Справа № 640/15808/20
Суддя: Лічевецький Ігор Олександрович
Дата ухвалення: 2021-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., за участю секретаря - Рейтаровської О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2021 року в справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Локодеталь», про визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» Акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - філія «ЦЗВ» АТ «Укрзалізниця», позивач) з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - ДАС України, відповідач) про визнання протиправним та скасування висновку, в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок ДАС України від 26.06.2020 про результати моніторингу закупівлі, ідентифікатор в системі закупівель UA-2020-03-16-000735-c.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ДАС України за результатами проведення моніторингу на предмет дотримання вимог чинного законодавства у сфері публічних закупівель складено висновок про результати моніторингу закупівлі від 26.06.2020 №519, яким встановлено порушення АТ «Укрзалізниця» вимог Закону України «Про публічні закупівлі» та зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку.

Водночас позивач уважає, що відповідач необґрунтовано та безпідставно констатував порушення АТ «Укрзалізниця» вимог законодавства у сфері публічних закупівель, у зв`язку з чим оскаржуваний висновок є незаконним та підлягає скасуванню.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2021 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України від 26.06.2020 №519 про результати моніторингу закупівлі, ідентифікатор в системі закупівель UA-2020-03-16-000735-c.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, ДАС України подано апеляційну скаргу, в якій скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити.

На думку апелянта суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідач, зокрема зазначає, що під час моніторингу АТ «Укрзалізниця» на предмет дотримання положень законодавства у сфері публічних закупівель було встановлення порушення останнім вимог пункту 4 частини першої статті 30 Закону України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII).

Так, відповідачем установлено, що подана АТ «Укрзалізниця», як замовнику, тендерна пропозиція від учасника процедури закупівлі - ТОВ «Локодеталь» не відповідала умовам тендерної документації, а саме в ній не було зазначено інформацію про дату виготовлення товару у форматі, який відповідає вимогам Додатку №4 «Дані на товар» умов тендерної документації.

Відповідач зазначає, що згідно з інструкцією щодо заповнення таблиці у колонці 5 вказується дата виготовлення продукції у рекомендованому форматі із обов`язковим зазначенням місяця та року.

При цьому дата виготовлення продукції є важливою інформацією, оскільки від неї залежить перебіг терміну гарантійного зберігання, який повинен становити не менше одного року з дня отримання продукції кінцевим споживачем.

Проте у тендерній пропозиції ТОВ «Локодеталь» зазначило, що товар виготовлений не раніше 01.01.2019, що не відповідає вимогам Додатку 4 до тендерної документації, оскільки зазначені дані не містять інформацію щодо точної дати виготовлення запропонованого товару (місяця та року, які повинні зазначатися обов`язково) та унеможливлюють встановлення терміну зберігання товару.

Так як зазначені ТОВ «Локодеталь» дані не відповідали вимогам тендерної документації, позивач, як замовник зобов`язаний був відхилити тендерну пропозицію на підставі пункту 4 частини першої статті 30 Закону №922-VIII.

Таким чином, складений за результатами моніторингу позивача висновок «про результати моніторингу закупівлі» від 26.06.2020 №519 є законним та обґрунтованим, а тому скасований судом першої інстанції безпідставно.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач наполягає на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, тому просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги відповідача, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2021 залишити без змін.

Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що філією «ЦЗВ» АТ «Укрзалізниця», оголошено про проведення процедури закупівлі, предметом якої є: запасні частини до тепловозів серії 2ТЕ116, 2М62, 2ТЕ10 та опубліковано відповідну тендерну документацію, ідентифікатор в електронній системі закупівель Prozorro (https://prozorro.gov.ua/) №UA-2020-03-16-000735-C.

В подальшому ДАС України на підставі наказу від 05.06.2020 №146 «Про початок моніторингу закупівель», здійснено моніторинг процедури закупівлі в частині дотримання позивачем законодавства у сфері публічних закупівель ID: UA-2020-03-16-000735-C (запасні частини до тепловозів серії 2ТЕ116, 2М62, 2ТЕ10, 2 лоти (ДК 021:2015:34630000-2 - частини залізничних або трамвайних локомотивів чи рейкового рухомого складу; обладнання для контролю залізничного руху).

Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу слугували дані автоматичних індикаторів ризиків відповідно до пункту 1 частини другої статті 8 Закону №922-VIII.

За результатами здійснення моніторингу ДАС України складено висновок від 26.06.2020 №519 про результати моніторингу закупівлі, який оприлюднений у електронній системі закупівель 26.06.2020.

У висновку зазначено, що за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій ТОВ «Локодеталь» (за лотами №1 та №2) установлено порушення вимог пункту 4 частини першої статті 30 Закону №922-VIII.

Не погоджуючись із твердженнями, викладеними у висновку, керуючись положеннями абзацу другого частини 8 статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» 03 липня 2020 року філією «ЦЗВ» AT «Укрзалізниця» через електронну систему закупівель оприлюднено заперечення на висновок.

Станом на день подання позовної заяви відповідачем не зазначено у електронній системі закупівель інформації щодо результатів розгляду заперечень до висновку, наданих позивачем.

Уважаючи зазначений висновок протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зазначені у тендерній пропозиції учасником ТОВ «Локодеталь» дані про товар відповідали вимогам тендерної документації процедури закупівлі №UA-2020-03-16-000735-C, а тому висновки відповідача про порушення позивачем вимог Закону №922-VIII в частині невідхилення тендерної пропозиції ТОВ «Локодеталь» є безпідставними.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлені Законом №922-VIII.

За змістом пункту 20 частини першої статті 1 Закону №922-VIII публічна закупівля (далі - закупівля) - це придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом.

Пунктом 11 частини першої статті 1 Закону №922-VIII установлено, що моніторинг закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано статтею 7-1 Закону №922-VIII, згідно з частиною першою якої моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Частиною другою статті 2 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з приписами статті 5 вказаного Закону контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Частиною шостою статті 7-1 Закону №922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Положеннями частини сьомої статті 7-1 Закону №922-VIII установлено, що у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Як убачається з матеріалів справи на обґрунтування правомірності прийнятого ДАС України висновку зазначено, що згідно з інструкцією щодо заповнення таблиці (Додаток 4 до тендерної документації) учасниками у колонці 5 вказується дата виготовлення продукції (при умові, що не порушені терміни та умови її зберігання), у рекомендованому форматі «ДД.ММ.РРРР» з обов`язковим зазначенням місяця та року. Дата виготовлення продукції повинна передбачати гарантійний термін зберігання не менше одного року з дня отримання продукції кінцевим споживачем до введення її в експлуатацію.

Водночас ТОВ «Локодеталь» (за лотами №1 та №2) у складі тендерних пропозицій надало дані на товар (у формі таблиці) та зазначило, що товар виготовлений не раніше 01 січня 2019 року. Однак указане не відповідає вимогам Додатка 4 до тендерної документації, оскільки зазначені дані не містять інформації щодо точної дати виготовлення запропонованого товару (місяця та року, які згідно з вимогами тендерної документації зазначаються обов`язково), що в свою чергу не дає змоги встановити термін зберігання товару.

Ураховуючи зазначене, ДАС України дійшла висновку, що подані ТОВ «Локодеталь» тендерні пропозиції є такими, що не відповідають умовам тендерної документації, у зв`язку із чим позивач зобов`язаний був відхилити таку тендерну пропозицію.

Відповідно до пунктів 29,30 частини першої статті 1 Закону №922-VIII тендерна документація - це документація щодо умов проведення публічних закупівель, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу на веб-порталі Уповноваженого органу та авторизованих електронних майданчиках. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.

Тендерна пропозиція - це пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

Відповідно до частини першої статті 22 Закону №922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником на веб-порталі Уповноваженого органу для загального доступу.

