Справа № 520/18822/2020
Суддя: Мінаєва О.М.
Дата ухвалення: 2021-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2021 р. Справа № 520/18822/2020
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мінаєвої О.М.

суддів: Кононенко З.О. , Калиновського В.А.

за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 року, головуючий суддя І інстанції: Зінченко А.В., м. Харків, повний текст складено 08.02.21 року у справі № 520/18822/2020

за позовом в.о. керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області

до Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, в.о. керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області, звернувся до Харкывського окружного адміністративного суду з позовом до Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області, в якому просив суд визнати протиправною бездіяльність Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов`язавши Чкаловську селищну раду Чугуївського району Харківської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 року у справі № 520/18822/2020 задоволено адміністративний позов.

Визнано протиправною бездіяльність Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язано Чкаловську селищну раду Чугуївського району Харківської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Відповідач, Чкаловська селищна рада Чугуївського району Харківської області, не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, зазначає, що судом першої інстанції не доведено, що відповідач не утворив у складі відповідних виконавчих органів Чкаловської селищної ради службу у справах дітей, натомість даний факт спростовується письмовими доказами, які залучені відповідачем до матеріалів справи. Також відповідач зазначає, що у виконавчих органів Чкаловської селищної ради відсутні повноваження щодо утворення служби у справах дітей, оскільки Чкаловська селищна рада Чугуївського району Харківської області не є міською радою, та до неї не можливо застосувати ч. 2 ст. 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Вважає. що створення у складі виконавчих органів Чкаловської селищної ради службу у справах дітей буде нераціональним рішенням, що потягне за собою марне витрачання бюджетних коштів та дублювання повноважень іншого органу (служби у справах дітей Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області), що здійснює повноваження в межах, визначених чинним законодавством на території Чкаловської об`єднаної територіальної громади. Просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 року у справі № 520/18822/2020 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Представник позивача в судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечував, просив суд залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Відповідач правом надати відзив на апеляційну скаргу не скористався.

Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів, переглядаючи судове рішення в межах доводів апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що відповідно до інформації Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області від 03.12.2020 р. № 01-40/5278 на даний час у структурі виконавчого органу Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області службу у справах дітей не утворено.

Згідно інформації Чкаловської селищної ради від 02.12.2020 р. №01-01-27/2117 встановлено, що відповідно до рішення Чкаловської селищної ради від 12.02.2020 р. "Про створення Служби у справах дітей та сім`ї Виконавчого комітету Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області" розпочато відповідні організаційні заходи щодо створення відповідної служби.

На сесії Чкаловської селищної ради прийнято рішення від 15.04.2020 р. "Про скасування рішення Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області від 12 лютого 2020 року "Про створення Служби у справах дітей та сім`ї Виконавчого комітету Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області" (LVІІІ сесія VIII скликання).

Чугуївською місцевою прокуратурою відповідно до вимог ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" 21.12.2020 р. голові Чкаловської селищної територіальної громади направлено лист за фактом виявлених порушень інтересів держави, пропонує самостійного здійснення захисту цих інтересів.

Відповідно до листа Чкаловської селищної ради від 23.12.2020 р. № 01-01-43/2286 Виконавчий комітет Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області повідомив, що служба у справах дітей на даний час у територіальній громаді не створена. Та враховуючи відсутність фінансової можливості місцевої громади щодо створення та підтримки (подальшого функціонування) служби у справах дітей, а також, що у випадку створення, при наявності Служби у справах дітей Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області, відбудеться фактичне повторення (дублювання) функцій державних органів влади у сфері захисту дітей в межах території Чкаловської громади, що в свою чергу призведе до марного (безглуздого) витрачання бюджетних коштів як Чкаловської громади, так і Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області.

Інформація про відсутність на території Чкаловської селищної ради служби у справах дітей стала приводом для звернення прокурора до суду.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що Чкаловська селищна рада як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, не утворивши у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції з таких підстав.

У відповідності до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, визначає Закон України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" від 24.01.1995 р. № 21/95-ВР (далі - Закон № 21/95-ВР).

Згідно із ст. 1 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад. У здійсненні соціального захисту і профілактики правопорушень серед дітей беруть участь у межах своєї компетенції інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, окремі громадяни.

Відповідно до ч. 7 ст. 4 Закону № 21/95-ВР штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" від 13.01.2005 р. № 2342-IV (далі- Закон 2342-IV) органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують вирішення питань щодо встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих, житлових і майнових прав та інтересів дітей та осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відповідно до ч.ч 1, 2 ст. 12 Закону 2342-IV безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей. Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 25 № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

У відповідності до пп. 6, 8 п. "б" ст. 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей з інвалідністю/осіб з інвалідністю I - III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти; вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних навчальних закладах та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем).

Згідно із п. 2, 2-1 п. "б" ч. 1 ст. 34 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов, зокрема, дітей, що залишились без піклування батьків, на виховання в сім`ї громадян; вирішення відповідно до законодавства питань надання соціальних послуг особам та сім`ям з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Статтею 3 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII) суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону № 157-VIII найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

У зв`язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, постановами Кабінету Міністрів України від 15.11.2017 р. № 877 та від 11.04.2018 № 301 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866, згідно із якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

При цьому, у відповідності до п.п. 1, 9, 11 ч. 1 ст. 23 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями щодо захисту майнових та немайнових прав дітей - сиріт, дітей позбавлених батьківських прав, осіб з їх числа, сімей, що опинилися в складних життєвих обставинах. Тобто, Законом України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження адміністрацій щодо захисту прав дітей не обмежуються у зв`язку з утворенням територіальної громади.

У відповідності до п. 4 постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження типових положень про службу у справах дітей" № 1068 від 30.08.2007 (далі Постанова № 1068) постановлено обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям у місячний строк розробити та затвердити положення про службу у справах дітей. А пунктом 5 Постанови № 1068, Кабінет Міністрів України лише рекомендує органам місцевого самоврядування розробити положення про службу у справах дітей на основі Типового положення про службу у справах дітей обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та Типового положення про службу у справах дітей районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації.

З аналізу наведених норм слідує, що на органи місцевого самоврядування обов`язку щодо створення служби у справах дітей законодавцем не покладено.

Крім того, наказом Міністерства соціальної політики України від 14.06.2018 року № 890 затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, згідно з п. 1.1. яких передбачено, що з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади рекомендовано за рішенням сесії відповідної громади, зокрема, утворити (ввести до штатного розпису) службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної, міської ради.

Вказані методичні рекомендації носять виключно рекомендаційний характер щодо утворення служби у справах дітей як юридичної особи.

Відтак, твердження позивача про наявність у відповідача обов`язку утворити службу з метою забезпечення соціальних гарантій прав дітей є помилковими.

Крім того, колегія суддів встановила, що на підтвердження фактів належного дотримання Чкаловською селищною радою повноважень у сфері захисту прав дітей та на виконання постанови Кабінету Міністрів України №866 від 24.09.2008 р. «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дітей» що 13 жовтня 2016 року виконавчим комітетом Чкаловської селищної ради прийнято рішення №07 «Про утворення громадської ради у справах дітей при виконавчому комітеті Чкаловської селищної ради».

Відповідно до Положення про громадську раду у справах дітей при виконавчому комітеті Чкаловської селищної ради, громадська рада здійснює роботу з профілактики та попередження правопорушень серед підлітків на підставі законодавства в тісній взаємодії з адміністрацією навчального закладу, районним відділом кримінальної поліції у справах неповнолітніх.

Також, суд апеляційної інстанції зауважує, що до внесення змін Постановою Кабінету Міністрів України №783 від 26.08.2020 року у пункт 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини затвердженого постановою КМУ №866 від 27.09.2008 законодавство не встановлювало обов`язку для органу місцевого самоврядування щодо утворення служби у справах дітей та строків для її утворення.

Слід зазначити, що у зв`язку з добровільним об`єднанням громад, адміністративно - територіальний устрій не змінюється. Чугуївська районна державна адміністрація Харківської області як до об`єднання громад так і після цього здійснює свої повноваження, що визначені чинним законодавством, в межах адміністративно - територіальної одиниці - району. Тобто, незалежно від того скільки територіальних громад увійшли до складу ОТГ, районну державну адміністрацію жодним чином не обмежено у повноваженнях, що передбачені законодавством.

У відповідності до п.п. 1, 9, 11 ч. 1 ст. 23 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями щодо захисту майнових та немайнових прав дітей - сиріт, дітей позбавлених батьківських прав, осіб з їх числа, сімей, що опинилися в складних життєвих обставинах і т.ін. Тобто, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» повноваження адміністрацій, щодо захисту прав дітей не обмежуються у зв`язку з утворенням територіальної громади.

Отже, спільними принципами місцевого самоврядування та діяльності місцевих державних адміністрацій є поєднання державних і місцевих інтересів. А це свідчить про взаємозв`язок між відповідними органами та уникнення дублювання повноважень тотожних органів, що здійснюють свої повноваження в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці.

Наведені обставини залишились поза увагою суду першої інстанції, що призвело до ухвалення незаконного рішення, що підлягає скасуванню.

Крім того колегія суддів зазначає, що звернення прокурора, як зазначено у позові, спрямоване на задоволення інтересів держави у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання щодо захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, або які опинилися у складних життєвих обставинах.

Натомість, позовні вимоги прокурора зводяться до бездіяльності сільської ради при створенні у складі її виконавчих органів служби у справах дітей. При цьому прокурор не наводить випадків порушення прав дітей, які потребують соціальної підтримки.

Таким чином, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при прийняті оспорюваного рішення неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, тому дійшов помилкового висновку щодо задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до ч. 1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 року у справі № 520/18822/2020 підлягає скасуванню із прийняттям постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 року у справі № 520/18822/2020 скасувати.

Прийняти постанову, якою в позові в.о. керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області до Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Мінаєва
Судді З.О. Кононенко В.А. Калиновський
Постанова складена в повному обсязі 26.05.21 р.