Справа № 826/1581/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2021 року

м. Київ

справа № 826/1581/18

адміністративне провадження № К/9901/12710/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Коло-Центр»

до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправними та скасування приписів та постанов

за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Огурцова О.П. від 23 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М., Кузьменка В.В. від 12 березня 2021 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2018 року товариство з обмеженою відповідальністю «Коло-Центр» (далі - ТОВ «Коло-Центр», позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва, відповідач), у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту ДАБК м. Києва від 6 листопада 2017 року;

- визнати протиправним та скасувати протокол Департаменту ДАБК м. Києва від 3 січня 2018 року;

- визнати протиправним та скасувати акт Департаменту ДАБК м. Києва від 3 січня 2018 року № б/н;

- визнати протиправним та скасувати постанову Департаменту ДАБК м. Києва щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16 січня 2018 року № 06/18/073-453;

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту ДАБК м. Києва № 6 від 9 січня 2018 року щодо скасування реєстрації декларації від 19 серпня 2016 року № КВ 70 про проведення підготовчих робіт та поновити реєстрацію, включити запис про реєстрацію декларації від 19 серпня 2016 року № КВ 70 до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач під час проведення перевірки вийшов за межі наданих законом повноважень, оскільки здійснював контроль за дотриманням земельного законодавства, що входить до повноважень іншого органу державної влади. Крім того, позивач зазначає, що єдиною підставою для прийняття наказу від 9 січня 2018 року № 6 став факт прийняття рішення про скасування містобудівних умов та обмежень. Разом з тим, таке рішення було скасовано у судовому порядку.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2021 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Департаменту ДАБК м. Києва від 6 листопада 2017 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт; визнано протиправним та скасовано припис Департаменту ДАБК м. Києва від 6 листопада 2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту ДАБК м. Києва від 16 січня 2018 року № 06/18/073-453 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності; визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту ДАБК м. Києва від 9 січня 2018 року № 6 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт; зобов`язано Департаменту ДАБК м. Києва відновити запис про реєстрацію декларації про початок виконання підготовчих робіт «Будівництво готелю» за адресою: вул. Павлівська, 7, літ. «А» у Шевченківському районі міста Києва від 19 серпня 2016 року № КВ 70, замовник - ТОВ «Коло-Центр» у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ведення позивачем підготовчих робіт на спірному об`єкті щодо будівництва готелю не призводить до порушення земельного законодавства в частині цільового використання зазначеної земельної ділянки у зв`язку із набранням законної сили рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року у справі № 826/16124/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2019 року, яким визначено, що землекористування з метою будівництва та обслуговування будівлі готелю не є категоріями цільового призначення земельних ділянок, а є різновидом користування земельною ділянкою (вид користування - для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку, підрозділ 03.10 Класифікації видів цільового призначення земель), що віднесені за цільовим призначенням до категорії земель житлової та громадської забудови), тобто висновки відповідача щодо порушення позивачем цільового призначення земельної ділянки є помилковими, а тому позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент ДАБК м. Києва звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що оскільки підготовчі роботи розпочаті за проектом «Виконання підготовчих робіт при будівництві готелю на вул. Павлівській, № 7 (літера «А») у Шевченківському районі м. Києва », розробленого ТОВ «Київградосервіс» під керівництвом головного архітектора проєкту Іванюка Володимира Павловича (кваліфікаційний сертифікат серія АР № 007996), яким в свою чергу передбачено роботи під нове будівництво, то вимоги пункту 5 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18 грудня 2013 року № 21607/0/12/009-13 щодо здійснення будівельних робіт відповідно до вимог абзацу другого частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та в частині вирішення майново-правових питань в установленому законодавством порядку не виконані, а саме: не змінено цільове призначення земельної ділянки, чим порушено частину другу статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Крім того, скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що в пункті 7«Загальні дані» Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18 грудня 2013 року № 21607/0/12/009-13 цільове призначення земельної ділянки зазначено: для експлуатації та обслуговування адміністративного будинку, а в пункті 9 «Загальні дані» цих Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки функціональне призначення земельної ділянки зазначається: територія житлової середньо-поверхової забудови -відповідно до Генерального плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 (далі - Генеральний план).

Скаржник також вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що згідно Містобудівних умов та обмежень від 18 грудня 2013 року № 21607/0/12/009-13 назва об`єкта будівництва - будівництво готелю, наміри забудови - будівництво готелю зі знесенням існуючого нежилого будинку, а відповідно до Генерального плану функціональне призначення земельної ділянки за вказаною вище адресою: територія житлової середньо-поверхової забудови.

