Справа № 380/6596/20
Суддя: Запотічний Ігор Ігорович
Дата ухвалення: 2021-05-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 травня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/6596/20 пров. № А/857/3859/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Запотічного І.І.,

суддів: Глушка І.В., Довгої О.І.,

при секретарі судового засідання: Галаз Ю.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ТУТА-НОТА» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року (суддя Сакалош В.М., ухвалене в м. Львові о 12:15, повний текст складено 16.01.2021) у справі № 380/6596/20 за адміністративним позовом Товариство з обмеженою відповідальністю «ТУТА-НОТА» до Виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ОСОБА_1 про скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

17.08.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю «ТУТА-НОТА» (далі ТзОВ «ТУТА-НОТА») звернулося в суд з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_1 та (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 04.11.2020) просило скасувати постанову № 0031 від 05 серпня 2020 року про визнання винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ст.ст. 44, 45, 46 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 170000 грн та закрити справу про адміністративне правопорушення; визнати протиправним та скасувати припис Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради за вих. №0004-вих 61863 від 12.08.2020.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з даним рішенням суду, ТзОВ «ТУТА-НОТА» подало апеляційну скаргу в якій з посиланням на порушення норм матеріального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та задовольнити позов.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що у відповідачів відсутні належні підстави для притягнення позивача до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення за ст. 44, 45, 46 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

В судовому засіданні представник апелянта надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі, просив оскаржуване судове рішення скасувати та ухвалити нову постанову, якою позов задоволити.

В судовому засіданні представник відповідача- Виконавчого комітету Львівської міської ради вимоги апеляційної скарги заперечив, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Відповідач- Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради та третя особа, будучи належним чином повідомленим про час та місце розгляду справи, в судове засідання не з`явилися, явки уповноваженого представника в судове засідання не забезпечили, що відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України не перешкоджає розгляду справи без їхньої участі.

Протокольною ухвалою суду від 05.04.2021 продовжено строк розгляду справи на 15 днів.

Заслухавши доповідь головуючого судді, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, суд вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, згідно з рішенням виконкому Львівської обласної ради народних депутатів від 05.07.1985 №381 будинок АДРЕСА_1 включений до переліку пам`яток архітектури місцевого значення.

Відповідно до Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності ТзОВ «ТУТА-НОТА» є власником приміщення підвалу (80-1) загальною площею 19,5 кв.м. у будинку АДРЕСА_1 .

Постановою Виконавчого комітету Львівської міської ради № 0031 від 05.08.2020 ТзОВ «ТУТА-НОТА» визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення за ст. 44, 45, 46 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (проведення будь-яких будівельних робіт, що завдали, або можуть завдати шкоди пам`ятці, а саме: проведення незаконних будівельних робіт із влаштуванням дверного прорізу та сходів у приміщенні «18-1» на фасаді будинку з вул. І Франка, 90) та накладено на підприємство адміністративне стягнення у вигляді штрафу у сумі 170000 гривень.

В подальшому після винесення постанови Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради винесено Припис за вих. №0004-вих 61863 від 12.08.2020, яким з боку ТОВ «ТУТА-НОТА» вимагалось наступне: 1) Негайно припинити проведення будь-яких робіт із влаштуванням входу (дверного прорізу, сходів та огородження) в приміщенні 18-1 на головному фасаді будівлі на вул. І.Франка, 90 пам`ятки архітектури місцевого значення як таких, що проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм і передбачених Законом дозволів, негативно позначаються на стані пам`ятки; 2) Вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері культурної спадщини.

Не погоджуючись із такими рішеннями суб`єктів владних повноважень та вважаючи їх протиправними, ТзОВ «ТУТА-НОТА» звернулося в суд з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції зробив висновок, що позивач належними та допустимим доказами не обґрунтував протиправність дій відповідачів.

Колегія суддів апеляційного суду з таким висновком суду першої інстанції погоджується з огляду на таке.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон № 1805-III).

Частиною 1 статті 3 Закону № 1805-III встановлено, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч. 6 ст. 3 Закону України № 1805-III рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

Вимогами ч. 2 ст. 6 Закону України № 1805-III передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених зазначеним Законом дозволів або з відхиленням від них; застосування фінансових санкцій за порушення вказаного Закону.

Абзацом 2 частини 1 статті 44 Закону України №1805-III передбачено, що відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, фінансові санкції за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини встановлений у статті 45 Закону України № 1805-III та у розділі ІІ Порядку оформлення документів щодо застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, затвердженого рішенням виконкому від 23.03.2018 № 321 (далі - Порядок № 321).

