Справа № 240/5325/18
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2021-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 травня 2021 року

Київ

справа №240/5325/18

адміністративне провадження №К/9901/23287/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Капинос О. В. від 25.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Мацького Є. М., суддів: Капустинського М. М., Охрімчук І. Г. від 25.07.2019

у справі № 240/5325/18

за позовом Служби автомобільних доріг у Житомирській області

до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області Хом`якова Геннадія Віталійовича

про визнання дій протиправними та скасування припису

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2018 року Служба автомобільних доріг у Житомирській області (далі також - позивач) звернулася до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - відповідач 1, ГУ Держгеокадастру в Житомирській області), державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області Хом`якова Г. В. (далі також - відповідач 2), в якому просила: визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру в Житомирській області Хом`якова Г. В. зі складання актів перевірки та припису від 20.08.2018 №540-ДК/066Пр/03/01/-18; визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 20.08.2018 №540-ДК/066Пр/03/01/-18.

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25.02.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019, позов задоволено: визнано протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру в Житомирській області Хом`якова Г. В. щодо складання акта перевірки від 20.08.2017 №540-ДК/950/АП/09/01/-18 та припису від 20.08.2018 №540-ДК/066Пр/03/01/-18; визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 20.08.2018 №540-ДК/066Пр/03/01/-18; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача понесені судові витрати у розмірі 1762,00 грн.

3. 16.08.2019 від відповідача 1 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

4. Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2019 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, затвердженого наказом Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 №308, та з метою розгляду листа Управління Служби безпеки України в Житомирській області від 05.01.2018 №57/51-1498 прийнято наказ від 16.07.2018 №540-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель», згідно з яким призначено здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо використання земельної ділянки розташованої вздовж північної об`їзної дороги м. Житомир по трасі М-06 Київ-Чоп від 120 км до 151 км на території Житомирського району.

6. Пунктом другим цього наказу зобов`язано державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області - головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Хом`якова Г. В. у термін з 16.07.2018 по 16.08.2018 здійснити зазначений в пункті першому цього наказу захід державного контролю.

7. На підставі наказу державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Хом`яковим Г. В. проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться на території Житомирського району вздовж північної об`їзної дороги м. Житомир по трасі М-06 Київ-Чоп від 120 км до 151 км на території Житомирського району, за результатами якого складено акт від 20.08.2018 №540-ДК/0666Пр/03/01/-18 та проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок, які знаходяться на території Житомирського району Житомирської області вздовж північної об`їзної дороги м. Житомир по трасі М-06 Київ-Чоп від 120 км до 151 км на території Житомирського району, за результатами якої складено акт перевірки від 20.08.2017 №540/950/АП/09/01/-18.

8. Цими актами зафіксовано, що у постійному користуванні Служби автомобільних доріг перебуває ряд земельних ділянок, що розташовані на території Житомирського району Житомирської області вздовж північної об`їзної дороги м. Житомира по трасі М-06 Київ-Чоп від 129+60 км 151+730 км за цільовим призначенням для розміщення експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, державної форми власності.

9. 23.03.2018 Державна архітектурно-будівельна інспекція надала дозвіл на виконання будівельних робіт Замовнику - Службі автомобільних доріг та генеральному підряднику - Sinohydro Corporation Limited на реконструкцію автодороги Київ-Чоп на ділянці 129+60 км 151+730 км.

10. На цей час Служба автомобільних доріг у Житомирській області, яка є землекористувачем земельних ділянок, земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення за цільовим призначенням для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, державної форми власності, використовує їх шляхом проведення робіт по зняттю ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а саме: Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, на ділянці протяжністю 5,1 км загальною площею 15,5415 га, що є порушенням статей 168, 211 Земельного кодексу України.

11. На підставі акта перевірки державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Хом`яковим Г. В. прийнято припис від 20.08.2018 №540-ДК/0666Пр/03/01-18, яким приписано усунути порушення вимог земельного законодавства та повідомити про його виконання до 20.09.2018.

12. Отримавши 28.08.2018 оскаржуваний припис, позивач направив скаргу на дії інспектора до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, у якій просив скасувати припис як необґрунтований та такий, що складений з допущенням порушень з боку державного інспектора.

13. За результатами розгляду скарги Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області направило скаржнику лист від 21.09.2018 №8-6-0.41-6816/2-18, у якому повідомило, що дії державного інспектора відповідають вимогам земельного законодавства та роз`яснило, що у разі незгоди зі складеним приписом, він має право звернутися до суду.

