Справа № 200/5716/20-а
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2021-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2021 року

м. Київ

справа № 200/5716/20-а

адміністративне провадження № К/9901/5470/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,

суддів: Кашпур О. В., Радишевської О. Р.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Донецької обласної прокуратури

на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року (суддя-доповідач: Геращенко І.В., судді: Казначеєв Е.Г., Міронова Г.М.)

у справі №200/5716/20-а

за позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури

про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді, скасування рішення про неуспішне проходження атестації, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач - 1), Донецької обласної прокуратури (далі - відповідач 2), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Донецької області №366-к від 04 травня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Донецької області та органів Прокуратури Донецької області;

- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Донецької області або на рівнозначній посаді в органах прокуратури Донецької області з 05 травня 2020 року;

- скасувати рішення №106 другої Кадрової комісії Офісу Генерального прокурора від 02 квітня 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатом складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»;

- стягнути з Прокуратури Донецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 05.05.2020 по дату винесення судового рішення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року позов задоволено:

- скасовано рішення другої Кадрової комісії від 02 квітня 2020 року № 106 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»;

- визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Донецької області від 04 травня 2020 року № 366-к;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області з 05 травня 2020 року;

- стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 115656,45 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення кадрової комісії, прийняте за результатами атестації, не містить мотивів та обставин щодо неуспішного проходження атестації позивачем, тобто не відповідає вимогам обґрунтованості, а тому підлягає скасуванню. Наказ Прокуратури Донецької області від 04 травня 2020 року №366-к є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки здійснено лише перейменування однієї із складових системи прокуратури без процедури ліквідації або реорганізації, тому посилання в наказі на положення пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення конкретної підстави для звільнення породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що порушене право позивача має бути поновлено шляхом поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено, та стягнення з Донецької обласної прокуратури середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 115656,45 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Офіс Генерального прокурора та Донецька обласна прокуратура оскаржили його в апеляційному порядку.

Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року апеляційне провадження у справі №200/5716/20-а за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді, скасування рішення про неуспішне проходження атестації, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу зупинено до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116 (20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (зі змінами).

Приймаючи ухвалу про зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-ІX.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги. Позиція інших учасників.

Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, Донецька обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду.

Касаційна скарга мотивована тим, що висновок суду апеляційної інстанції про неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону №113-ІX є необґрунтованим і таким, що суперечить законодавству, оскільки рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.

У касаційній скарзі вказано про те, що суд апеляційної інстанції, зупинивши провадження в справі, позбавив апелянта можливості захистити свої права та інтереси, відповідно порушив його право на захист прав, свобод та інтересів і розгляд справи у розумні строки.

Позивачем та Офісом Генерального прокурора відзивів на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає перегляду ухвали суду апеляційної інстанції.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Донецької обласної прокуратури на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року.

04 березня 2021 року справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою від 25 травня 2021 зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 27 травня 2021 року.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права, виходить з такого.

Відповідно до ухвали Верховного Суду від 25 лютого 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема щодо неможливості розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116 (20), що є підставою касаційного оскарження згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України.

Щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, Верховний Суд зазначає таке.

За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Отже, за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.

Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

Приймаючи ухвалу про зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону № 113-ІX має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.

Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.

У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону № 113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання з фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору, а також в достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.

Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів є посилання на Закон №113-ІХ й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.

Щодо розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-IX розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.

Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.

Практика Європейського суду з прав людини з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.

Не вдаючись до детального аналізу практики Європейського суду з прав людини з питання, що розглядається, Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.

Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.

Подібний висновок викладено в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі №826/25204/15.

Окремо слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обидві сторони надмірний тягар правової невизначеності.

Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

У зв`язку з цим, для цієї категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.

Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах цієї категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності в цьому вини органу.

Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

За таких обставин касаційна скарга Донецької обласної прокуратури підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Донецької обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року скасувати, а справу направити до Першого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач (підпис) В.Е. Мацедонська

Судді (підпис) О.В. Кашпур

(підпис) О.Р. Радишевська

Згідно з оригіналом

Помічник судді М.В. Лелюх