Справа № 369/7737/16-а
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2021-05-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2021 року

м. Київ

справа № 369/7737/16-а

провадження № К/9901/32628/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у касаційному порядку у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Чабанівської селищної ради Києво-Свяшинського району Київської області про визнання нечинним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області у складі судді Волчка А.Я. від 25 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Літвіної Н.М. від 06 липня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Чабанівської селищної ради Києво-Свяшинського району Київської області про визнання нечинним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, у якому просила:

- визнання нечинним та скасувати рішення № 136, 8 чергової сесії VІІ скликання Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області»;

- зобов`язати Чабанівську селищну раду Києво-Свяшинського району Київської області провести повторні громадські слухання з дотриманням вимог Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 25 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка має суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні її прав чи свобод. Однак обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

4. Ні з оскаржуваного рішення Чабанівської селищної ради № 136 від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області», ні з протоколу засідання сільської ради, ні з зібраних матеріалів справи не убачається, у чому саме виразилось порушення прав та законних інтересів позивачки, яка звернулись до суду як фізична особа.

5. Оскільки ОСОБА_1 не навела в обґрунтування позовних вимог конкретних прав та законних інтересів, які були порушені рішенням Чабанівської селищної ради № 136 від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області», суд дійшов висновку, що дії сільської ради при ухваленні рішення щодо затвердження містобудівної документації не були спрямовані на порушення прав, свобод та законних інтересів позивачки.

6. Прийняття оскаржуваного рішення не створює для позивачки жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення її прав, та безпосередньо не породжує для позивачки будь-яких обов`язків, а тому суд дійшов висновку про відсутність порушених прав, а отже, і відсутність підстав для судового захисту.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 25 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Чабанівської селищної ради від 05 липня 2012 року № 351 було затверджено завдання на розроблення генерального плану смт. Чабани Києво-Святошинського району Київської області.

9. 27 вересня 2012 року рішенням Чабанівської селищної ради № 356 було вирішено затвердити «Програму з розробки (корегування. оновлення) містобудівної документації та топографічної основи генерального плану смт. Чабани.

10. У квітні 2013 року Чабанівська селищна рада листами повідомила Київську обласну державну адміністрацію, районну державну адміністрацію Києво-Святошинського району, щодо початку розроблення генерального плану смт. Чабани.

11. У випуску газети «Новий день» від 26 жовтня 2013 було здійснено публікацію оголошення про те що 28 листопада 2013 оку о 15-00 год. у приміщенні Чабанівської селищної ради (смт. Чабани, вул. Машинобудівників) відбудеться громадське обговорення генерального плану селища чабани. Запрошено мешканців узяти участь в обговоренні.

12. Розпорядженням голови Чабанівської селищної ради від 03 грудня 2013 року № 100 було створено погоджувальну комісію щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт. Чабани. До складу цієї комісії увійшли представники селищної ради, представники ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», представник КП Києво-Святошинських тепломереж, представники ВУЖКГ смт. Чабани, а також представники громади смт. Чабани.

13. 12 грудня 2013 року відбулось засідання погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєкту містобудівної документації смт. Чабани Чабанівської селищної ради, про що було складено протокол № 1.

14. Позивачкою особисто були надані письмові заяви про надання пропозиції до проєкту генерального плану смт Чабани.

15. Листом від 30 грудня 2013 року № 960 направленому директору ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», Чабанівська селищна рада направила протокол № 1 засідання погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт. Чабани від 12 грудня 2013 року з доданими пропозиціями, зауваженнями і побажаннями громадян, що були виявлені в опечатаній скриньці.

16. 26 грудня 2014 року відбулось засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області, про що було складено протокол № 22/14. На даному засіданні було вирішено до доопрацювати генеральний план смт. Чабани із відповідними зауваженнями.

17. Згідно з протоколом № 13 засідання постійної комісії Чабанівської селищної ради з питань земельних відносин та охорони навколишнього середовища від 22 лютого 2016 року було вирішено затвердити генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році.

18. Рішенням 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області» було затверджено генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році з розрахунковим строком здійснення проекту 20 років.

19. Уважаючи, що рішення Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 № 136 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області прийнято з порушенням встановленої процедури, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

20. Касаційна скарга обґрунтована тим, що, на думку позивачки, суд неправильно застосував норми процесуального права щодо визначення і врахування порушення публічних прав позивачки.

21. Скаржниця зазначає, що прийняття будь-яким органом державної влади України, чи органом місцевого самоврядування, будь-якого незаконного рішення - є, саме по собі, порушенням публічних прав громадянина України, яким є позивачка, а саме - права жити у правовій державі, права мати владу, що не порушує закони та не приймає незаконних рішень. Це індивідуальне публічне право позивачки, яке було порушене прийнятим оскаржуваним рішенням, що, у свою чергу, породжує для позивачки, як громадянина України, право вимагати відновлення законності у діяльності органів влади, у тому числі шляхом скасування акта, прийнятого органом влади, якщо воно прийняте в порушення Конституції та законів України. Причому право вимоги відновлення порушених публічних прав громадянина України існує незалежно від того, чи були при цьому порушені цивільні права особи чи ні.

22. Чабанівською селищною радою Києво-Свяшинського району Київської області подано заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 25 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року, у яких вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, ухвалюють рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

24. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

25. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

26. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

27. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

28. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

29. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

30. У Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено:

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

31. Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

32. Аналіз положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

33. Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

34. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

35. Рішення місцевої ради щодо затвердження генерального плану стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

36. Отже, оскаржене рішення Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 № 136 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області» є нормативно-правовим актом.

37. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій було врегульовано статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

38. Так, згідно із частинами третьою, шостою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

39. Зазначені положення кореспондуються із статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції.

40. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

41. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду практики Європейського суду з прав людини (п. 55 рішення у справі «Лучанінова проти України», п. 27 рішення у справі «Ріпан проти Австрії» (Riepan v. Austria).

42. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, у якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.

43. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

44. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, яке впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

45. Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постанові від 06 жовтня 2020 року у справі № 504/2797/16-а.

46. У справі, яка розглядається, суд першої інстанції не врахував юридичної природи спірного рішення Чабанівської селищної ради, й не дотримався особливої процедури розгляду справи щодо оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, зокрема, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, унаслідок чого таке оголошення фактично опубліковане не було.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

47. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

48. З огляду на те, що допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального права, а саме - недотримання спеціального порядку розгляду спорів про оскарження нормативно-правового акта, яке не було враховано судом апеляційної інстанції, унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, й не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 25 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Чабанівської селищної ради Києво-Свяшинського району Київської області про визнання нечинним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний