбавок, оскільки пункт 9 Положення № 15 взагалі не містить такої підстави для зменшення розміру встановленої надбавки за інтенсивність праці. Натомість, суд апеляційної інстанції взагалі не аналізував дії відповідача 1 як суб`єкта владних повноважень в розрізі імперативних приписів пункту 9 Положення № 15.

8.5. Також, скаржник уважає, що за наявності чинного погодження МЮ України та відповідного наказа ГТУЮ у Кіровоградській області, яким йому встановлено надбавку за інтенсивність праці, дії щодо зменшення такої частини заробітної плати в межах строку призначеної виплати не є дискреційними повноваженнями з огляду на положення пункту 9 Положення № 15. Тому скаржник уважає, що у даному випадку йдеться не про дискрецію, а про ухвалення рішення, яке суперечить приписам нормативно-правових актів.

8.6. Крім того, скаржник наполягає, що наказ ГТУЮ у Кіровоградській області «Про надбавки керівників Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області» від 25 липня 2019 року № 280/27 та наказ ГТУЮ у Кіровоградській області «Про надбавки керівників Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області» від 27 листопада 2019 року № 691/27 не є однопредметними щодо нього, оскільки в останньому відсутні посилання на його прізвище та посаду, так само як і відсутні посилання на відсутність чи неможливість виплати йому надбавки за інтенсивність праці. А відсутність його прізвища в листі від 27 листопада 2019 року за вихідним № 43891/15041-32-19/16.2.3 не може свідчити про непогодження розміру надбавки за інтенсивність праці в будь-якому розмірі.

9. 07 вересня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

10. Ухвалою Верховного Суду від 02 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 25 травня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

12. 16 листопада 2020 року від ГТУЮ у Кіровоградській області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

12.1. Відповідач 1 наполягає, що Державним секретарем МЮ України не було погоджено встановлення позивачу надбавки за інтенсивність праці у період з 01 листопада 2019 року по 31 грудня 2019 року, а тому дії/бездіяльність ГТУЮ у Кіровоградській області щодо невиплати за листопад - грудень 2019 року позивачу заохочувальних виплат не можуть вважатися протиправними.

13. 16 листопада 2020 року від Південно-Східного МУМЮ (м. Дніпро) надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

13.1. Відповідач 2 зазначає, що визначення розмірів надбавок за інтенсивність праці керівному складу головних територіальних управлінь юстиції є дискреційними повноваженнями керівників цих управлінь та Державного секретаря МЮ України. Як наслідок, вважає, що суд апеляційної інстанції, не перебираючи на себе дискреційні повноваження керівника державної служби, правомірно скасував рішення суду першої інстанції та відмовив у задоволенні позову.

14. 16 листопада 2020 року від МЮ України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

14.1. На думку третьої особи, виплата надбавки за інтенсивність праці ОСОБА_1 за листопад - грудень 2019 у розмірі 300 відсотків до посадового окладу на підставі погодження Державного секретаря МЮ України від 23 липня 2019 року за вихідним №27448/8499-32-19/16.2.3 суперечить пункту 6 Порядку погодження надання грошової допомоги та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, встановлення стимулюючих виплат і преміювання керівників територіальних органів Міністерства юстиції та їх заступників, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 16 лютого 2017 року № 437/5 (далі - Порядок № 437/5, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), оскільки указане погодження втратило чинність з моменту погодження надбавок за інтенсивність праці працівникам керівного складу ГТУЮ у Кіровоградській області листом від 27 листопада 2019 року за вихідним № 43891/15041-32- 19/16.2.3.

15. 27 листопада 2020 року від ОСОБА_1 надійшла відповідь на відзиви відповідачів 1, 2 та третьої особи, у якій зазначає про їхню необґрунтованість. Так, скаржник підкреслює, що встановлення надбавки здійснюється у тому разі, якщо така не встановлювалася раніше на той же самий період часу. В іншому випадку мова може йти лише про зменшення або скасування надбавки.

15.1. Скаржник наголошує, що у межах спірних правовідносин визначальним є те, що виплата надбавки за інтенсивність праці є різновидом оплати праці, а також те, що рішення про таку виплату має бути реалізовано у відповідності до чинного законодавства. Натомість, ані відповідачами, ані третьою особою, вкотре не спростовано, що наказ ГТУЮ у Кіровоградській області від 25 липня 2019 року №280/27, яким позивачу встановлено з 01 листопада 2019 року по 31 грудня 2019 року надбавку за інтенсивність праці у розмірі 300 відсотків до посадового окладу, не був скасований ані органом, що його видав, ані органом державної влади вищого рівня, ані судом.