Крім того, скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій не застосовано до спірних правовідносин положення статті 39 Земельного кодексу України (ЗК України), відповідно до яких використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18 та від 30 листопада 2020 року у справі № 826/7308/17.

Від позивача відзиву на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 12 квітня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/1581/18, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва.

Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що наказом Департаменту ДАБК м. Києва від 19 жовтня 2017 року № 679 призначено позапланову перевірку об`єкта будівництва за адресою: вул. Павлівська, 7 (А) у Шевченківському районі м. Києва (будівництво готелю) щодо дотримання суб`єктами містобудування, в тому числі ТОВ «Коло-Центр», вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

За результатами проведеної перевірки складено акт від 6 листопада 2017 року б/н, яким встановлено наступні порушення: «Оскільки підготовчі роботи, розпочаті за проєктом «Виконання підготовчих робіт при будівництві готелю на вул. Павлівській, 7 (літера А) у Шевченківському районі м. Києва », розробленого ТОВ «Київградосервіс» під керівництвом головного архітектора проєкту Іванюка Володимира Павловича , яким передусім передбачено роботи під нове будівництво, то вимоги пункту 5 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18 грудня 2013 року № 21607/0/12/009-13 щодо здійснення будівельних робіт відповідно до вимог абзацу другого частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та в частині вирішення майново-правових питань в установленому порядку не виконані (не змінено цільове призначення земельної ділянки)».

На підставі зазначеного акта перевірки відповідачем винесено приписи від 6 листопада 2017 року щодо усунення виявлених порушень у строк до 6 грудня 2017 року та зупинення виконання будівельних робіт з 6 листопада 2017 року до усунення виявленого порушення.

3 січня 2018 року складено відносно ТОВ «Коло-Центр» протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в яких викладено встановлені актом від 6 листопада 2017 року порушення, визначено час і дату розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Наказом Департаменту ДАБК м. Києва від 6 грудня 2017 року № 797 призначено повторну позапланову перевірку на об`єкті будівництва щодо виконання вимог приписів про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 6 листопада 2017 року та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 6 листопада 2017 року.

За результатами проведеної перевірки складено акт від 3 січня 2018 року б/н, яким установлено, що будівництво продовжує виконуватися із порушенням норм, стандартів та правил.

16 січня 2018 року Департаментом ДАБК м. Києва прийнято постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 06/18/073-453, якою ТОВ «Коло-центр» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 26430,00 гривень.

Наказом Департаменту ДАБК м. Києва від 9 січня 2018 року № 6 скасовано реєстрацію декларації про початок виконання підготовчих робіт «Будівництво готелю» за адресою: вул. Павлівська, 7, літ. «А» у Шевченківському районі міста Києва від 19 серпня 2016 року № КВ 70. Замовник - ТОВ «Коло-Центр».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2021 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Департаменту ДАБК у м. Києві у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Предметом оскарження у цій справі є постанова № 06/18/073-453 від 16 січня 2018 року про накладення штрафу за невиконання вимог припису від 6 листопада 2017 року б/н, наказ від 9 січня 2018 року № 6, яким скасовано реєстрацію декларації про виконання підготовчих робіт, та припис від 6 листопада 2017 року б/н, яким суб`єкта містобудування зобов`язано зупинити підготовчі роботи до вирішення питання про зміну цільового призначення земельної ділянки.

Суди попередніх інстанцій, частково задовольняючи позовні вимоги та скасовуючи зазначені постанову, наказ та припис, виходили з того, що вимоги, висунуті у приписі від 6 листопада 2017 року б/н, щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, є необґрунтованими і, як наслідок, невиконання цієї вимоги не створює складу порушення, передбаченого абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності», та не є підставою для скасування реєстрації декларації про проведення підготовчих робіт.

Такий висновок судів попередніх інстанцій ґрунтується на тому, що цільове призначення земельної ділянки за адресою: вул. Павлівська, 7 літ. «А» у Шевченківському районі м. Києва (кадастровий номер :91:188:0013) можливо визначити за кодом класифікації видів цільового призначення земель - 03.10 «для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури» (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку). Унаслідок цього суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що на земельній ділянці позивача можна здійснювати як будівництво адміністративного будинку, так і будівництво громадської забудови, до якої відноситься будівництво готелю, що, зокрема, відповідає містобудівним умовам та обмеженням, наявним у матеріалах справи.

Водночас скаржник вважає такі висновки необґрунтованими з огляду на те, що судами попередніх інстанцій не застосовано положення статті 39 ЗК України та неправильно застосовано положення статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18 та від 30 листопада 2020 року у справі № 826/7308/17. Зокрема, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували невідповідність намірів забудови земельної ділянки «будівництво готелю» містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану м. Києва, відповідно до якого земельна ділянка з кадастровим номером :91:188:0013 відноситься до території житлової середньо-поверхової забудови.

Також скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій не враховано, що земельна ділянка надана у власність позивачу «для експлуатації та обслуговування адміністративного будинку», а тому, на думку скаржника, нове будівництво на цій земельній ділянці не може здійснюватися без зміни її цільового призначення, оскільки у містобудівних умовах та обмеженнях міститься вимога про необхідність вирішення питання про зміну цільового призначення земельної ділянки (пункт 5).

Вирішуючи питання про правильне застосування судами попередніх інстанцій статті 39 ЗК України та статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та оцінюючи доводи скаржника, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Частиною другою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Згідно з частиною першою статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі житлової та громадської забудови.

Відповідно до частини п`ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Статтею 38 ЗК України визначено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

Згідно зі статтею 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

З наведених положень ЗК України вбачається, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою. Водночас, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого містобудівною документацією на місцевому рівні, що визначено статтею 24 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 813/2946/17, від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18.

Статтею 373 Цивільного кодексу України (ЦК України) передбачено, зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

Згідно з положеннями статті 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, яка міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16 липня 2019 року у справі № 520/8970/18, від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку. Документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.

Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель.

Згідно з пунктами 1.1 та 1.2 Класифікації видів цільового призначення земель, встановлено, що класифікація видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ) розроблена відповідно до ЗК України, Закону України «Про землеустрій» та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224.

Код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.

Пунктом 1.3 КВЦПЗ застосовується для використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, організаціями, підприємствами, установами для ведення обліку земель та формування звітності із земельних ресурсів.

Пунктом 1.4 КВЦПЗ визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.

Отже, земельні ділянки у межах кожного виду цільового призначення розмежовуються на категорії земель та типи використання.

Водночас зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) здійснюється її власником або користувачем самостійно. При цьому зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Єдина умова, яку встановлює частиною п`ятою статті 20 ЗК України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою.

Аналогічна правова позиція щодо порядку застосування частини п`ятої статті 20 ЗК України міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 10 жовтня 2018 року у справі № 357/4277/17, від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15, від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19, від 2 червня 2020 року у справі № 500/2308/18.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, за даними Державного земельного кадастру від 18 грудня 2017 року № НВ-017 земельна ділянка з кадастровим номером 800000000:91:188:0013, яка належить ТОВ «Коло-Центр», має цільове призначення: «землі житлової та громадської забудови» та належить до категорії земель «для іншої комерційної діяльності», тип використання - «для експлуатації та обслуговування адміністративного будинку».

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що пунктом 7 розділу «Загальні дані» Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18 грудня 2013 року № 21607/0/12/009-13 визначено, що цільове використання земельної ділянки «для експлуатації та використання адміністративного будинку»; наміри будівництва - «будівництво готелю із знесенням існуючого нежитлового будинку».

З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи та виходячи з положень статей 16, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 20, 38, 39 ЗК України, лише частково можна погодитись із висновком судів попередніх інстанцій про те, що землекористування з метою будівництва та обслуговування будівлі готелю не є цільовим призначенням земельної ділянки, а є різновидом користування земельною ділянкою, а тому зміна виду користування самостійно власником не суперечить земельному законодавству. Зокрема, такий висновок справедливий лише за умови, що зміна виду використання здійснюється у межах одного виду цільового призначення та з урахуванням містобудівної документації на місцевому рівні. При цьому суди попередніх інстанцій не перевірили таку відповідність.

Так, одним з доводів касаційної скарги є неврахування судами першої та апеляційної інстанцій того, що згідно Містобудівних умов та обмежень від 18 грудня 2013 року № 21607/0/12/009-13 назва об`єкта будівництва - будівництво готелю, наміри забудови - будівництво готелю зі знесенням існуючого нежилого будинку, а відповідно до Генерального плану функціональне призначення земельної ділянки за вказаною вище адресою: територія житлової середньо-поверхової забудови.

Із цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частин першої та другої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Генеральний план міста Києва затверджено рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

Згідно зі статтею 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Частиною четвертою статті 26 цього ж Закону передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Відповідно до частини третьої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

Неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Рішення у цій сфері істотно та протягом тривалого часу впливають на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Досить часто ці інтереси розходяться.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

Законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 згаданого Закону громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Отже, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські та приватні інтереси. Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності.