Частиною другою цієї ж статті передбачено, що тендерна документація повинна містити зокрема інструкцію з підготовки тендерних пропозицій.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 30 Закону №922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію в разі якщо тендерна пропозиція не відповідає умовам тендерної документації.

Аналіз вищевикладених приписів дає підстави вважати, що спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано чітку та послідовну процедуру проведення торгів.

Ця процедура, зокрема, передбачає необхідність визначення замовником переліку тендерної документації, що повинна бути подана учасниками торгів, її розміщення на відповідному веб-порталі та перевірку тендерних пропозицій на відповідність вимогам цієї тендерної документації.

Як убачається з матеріалів справи, умовами тендерної документації встановлено вимогу для учасників процедури закупівлі надати інформацію згідно з Додатком №4 «Дані про товар» у відповідності до інструкції щодо заповнення таблиці.

В «Інструкції щодо заповнення таблиці» Додатку №4 «Дані на товар» до тендерної документації визначено що:

- у колонці 5 вказується дата виготовлення продукції (при умові, що не порушені терміни та умови її зберігання), у рекомендованому форматі ДД.ММ.РРРР є обов`язковим зазначенням місяця та року. Дата виготовлення продукції повинна передбачити гарантійний термін зберігання не менше одного року з дня отримання продукції кінцевим споживачем до введення її в експлуатацію.

- у колонці 9 вказується гарантійний термін експлуатації продукції, який обчислюється від дати введення продукції в експлуатацію.

- у колонці 10 вказується гарантійний строк зберігання продукції, який обчислюється з дня отримання продукції кінцевим споживачем. Гарантійні строки експлуатації та зберігання не повинні бути менші, ніж передбачено стандартами, технічними умовами, іншою технічною документацією, за якою виготовляється продукція, або виробником.

Гарантійні строки експлуатації та зберігання не повинні бути менші, ніж передбачено стандартами, технічними умовами, іншою технічною документацією, за якою виготовляється продукція, або виробником.

У разі, якщо нормативною технічною документацію, за якою виготовляється продукція не передбачено гарантійних термінів на продукцію, учасник повинен вказати:

- у колонці 9 гарантійний термін експлуатації не менше 2 років від дати отримання продукції кінцевим споживачем (ч. 2 ст. 680 Цивільного кодексу України).

- у колонці 10 гарантійний термін зберігання не менше 1 року з дня отримання продукції кінцевим споживачем до моменту її введення в експлуатацію (ч. 3 ст. 269 Господарського кодексу України).

Системний аналіз зазначеної інструкції щодо заповнення таблиці» Додатку №4 «Дані на товар» дає підстави для висновку, що однією з обов`язкових вимог до тендерної пропозиції було зазначення інформації про дату виготовлення товару та його гарантійні строки зберігання і експлуатації.

При цьому тендерна документація вимагала від учасника процедури закупівлі, у разі відсутності передбачення гарантійних термінів технічною документацією на товар, зазначити гарантійний термін експлуатації не менше двох років від дати отримання продукції кінцевим споживачем та гарантійний термін зберігання не менше одного року з дня отримання продукції кінцевим споживачем до моменту введення її в експлуатацію (колонка 9, 10 відповідно).

Тобто, ставлячи таку вимогу до тендерної пропозиції, замовник хотів, щоб товар, який є предметом процедури закупівлі мав гарантійний термін зберігання та експлуатації не менший ніж зазначений у тендерній документації.

Колегія суддів звертає увагу, що ДАС України стверджуючи про порушення позивачем вимог закону під час прийняття тендерної пропозиції ТОВ «Локодеталь» вказало на неправильне зазначення учасником інформації у колонці 5 (дата виготовлення продукції). При цьому ДАС України наголосила, що зазначення дати у такий спосіб не дає можливості чітко встановити дату виготовлення товару, що позбавляє можливості обрахувати річний гарантійний термін зберігання продукції до введення її в експлуатацію і є порушенням вимог тендерної документації.

Проте, колегія суддів уважає за необхідне зазначити, що як і дворічний гарантійний термін експлуатації та і однорічний гарантійний термін зберігання не залежить від дати виготовлення продукції, оскільки обраховуються саме з дати отримання продукції кінцевим споживачем.

Отже, дата виготовлення продукції не має вирішального значення для визначення її гарантійного строку зберігання до моменту введення в експлуатацію.

З огляду на це висновки відповідача щодо порушення термінів та умов зберігання продукції внаслідок неправильного зазначення дати виготовлення продукції є безпідставними.

Як убачається з матеріалів справи ТОВ «Локодеталь» у своїй тендерній пропозиції (колонка 5 Додатку №4 «Дані на товар») зазначило дату виготовлення товару «не раніше 01 січня 2019 року.

Водночас у колонках 9,10 Додатку №4 «Дані на товар» ТОВ «Локодеталь» зазначило гарантійний строк експлуатації та зберігання, який відповідає вимогам тендерної документації, що свідчить про виконання їхніх вимог.

Будь-яких інших зауважень до тендерної пропозиції щодо її невідповідності вимогам тендерної документації відповідачем не зазначено.

Проаналізувавши інформації Додатку №4 «Дані про товар», подану учасником процедури закупівлі під час надання тендерної пропозиції, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відповідності пропозиції ТОВ «Локодеталь» визначеним замовником умовам тендерної документації закупівлі за ідентифікатором в системі закупівель UA-2020-03-16-000735-c.

Що стосується доводів апелянта стосовно зазначення ТОВ «Локодеталь» дати виготовлення продукції у форматі, який не відповідає вимогам тендерної документації, а саме без зазначення конкретного місяця її виготовлення, необхідно зазначити таке.

Судом першої інстанції установлено, що ТОВ «Локодеталь» є офіційним представником вітчизняного виробника продукції залізничного призначення ПрАТ «Бериславський машинобудівний завод». Виробник має великі виробничі потужності та великий перелік номенклатури запасних частин та комплектуючих, які виготовляються серійно.

Згідно ДСТУ 2960-94 серійне виробництво характеризується одночасним виготовленням на підприємстві широкої номенклатури однорідної продукції, випуск якої повторюється протягом тривалого часу.

Відповідно до пункту 4.28 розділ 4 ДСТУ 2960-94 серійне виробництво - це тип виробництва, що характеризується одночасним виготовленням на підприємстві обмеженої номенклатури однорідної продукції, випуск якої періодично повторюється протягом тривалого часу.

Так як продукція, яка пропонується ТОВ «Локодеталь», виготовляється серійно, учасник торгів (постачальник за договором) не має змоги вказати точну дату виготовлення продукції, яка буде виготовлятись в майбутньому та буде постачатись зі складу виробника.

Беручи до уваги те, що продукція, яка надається ТОВ «Локодеталь» має серійне виробництво, зазначення в Додатку № 4 (таблиці «Дані на товар») дати виготовлення продукції «не раніше 01.01.2019» відповідає усім характеристикам, гарантійним строкам і нормам при проведенні випробувань продукції та не є порушенням вимог тендерної документації.

Таким чином, колегія суддів уважає правильними висновки суду першої інстанції про дотримання ТОВ «Локодеталь» вимог тендерної документації під час надання тендерної пропозиції, та як наслідок відсутності підстав для відхилення цієї пропозиції замовником.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний висновок складений відповідачем незаконно, внаслідок чого є протиправним і обґрунтовано скасований судом першої інстанції.

Водночас апеляційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом оцінки судом першої інстанції та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

З огляду на викладене, колегія суддів не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів наведених в апеляційній скарзі.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що окружним адміністративним судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини чи порушено норми процесуального закону.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та в силу частини 5 статті 328 КАС України оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя В.П.Мельничук

суддя О.М.Оксененко