Установлені судами фактичні обставини справи

16. Наказом МЮ України від 29 квітня 2016 року № 2556/к ОСОБА_1 призначено на посаду начальника ГТУЮ у Кіровоградській області.

17. 04 липня 2019 року ГТУЮ у Кіровоградській області за вихідним № 09-15/01-41/1013 направлено Державному секретарю МЮ України подання з проханням надати дозвіл на встановлення надбавки за інтенсивність праці з 01 липня 2019 року, зокрема, начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області ОСОБА_1 у розмірі 300 відсотків до посадового окладу.

18. Листом МЮ України від 23 липня 2019 року № 27448/8499-32-19/16.2.3 відповідно до пункту 5 Положення № 15 (зі змінами), та пункту 6 Порядку № 437/5 (зі змінами) та подання від 04 липня 2019 року № 09-15/01-41/1013 погоджено встановлення з 01 липня по 31 грудня 2019 року надбавки за інтенсивність праці, зокрема начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області ОСОБА_1 у розмірі 300 відсотків до посадового окладу.

19. На підставі листа МЮ України від 23 липня 2019 року № 27448/8499-32-19/16.2.3 ГТУЮ у Кіровоградській області видано наказ від 25 липня 2019 року № 280/27 «Про надбавки керівників Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області», яким встановлено з 01 липня по 31 грудня 2019 року надбавки за інтенсивність праці, зокрема начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області ОСОБА_1 у розмірі 300 відсотків до посадового окладу.

20. На виконання наказу МЮ України від 16 жовтня 2019 року № 3173/5 з метою недопущення утворення кредиторської заборгованості із заробітної плати, виконуючий обов`язки Державного секретаря МЮ України направив головам ліквідаційних комісій головних територіальних управлінь юстиції лист від 31 жовтня 2019 року №9390/16.2.3/32-19 з проханням про надання пропозиції щодо встановлення надбавок за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи працівникам керівного складу головних територіальних управлінь юстиції в областях та місті Києві у листопаді-грудні 2019 року.

21. Листом від 04 листопада 2019 року за № 09/01-15.1/1212 ГТУЮ у Кіровоградській області повідомило виконуючого обов`язки Державного секретаря МЮ України про відсутність пропозицій щодо встановлення надбавок за інтенсивність праці керівного складу управління у листопаді - грудні 2019 року, в зв`язку з тим, що керівному складу ГТУЮ у Кіровоградській області погоджено встановлення надбавок з 01 липня по 31 грудня 2019 року.

22. В подальшому, 19 листопада 2019 року, ГТУЮ у Кіровоградській області за підписом голови комісії з ліквідації ОСОБА_4 направлено виконуючому обов`язки Державного секретаря МЮ України подання з проханням надати дозвіл на встановлення надбавки за інтенсивність праці з 01 листопада по 31 грудня 2019 року, зокрема ОСОБА_1 у розмірі 200 відсотків до посадового окладу.

23. Листом виконуючого обов`язки Державного секретаря МЮ України від 27 листопада 2019 року № 43891/15041-32-19/16.2.3 відповідно до пункту 5 Положення № 15 (зі змінами), пункту 6 Порядку № 437/5 (зі змінами), та подання від 19 листопада 2019 року № 09-15/01-41/2211 погоджено встановлення з 01 листопада по 31 грудня 2019 року надбавки за інтенсивність праці чотирьом особам: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 від 200 до 100 відсотків до посадового окладу.

23.1. Питання щодо погодження надбавки за інтенсивність праці ОСОБА_1 начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області зазначеним листом не визначено.

24. ГТУЮ у Кіровоградській області винесено наказ від 27 листопада 2019 року №691/27 «Про надбавки керівників ГТУЮ у Кіровоградській області», яким встановлено надбавку за інтенсивність праці чотирьом особам: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .

25. Позивачу у листопаді - грудні 2019 року надбавка за інтенсивність праці не виплачувалася.

26. Станом на дати ухвалення судами попередніх інстанцій судових рішень у цій справі, згідно з витягом з єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань ГТУЮ у Кіровоградській області () з 18 жовтня 2019 року перебувало у стані припинення.

Нормативне регулювання

27. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. В силу статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Право на своєчасне одержання винагороди захищається законом.

29. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон №889-VIII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

30. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

31. Статтею 7 Закону № 889-VIII, серед іншого, визначено, що державний службовець має право на оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби, рангу та умов контракту про проходження державної служби (у разі укладення).

32. Відповідно до частин першої - шостої статті 50 Закону № 889-VIII держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.

Заробітна плата державного службовця складається з: 1) посадового окладу; 2) надбавки за вислугу років; 3) надбавки за ранг державного службовця; 6) премії (у разі встановлення).

За результатами роботи та щорічного оцінювання службової діяльності державним службовцям можуть встановлюватися премії. До премій державного службовця належать: 1) премія за результатами щорічного оцінювання службової діяльності; 2) місячна або квартальна премія відповідно до особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу; 3) місячна або квартальна премія за належне виконання умов контракту про проходження державної служби (у разі укладення). При цьому загальний розмір премій, передбачених пунктом 2 цієї частини, які може отримати державний службовець за рік, не може перевищувати 30 відсотків фонду його посадового окладу за рік.

Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є державний бюджет. Фонд оплати праці державних службовців формується за рахунок коштів державного бюджету, а також коштів, які надходять до державного бюджету в рамках програм допомоги Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ. Порядок використання таких коштів, які надходять до державного бюджету, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів та надбавок до них.

Порядок формування фонду оплати праці державних службовців у державному органі, а також порядок преміювання державних службовців затверджуються Кабінетом Міністрів України.

33. Абзацом восьмим пункту 14 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII визначено, що керівники державної служби протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом у межах економії фонду оплати праці мають право встановлювати державним службовцям додаткові стимулюючі виплати відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-IX установлено, що норми абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону № 889-VIII застосовуються по 31 грудня 2021 року.

34. Згідно з пунктами 1 - 5 Положення № 15, це Положення визначає механізм застосування стимулюючих виплат державним службовцям з метою посилення мотивації працівників державних органів до високопрофесійної, результативної та високоякісної роботи.

Керівники державної служби в державному органі мають право встановлювати державним службовцям у межах економії фонду оплати праці додаткові стимулюючі виплати.

До додаткових стимулюючих виплат державним службовцям належать надбавки: 1) за інтенсивність праці; 2) за виконання особливо важливої роботи.

Надбавка за інтенсивність праці та надбавка за виконання особливо важливої роботи (далі - надбавки) встановлюються державним службовцям у відсотках до посадового окладу. Надбавки встановлюються згідно з наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі.

Надбавка за інтенсивність праці встановлюється державним службовцям з урахуванням таких критеріїв: 1) якість і складність підготовлених документів; 2) терміновість виконання завдань, опрацювання та підготовки документів; 3) ініціативність у роботі.

35. За змістом пункту 8 Положення № 15 керівникам інших державних органів (керівникам державної служби), їх заступникам можуть встановлюватися надбавки керівником державної служби в державному органі за погодженням із суб`єктом призначення.

36. У разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи надбавки скасовуються або їх розмір зменшується (пункт 9 Положення № 15).

37. Пунктом 3 Порядку № 437/5 визначено, що цей Порядок застосовується до працівників керівного складу, які призначаються на посади та звільняються з посад Державним секретарем Міністерства юстиції.

38. Відповідно до пункту 6 Порядку №437/5 надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи працівникам керівного складу встановлюються керівником територіального органу за погодженням з Державним секретарем Міністерства юстиції відповідно до обґрунтованого подання територіального органу, з врахуванням критеріїв, визначених нормативним актом, та розрахунку економії фонду оплати праці.

39. Частиною першою статті 10 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI визначено, що державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з числа державних службовців міністерства. Державний секретар підзвітний і підконтрольний міністру.

40. Постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 «Про деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, у тому числі ГТУЮ у Кіровоградській області, та утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, у тому числі Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро). Установлено, що територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції; міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються, зокрема, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) - Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області.

41. На виконання цієї постанови наказом МЮ України "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України" від 16 жовтня 2019 року № 3173/5 наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції згідно з переліком, зокрема ГТУЮ у Кіровоградській області.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

42. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

44. Згідно з ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема щодо пункту 9 Положення № 15.

45. Спір у цій справі виник у зв`язку із бездіяльністю ГТУЮ у Кіровоградській області щодо невиплати надбавки за інтенсивність праці за листопад - грудень 2019 року начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області ОСОБА_1 у розмірі 300 відсотків до посадового окладу на підставі наказу ГТУЮ у Кіровоградській області від 25 липня 2019 року № 280/27, яким ОСОБА_1 цю надбавку встановлено з 01 липня по 31 грудня 2019 року.

46. Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, у контексті доводів скаржника, наведених у касаційній скарзі, виходить із такого.