Водночас загальний порядок затвердження та внесення змін до генерального плану передбачено статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

З метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон на основі генерального плану населеного пункту розробляється план зонування території. Він встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

З огляду на вищенаведене, у разі необхідності надання містобудівних умов, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17.

Суди попередніх інстанцій, оцінюючи відповідність цільового призначення земельної ділянки по вул. Павлівська, 7, літ. «А» у Шевченківському районі міста Києва (кадастровий номер :91:188:0013) містобудівній документації на місцевому рівні, посилались на Концепцію стратегічного розвитку міста Києва, схвалену рішенням Київської міської ради від 16 вересня 2010 року № 35-4847. Проте, колегія суддів вважає таке посилання необґрунтованим з огляду на наступне.

Верховний Суд у постанові від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, вирішуючи спір у подібних правовідносинах, зазначив, що рішенням Київської міської ради від 16 вересня 2010 року № 35-4847 схвалено основні положення Концепції стратегічного розвитку міста Києва як основу для розробки Генерального, плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року та доручено виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) забезпечити у 2010-2011 роках розробку Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року та подання його на затвердження Київської міської ради.

Концепція є проміжним документом, спрямованим на розробку Генерального плану, але не є містобудівним документом, який рівнозначний чинному Генеральному плану.

Цільове призначення земельної ділянки має відповідати саме генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні, в іншому випадку будівництво не може вважатися таким, що здійснюється з урахуванням громадських та приватних інтересів при плануванні та забудові територій, власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування, визначені, зокрема, статтями 2, 5, 17, 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловлену, зокрема, у постанові від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.

З огляду на вищенаведене, суди попередніх інстанцій, надаючи правову оцінку правомірності ь прийняття Департаментом ДАБК м. Києва оскаржуваних припису, постанови та наказу, повинні були з`ясувати відомості щодо земельної ділянки на вул. Павлівській, № 7 (літера «А») у Шевченківському районі м. Києва (кадастровий номер :91:188:0013), передбачені Генеральним планом м. Києва та іншою містобудівною документацією (у разі її наявності), та перевірити чи відповідає цільове призначення земельної ділянки цій документації та, відповідно, встановити, чи здійснювалась позивачем зміна виду використання земельної ділянки з дотриманням містобудівної документації на місцевому рівні.

Крім того, під час ухвалення рішення у справі судами першої та апеляційної інстанцій враховано, що відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні підтверджено рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року в справі № 826/16124/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2019 року. У зв`язку із цим суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вказана обставина є преюдиційною та не потребує доведення у справі, що розглядається.

Водночас колегія суддів не погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною четвертою статті 78 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

Тобто, за змістом частини четвертої статті 78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, у якому відповідні обставини зазначені як установлені.

Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 90 КАС України.

Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 23 грудня 2015 року № 6-327цс15, а також у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2018 року у справі № 825/705/17, від 6 березня 2019 року у справі № 813/4924/13-а, від 12 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18.

Водночас преюдиція під час встановлення та перевірки обставин справи не має абсолютного характеру, оскільки відповідно до статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

Порівняння засада (принципів) цивільного та господарського судочинства, закріплених у статті 2 Цивільного процесуального кодексу України та статті 2 Господарського процесуального кодексу України відповідно із засадами (принципами) адміністративного судочинства, дозволяє стверджувати, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі є обов`язковим лише при вирішенні публічно-правових спорів.

Згідно з імперативними положеннями частини четвертої статті 9 КАС України, дотримуючись принципів змагальності та диспозитивності, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи.

Згідно з позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16, принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Проте всупереч принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, суди попередніх інстанцій не перевірили, зокрема, відповідність цільового призначення земельної ділянки по вул. Павлівській, № 7 (літера «А») у Шевченківському районі м. Києва (кадастровий номер :91:188:0013) чинному Генеральному плану м. Києва, затвердженому рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, та не встановили, чи здійснювалась позивачем зміна виду використання земельної ділянки з дотриманням містобудівної документації на місцевому рівні як того вимагає стаття 20 ЗК України та стаття 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Тільки встановивши зазначені обставини, можна надати правову оцінку правомірності оскаржуваних постанови № 06/18/073-453 від 16 січня 2018 року, наказу від 9 січня 2018 року № 6 та припису від 6 листопада 2017 року б/н.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Водночас без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2021 року скасувати.

Справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Коло-Центр» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування приписів та постанов направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін