Справа № 420/10797/20
Суддя: Косцова І.П.
Дата ухвалення: 2021-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 травня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/10797/20
Головуючий в 1 інстанції: Іванов Е.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача судді Косцової І.П.,

суддів Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.

за участі секретаря Стефанцевої Ю.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради та Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа - Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування наказу,-

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 09.07.2020 року «Про анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди від 04.12.2019 року №01-08/1478 за адресою: АДРЕСА_1 ».

В обґрунтування позовних вимог прозивач зазначив, що холодильне обладнання, за рахунок якого нібито збільшено площу тимчасової споруди, не має ніякого відношення до предмета договору та до його діяльності.

Крім того позивач визначає про наявні процедурні порушення, які впливають на законність винесення оскаржуваного рішення, а саме: акт обстеження та наказ відповідача йому не вручалися та не надсилалися; про проведення обстеження позивача не повідомляли та воно проведено без його участі; в акті зазначено про відмову від підпису суб`єкта господарювання, однак не зазначено, кому пропонувалося розписатися в акті та хто був присутній від суб`єкта господарювання при складанні акта, хоча 06.07.2020 року він був присутній на робочому місці впродовж усього дня та Управлінням жодної перевірки чи обстеження не проводилось; так само оскаржуваний наказ про анулювання паспорту прив`язки винесений без участі позивача та без повідомлення про обставини розгляду такого питання. Також окремо наголошено, що наказ не містить конкретної підстави для анулювання паспорту прив`язки, тому позивач вважає, що такий наказ є нечітким та незрозумілим, а відтак є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року позов задоволено.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач у своєму наказі про анулювання паспорту прив`язки повинен вказати на конкретні підстави для його анулювання, а не лише посилатися на пункти, які передбачають перелік самих підстав, а якщо підставою для анулювання паспорта прив`язки є встановлення факту надання в заяві та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації, має бути зазначено, яка саме інформація та у яких документах є недостовірною.

З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ, як акт індивідуальної дії, не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості, що породжує його неоднозначне трактування, а відтак, він є неправомірним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на невірне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради та Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради просять скасувати його та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування наведених в апеляційних скаргах доводів апелянти зазначили, що під час здійснення обстеження тимчасової споруди, належної позивачу, працівниками Управління встановлено, що фактично займана площа для розміщення тимчасової споруди перевищує заявлену та складає приблизно 4 кв.м., що перевищує площу, встановлену п.2.1 договору №ТС-1640/19 від 10.12.2019 року, укладеного з позивачем, на підставі затвердженого Департаментом паспорту прив`язки від 04.12.2019 року №01-08/1478. Перевищення площі під розміщення тимчасової споруди мало місце за рахунок розміщення холодильного обладнання, в результаті чого змінилась (збільшилась) площа споруди порівняно із заявленою 1,7 кв.м. при укладанні договору.

Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради в своїй апеляційній скарзі окремо наголошувало, що твердження позивача про неналежність йому виявленого холодильного обладнання спростовується поданою ОСОБА_1 заявою про повернення демонтованого обладнання, що була подана 26.08.2020 року до Управління..

У відзиві на апеляційну скаргу представник позивача зазначив, що суд першої інстанції вірно встановив усі обставини справи та надав їм належну правову оцінку, у зв`язку з чим просив залишити судове рішення без змін.

Фактичні обставини справи.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 10.12.2019 року між ФОП ОСОБА_1 та Управлінням розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради укладено договір №ТС-1640/19 на право тимчасового користування місцями для розташування тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, відповідно до п.2.1 якого уповноважений орган надає користувачу право за плату тимчасово використовувати місце під розташування тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності загальною площею 1,70 кв.м. за адресою: АДРЕСА_1 , на територіях, які є комунальною власністю територіальної громади міста Одеси, або інших об`єктів, що перебувають на утриманні органів, підприємств, установ та/або організацій Одеської міської ради та не передані у власність іншим особам (а.с.13).

Підставою для розміщення тимчасової споруди в межах м. Одеси за цим договором є паспорт прив`язки, який є невід`ємною частиною цього договору, а саме паспорт прив`язки від 04.12.2019 року №01-08/1478 (а.с.14).

Вказаний паспорт прив`язки виданий на підставі Висновку Управління №0113/2731/в від 27.11.2019 року (а.с.12).

Як вбачається з паспорту прив`язки від 04.12.2019 року №01-08/1478, адреса розміщення тимчасової споруди: Михайлівська площа, 1/1; тип тимчасової споруди: пересувна тимчасова споруда 1,70 кв.м.; товарна спеціалізація: змішана група товарів.

06.07.2020 року працівниками Управління здійснено обстеження тимчасової споруди, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 та належить ФОП ОСОБА_1 , на відповідність її розміщення Правилам розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Одесі, затвердженим рішенням Одеської міської ради №3961-VI від 09.10.2013 року та чинному законодавству України, про що складено Акт обстеження №110402.