47. Верховний Суд зауважує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння), яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового акта віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

48. При цьому, вирішуючи спори про призначення та виплату державним службовцям премій, доплат і надбавок адміністративні суди повинні виходити з нормативно-правових актів, якими визначено умови та розмір цих виплат. Державні службовці можуть бути позбавлені таких виплат (або розмір останніх може бути зменшено) лише у випадках і за умов, передбаченими цими актами.

49. Частиною другою статті 50 та абзацом восьмим пункту 14 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII визначено структуру заробітної плати державного службовця, яка складається з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг державного службовця, премії (у разі встановлення), а також додаткових стимулюючих виплат, які встановлюються державним службовцям керівниками державної служби у межах економії фонду оплати праці на підставі відповідного Положення про застосування стимулюючих виплат, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

50. Згідно з пунктом 3 Положення № 15 до додаткових стимулюючих виплат державним службовцям належить, зокрема, надбавка за інтенсивність праці.

51. У межах спірних правовідносин питання встановлення та визначення розміру додаткових стимулюючих виплати, зокрема і надбавки за інтенсивність праці, визначено приписами Закону № 889-VIII, Положення № 15 та Порядку №437/5.

52. При цьому, аналіз наведених норм Закону № 889-VIII, Положення № 15 та Порядку №437/5 у їх логічному зв`язку дозволяє дійти висновку про те, що рішення про встановлення керівному складу територіальних органів МЮ України надбавки за інтенсивність праці приймається керівником територіального органу за погодженням з Державним секретарем МЮ України відповідно до обґрунтованого подання територіального органу, з врахуванням таких критеріїв, як якість і складність підготовлених документів, терміновість виконання завдань, опрацювання та підготовки документів, ініціативність у роботі.

53. З огляду на викладене, колегія суддів уважає слушним висновок суду апеляційної інстанції, що встановлення позивачу надбавки за інтенсивність праці є дискреційними повноваженнями керівника ГТУЮ у Кіровоградській області.

54. Водночас дискреційні повноваження суб`єктів владних повноважень та їхніх посадових осіб не є безмежними і мають відповідати приписам чинного законодавства.

55. Судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другої статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

56. При цьому, Верховний Суд наголошує, що суб`єкти владних повноважень зобов`язані у своїй дільності дотримуватися принципу правової визначеності під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати як наслідки своїх дій, так і послідовність дій органів держави.

57. Аналізуючи дотримання суб`єктом владних повноважень принципу правової визначеності, Верховний Суд у постанові від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17 зазначив, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

58. Застосовуючи наведений підхід до обставин цієї справи, колегія суддів виходить з наступного.

59. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що у спірному періоді позивачу не виплачувалася надбавка за інтенсивність праці, оскільки після початку процедури ліквідації територіальних органів МЮ України та ініціювання саме у зв`язку з цим перегляду розмірів надбавок за інтенсивність праці на період з 01 листопада 2019 року по 31 грудня 2019 року, встановлених керівному складу ГТУЮ у Кіровоградській області, з метою недопущення виникнення кредиторської заборгованості, позивач не був зазначений у листі Державного секретаря МЮ України, яким було погоджено встановлення таких надбавок у спірному періоді. Тому відповідач 1 не включив позивача у наказ від 27 листопада 2019 року № 691/27 та не здійснював нарахування та виплату йому надбавки за інтенсивність праці, уважаючи, що наказ від 25 липня 2019 року № 280/27, яким ОСОБА_1 цю надбавку було встановлено з 01 липня по 31 грудня 2019 року, втратив чинність з моменту винесення наказу від 27 листопада 2019 року № 691/27.

60. Умови, за яких надбавка за інтенсивність праці скасовуються або її розмір зменшується, визначені пунктом 9 Положення № 15, такими умовами є: 1) несвоєчасне виконання завдань; 2) погіршення якості роботи.

61. Тобто, при зміні розміру надбавки за інтенсивність праці, або припиненні виплати такої надбавки, враховується особистий внесок державного службовця у загальні результати роботи, лише у разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи вказана надбавка скасовується або розмір її зменшується.

62. Скорочення бюджетних асигнувань, або запобігання утворенню кредиторської заборгованості із заробітної плати, не визначені пунктом 9 Положення № 15 серед підстав для скасування або зменшення розміру установленої державному службовцю надбавки за інтенсивність праці.

63. Законодавцем також не передбачено і здійснення перегляду (нового встановлення) розмірів стимулюючих виплат, зокрема надбавок за інтенсивність праці, встановлених на відповідний період державним службовцям загалом та працівникам керівного складу територіальних органів МЮ України зокрема, у разі проведення процедури ліквідації (реорганізації) державних органів, у яких вони проходять державну службу.

64. Верховний Суд наголошує, що ГТУЮ у Кіровоградській області зобов`язано діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, про що зазначено у частині другій статті 19 Конституції України.

65. Відтак дискреційні повноваження щодо встановлення, зменшення та скасування державним службовцям надбавки за інтенсивність праці як додаткової стимулюючої виплати повинні реалізуватися ГТУЮ у Кіровоградській області як суб`єктом владних повноважень із дотриманням правової процедури, визначеної приписами Закону №889-VIII, Положення № 15 та Порядку №437/5.

66. При цьому, правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів (вчинення дій) органами публічної влади. Правова процедура встановлення, зменшення та скасування працівникам керівного складу, які призначаються на посади та звільняються з посад Державним секретарем МЮ України надбавки за інтенсивність праці передбачає чітку послідовність дій теритоніальних органів МЮ України та Державного секретаря МЮ України.

67. Зокрема, визначена пунктом 9 Положення № 15 правова процедура скасування або зменшення розміру надбавки за інтенсивність праці встановлює умови таких дій і, у разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження цих дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду

68. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом ГТУЮ у Кіровоградській області від 25 липня 2019 року № 280/27 позивачу було встановлено надбавку за інтенсивність праці в розмірі 300 відсотків до посадового окладу з 01 липня по 31 грудня 2019 року, включно. При цьому, означений наказ не скасований, жодні зміни до нього не вносилися.

69. Судами попередніх інстанцій також не встановлено наявності визначених пунктом 9 Положення № 15 підстав для скасування (зменшення розміру) встановленої позивачу надбавки за інтенсивність праці у спірному періоді.

70. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що у контексті обставин цієї справи, дії МЮ України щодо погодження чотирьом особам, серед яких не було позивача, встановлення з 01 листопада по 31 грудня 2019 року надбавки за інтенсивність праці, яке реалізовано наказом ГТУЮ у Кіровоградській області від 27 листопада 2019 року № 691/27, не створюють жодних правових наслідків у межах спірних правовідносин, оскільки такі обставини не визначені Законом як підстави для припинення (скасування) виплати надбавки за інтенсивність праці позивачу.

71. Таким чином наказ ГТУЮ у Кіровоградській області від 25 липня 2019 року № 280/27 продовжува регулювати правовідносини щодо виплати позивачу надбавки за інтенсивність праці у листопаді - грудні 2019 року.

72. З огляду на наведене, колегія суддів уважає необґрунтованими доводи відповідача 1, з якими погодився суд апеляційної інстанції, про правомірність його бездіяльності щодо виплати позивачу за листопад - грудень 2019 року надбавки за інтенсивність праці, оскільки листом Державного секретаря МЮ України від 27 листопада 2019 року № 43891/15041-32-19/16.2.3 не було погоджено встановлення позивачу вказаної надбавки в означений період.

73. Отже, позивач, з урахуванням положень Закону №889-VIII та Положення № 15, правомірно очікував, що у спірному періоді відповідач 1 виплачуватиме йому надбавку за інтенсивність праці.

74. Зазначене дає підстави для висновку, що бездіяльність відповідача 1 щодо виплати позивачу у спірному періоді надбавки за інтенсивність праці порушує принцип правової визначеності та принцип законності, а отже не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України.

75. З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про допущення ГТУЮ у Кіровоградській області протиправної бездіяльності щодо виплати позивачу надбавки за інтенсивність праці у спірному періоді та зобов`язання ГТУЮ у Кіровоградській області нарахувати та виплатити позивачу таку надбавку.

76. Натомість, скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі, суд апеляційної інстанції не правильно застосував норми матеріального права, зокрема не застосував пункт 9 Положення № 15, який підлягав застосуванню до спірних правовідносин, та дійшов помилкового висновку про наявність підстав для виплати позивачу надбавки за інтенсивність праці у спірному періоді лише за умови нового погодження розміру такої надбавки у зв`язку із процесом ліквідації територіальних органів МЮ України.

77. На підставі вищевикладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції, який повно та правильно встановив обставини справи, вірно застосував норми матеріального права та надав їм системне тлумачення.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

78. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

79. Ураховуючи викладене, постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року підлягає скасуванню, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року у справі № 340/347/20 скасувати, рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року у справі № 340/347/20 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов