Справа № 380/2125/20
Суддя: Коваль Роман Йосипович
Дата ухвалення: 2021-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/2125/20 пров. № А/857/4702/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Гуляка В.В.,

Ільчишин Н.В.,

з участю секретаря судового засідання Стельмаха П.П.,

представника відповідача Ковальчук Х.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року (прийняте у м. Львові суддею Качур Р.П.; складене у повному обсязі 30 листопада 2020 року) в справі № 380/2125/20 за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправною та скасування ухвали,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2020 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просила визнати протиправними і скасувати підпункт 5.2 пункту 5 в частині: «Рекомендувати не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах…», «…Виявлення тимчасових споруд, основною; діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями … є підставою для підготовки управлінням архітектури та урбаністики департаменту містобудування проекту ухвали про вилучення таких тимчасових споруд з Комплексної схеми» та підпункт 7.8 пункту 7 ухвали Львівської міської ради від 26.12.2019 № 6107 «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова».

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що вказана ухвала в частині ухвалення підпункту 5.2 пункту 5 та підпункту 7.8 пункту 7 є очевидно незаконною, прийнята всупереч чинному законодавству про захист економічної конкуренції та права власності. Вважає, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи суб`єктів господарювання, відтак при прийнятті на пленарному засіданні оскаржуваних пунктів ухвали № 6107 від 26.12.2019 Львівська міська рада вчинила дію, внаслідок якої окремим суб`єктам господарювання створено дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами - супермаркетами та стаціонарними магазинами, в яких реалізація алкогольних та слабоалкогольних напоїв цією ухвалою не врегульована та не заборонена. Вважає, що правові підстави для вилучення тимчасової споруди з Комплексної схеми з підстав реалізації у такій алкогольних та слабоалкогольних напоїв відсутні, відтак, на її переконання, ухвала Львівської міської ради № 6107 від 26.12.2019 підлягає скасуванню в частині підпункту 5.2 пункту 5 та підпункту 7.8 пункту 7.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним підпункт 5.2 пункту 5 ухвали Львівської міської ради «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» № 6107 від 26.12.2019 в частині: «Рекомендувати не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах…», «…Виявлення тимчасових споруд, основною діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями … є підставою для підготовки управлінням архітектури та урбаністики департаменту містобудування проекту ухвали про вилучення таких тимчасових споруд з Комплексної схеми».

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із цим рішенням в частині задоволених вимог, його оскаржила Львівська міська рада, яка вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним установленням обставин, неправильним дослідженням та оцінкою доказів, які мають значення для справи. Тому просила скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що хоча й право органів місцевого самоврядування рекомендувати не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах не є прямо передбаченим законодавством, проте стаття 15-1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» дозволяє створювати правові умови, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв та тютюнових виробів. У цьому випадку це відповідає принципу поєднання місцевих та державних інтересів щодо зменшення споживання алкоголю населенням.

Вважає, що оскаржувана ухвала є актом індивідуальної дії, відтак Львівська міська рада виступає у спірних правовідносинах як власник конструктивного елемента благоустрою, я не як регуляторний орган, тому до спірних правовідносин не можуть застосовуватися норми Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

ФОП ОСОБА_1 , вважаючи, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив законне і обґрунтоване рішення, з додержанням норм матеріального та процесуального права, подала відзив на вказану апеляційну скаргу. Вказує, що ухвала Львівської міської ради № 6107 від 26.12.2019 в оспорюваній частині є очевидно незаконною, прийнята всупереч чинному законодавству про захист економічної конкуренції та права власності. Зазначає, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи суб`єктів господарювання.

У судовому засіданні представник апелянта підтримала вимоги апеляційної скарги з аналогічних підстав; просить апеляційну скаргу задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом, Львівська міська рада 26.12.2019 прийняла ухвалу «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» № 6107 (далі - ухвала № 6107, оскаржувана ухвала) (а.с. 35, 36), якою, серед іншого, ухвалила:

5.2. Рекомендувати не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах… Виявлення тимчасових споруд, основною діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями, … є підставою для підготовки управлінням архітектури та урбаністики департаменту містобудування проекту ухвали про вилучення таких тимчасових споруд з Комплексної схеми.

7.8. Встановити мораторій терміном до 31.12.2024 на доповнення до переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженого цією ухвалою, новими тимчасовими спорудами.

Контроль за виконанням ухвали покладено на заступника місткого голови з містобудування.

При прийнятті вказаної ухвали орган місцевого самоврядування керувався, зокрема, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» № 244 від 21.10.2011, та мав на меті впорядкування тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Позивачка вважаючи, що пп. 5.3 п. 5 та пп. 7.8 п. 7 ухвали № 6107 незаконно обмежує її право на здійснення підприємницької діяльності, звернулася до суду із цим позовом про визнання їх протиправними та скасування.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що законодавство не наділяє орган місцевого самоврядування повноваженнями забороняти реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах, що вказує на порушення відповідачем положень статті 19 Конституції України та інших вказаних вище правових норм. Вказане свідчить про протиправність та невідповідність оскаржуваного підпункту 5.2 п. 5 ухвали № 6107 правовим актам вищої юридичної сили.

При цьому суд відмовив у задоволенні вимоги про визнання протиправним і скасування пп. 7.8 п. 7 ухвали № 6107, оскільки у позовній заяві ФОП ОСОБА_1 не навела жодних обставин та не долучила до матеріалів справи жодних доказів на підтвердження факту порушення її прав чи інтересів цим підпунктом.