У вказаному Акті зафіксовано тип тимчасової споруди пересувна тимчасова споруда, фактична площа тимчасової споруди на підставі проведених замірів 4 кв.м., площа тимчасової споруди на підставі договору на право тимчасового користування місцями для тимчасової споруди 1,70 кв.м., а також зафіксовано порушення чинного законодавства, а саме (холодильне обладнання) перевищення площі (а.с.16).

На підставі обстеження тимчасової споруди 07.07.2020 року Управління підготувало Висновок №0113/1260/в для Департаменту, яким згідно п.3.1.2 договору №ТС-1640/19 від 10.12.2019 року підтверджує можливість анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди від 04.12.2019 року (реєстраційний №01-08/1478).

09.07.2020 року на підставі п.2.27 Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 року №244 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», п.9.8 «Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Одесі», затверджених рішенням Одеської міської ради від 09.10.2013 року №3961-VI та на підставі висновку Управління від 07.07.2020 року №0113/1260/в, щодо анулювання паспорта прив`язки пересувної тимчасової споруди прийнято Наказ №01-08/1478 «Про анулювання паспорту прив`язки пересувної тимчасової споруди від 04.12.2019 року №01-08/1478, за адресою: АДРЕСА_1 , заявник: ФОП ОСОБА_1 » (а.с.9). Дія паспорту припиняється згідно розділу 9 Правил, через десять робочих днів з дня прийняття рішення про анулювання.

16.07.2020 року Управлінням направлено позивачеві лист №0113/2128, яким повідомлено про вказані обставини та про розірвання договору на право тимчасового користування місцями для розташування тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності №ТС-1640/19 від 10.12.2020 року в односторонньому порядку з 23.07.2020 року, про дострокове припинення дії договору (а.с.11).

Не погодившись з такими рішеннями відповідача, ФОП ОСОБА_1 звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом про визнання протиправними дій Управління щодо розірвання в односторонньому порядку договору на право тимчасового розташування тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності №ТС-1640/19 (справа №916/2430/20).

Ухвалою Господарського суду Одеської області від 20.08.2020 року по справі №916/2430/20 заборонено Управлінню розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради вчиняти дії, направлені на демонтаж тимчасової споруди ФОП ОСОБА_1 , що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , до вирішення справи по суті. На даний момент справу не розглянуто.

Одночасно з оскарженням розірвання договору на право тимчасового розташування тимчасових споруд в односторонньому порядку, Підприємець звернувся до адміністративного суду з даним позовом, в якому стверджує, що прийняття відповідачем наказу про анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди є протиправним, у зв`язку з чим цей наказ підлягає скасуванню.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для їх задоволення, з огляду на таке.

Відповідно до ч.ч.2-4 ст.28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до ч.1 ст.73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Згідно з ч.3 ст.73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Рішенням Одеської міської ради від 30.01.2019 року №4184-VII затверджено Положення про Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради (нова редакція), відповідно до п.1.1. якого Управління є виконавчим органом Одеської міської ради і створено відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до вказаного Положення Управління здійснює, зокрема, заходи з державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог чинного законодавства України суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг; самоврядний контроль за станом території об`єктів благоустрою, на яких розташовані об`єкти торгівлі, ресторанного господарства, сфери послуг, тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, елементи вуличної торгівлі, ринки, ярмарки, ярмарки-виставки.

Управління укладає договори на право тимчасового користування місцями для розташування тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та договорів на право тимчасового користування місцями для розташування елементів вуличної торгівлі (у разі відсутності документів на землекористування, оформлених у порядку, передбаченому чинним земельним законодавством України), видає накази про демонтаж протиправно встановлених елементів вуличної торгівлі та здійснює заходи з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та елементів вуличної торгівлі, встановлених без улаштування фундаментів, заглиблених у землю (підп.2.2.17, 2.2.20, 2.2.21 п.2.2 Положення).

Відповідно до п.1.3 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №244 від 21.10.2011 року (далі Порядок №244), тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Відповідно до п.2.1 вказаного Порядку №244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС.

Пунктами 2.20., 2.21 Порядку №244 визначено, що встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. Відхилення від паспорта прив`язки ТС не допускається .

В свою чергу, згідно з п.2.27. Порядку №244, дія паспорта прив`язки ТС анулюється за таких умов:

недотримання вимог паспорта прив`язки при її встановленні;

невстановлення ТС протягом 6 місяців з дати отримання паспорта прив`язки;

надання недостовірних відомостей у документах, зазначених у пункті 2.6 цього Порядку, під час підготовки паспорта прив`язки ТС.

Рішенням Одеської міської ради №3961-VI від 09.10.2013 року (зі змінами) затверджено Правила розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Одесі (далі - Правила №3961-VI). Вказані Правила розроблені на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про благоустрій населених пунктів», Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства №244 від 21.10.2011р «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» та врегульовує питання розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (далі ТС) та елементів вуличної торгівлі (далі елементи торгівлі) на території міста Одеси.

Відповідно до п.9.8 Правил №3961-VI, паспорт прив`язки анулюється згідно з рішенням, оформленим наказом Управління (Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради), на підставі відповідного висновку Уповноваженого органу (Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради), до закінчення строку його дії у наступних випадках:

- за письмовою заявою власника ТС;

- у разі припинення юридичної особи;

- у разі припинення підприємницької діяльності фізичною особою-підприємцем;

- у випадку встановлення факту надання в заяві та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

- за необхідності, у випадку невикористання місця розташування ТС безперервно протягом шести місяців, окрім літніх майданчиків;

- у випадку розірвання договору на право тимчасового користування місцями для розташування ТС;

- у випадку виявлення невідповідності товарної спеціалізації ТС, що зазначалась у заяві про намір встановлення ТС.

Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, відповідачем оскаржуваним наказом анульовано паспорт прив`язки пересувної тимчасової споруди, виданий ФОП ОСОБА_1 , на підставі п.2.27 Порядку №244, п.9.8 Правил №3961-VI та висновку третьої особи від 07.07.2020 року №0113/1260/в.

Таким чином, підставою прийняття оскаржуваного наказу слугував висновок Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради від 07.07.2020 року №0113/1260/ (а.с. 15).

Разом з цим, ретельно дослідивши зазначений висновок Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради судова колегія встановила, що він не містить встановлених порушень чи будь-яких даних, які зумовлюють можливість анулювання паспорту прив`язки, а лише містить посилання на проведене обстеження тимчасової споруди.

За таких обставин судова колегія вважає, що вказаний висновок не може слугувати належною підставою для анулювання Департаментом архітектури та містобудування паспорту прив`язки ТС, оскільки не є носієм доказової бази, а самостійно Департамент не встановлював жодних порушень з боку позивача.

В свою чергу, відповідачем не надано до суду будь-яких доказів, які б давали законні підстави для анулювання паспорту прив`язки ТС у відповідності п.2.27 Порядку №244, п.9.8 Правил.

Крім того, судом першої інстанції вірно зазначено, що відповідач у своєму наказі про анулювання паспорту прив`язки повинен вказати на конкретні підстави для його анулювання, а не лише посилання на пункти, які передбачають перелік самих підстав, а якщо підставою для анулювання паспорта прив`язки є встановлення факту надання в заяві та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації, зазначити, яка саме інформація та у яких документах є недостовірною.

Наведений висновок узгоджується із встановленими законом вимогами щодо «обґрунтованості рішення», що полягають в дослідженні суб`єктом владних повноважень усіх обставин, що є істотними у процесі його прийняття, аналізі таких обставин та їх правової оцінки. Усі мотиви, якими керується суб`єкт у процесі оцінки та аналізу обставин, повинні бути чітко та повно відображені у рішенні. В такий спосіб зацікавленій особі створюються гарантії того, що навіть у випадку, якщо рішення прийнято не на її користь, вона зможе оскаржити його, та обґрунтувати свою незгоду із одним чи декількома аргументами які чітко зазначені в наказі.

При вирішенні справи судова колегія також виходить із того, що зазначений наказ відповідача є актом індивідуальної дії.

Акт індивідуальної дії - це виданий суб`єктом владних повноважень документ, прийнятий із метою реалізації положень нормативно-правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, який не містить загальнообов`язкових правил поведінки та стосується прав і обов`язків лише чітко визначеного суб`єкта (суб`єктів), якому (яким) він адресований.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав прийняття (фактичних і юридичних) таких актів, а також переконливих і зрозумілих мотивів їх прийняття.

Такий висновок узгоджується із прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.

Так, у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ зазначив про особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП], заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП], заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.comS.r.l. проти Молдови», заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі», заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року).

На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок («Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року; «Тошкуце та інші проти Румунії», заява №36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

Відповідачем не дотримано відповідних вимог при прийнятті оскаржуваного наказу, оскільки останній не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії, не містить чітких підстав його прийняття, що породжує його неоднозначне трактування.

В поданій апеляційній скарзі Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради визначає, що належність позивачу холодильного обладнання підтверджується його заявою про повернення вилученого обладнання від 27.08.2020 року.

Управляння зазначає, що відповідний доказ не надавався до суду першої інстанції через запроваджені карантинних обмежень.

Разом з тим, Управлянням 30.11.2020 року надані до суду першої інстанції письмові пояснення по суті справи, до яких вказана заява не додавалась, що спростовує твердження апелянта про певні обмеження у його процесуальних правах, що пов`язані з запровадженням карантинних обмежень.

Крім того, наявність будь-якої доказової бази в Управлінні не може свідчити, що Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради на час прийняття оскаржуваного наказу мав такі докази, які б давали беззаперечні підстави для анулювання паспорту прив`язки ТС у відповідності п.2.27 Порядку №244, п.9.8 Правил та надав їм відповідну оцінку.

Таким чином, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що оскаржуваний наказ прийнято необґрунтовано та без доведених підстав, що має наслідком визнання його протиправним та скасування.

Доводи апеляційних скарг правильність висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для їх задоволення та скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не вбачає.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції, відповідно до ст. 316 КАС України, залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради та Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текс виготовлено та підписано 27.05.2021 року.

Головуючий суддя Косцова І.П.
Судді Осіпов Ю.В. Скрипченко В.О.