14. Не погоджуючись з діями відповідачів при проведенні перевірки та винесенні припису, позивач звернувся до суду.

IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що дії державного інспектора щодо складання акта перевірки та припису є протиправними, оскільки перевірка проводилася за відсутності представника організації чи уповноваженої ним особи. Про проведений захід позивач дізнався після отримання акта. В акті перевірки будь-які відомості про осіб, які були залучені до перевірки, відсутні. Припис не містить вимоги про вчинення конкретних дій, які має вчинити особа для усунення порушення земельного законодавства. Компанія Sinohydro Corporation Limited як підрядник згідно з умовами контракту є відповідальною особою за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту.

16. Відповідач 1 заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що посадові особи відповідача 1, приймаючи оспорюваний припис, діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством. За наслідками проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, обстеження земельної ділянки, посадовою особою Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області виявлено факт перенесення позивачем покриву ґрунту без отримання спеціального дозволу, тому, на його думку, відсутні підстави для задоволення позову.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позову, виходив з того, що позивача не було повідомлено про проведення перевірки, така проведена без участі уповноваженої особи, акт та припис винесені поза межами встановленого наказом терміну перевірки, а тому дії державного інспектора Управління Хом`якова Г. В. не відповідають критеріям, встановленим у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), а саме: є необґрунтованими, тобто вчинені без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), є непропорційними та вчинені без урахування права позивача на участь у процесі прийняття спірного рішення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. Відповідач 1 у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що судами не враховано, що на момент перевірки спеціальний дозвіл Головного управління Держгеокадастру у Житомирський області на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки на загальну площу 15,5415 га Службою автомобільних доріг у Житомирській області не отримано, що є порушенням статей 168, 211 Земельного кодексу України. Посилання позивача на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є необґрунтованим. Всі дії Державного інспектора у сфері державного контролю за виконанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель вчинялись на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру Житомирській області від 16.07.2018 № 540-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель». Судами також не враховано, що до закінчення розгляду справи Служба автомобільних доріг отримала відповідний дозвіл.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

20. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Статтею 2 Земельного кодексу України (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

23. Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

24. Згідно з положеннями статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

25. Відповідно до пункту 1, підпунктів 25-1, 25-2 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (тут і далі також - Положення №15, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності; в частині родючості ґрунтів за: зміною показників якісного стану ґрунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення; своєчасним проведенням підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності заходів щодо збереження, відтворення та підвищення родючості ґрунтів; обстежує земельні ділянки, які підлягають рекультивації, та видає спеціальні дозволи на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до проектів, затверджених у встановленому порядку, а також обстежує земельні ділянки, яким заподіяна шкода внаслідок їх самовільного зайняття, використання не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.

26. Відповідно до підпункту 1 пункту 3 Положення №15 одним із основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

27. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

28. Згідно з положеннями статті 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

29. Статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

30. Статтями 9, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведення перевірок, розгляду звернень юридичних і фізичних осіб. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.

31. Враховуючи зазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. Приписи про усунення виявлених порушень мають надаватися лише тим особам, які безпосередньо вчинили порушення вимог земельного законодавства.

32. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.02.2020 у справі №809/1115/18, від 10.11.2020 у справі №818/1000/17, від 30.12.2020 у справі № 0940/1557/18 та від 29.01.2021 у справі № 809/934/18.

33.Як встановлено судами попередніх інстанцій, 20.08.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Хом`яковим Г. В. винесено припис від 20.08.2018 №540-ДК/0666Пр/03/01-18, яким Службі автомобільних доріг приписано усунути порушення вимог земельного законодавства та повідомити про його виконання до 20.09.2018.

34. Зазначений припис винесено за наслідками проведеної перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок, які знаходяться на території Житомирського району Житомирської області вздовж північної об`їзної дороги м. Житомир по трасі М-06 Київ-Чоп від 120 км до 151 км на території Житомирського району, за результатами якої складено акт перевірки від 20.08.2017 №540/950/АП/09/01/-18.

35. Перевіркою встановлено, що у постійному користуванні Служби автомобільних доріг перебуває ряд земельних ділянок, що розташовані на території Житомирського району Житомирської області вздовж північної об`їзної дороги м. Житомир по трасі М-06 Київ-Чоп від 129+60 км, 151+730 км з цільовим призначенням - для розміщення експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, державної форми власності. 23.03.2018 Державна архітектурно-будівельна інспекція надала дозвіл на виконання будівельних робіт Замовнику - Службі автомобільних доріг та генеральному підряднику - Sinohydro Corporation Limited на реконструкцію автодороги Київ-Чоп на ділянці 129+60 км, 151+730 км.

36. Служба автомобільних доріг у Житомирській області, яка є землекористувачем земельних ділянок, земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення за цільовим призначенням для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, державної форми власності, використовує їх шляхом проведення робіт по зняттю ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту), без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а саме Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, на ділянці протяжністю 5,1 км загальною площею 15,5415 га, що є порушенням статей 168, 211 Земельного кодексу України.

37. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що згідно з відомостями з Державного земельного кадастру зазначені в акті перевірки земельні ділянки є землями державної власності (власник Держава Україна в особі Житомирської обласної державної адміністрації) та на праві постійного користування закріплені за Службою автомобільних доріг у Житомирській області.

38. Відповідно до статті 168 Земельного кодексу України ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків встановлених даною статтею.

39. Статтею 211 Земельного кодексу України встановлено ряд порушень, за які громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства, зокрема, невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту.

40. Ухвалюючи оскаржувані судові рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем було порушено порядок проведення перевірки, а саме: позивача не було повідомлено про проведення перевірки, перевірка земельних ділянок проведена без участі уповноваженої особи, акт та припис винесені поза межами встановленого наказом терміну перевірки.

41. У цьому контексті колегія суддів зазначає наступне.

42. Як встановлено судами попередніх інстанцій, під час перевірки відповідачем було здійснено саме державний контроль за використанням та охороною земель.

43. Колегія суддів наголошує, що відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

44. Земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак така діяльність не повинна завдавати шкоди правам та інтересам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

45. Зазначені висновки судів про наявність з боку відповідача під час проведення перевірки порушень процедурного характеру є необґрунтованими, оскільки ці обставини не випливають на виявлені порушення земельного законодавства.

46. Водночас колегія суддів зауважує, що будь-які процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи правопорушника та публічними інтересами. Зазначене особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема, питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникненню техногенних катастроф тощо. Такі формальні неточності не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист публічних інтересів.

47. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17.

48. Також слід звернути увагу, що для визнання протиправними дій недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

49. Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

50. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 13.06.2017 у справі № 12-1393а17 і Верховний Суд не знаходить для підстав відступу від неї.

51. Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що Службою автомобільних доріг у Житомирській області в межах дії Контракту між Укравтодором та компанією Sinohydro Corporation Limited від 28.11.2017 видано Ордер (дозвіл на право виконання робіт) № 05- 09/0-3 від 18.06.2018, абзацом другим пункту 5.1 якого передбачено, що компанія Sinohydro Corporation Limited при виконанні робіт зобов`язана організувати та здійснити заходи, що спрямовані на захист навколишнього середовища, забезпечити дотримання законодавства з питань охорони земель (включаючи зняття родючого шару ґрунту), охорони праці, екологічної безпеки, безпеки дорожнього руху в місцях проведення робіт згідно з вимогами до експлуатаційного стану та відповідно до чинного нормативно-правового законодавства України. Отримання всіх дозволів (у разі потреби) згідно з пунктом 1.13 (Ь) Загальних умов Контракту від 28.11.2017 має здійснюватись в процесі його реалізації (по мірі розроблення робочої документації на об`єкт) компанією Sinohydro Corporation Limited за рахунок вартості Контракту.

52. Колегія суддів зауважує, що згідно з положеннями статті 168 Земельного кодексу України саме власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків встановлених даною статтею, а тому саме позивач зобов`язаний забезпечити усунення порушень, зазначених в оспорюваного приписі. Наявність вищезазначеного контракту, укладеного між Укравтодором та компанією Sinohydro Corporation Limited від 28.11.2017, не впливають на правильність цього висновку.

53. Колегія суддів відхиляє доводи відповідача 1, викладені у касаційній скарзі про безпідставність посилань представника позивача на недотримання відповідачами вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» при прийнятті наказу та проведенні перевірки, оскільки під час ухвалення судових рішень у цій справі суди першої та апеляційної інстанцій не керувались положеннями цього Закону. Натомість згідно з положеннями частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування саме судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права.

54. Колегія суддів наголошує, що згідно з приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

55. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

56. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

57. Суд під час ухвалення рішення враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

58. Зважаючи на вищенаведене, враховуючи положення статей 350, 351 КАС України, касаційна скарга відповідача підлягає задоволенню, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.02.2019 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 341, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді: Я. О. Берназюк

Н. В. Коваленко