Відповідно до частини першої, другої вказаної статті, фінансові санкції, передбачені статтею 44 згаданого Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення. Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 вказаного Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Відтак, як вірно зазначено судом, прийняттю постанови про застосування фінансових санкцій передує складення особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, акта, який фіксує факт вчиненого правопорушення.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, відповідач не надав доказів надсилання позивачу та отримання ним акта про складене правопорушення, чим позбавив права на подання письмових пояснень щодо порушень законодавства про охорону культурної спадщини у відповідності до положень статті 45 Закону України №1805-III та Порядку №321.

Разом з тим, як вірно враховано судом, позивач у жодний спосіб не спростовує наявність виявлених порушень. На обґрунтування заявлених вимог, підприємство посилається виключно на дві обставини, а саме: на наявність процедурних порушень при винесенні оскаржуваних рішень суб`єктами владних повноважень та на те, що приміщення підвалу (80-1) загальною площею 19,5 кв.м. у будинку АДРЕСА_1 передано в оренду на підставі договору №28/02/20 від 28.02.2020, а отже на переконання позивача, ТзОВ «ТУТА-НОТА» не може нести відповідальності за порушення вчинені орендарем.

Згідно з п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них.

Відповідно до ст. 30 цього ж Закону, органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Органи місцевого самоврядування, на території яких не створено органів охорони культурної спадщини, зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці, негайно повідомивши про це відповідний орган охорони культурної спадщини місцевого органу виконавчої влади.

Органи місцевого самоврядування зобов`язані повідомляти відповідні органи охорони культурної спадщини про бездіяльність власника або уповноваженого ним органу, особи, яка набула права володіння, користування чи управління, що створює загрозу пам`ятці.

Перевіряючи оскаржувані рішення на предмет відповідності іншим критеріям правомірності, суд першої інстанції вірно зазначив, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень, відповідно до частини другої статті 2 КАС України, має на увазі, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Європейським Судом з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 01.07.2003 вказано, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень. У рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: взяти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

При цьому, суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Разом з тим, приймаючи рішення або вчиняючи дію, суб`єкт владних повноважень не може ставати на сторону будь-якої з осіб та не може виявляти себе заінтересованою стороною у справі, виходячи з будь-якого нелегітимного інтересу, тобто інтересу, який не випливає із завдань цього суб`єкта, визначених законом.

Таким чином, висновки та рішення суб`єкта владних повноважень можуть ґрунтуватися виключно на належних, достатніх, а також тих доказах, які одержані з дотриманням закону.

Так, критерій прийняття рішень, вчинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, за змістом випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України, яка передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. «На підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень:

- має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України;

- зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

Критерій прийняття рішення, вчинення (невчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії - відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Відповідно до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з судом першої інстанції, що ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що скаржником не було доведено наявності порушень суб`єктом владних повноважень процедури прийняття оскаржуваного рішення, які б могли вплинути на кінцевий результат розгляду відповідачем питання про притягнення позивача до відповідальності.

Крім цього, згідно з абзацом другим частини першої статті 44 Закону України № 1805-III відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, фінансові санкції за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, приміщення нерухомого майна, зокрема підвалу по АДРЕСА_1 належить позивачу на праві приватної власності згідно Витягу з ДРРП від 27.05.2019, окрім того є предметом договору оренди від 28.02.2020 укладеного між ТОВ «ТУТА-НОТА» та ОСОБА_1 .

28.02.2020 за цим договором та актом приймання-передачі приміщення Орендодавцем передано ОСОБА_1 в оренду приміщення підвалу загальною площею 19, 5 кв.м.

Згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців основним видом економічної діяльності ТзОВ «ТУТА-НОТА» за КВЕД є 68.20 «Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна (основний)».

Тобто, позивач не здійснює такого виду економічної діяльності як «Будівництво будівель».

За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскільки позивач не здійснює такого виду економічної діяльності як «Будівництво будівель», а також фактичне здійснення будівельних робіт, то такий у розумінні статті 44 Закону України № 1805-III є не тільки власником об`єкта нерухомості, а й замовником робіт.

З огляду на викладене, вірним є висновок суду про те, що позивач є суб`єктом вчинення правопорушення, передбаченого абзацом другим частини першої статті 44 Закону України №1805-III , а відтак судом першої інстанції підставно відмовлено в позові.

Інші наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують і не містять вагомих та обґрунтованих аргументів, які б давали підстави стверджувати про інше.

Згідно ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду з наведених вище мотивів, а тому колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ТУТА-НОТА» залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року у справі №380/6596/20 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. І. Запотічний
судді І. В. Глушко
О. І. Довга
Повне судове рішення складено 27.05.2021