Такі висновки суду першої інстанції, на переконання колегії суддів апеляційного суду, відповідають нормам матеріального права, фактичним обставинам справи і є правильними з огляду на таке.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оспорювана ухвала є нормативно-правовим актом, а не актом індивідуальної дії, як про це стверджує апелянт, оскільки зміст спірної ухвали у переважній більшості стосується необмеженого кола осіб та запроваджує для останніх певні правила.

Крім цього, оскаржувана ухвала органу місцевого самоврядування відповідає ознакам регуляторного акта, оскільки спрямована на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Статтею 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. У свою чергу органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 23 ГК України спірні у межах цієї справи відносини повинні базуватися, зокрема, на таких правилах:

- органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб`єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб`єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом;

- правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їх повноважень, є обов`язковими для виконання усіма учасниками господарських відносин, які розташовані або здійснюють свою діяльність на відповідній території;

- незаконне втручання органів та посадових осіб місцевого самоврядування у господарську діяльність суб`єктів господарювання забороняється. Не допускається видання правових актів органів місцевого самоврядування, якими встановлюються не передбачені законом обмеження щодо обігу окремих видів товарів (послуг) на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування» № 280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до положень статті 4 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється в тому числі на принципі законності.

Частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до частини третьої статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Сукупний аналіз наведених норми законодавства свідчить про те, що органи місцевого самоврядування повинні діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та не допускати незаконного втручання у господарську діяльність суб`єктів господарювання.

Відповідно до пункту 44-1 статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення заборони продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових суб`єктами господарювання (крім закладів ресторанного господарства) у визначений час доби в межах території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Частиною першою статті 15-3 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» № 481/95-ВР від 19.12.1995 (далі - Закон № 481/95-ВР) забороняється продаж пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів:

особами, які не досягли 18 років;

особам, які не досягли 18 років;

у приміщеннях та на території навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, крім ресторанів, що знаходяться на території санаторіїв;

у приміщеннях спеціалізованих торговельних організацій, що здійснюють торгівлю товарами дитячого асортименту або спортивними товарами, а також у відповідних відділах (секціях) універсальних торговельних організацій;

у закритих спортивних спорудах (крім пива у пластиковій тарі);

з торгових автоматів;

на полицях самообслуговування (крім тютюнових виробів у блоках та алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових, пива);

поштучно (для тютюнових виробів, крім сигар);

у споживчих упаковках, що містять менш як 20 сигарет;

з рук;

у невизначених для цього місцях торгівлі.

Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що на час проведення масових заходів сільські, селищні та міські ради в межах відповідної адміністративної території можуть заборонити або обмежити продаж пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів.

Крім цього, частиною дев`ятою статті 15-3 Закону № 481/95-ВР визначено, що сільські, селищні та міські ради в межах території відповідної адміністративно-територіальної одиниці можуть встановлювати заборону продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових суб`єктами господарювання (крім закладів ресторанного господарства) у визначений рішенням таких органів час доби.

З наведеного видно, що повноваження органу місцевого самоврядування обмежуються встановленням заборони:

продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових суб`єктами господарювання (крім закладів ресторанного господарства) у визначений час доби;

на час проведення масових заходів.

Разом з тим, оспорюваною ухвалою рекомендовано не здійснювати торгівлю реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах та визначено наслідки виявлення тимчасових споруд, основною діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями, тобто фактично прийнято рішення щодо заборони реалізації алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах на постійній основі, без обмеження часовим проміжком, що виходить за межі наданих законодавством повноважень.

З апеляційної скарги видно, що апелянт фактично визнає, що в нього відсутнє пряме право на заборону реалізації алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах, проте вважає, що таке право в нього випливає із статті 15-1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», яка дозволяє створювати певні правові умови, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв.

Колегія суддів апеляційного суду ці доводи апелянта до уваги не приймає, оскільки відповідно до спеціально-дозвільного принципу правового регулювання органам місцевого самоврядування «дозволено лише те, що прямо передбачено законом», тобто якщо орган місцевого самоврядування хоче створювати правові умови, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв то він це повинен зробити тільки у відповідності до чітко визначених законодавством повноважень.

Враховуючи наведене колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що вказане свідчить про протиправність та невідповідність оскаржуваного підпункту 5.2 п. 5 ухвали № 6107 правовим актам вищої юридичної сили.

Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Всупереч приписам частини другої статті 77 КАС України та статті 2 КАС України відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, належним чином не обґрунтовано та не надано доказів щодо необхідності застосування саме такого заходу реагування, що при прийняті оскаржуваної ухвали ним було дотримано необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Як зазначено у пункті 74 рішення Європейського Суду з прав людини «Лелас проти Хорватії» суд звертав увагу на те, що «держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків. Іншими словами, ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи».

У справі «Рисовський проти України» Європейський Суд з прав людини «... підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси…».

Тобто, виходячи з принципу «належного урядування», державні органи загалом зобов`язані діяти в належний спосіб.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», §§ 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (§ 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Інші зазначені апелянтом обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року в справі № 380/2125/20 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя Р. Й. Коваль
судді В. В. Гуляк
Н. В. Ільчишин
Постанова складена у повному обсязі 26 травня 2021 року.